Diritto costituzionale avanzato, parte speciale - Appunti

La giustizia costituzionale in Austria

Genesi della giurisdizione costituzionale nell'ordinamento austriaco

L'idea della giustizia costituzionale prende corpo contemporaneamente alla definitiva trasformazione dell'Impero in una monarchia costituzionale a opera delle leggi fondamentali dello Stato del 1867. Si istituì un Tribunale imperiale composto da membri nominati a vita dal Kaiser su proposta per metà della Camera bassa e per metà della Camera alta (ad eccezione del Presidente e del Vicepresidente, di designazione imperiale). Il Tribunale si caratterizzava per due distinti ambiti di competenza:

• Profilo arbitrale: il Tribunale svolgeva funzioni di Kompetenzgerichtshof per la risoluzione di particolari conflitti di competenza tra il Reich e i Länder, nonché tra organi giudiziari e amministrativi.
• Profilo garantista: era riscontrabile nelle funzioni di Spezialverwaltungsgerichtshof, in relazione alle quali il Tribunale decideva i ricorsi presentati contro la violazione dei diritti politici garantiti dalla “Legge fondamentale dello Stato sui diritti generali dei cittadini dei Regni e dei Länder rappresentati nel Consiglio imperiale”, tramite atti autoritativi dell’Amministrazione, fattispecie che introduceva per la prima volta nell’area di lingua tedesca il ricorso costituzionale (Verfassungsbeschwerde).

Completavano il quadro le prerogative esercitate come Kausalgerichtshof, per giudicare sulle pretese di tipo patrimoniale o relative a privilegi speciali, azionate contro il Bund o i Länder da soggetti pubblici o privati, che non potessero essere definite attraverso gli strumenti giurisdizionali ordinari. Il Tribunale dell’Impero non aveva altresì competenza a sindacare le leggi (potere giudiziario limitato alla verifica della regolarità formale della loro pubblicazione), mentre poteva controllare la legittimità dei regolamenti e disapplicarli nel caso concreto in presenza di vizio.

Nel 1875 il Tribunale viene affiancato dal Verwaltungsgerichtshof, organo competente a decidere i ricorsi presentati dai singoli per l’asserita lesione dei propri diritti a opera di un atto amministrativo illegittimo; e dallo Staatsgerichtshof, cui era affidata la risoluzione delle questioni attinenti alla cd. giustizia politica.

Tale embrionale modello di giustizia costituzionale divenne il punto di partenza per diverse ipotesi di riforma e, tra queste quella di Georg Jellinek. La sua proposta di ampliamento delle competenze del Tribunale dell’Impero si fondava sulla constatazione che, pur non mettendo in discussione la sovranità del Parlamento, era comunque necessario approntare delle garanzie affinché esso non agisse in modo contrario alla Costituzione (in particolare nei conflitti di competenza). Di qui l’idea di Jellinek di devolverli a un organo giurisdizionale come garanzia di oggettività della decisione, in quanto il Tribunale si sarebbe limitato a sussumere il caso concreto sotto le regole già esistenti del diritto costituzionale e sarebbe stato così costretto all’uso dell’argomentazione giuridica, assumendo una funzione arbitrale. Tale ruolo arbitrale avrebbe reso necessaria una modifica della composizione del Tribunale dovendo essere rappresentate tutte le diverse opinioni politiche.

Il passo successivo, compiuto da Kelsen, fu quello di inquadrare il problema della costituzionalità, nonché gli stessi rapporti tra Bund e Länder, attraverso l’individuazione di una norma superiore e cioè attraverso l’affermazione della supremazia della Costituzione. Con l’affermazione di Stato in senso federale nella Costituzione del 1920, anche la giurisdizione costituzionale acquisì la sua caratterizzazione definitiva: il suo nucleo centrale era rappresentato dalla regolazione delle competenze di Bund e Länder, in termini di controllo della costituzionalità delle leggi federali e statali ed, eventualmente, di loro abrogazione. Si instaurava così una relazione biunivoca tra la Corte di Giustizia costituzionale (Verfassungsgerichtshof, VfGH) e lo Stato federale.

Nel testo costituzionale del 1920 (Bundes-Verfassungsgesetz, B-VG) il fulcro delle funzioni del Verfassungsgerichtshof era rappresentato dal controllo sulla ripartizione costituzionale delle competenze tra Bund e Länder. Infatti la Costituzione prevedeva che solo il Governo centrale e i governi dei Länder potessero adire il Verfassungsgerichtshof in sede di sindacato di costituzionalità delle leggi e senza alcun limite temporale. Era inoltre contemplata l’ipotesi di un controllo preventivo delle leggi limitato esplicitamente alla suddivisione delle competenze tra i due livelli di governo. Infine era prevista la possibilità che la Corte sollevasse ex officio una questione di costituzionalità su una legge sulla quale doveva basare una propria decisione.

Questa ultima fattispecie si affiancava, nella prospettiva garantista, al ricorso costituzionale, già in precedenza contemplato nel quadro delle funzioni del Tribunale Imperiale, il cui sviluppo per via giurisprudenziale e normativa, determinerà il superamento dell’originaria matrice federalista della giurisdizione costituzionale per realizzare in modo più compiuto il concetto di Rechtsstaat. Veniva riconfermata l’impossibilità per i giudici di sindacare la costituzionalità delle leggi e di disapplicarle se ritenute incostituzionali.

Accanto al controllo sulla legittimità delle leggi, dei regolamenti, dei trattati internazionali e alla competenza sui ricorsi costituzionali, concorrevano a definire il ruolo del Verfassungsgerichtshof diverse altre funzioni, riconducibili alle seguenti tipologie di giudizio:

• Su pretese di ordine patrimoniale nei confronti del Bund, dei Länder e dei Comuni, che non potessero essere decise dai giudici ordinari o dall’autorità amministrativa;
• Sui conflitti di competenza tra organi giudiziari e amministrativi o tra Stato centrale e Stati membri;
• Sulle impugnazioni delle elezioni;
• Sulle accuse mosse agli organi supremi del Bund o dei Länder.

Il modello di giustizia costituzionale così delineato si propone in una declinazione decisamente monista: i governi venivano eletti dai rispettivi Parlamenti e l’Esecutivo poteva essere destituito dal Legislativo a seguito di un voto di sfiducia. Più specificamente, la primazia del Legislativo era in linea con il concetto di democrazia accolto da Kelsen, per il quale il Parlamento è il rappresentante del popolo e le sue leggi solo espressione della volontà popolare. In questa prospettiva, la funzione arbitrale della Corte di giustizia costituzionale si sarebbe trovata in un rapporto di tensione rispetto alla sovranità del Parlamento se non fosse sussistita la necessità, tipica dello Stato policentrico, di una regolamentazione dei casi in cui i diversi organi legislativi rivendichino per sé la competenza su una medesima fattispecie.

Dal punto di vista della struttura della Verfassungsgerichtshof: i giudici costituzionali erano eletti dal Parlamento federale, per quanto ciò avvenisse su designazione per metà del Nationalrat, la Camera bassa e per l’altra metà del Bundesrat, Camera dei Länder, rimettendo di fatto all’effettività della funzione rappresentativa della Camera alta la corrispondenza al modello.

Riforme costituzionali e composizione del Verfassungsgerichtshof

Sull’impianto descritto si innestano successive riforme costituzionali, che trasformano la funzione della giurisdizione costituzionale rispetto alla concezione originaria, incidendo, in primo luogo, sulla composizione del Verfassungsgerichtshof, nel senso della Entpolitisierung (depoliticizzazione) e, in secondo luogo, sulla legittimazione ad adire la Corte. Quanto al primo profilo, la Bundes-Verfassungsnovelle (Riforma costituzionale del 7 Dicembre 1929, BVGN), apparentemente volta alla depoliticizzazione della composizione della Corte, in realtà ne produceva un allineamento sulle posizioni della maggioranza parlamentare, coerentemente con lo scopo complessivo della riforma che puntava a rafforzare il Governo a scapito del Parlamento, lo Stato centrale ai danni degli Stati membri, la maggioranza rispetto alla minoranza. Il compromesso politico prevedeva che il Presidente federale nominasse il Presidente, il Vicepresidente, 6 membri e 3 supplenti su proposta del Governo, 3 membri e 2 supplenti sulla base di una terna presentata dal Bunderstrat.

La seconda linea evolutiva seguita dalla giustizia costituzionale è strettamente connessa all’ampliamento della legittimazione ad adire il Verfassungsgerichtshof.

Le fonti normative

Il Verfassungsgerichtshof è previsto e disciplinato nel Titolo VI sez. D (Artt. 137 – 148) del B-VG dedicato alle “Garanzie della Costituzione e dell’Amministrazione”. L’Art. 148 B-VG prevede che le disposizioni di dettaglio sull’organizzazione e il procedimento davanti alla Corte siano stabilite da una speciale legge federale ordinaria e da un regolamento interno adottato dalla Corte sulla base di detta legge. La fonte primaria a cui si fa riferimento è la legge sulla Corte di Giustizia costituzionale (Verfassungsgerichtshof–gesetz, VfGG), più volte modificata sino alla recente BGBl. I 2006/163. La fonte secondaria è il regolamento pubblicato dalla Cancelleria federale BGBl. 1946/202 (VfGO). Guardando al suo contenuto si tratta non di un regolamento in senso stretto, ma piuttosto di una normativa generale sui generis, che va approvata dalla Corte in composizione plenaria.

La disciplina costituzionale concerne la composizione e le competenze del Verfassungsgerichtshof, aspetti per modificare i quali è quindi necessario l’intervento di una fonte costituzionale. Nell’ordinamento austriaco, norme di rango costituzionale possono essere contenute anche in fonti di grado inferiore (leggi federali ordinarie), a condizione che queste ultime vengano approvate con una maggioranza qualificata (2/3) e venga espressamente indicata la norma costituzionale.

Composizione e organizzazione del Verfassungsgerichtshof

L’Art. 147 B-VG stabilisce che la Corte è composta da un Presidente, un Vicepresidente, accanto a 12 membri e a 6 supplenti. Il Presidente, il Vicepresidente 6 membri e 3 supplenti, sono nominati dal Presidente federale su proposta del Governo federale e devono provenire dalla cerchia dei giudici, degli alti funzionari amministrativi e dei professori universitari in materie giuridiche. Gli altri 6 membri e 3 supplenti sono nominati dal Presidente federale tra candidati proposti per 3 membri e 2 supplenti dal Nationalrat, per 3 membri e 1 supplente dal Bundesrat.

Tre membri e due supplenti devono risiedere fuori da Vienna, previsione che può essere letta come un retaggio dell’originaria concezione federalistica dell’istituto. D’altro canto, il Presidente o il Vicepresidente, almeno 2 relatori permanenti e 2 membri supplenti devono avere la residenza nella capitale a garanzia di continuità di funzionamento dell’organo. Qualora un posto risulti vacante, il Presidente della Corte deve darne comunicazione al Cancelliere federale che si attiva al fine di sollecitare una candidatura. I presidenti degli organi dai quali devono provenire le indicazioni per la nomina a giudice costituzionale sono responsabili della divulgazione dell’invito a presentare le relative domande attraverso i mezzi d’informazione come la Gazzetta Ufficiale della Wiener Zeitung.

L’attuale disciplina della composizione del Verfassungsgerichtshof è quella introdotta dalla B-VGN del 1929. Infatti, dopo il periodo autoritario dell’austro-fascismo (1934-1938) e l’esperienza totalitaria dell’occupazione nazista (1938-1945) che determinarono la soppressione della Corte, questa riprese la propria attività nel 1946. Si può dunque affermare che il modello austriaco sia di tipo “misto”, ovvero intermedio tra quelli di pura nomina e quelli di pura elezione parlamentare dei giudici costituzionali. La designazione, prettamente politica, è sbilanciata a favore del Governo e della maggioranza parlamentare. Se in passato i Presidenti federali hanno sempre proceduto alle nomine sulla base di consultazioni informali con i due maggiori partiti (Partito Popolare e Partito Socialdemocratico), in modo da non costituire compagini monocolore, vi è comunque il rischio che, in caso di mancato rispetto di tale prassi costituzionale, le minoranze parlamentari non vengano garantite.

Quanto ai requisiti soggettivi, tutti i membri della Corte debbono aver compiuto studi giuridici e aver esercitato per almeno dieci anni una professione per la quale sia prescritto il compimento di tali studi. Prima di assumere le loro funzioni, essi devono prestare solenne giuramento di fedele osservanza della Costituzione e di tutte le altre leggi della Repubblica, nonché di adempiere con coscienza i doveri del loro ufficio.

L’Art. 147, 4° e 5°c B-VG stabilisce il regime delle ineleggibilità e incompatibilità. Non possono fare parte del Verfassungsgerichtshof:

• I membri del Governo federale o del Governo di un Land;
• I membri di una Assemblea rappresentativa generale o del Parlamento europeo (per i membri di tali assemblee l’incompatibilità dura fino al termine della legislatura o del periodo anche in caso di rinuncia anticipata del mandato).

Non può essere eletto Presidente o Vicepresidente chi abbia ricoperto negli ultimi cinque anni una delle funzioni suddette. Le cause di incompatibilità indicate dal B-VG non impediscono ai giudici di continuare a svolgere le loro attività, tant’è che il loro ufficio viene considerato “secondario” (e questo pregiudica l’imparzialità dell’organo e la sua efficienza). Una eccezione è prevista per gli alti funzionari amministrativi che, se nominati giudici costituzionali, sono collocati fuori servizio, con perdita dei relativi emolumenti, in quanto e fino a quando non siano collocati a riposo.

Il 6° c di tale articolo estende poi ai giudici costituzionali le garanzie d’indipendenza e di inamovibilità previste per i giudici comuni, coperte da riserva di legge. Più in particolare, quanto all’inamovibilità si stabilisce che i membri della Corte possano essere rimossi, trasferiti in altro ufficio contro la loro volontà o collocati a riposo solo nelle forme e nei casi previsti dalla legge e in forza di una formale pronuncia giudiziaria.

Il mandato dei membri del Verfassungsgerichtshof cessa per raggiunto limite di età il 31 Dicembre dell’anno di compimento del settantesimo anno. Considerato che la Costituzione non stabilisce un limite minimo di età per l’elettorato passivo, è possibile che la carica venga ricoperta dalla stessa persona per un periodo di tempo piuttosto lungo, con il rischio di una insufficiente flessibilità della giurisdizione costituzionale rispetto alla continua evoluzione della società. Oltre al raggiungimento dei 70 anni, il giudice può essere sollevato dall’incarico solo nei casi prescritti dalla legge e unicamente in forza di una decisione del Verfassungsgerichtshof.

Un’ipotesi è comunque disciplinata dalla Costituzione all’Art. 147, 7°c B-VG e riguarda il caso in cui un membro effettivo o supplente non intervenga, senza valido motivo, a tre sedute consecutive della Corte. Altri casi sono invece contemplati dal VfGG e si verificano quando un giudice si sia reso indegno della carica o abbia gravemente contravvenuto all’obbligo del segreto di ufficio, ovvero sia divenuto incapace o sia sopravvenuta una causa di incompatibilità.

Ruolo del Presidente

Per quanto riguarda nello specifico il ruolo del Presidente:

• Coordina la Corte, ne dirige e controlla l’attività: assegna le cause a un relatore permanente o a un altro membro;
• Stabilisce le date delle udienze e delle sedute secondo le necessità;
• Sovraintende alle udienze e alle deliberazioni, anche se può esprimere il suo voto solo in caso di parità tra i voti espressi dagli altri membri;
• Garantisce il regolare svolgimento delle sedute, ammonendo ed eventualmente irrogando sanzioni pecuniarie o disponendo l’arresto di coloro che disturbino le funzioni della Corte o contravvengano alle regole di correttezza.

Invece il Vicepresidente:

• Rappresenta il Presidente in caso di impedimento e in tutti i casi in cui venga a ciò delegato;
• Ha il diritto di partecipare a tutte le sedute e deliberazioni della Corte con pieno diritto di voto.

In caso d’impedimento sia del Presidente che del Vicepresidente, la presidenza viene assunta dal membro più anziano presente a Vienna; se l’impedimento dovesse durare a lungo, è necessario informare il Cancelliere federale.

I relatori permanenti sono giudici costituzionali eletti dalla Corte tra i propri membri effettivi per un periodo di tre anni e sono rieleggibili. Hanno il compito di preparare le decisioni, istruendo le cause a loro assegnate. A tale fine si possono avvalere di un certo numero di giuristi qualificati, che lavorano come cancellieri e sovrintendono alla stesura delle motivazioni delle sentenze, il numero dei relatori è stabilito dallo stesso Verfassungsgerichtshof.

Il Verfassungsgerichtshof non opera permanentemente, ma durante quattro sezioni all’anno, di tre settimane ciascuna. Tuttavia le sessioni costituiscono solo l’occasione per emanare decisioni, mentre l’attività istruttoria avviene nelle more delle sedute ufficiali.

Ai giudici sono affiancate delle strutture di supporto, tra le quali si segnala l’ufficio del massimario che ha il compito di riportare le pronunce del Verfassungsgerichtshof e all’occorrenza anche quelle di altre corti supreme. Tutto il materiale viene messo a disposizione dei giudici, collaboratori scientifici, università e pubblico autorizzato.

Il Verfassungsgerichtshof redige ogni anno un rapporto concernente la sua attività e lo presenta al Cancelliere federale. L’attività della Corte è altresì presentata nel corso di una cerimonia ufficiale, i cui atti sono pubblicati per garantire la massima trasparenza e informazione al pubblico.