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La Banca trasmette al Parlamento, al Consiglio e alla Commissione un rapporto annuale che può dar luogo ad un

dibattito generale.

Il Trattato di Maastricht ha introdotto anche la figura del Mediatore europeo, il cui ruolo è quello di difendere gli

interessi dei cittadini nei confronti dell’autorità, la cui lesione non sarebbe traducibile in azioni giudiziarie. Questa

figura esiste a livello regionale anche in Italia, con la denominazione di difensore civico.

Il Mediatore europeo, nominato dal Parlamento per la durata della legislatura, con mandato rinnovabile, è organo di

individui ed esercita le sue funzioni in completa indipendenza. Egli riceve le denunce di qualsiasi cittadino dell’Unione,

o di qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia sede in uno Stato membro, relativamente ai casi di cattiva

amministrazione delle istituzioni comunitarie, fatta eccezione per la Corte di giustizia e il tribunale nell’esercizio della

funzione giurisdizionale.

Sulla base di tale denuncia o anche di propria iniziativa, il Mediatore svolge le indagini che ritiene utili e, in caso di

conclusione positiva, ne investe l’autorità interessata. Quest’ultima gli deve comunicare il proprio punto di vista entro 3

mesi. All’esito della procedura il Mediatore trasmette una relazione al Parlamento europeo e all’istituzione interessata.

Vi sono, inoltre, alcune agenzie comunitarie, che hanno competenze per lo più tecniche e di supporto informativo

per gli Stati membri e le istituzioni comunitarie.

Nell’ambito del c.d. terzo pilastro dell’Unione, il Trattato di Nizza ha poi introdotto un nuovo organo, Eurojust,

ossia unità europea di cooperazione giudiziaria, con competenze in materia di lotta alla criminalità organizzata, al fine

di rafforzare la cooperazione tra le autorità giudiziarie e le altre autorità competenti degli Stati membri responsabili

dell’azione penale.

10. Il ruolo delle istituzioni

Il processo di formazione delle norme

In un sistema nazionale, generalmente, il potere legislativo è attribuito al Parlamento, organo che rappresenta il

popolo. Questa soluzione, però, non è idonea per il sistema comunitario.

L’articolazione delle competenze attribuite dal trattato alle singole istituzioni, infatti, fa risaltare che la funzione

normativa è esercitata in sostanza dal Consiglio, ciò non significa che Parlamento e Commissione non siano coinvolti

nel processo di formazione delle norme comunitarie. Anzi, il loro apporto si è andato progressivamente accrescendo.

Un insieme di atti normativi che non intervengono solo sulla sfera giuridica degli Stati ma direttamente su quella dei

singoli, non può certamente essere lasciato alla sola responsabilità dell’organo rappresentativo dei governi nazionali. Il

sistema ha bisogno di una consistente partecipazione dei cittadini al processo di formazione delle norme comunitarie. Si

impone, quindi, che il Parlamento e la Commissione assumano responsabilità forti quanto alle scelte normative.

Ciò non esclude che la responsabilità principale ricada sull’insieme degli Stati e dunque sul Consiglio, sia pure con

il necessario temperamento del criterio della maggioranza. Né va dimenticato che i membri del Consiglio, in quanto

rappresentanti dei governi nazionali, conservano pur sempre una legittimazione e con essa una responsabilità diretta nei

confronti dei cittadini.

In tale contesto, se vanno considerati con prudenza i tentativi della Commissione di ritagliarsi spazi normativi

autonomi, va viceversa salutato con favore qualsiasi accrescimento dei poteri del Parlamento europeo e dei Parlamenti

nazionali nel procedimento decisionale.

Da quanto finora evidenziato si evince che l’atto comunitario è un atto complesso, in quanto non è prodotto da una

singola istituzione, al fine di bilanciare:

L’interesse comunitario (rappresentato dalla Commissione, che ha potere di iniziativa);

L’interesse dei singoli Stati (rappresentato dal Consiglio dei Ministri, che interviene nel momento

deliberativo).

Fino al Trattato di Amsterdam il Parlamento Europeo non interveniva nella procedura di formazione degli atti; in

seguito ad esso è stato attribuito un potere di intervento in determinate materie per sanare questo difetto di

democraticità.

a) La consultazione

In più disposizioni del Trattato è previsto che l’adozione di un atto del Consiglio sia preceduta dalla consultazione

del Parlamento, che non è vincolante ma obbligatoria.

La consultazione del Parlamento è prescritta ad esempio in tema di esercizio del diritto di voto dei cittadini

dell’Unione, di concorrenza, di armonizzazione fiscale.

La consultazione assume il carattere di elemento sostanziale della validità dell’atto; in quanto rappresenta uno

strumento di effettiva partecipazione del Parlamento al processo legislativo della Comunità, elemento essenziale

dell’equilibrio istituzionale ed espressione di un fondamentale principio della democrazia, secondo cui i popoli

partecipano all’esercizio del potere per il tramite di un’assemblea rappresentativa.

In definitiva, il Parlamento deve aver espresso effettivamente la propria posizione, non essendo sufficiente una

semplice richiesta di parere da parte del Consiglio. 13

b) La procedura di concertazione

Con una Dichiarazione del 1975 Parlamento, Consiglio e Commissione hanno prefigurato una procedura di

concertazione tra Parlamento e Consiglio, con la partecipazione attiva della Commissione. Tale concertazione riguarda

atti: di portata generale,

che abbiano implicazioni finanziarie notevoli

e la cui adozione non sia imposta da atti preesistenti.

Ciascuna delle 3 istituzioni può chiedere l’apertura della procedura in presenza delle 3 condizioni ricordate. Quando

invece manca una delle condizioni prescritte, la richiesta di concertazione del Parlamento non è sufficiente per aprire la

procedura.

La concertazione, che si apre con una posizione comune espressa dal Consiglio, si realizza con una commissione di

concertazione tra il Consiglio e una delegazione del Parlamento di numero pari ai membri del Consiglio, con la

partecipazione della Commissione. La procedura ha lo scopo di ricercare un accordo tra Parlamento e Consiglio.

Quando le posizioni sono sufficientemente vicine, il Parlamento può formulare un nuovo parere; successivamente, il

Consiglio delibera in modo definitivo.

c) La procedura di cooperazione

La procedura di cooperazione è stata introdotta nel Trattato dall’Atto unico.

Quando è chiamato ad adottare un atto su proposta della Commissione e previo parere del Parlamento, il Consiglio

esprime una posizione comune a maggioranza qualificata; quindi la comunica al Parlamento, che deve anche essere

informato dei motivi che hanno indotto il Consiglio ad adottare quella posizione, così come della posizione della

Commissione.

Il Parlamento ha 3 mesi di tempo per approvarla: in tal caso il Consiglio adotta definitivamente l’atto conforme alla

posizione comune. Lo stesso è a dirsi se il Parlamento non si pronuncia nei 3 mesi.

Può, viceversa, accadere che il Parlamento:

respinga del tutto, a maggioranza assoluta dei suoi membri, la posizione comune del Consiglio: in questo caso,

il Consiglio può deliberare in seconda lettura, ma solo all’unanimità;

ovvero che, con la stessa maggioranza, proponga degli emendamenti: in questo caso, la Commissione

riesamina entro un mese la sua originaria proposta e la trasmette al Consiglio. Quest’ultimo ha 3 mesi di tempo

per adottare a maggioranza qualificata la proposta riesaminata della Commissione; o all’unanimità, per

modificarla. Decorso tale periodo senza deliberazione del Consiglio, la proposta di considera non adottata.

La procedura di cooperazione ha consolidato la partecipazione del Parlamento al processo di formazione di atti di

non poco rilievo.

Con il trattato di Amsterdam, però, la procedura di cooperazione è stata ridimensionata in modo sensibile e limitata a

pochissime ipotesi: l’adozione di regole per la procedura di sorveglianza multilaterale; l’indicazione delle definizioni

per l’applicazione del divieto di accesso, privilegiato alle istituzioni finanziarie da parte di organi comunitari o

nazionali; le deliberazioni del Consiglio sul conio delle monete.

d) La procedura di codecisione

Il Trattato di Maastricht ha introdotto una variante della procedura di cooperazione, che rende ancora più decisiva al

partecipazione del Parlamento.

Tale procedura non cambia nulla rispetto all’iter sopra ricordato quando il Parlamento approva la posizione comune

del Consiglio o non si pronuncia al riguardo nei 3 mesi, in quanto l’atto viene definitivamente adottato dal Consiglio.

Il quadro cambia se il Parlamento, a maggioranza assoluta dei suoi membri:

dichiara di voler respingere la posizione comune: in questo caso il Consiglio può ulteriormente precisare detta

posizione, ma se il Parlamento conferma il rigetto, l’atto si considera non adottato;

ovvero propone emendamenti: in questo caso il Consiglio entro 3 mesi può accoglierli tutti e procedere così

all’adozione dell’atto.

Nell’ipotesi in cui il Consiglio non approvi l’atto in questione, viene attivato il comitato di conciliazione, composto

da un numero pari di membri delle 2 istituzioni e con la partecipazione ai lavori anche della Commissione:

se il Comitato di conciliazione riesce in 6 settimane a definire il progetto comune, questo può essere approvato

definitivamente nelle 6 settimane successive, dal Parlamento a maggioranza assoluta dei voti espressi e dal

Consiglio a maggioranza qualificata; in mancanza dell’approvazione di una delle 2 istituzioni, l’atto si

considera non approvato;

se entro il termine non è stato approvato un progetto comune, l’atto proposto si condeira definitivamente non

adottato.

Le materie in cui la procedura di codecisione è stata introdotta sono di non poco rilievo. Tra esse figurano, ad es., la

libera circolazione dei lavori dipendenti, il diritto di stabilimento, l’istruzione, i programmi di azione in materia di

ricerca, ambiente, sviluppo tecnologico, la protezione dei consumatori. 14

e) Il parere conforme del Parlamento

Infine, il Parlamento europeo è chiamato a dare il proprio parere conforme. La procedura di parere conforme,

introdotta dall’Atto unico, è stata poi estesa dal Trattato di Maastricht a diversi settori. È il caso, ad es., della definizione

dei compiti e degli obiettivi dei fondi strutturali, nonché quello della procedura uniforme di elezione del Parlamento.

Del pari, è soggetta al parere conforme la conclusione di accordi di associazione o comunque di accordi che

determinano procedure di cooperazione.

Il parere del Parlamento, in tali casi, oltre che obbligatorio, è anche vincolante. Ciò implica che il Parlamento

dispone di un sostanziale diritto di veto.

L’approvazione del bilancio

La Comunità era in origine finanziata con contributi degli Stati membri, così come l’Euratom. Con la decisione del 21

aprile 1970, si arrivò ad un sistema fondato sulle seguenti risorse finanziarie:

La tariffa doganale comune, applicata agli scambi con i Paesi terzi;

I prelievi agricoli, applicati agli scambi con i Paesi terzi, nonché gli oneri fissati da latri meccanismi della

politica agricola comunitaria;

L’applicazione di un’aliquota sull’imponibile IVA pari ad una percentuale del PNL degli Stati membri

determinata secondo regole comunitarie;

La c.d. quarta risorsa, che consiste in un’aliquota percentuale rispetto al prodotto interno lordo dei singoli

Stati membri, da determinarsi in funzione del bilancio e dunque anno per anno.

Il sistema di funzionamento comunitario è fondato su un meccanismo sostanzialmente intergovernativo. La

decisione che definisce l’ammontare delle risorse proprie è presa all’unanimità ed è sottoposta alle procedure di

adattamento degli Stati membri. Gli Stati membri destinano le risorse in parola a beneficio del bilancio comunitario.

La procedura di approvazione del bilancio è in armonia con quanto appena osservato.

Il Parlamento europeo riceve dalla Commissione un progetto preliminare e poi il progetto definitivo del Consiglio

per la prima lettura. L’intera procedura di approvazione del bilancio è condizionata dalla distinzione tra spese

obbligatorie e spese non obbligatorie. Sono spese obbligatorie quelle derivanti obbligatoriamente dal Trattato e dagli

atti adottati a sua norma.

Il Parlamento può entro 45 giorni:

proporre emendamenti, con la maggioranza dei membri, alle spese non obbligatorie,

e può proporre modificazioni, con la maggioranza assoluta dei voti, alle spese obbligatorie.

L’inerzia del Parlamento per tale periodo comporta l’adozione del bilancio, constatata dal suo Presidente.

Se vi sono proposte di emendamenti e modificazioni, il progetto ritorna al Consiglio, che deve pronunciarsi entro 15

giorni. L’inerzia ha effetti diversi:

per le modifiche alle spese obbligatorie che incrementino la spesa di un’istituzione, il silenzio equivale al

rigetto espresso;

per il resto, il rigetto deve essere espresso e dunque il silenzio equivale ad accettazione.

Se il Consiglio modifica le proposte di emendamenti o di modifiche del Parlamento, il progetto viene trasmesso

nuovamente a quest’ultimo, che entro 15 giorni può pronunciarsi sulle modificazioni del Consiglio alle modifiche da

esso proposte. In altri termini, l’ultima parole spetta al Parlamento solo per le spese non obbligatorie.

Va peraltro sottolineato che si tratta oramai di una parte niente afferro irrilevante del bilancio. Si tratta della spesa

relativa, tra l’altro, ai fondi strutturali, alla ricerca, all’ambiente, ai trasporti, alla sezione orientamento del Fondo

agricolo.

Quando la procedura è stata espletata, il Presidente del Parlamento constata che il bilancio è definitivamente

adottato. C’è, in questa affermazione, un elemento di ambiguità, atteso che nella sostanza è il Consiglio ad adottare il

bilancio quanto alle spese obbligatorie e il Parlamento quanto alle spese non obbligatorie. Tale ambiguità, però, è in

parte compensata dal potere del Parlamento di respingere in blocco il progetto stabilito dal Consiglio, a maggioranza dei

suoi membri e dei 2/3 dei voti.

L’esecuzione del bilancio è curata dalla Commissione. La spesa implica uno stanziamento in bilancio e un atto che la

prevede. Il Trattato di Amsterdam ha aggiunto un impegno di cooperazione degli Stati membri al fine di garantire

l’utilizzazione delle risorse secondo i principi della buona gestione finanziaria.

I poteri di bilancio del Parlamento non possono essere sottovalutati. È pur vero, tuttavia, che il limite delle spese

obbligatorie riduce il margine di apprezzamento reale del Parlamento.

11. La stipulazione di accordi internazionali

La Comunità ha la capacità di stipulare accordi internazionali, con Stati terzi ed altre organizzazioni internazionali.

In tale direzione va anzitutto l’art. 241 del trattato, significativo anche per la sua formulazione essenziale: «la Comunità

ha personalità giuridica».

Il trattato attribuisce espressamente alla Comunità il potere di stipulare:

accordi tariffari e commerciali, nel contesto delle competenze relative alla politica commerciale comune,

nonché accordi di associazione con uno o più Stati terzi o con organismi internazionali. 15

In una prima fase, si riteneva che, in settori diversi da quelli espressamente prefigurati dal Trattato, la Comunità

dovesse lasciare il campo agli Stati membri ovvero dividere con essi la competenza a stipulare accordi internazionali.

La prassi e la giurisprudenza, tuttavia, hanno presto adottato una prospettiva più ampia, riassunta nella formula del

parallelismo tra competenze interne e competenza esterna, nel senso che la seconda si estende fino ai limiti di esercizio

delle prime.

La premessa di questo orientamento è che l’art. 281, nel conferire la personalità giuridica alla Comunità, comporta la

possibilità di intrattenere rapporti contrattuali con i Paesi terzi nell’insieme dei settori disciplinati dal trattato. Da ciò

deriva che:

la capacità a stipulare della Comunità comprende tutti gli accordi volti a perseguire uno scopo indicato nel

Trattato;

non è necessario che la capacità sia espressamente attribuita, ben potendo risultare dal complesso delle

disposizioni del trattato e da atti adottati dalle istituzioni;

quando la Comunità abbia adottato norme comuni sul piano interno, il potere di contrarre obbligazioni con

Stati terzi che incidano sugli stessi settori si accentra nella Comunità. Esso, dunque, non appartiene più né

individualmente, né collettivamente agli Stati membri.

La competenza della Comunità è esclusiva in tema di politica commerciale comune, anche quando non fosse stata

precedentemente esercitata ed anche per i profili complementari e accessori alla politica commerciale contenuti

nell’accordo. Inoltre, la competenza esterna va misurata su quella interna anche se quest’ultima non è stata ancora

esercitata: in tal caso si deve ammettere una competenza solo “transitoria” degli Stati membri insieme a quella

comunitaria.

In funzione del parallelismo si definisce:

Che la Comunità non può comunque superare i limiti fissati con l’attribuzione delle competenze interne;

L’ampiezza della competenza esclusiva della Comunità rispetto a quella condivisa con gli Stati membri.

La materia della politica commerciale comprende tutti gli accordi sugli scambi delle merci, perciò rientra nella

competenza esclusiva della Comunità. Inoltre, si è riconosciuto che il potere si estendeva anche agli accordi che

comprendevano i prodotti agricoli e agli accordi sugli ostacoli tecnici agli scambi.

In materia di servizi, la competenza esterna della Comunità è viceversa condivisa con gli Stati membri. Tuttavia:

Fa eccezione l’ipotesi in cui lo scambio non implichi alcun passaggio di persone, nel senso che non vi è né

spostamento del prestatore nel Paese del beneficiario del servizio, né la situazione inversa. In tal caso, infatti,

l’ipotesi è ritenuta analoga a quella di uno scambio di merci e rientra nella politica commerciale comune;

Viceversa, i casi in cui vi sia uno spostamento del prestatore o del beneficiario, ovvero vi sia un’articolazione

societaria nel Paese in cui il servizio dovrà essere prestato, non sono compresi nella politica commerciale

comune, e la competenza a stipulare è propria degli Stati membri.

Intervenendo sulla materia, il Trattato di Nizza ha dunque consolidato nel corpo del Trattato i principi già enunciati

da tempo dalla giurisprudenza della Corte e dalla conseguente prassi delle istituzioni.

Le modalità di esercizio della competenza della Comunità a stipulare accordi internazionali sono disciplinati dall’art.

300 del Trattato, che attribuisce al Consiglio la fase della conclusione. Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata

su proposta della Commissione. È però prescritta l’unanimità:

quando l’accordo contenga delle disposizioni in materie per le quali è richiesta l’unanimità per l’adozione di

norme interne

o nelle quali la Comunità non ha ancora esercitato le sue competenze con l’adozione di norme interne,

nonché in caso di accordi nei settori degli scambi di servizi culturali e audiovisivi, di servizi didattici, di servizi

sociali o relativi alla salute umana. Rispetto a quest’ultimo insieme di accordi, la competenza è condivisa con

gli Stati membri.

Il Parlamento è chiamato a formulare un parere sulla stipulazione dell’accordo.

Alla Commissione è normalmente affidata la fase del negoziato, su delega del Consiglio. Fanno eccezione alcune

ipotesi espressamente indicate in cui è la stessa Commissione ad avere il potere di concludere l’accordo: gli accordi per

il riconoscimento dei lasciapassare comunitari nei Paesi terzi; gli accordi di collegamento con altre organizzazioni

internazionali. Inoltre, l’art. 300 n. 4 prevede la possibilità che sia la stessa Commissione ad approvare in forma

semplificata accordi che modificano accordi preesistenti, sempreché al momento della conclusione di questi ultimi il

Consiglio lo abbia espressamente previsto.

Non sono mancati i tentativi della Commissione di andare al di là delle attribuzioni rigorosamente definite dal

Trattato in tema di stipulazione degli accordi internazionali. Né mancano ipotesi in cui la Commissione ha stipulato con

Paesi terzi degli strumenti di tipo convenzionale, peraltro senza pubblicità. Ciò tuttavia non può in alcun caso

modificare gli assetti e gli equilibri istituzionali definiti nel trattato. 16

Capitolo II: Le norme

1. Le norme convenzionali

Norme primarie del sistema giuridico comunitario sono anzitutto le norme convenzionali, contenute nei trattati

istitutivi delle Comunità europee ed in quegli accordi internazionali che successivamente sono stati stipulati per

modificare ed integrare i primi.

Sul medesimo piano vanno poi considerati gli atti posti in essere dal Consiglio, ma oggetto di procedure

costituzionali di adattamento nei singoli Stati membri, al pari degli accordi.

Insieme ai principi non scritti, le norme ricordate vengono comunemente riferite alla nozione alquanto diffusa di

Costituzione della Comunità. Tali norme regolano in via primaria la vita di relazione all’interno della Comunità:

creando situazioni giuridiche soggettive in capo agli Stati membri, alle istituzioni comunitarie e ai singoli;

attribuendo a loro volta forza e portata normativa agli atti delle Istituzioni comunitarie che, per ciò stesso,

ponendosi al secondo livello del sistema, formano il diritto comunitario derivato.

Anche se alcune di esse sono state già richiamate, è utile avere un quadro globale delle principali normative

convenzionali:

Trattato CECE, firmato a Parigi il 18 aprile 1951;

Trattati CEE ed Euratom, formati a Roma il 25 marzo 1957;

Trattato sulla fusione degli esecutivi (Consiglio e Commissione), firmato a Bruxelles l’8 aprile 1965;

Trattati di Lussemburgo del 22 aprile 1970 e di Bruxelles del 22 luglio 1975;

La decisione del Consiglio del 21 aprile 1970 sulla sostituzione dei contributi degli Stati membri con risorse

proprie;

La decisione del Consiglio del 20 settembre 1976 sull’elezione a suffragio universale dei membri del

Parlamento europeo;

Gli Atti di adesione di nuovi Stati membri;

L’Atto unico europeo;

Il Trattato sull’Unione Europea (TUE) o Trattato di Maastricht;

Il Trattato di Amsterdam;

La Carta dei diritti fondamentali, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000;

Il Trattato di Nizza, firmato il 26 febbraio 2001;

Il Trattato di adesione di Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Rep. Ceca, Polonia, Slovenia, Slovacchia e

Ungheria, firmato nel 2003;

Il Trattato di adesione di Bulgaria e Romania (2007).

Per avere un quadro preciso e chiaro dell’attuale situazione normativa di base del sistema giuridico comunitario

occorre fare oggi riferimento ai trattati istitutivi, così come modificati a Maastricht, Amsterdam e Nizza.

I trattati istitutivi delle Comunità Europee, anche all’esito degli aggiustamenti intervenuti nel corso degli anni,

rimangono distinti e separati, nel rispetto del criterio di autonomia. Di conseguenza, le Comunità (3 fino al luglio

2002, oggi 2) restano distinte, nonostante le istituzioni comuni. E se, da un lato, tale distinzione può apparire formale, è

pur vero che vi sono norme specifiche a ciascuna Comunità.

La circostanza, comunque, è oggi poco rilevante, poiché le differenze non sono significative. In sede di

interpretazione, peraltro, non si è mancato di far valere un criterio di coerenza sistematica nella lettura dei 3 trattati, e

soprattutto la comune ispirazione.

La natura giuridica dei trattati istitutivi è quella di accordi internazionali. Ciò vuol dire, tra l’altro, che i criteri di

interpretazione e il regime giuridico generale dei trattati comunitari sono anzitutto quelli propri di normali accordi

internazionali.

Tuttavia, va subito aggiunto che i trattati comunitari rivelano alcune caratteristiche ulteriori e specifici:

In primo luogo, si tratta della specificità propria di tutti i trattati istitutivi di organizzazioni internazionali, nel

senso che essi contengono la definizione di un complesso istituzionale destinato ad esercitare le competenze

attribuite dall’ente;

In secondo luogo, pur essendo le Comunità organismi a finalità non “universali” ma ben definite, il Trattato

CE è stato concepito come strumento di una vera e propria integrazione europea, dunque è molto di più di un

mezzo per coordinare politiche e armonizzare legislazioni. Tali obiettivi si sono consolidati nel corso degli

anni, fino all’Atto unico e al Trattato di Maastricht, con la prefigurazione, insieme e oltre al mercato interno ed

all’unione economica e monetaria, di una vera e propria Unione Europea;

In terzo luogo, le norme convenzionali e quelle che da esse ricevono forza hanno un’incidenza diretta ed

immediata sulla situazione giuridica soggettiva, oltre che dello stesso ente e degli Stati membri, anche dei

singoli;

Né, infine, può trascurarsi l’importanza della previsione di un meccanismo di controllo giurisdizionale,

imperniato sulla Corte di Giustizia e sulla cooperazione tra questa e i giudici nazionali.

I rilievi appena svolti vanno collegati sostanzialmente all’esigenza di un’interpretazione dei trattati focalizzata sugli

obiettivi perseguiti, cioè al criterio teleologico di interpretazione, sancito anche dalla Convenzione di Vienna sul

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diritto dei trattati. Tale principio implica che le norme comunitarie, e in particolare quelle che impongono obblighi agli

Stati membri, siano interpretate nel senso più favorevole al processo di integrazione.

Nonostante i Trattati comunitari siano redatti in tute le lingue ufficiali della Comunità, occorre tendere ad

un’interpretazione uniforme, sì che nessuna versione linguistica possa prevalere sulle altre. La lettura deve ispirarsi

alla reale volontà sottesa alle norme ed allo scopo da queste perseguito.

La sfera di applicazione territoriale del diritto comunitario coincide con quella dell’insieme dei diritti nazionali.

L’art. 299 del Trattato CE enumera per esteso gli Stati membri in cui si applica. Le competenze della Comunità possono

essere esercitate fino a dove si estende la giurisdizione degli Stati membri e dunque nei limiti sanciti dalle rispettive

disposizioni costituzionali. Nella sfera di applicazione territoriale del diritto comunitario, pertanto, sono comprese le

zone di mare e gli spazi aerei sui quali si esercita legittimamente il potere di governo degli Stati membri, nonché i

territori europei di cui uno Stato membro abbia la rappresentanza nei rapporti esterni (com’è il caso di Gibilterra

rispetto al Regno Unito).

Per alcuni territori degli Stati membri sono previsti regimi particolari:

Alcuni di essi sono sottratti del tutto all’applicazione dei trattati (ad es. le zone di Cipro sottoposte al Regno

Unito);

Altri vi sono sottoposti solo nei limiti espressamente sanciti dai conferenti trattati di adesione (isola di Man e

isole Normanne);

I dipartimenti francesi d’oltremare, nonché le Azzorre, Madeira e le Canarie possono essere oggetto di misure

specifiche in relazione alle condizioni geoeconomiche;

I cc.dd. Paesi e territori d’oltremare di cui all’allegato II del Trattato, sono sottoposti allo speciale regime di

associazione e dunque esclusi alla sfera di applicazione del Trattato, salvo il caso di un espresso riferimento.

L’art. 299 del Trattato non esclude che le norme comunitarie possano produrre effetti anche al di fuori del territorio

della Comunità. È il caso ad es., delle norme sulla concorrenza, per le intese che producano effetti nel mercato comune

pur se realizzate in Paesi terzi.

2. La revisione dei trattati

La revisione dei trattati comunitari è prevista tra le disposizioni comuni del Trattato UE. Ciò significa che la stessa

procedura si applica:

non solo per la revisione dei trattati istitutivi delle Comunità (primo pilastro);

ma anche per le disposizioni relative alla politica estera e di sicurezza comune (secondo pilastro);

e per quelle relative alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (terzo pilastro).

La procedura di revisione può essere attivata sia dalla Commissione che da uno Stato membro, l’una e gli altri

abilitati a sottoporre al Consiglio progetti intesi a modificare i trattati su cui si fonda l’Unione. Consultati il Parlamento

e all’occorrenza la Commissione – nonché la Banca Centrale Europa ove si tratti di modifiche istituzionali nel settore

monetario – il Presidente del Consiglio convoca una conferenza di rappresentanti dei governi degli Stati membri

(conferenza intergovernativa), al fine di stabilire di comune accordo le modifiche da apportare. Tali modifiche, poi,

dovranno essere ratificate da tutti gli Stati membri conformemente alle loro rispettive norme costituzionali.

Talvolta si è fatto a meno della conferenza intergovernativa e si è seguita la strada della decisione unanime del

Consiglio, con cui agli Stati membri si è raccomandata l’adozione del contenuto della stessa decisione a mezzo delle

rispettive procedure costituzionali.

A ciò si aggiunga che talune disposizioni consentono una procedura semplificata e puramente comunitaria, se non

di revisione in senso proprio, di modifica delle stesse.

Ancora diverso è il caso delle norme che prevedono procedure comunitarie, lasciate quindi all’iniziativa delle

istituzioni, finalizzate a dare un contenuto o comunque a definire la portata delle stesse norme in questione: si tratta,

dunque, di una sorta di revisione delegata. È questo il caso, ad es., dell’art. 225, che prefigurava la creazione di una

giurisdizione competente a conoscere in primo grado talune categorie di ricorsi proposti da persone fisiche o giuridiche.

Come si vede, pertanto, la procedura di revisione dei trattati:

da un lato è arricchita da una dialettica complessa, cui partecipano già sul piano dell’iniziativa la istituzioni

comunitarie;

dall’altro, conferma sul piano formale la normale valenza internazionale dei trattati e dunque del diritto

comunitario primario.

Si potrebbe porre il quesito se tutte le norme del Trattato possano essere oggetto di revisione o di abrogazione o se,

invece, le sue norme fondamentali siano insuscettibili di modificazione. Il quesito non trova una risposta nel Trattato e

neppure nella giurisprudenza della Corte. Certo, la natura pur sempre convenzionale della “Costituzione” comunitaria

lascia intatta la possibilità che alterazione anche profonde siano concordate dagli Stati membri. È però arduo

immaginare che ciò possa verificarsi in concreto rispetto ai profili fondamentali dell’esperienza comunitaria, che non è

solo normativa, ma anche storica ed economica, oltre che politica. 18

3. La ripartizione di competenze tra la Comunità e gli Stati membri: principio delle competenze di attribuzione

e principio di sussidiarietà

I trattati istitutivi non hanno previsto in modo espresso quale fosse la ripartizione di competenze tra Comunità e Stati

membri. Dal sistema complessivamente considerato, tuttavia, si evince con chiarezza che la Comunità agisce soltanto

nei limiti delle competenze che le sono conferite espressamente dai trattati (principio delle competenze di

attribuzione: art. 5.1 del Trattato CE).

Sono, dunque, le stesse norme materiali ad indicare se nel settore da esse disciplinato la Comunità gode:

di una competenza esclusiva, come nel settore delle politiche comuni, segnatamente l’agricoltura, i trasporti, i

rapporti commerciali con i Paesi terzi, la realizzazione del mercato interno;

o di una competenza concorrente, che si affianca a quella degli Stati: si pensi alla politica economica e

monetaria, alla politica sociale.

Lo schema di competenze materiali ha tuttavia subito una profonda evoluzione, in particolare grazie alla

giurisprudenza evolutiva della Corte di giustizia e al ricorso all’art. 308, norma che attribuisce al Consiglio il potere

di adottare all’unanimità le disposizioni del caso quando un’azione comunitaria, pur non prevista dal Trattato, si renda

necessaria per raggiungere uno degli scopi della Comunità. È prevista l’unanimità perché solo tramite un’espressione

di volontà di tutti i 27 Stati membri si può colmare una lacuna del Trattato.

La norma in questione sembra richiamare la dottrina dei poteri impliciti, in base alla quale uno Stato federale o

un’organizzazione internazionale si vede riconosciuta l’attribuzione di nuove competenze e funzioni, nella misura

necessaria al raggiungimento dei fini statutari. A differenza di una tale dottrina, l’art. 308 CE espressamente prevede

una formale procedura per l’integrazione dei poteri delle istituzioni comunitarie, integrazione da effettuarsi nel rispetto

dei limiti e delle condizioni previsti dalla stessa norma; tali poteri sono stati interpretati in modo estensivo dalla Corte di

Giustizia. Tra l’altro, proprio attraverso l’uso di tale norme è stata legittimata l’azione comunitaria in settori quali la

politica regionale e l’ambiente, la politica industriale e del consumatore.

Ne consegue che non sarebbe del tutto improprio ritenere che cominci ormai a realizzarsi il disegno di

un’imputazione globale di competenze – esclusive o concorrenti – alla Comunità.

L’evoluzione compiuta dal sistema comunitario per effetto del progressivo ampliamento della sua sfera di azione ha

tuttavia richiesto la definizione di un criterio di articolazione delle competenze che fosse diverso da quello classico delle

competenze di attribuzione, rivelatosi ormai inadeguato. È per questo motivo che l’art. 5.2 del Trattato CE enuncia il

principio di sussidiarietà. Esso era già presente nel quadro comunitario: infatti, al di là della usa formalizzazione, ha

rappresentato un fondamentale canone non scritto a cui si è ispirata per 50 anni la prassi normativa della Comunità.

Nella conduzione della propria azione, le istituzioni comunitarie sono tenute ad agire solo allorché il loro intervento si

riveli indispensabile; lasciando, viceversa, alle istanze nazionali (o regionali) l’adozione di discipline che non

pregiudicano il processo di integrazione e rispondono meglio alle necessità ed alle attese dei cittadini.

L’art. 5 riconosce espressamente l’attribuzione alla Comunità di competenze sia esclusive, sia concorrenti. Tale

distinzione assume specifica rilevanza proprio in riferimento all’applicazione del principio di sussidiarietà e,

segnatamente, all’apprezzamento de suoi 2 presupposti: la necessità e la proporzionalità dell’azione comunitaria.

La necessità dell’azione comunitaria:

è presunta quando si tratti di competenze esclusive. Dunque, in questa sfera la Comunità non è tenuta a

dimostrare che l’adozione di un determinato atto sia indispensabile, e dispone della pienezza dei suoi mezzi di

intervento;

è da dimostrare caso per caso ove si tratti di competenze concorrenti. A tal fine occorre tener conto della

dimensione degli effetti dell’intervento da intraprendere, e la Comunità può operare in luogo degli Stati

membri solo quando l’azione comunitaria si profili come la più efficace e quando sia dimostrata l’insufficienza

dell’azione dei singoli Stati.

Tale principio non è di facile applicazione, inoltre non c’è ancora un meccanismo certo per il sindacato degli atti

adottati al di fuori dei criteri indicati dall’art. 5. la Corte di giustizia si limita a verificare se l’atto fa riferimento, nel suo

preambolo, al principio di sussidiarietà.

Sotto un diverso profilo, il principio di sussidiarietà costituisce espressione di un altro criterio, quello di

proporzionalità, che impone di graduare i mezzi prescelti rispetto alle caratteristiche dell’obiettivo di volta in volta

perseguito. L’istituzione agente dovrà determinare, all’interno di un ampio ventaglio di possibilità il tipo di atto che va

concretamente posto in essere. Si dovrà, pertanto, verificare l’opportunità di agire mediante atti vincolanti o non

vincolanti, privilegiando in linea di principio questo secondo tipo di strumento quando la materia da disciplinare non

richieda necessariamente l’adozione di un regime giuridico uniforme.

Inoltre, il criterio di proporzionalità impone di riportare lo strumento della direttiva alla sua funzione originaria, di

atto che si limita a definire un numero limitato di obiettivi comuni, lasciando poi agli Stati membri il compito di

raggiungerli individuando discrezionalmente i mezzi appropriati.

Quanto al significato ultimo del principio di sussidiarietà, le interpretazioni che tentano di definirlo sono radicalmente

contrapposte: 19

Se per alcuni il principio costituisce al contempo il risultato e la premessa dell’allargamento delle competenze

comunitarie;

Per altri appare destinato a fissare un limite nei confronti di ulteriori espansioni del processo di integrazione.

Probabilmente, entrambe le letture contengono una notevole parte di verità, ma entrambe ne forniscono una visione

parziale. Il principio di sussidiarietà, infatti, oltre che a definire in termini nuovi l’equilibrio di competenze fra

Comunità e Stati membri, sembra essere destinato a porre le basi di un’attività legislativa ed amministrativa che

rispecchi meglio gli interessi e le attese dei cittadini. Peraltro, la circostanza che il controllo sul rispetto del principio di

sussidiarietà sia affidato alla Corte di Giustizia, lascia ritenere che si tratta di un controllo non molto diverso da quello

esercitato con riguardo all’esercizio dei poteri derivanti alle istituzioni comunitarie dall’art. 308 del Trattato, nonché

con riguardo all’obbligo di motivazione.

4. I principi del diritto comunitario

L’art. 220 del Trattato sancisce la competenza della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado ad assicurare il

rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione del presente trattato. L’art. 288, che rinvia ai principi

generali comuni ai diritti degli Stati membri, nonostante abbia una portata circoscritta alla materia della responsabilità

extracontrattuale della Comunità e alla definizione del conseguente obbligo risarcitorio, è stato utilizzato per evocare ed

applicare principi comuni agli ordinamenti nazionali anche in materie diverse.

Il risultato è che nella prassi comunitaria la rilevanza e l’applicazione di principi, comunque denominati, non è di

poco rilievo. A volte si tratta di criteri di interpretazione, altre volte si utilizzano per determinare la legittimità di un

atto o di un comportamento. In ogni caso, si tratta normalmente di veri e propri parametri di legittimità, dunque di

norme idonee a creare diritti ed obblighi.

Rilevante applicazione hanno trovato, nella giurisprudenza della Corte, alcuni principi.

4.1 Il principio della certezza del diritto

Di frequente applicazione è il principio della certezza del diritto, nei suoi diversi aspetti. Il principale profilo

riguarda la trasparenza dell’attività dell’amministrazione, nel senso che la normativa comunitaria deve essere chiara e

la sua applicazione prevedibile per coloro che vi sono sottoposti, in modo che possano agire in modo adeguato. Ad es.,

a tale principio si è fatto riferimento in tema di termine ragionevole dato alla Commissione per pronunciarsi sulla

compatibilità di aiuti statali notificati.

Un aspetto ulteriore del principio della certezza del diritto è quello del legittimo affidamento. Esso viene in rilievo

nell’ipotesi di modificazione improvvisa di una disciplina e la sua violazione può costituire motivo di invalidità della

nuova disciplina. Tale principio rileva se l’amministrazione abbia fatto nascere nell’interessato un’aspettativa

ragionevolmente fondata; per contro, non si può invocare rispetto ad una prassi nazionale non conforme al diritto

comunitario.

4.2 Il principio di proporzionalità

Il principio di proporzionalità consente di verificare la legittimità di un atto che imponga un obbligo ovvero una

sanzione in base alla sua idoneità o necessità rispetto ai risultati che si vogliono conseguire. Spetta, pertanto, al giudice

di verificare se i mezzi prefigurati per raggiungere lo scopo dell’atto sano idonei e non eccedano quanto è necessario per

raggiungerlo. Il principio richiede, ad es., che la sanzione in caso di violazione di un obbligo comunitario non sia più

grave di quanto è necessario.

Un principio spesso utilizzato come chiave di lettura delle norme comunitarie è quello dell’effetto utile, che impone

un’applicazione o anche un’interpretazione delle stesse che sia funzionale al raggiungimento delle loro finalità. Tra

l’altro, è sulla base di tale principio che si è attribuito effetto diretto anche alle direttive.

4.3 Il principio di leale cooperazione

Infine, in giurisprudenza ricorre più volte il principio della leale cooperazione. Esso è identificato con l’obbligo

generale degli Stati membri di assicurare l’esecuzione degli obblighi sanciti dal diritto comunitario, facilitare

l’assolvimento dei compiti della Comunità e astenersi dal porre in essere misure che possano compromettere la

realizzazione degli scopi del Trattato. Ne è seguito un uso frequente del principio, con diversa portata e diversi

significati.

In primo luogo il principio è venuto in rilievo come obbligo di facilitare le istituzioni comunitarie nell’assolvimento

dei loro compiti. È il caso, ad es., delle obbligazioni connesse alla trasposizione delle direttive, delle informazioni che

gli Stati sono tenuti a dare alla Commissione.

In secondo luogo, il dovere di cooperazione delle autorità nazionali è venuto in rilievo come dovere di contribuire alla

realizzazione degli obiettivi del Trattato persino in carenza del legislatore comunitario. L’ipotesi comprende 2 figure:

La prima è quella in cui lo Stato membro, pur in assenza di misure comunitarie di armonizzazione, è

comunque in grado di assicurare al singolo l’esercizio di una libertà fondamentale prevista dal Trattato; 20

La seconda ipotesi è quella dell’obbligo affermato in capo agli Stati membri di adottare misure temporanee

fino all’adozione di misure comunitaria in materia di organizzazione comune dei mercati, cioè in un settore

dove la competenza comunitaria è esclusiva.

In terzo luogo, il dovere di cooperazione degli Stati membri verso la Comunità è venuto in rilievo al fine di garantire

la portata e l’effettività del sistema giuridico comunitario e con questo la piena efficacia dei diritti attribuiti ai singoli da

norme comunitarie. Si pensi al dovere che incombe sui giudici nazionali di garantire una tutela giurisdizionale piena ed

effettiva ai diritti dei singoli.

D’altra parte, è giurisprudenza consolidata che gli Stati membri, come sono tenuti ad adottare le misure necessarie

perché i singoli possano godere al meglio dei diritti loro attribuiti dal diritto comunitario e pertanto ad utilizzare misure

idonee ad assicurare tale risultato.

Il principio di cui all’art. 10 del Trattato sancisce anche un dovere di leale cooperazione reciproca (aiuti, agricoltura),

sia per la soluzione di problemi specifici, sia come connotazione dei rapporti tra istituzioni e Stati membri. Ed è stato

dunque utilizzato:

in primo luogo per affermare un obbligo di collaborazione tra Stati membri in funzione di una più corretta

applicazione del diritto comunitario: ad es. per ovviare a divergenze tra regimi pensionistici nazionali;

In secondo luogo, il principio è stato invocato anche in relazione ai rapporti tra le istituzioni comunitarie, in

particolare in materia di bilancio, per valutare la legittimità della loro azione;

Un’applicazione specifica del principio di collaborazione tra Stati membri e istituzioni riguarda poi la materia

degli aiuti di Stato ed in particolare l’ipotesi che lo Stato membro incontri difficoltà nel recupero di aiuti

dichiarati incompatibili.

Infine, è stato affermato l’obbligo di cooperazione delle istituzioni comunitarie nei confronti degli Stati membri. Ad

es., di fronte ad una richiesta di un giudice nazionale alla Commissione di fornire informazioni utili raccolte in una

procedura da funzionari comunitari, richiesta disattesa, la Corte ha rilevato l’obbligo della Commissione di prestare la

massima collaborazione.

In definitiva, questo principio viene in rilievo soprattutto quando la realizzazione di un obiettivo del Trattato richieda

un esercizio coordinato delle competenze sia delle istituzioni comunitarie, che di quelle nazionali. E se in origine non

aveva una sua autonomia, gli sviluppi della prassi ne hanno progressivamente rilevato anche un ruolo autonomo di

parametro di legittimità.

5. Il principio di eguaglianza. La tutela dei diritti fondamentali nella prassi e la Carta di Nizza

Il principio di eguaglianza trova nel Trattato riconoscimento espresso e generale nella forma di un divieto di

discriminazione fondato sulla nazionalità, con applicazioni specifiche relativamente alla libertà di circolazione delle

merci e dei servizi e alla libertà di stabilimento. Il Principio si ritrova anche nella disciplina concernente le

organizzazioni comuni di mercato: l’art. 34 prevede l’esclusione di qualsiasi discriminazione tra produttori o

consumatori nella Comunità.

Occorre precisare che il principio generale di non discriminazione in base alla nazionalità di cui all’art. 12 si applica

solo in assenza di disposizioni che in modo specifico vietino trattamenti discriminatori, ed esclusivamente nei limiti

dell’ambito di applicazione del trattato.

Nel Trattato istitutivo il principio di uguaglianza trova espresso riconoscimento solo al fine di rendere operative le

libertà previste, dunque in funzione degli obiettivi di integrazione e non come principio e/o diritto fondamentale.

Questa impostazione seguita dagli autori del Trattato è stata ben presto superata dalla giurisprudenza. L’affermazione

secondo cui il principio generale di eguaglianza è uno dei principi fondamentali del diritto comunitario costituisce

ormai una costante della giurisprudenza della Corte che ha, per tale via, ampliato la protezione dei singoli.

Il divieto di discriminazioni sancito dal Trattato è stato da sempre interpretato dalla Corte in senso tradizionale,

come divieto di trattare in modo diverso situazioni simili, ovvero come divieto di trattare in modo identico situazioni

diverse. Una disparità di trattamento, è, inoltre, comunque arbitraria nell’ipotesi in cui il diverso o eguale trattamento

oggetto della controversia non sia giustificabile in base a criteri oggettivi. Per contro, non si è in presenza di una

discriminazione proibita ogni qualvolta il diverso trattamento è giustificato in modo oggettivo.

Non sono illegittime solo le violazioni palesi del principio di uguaglianza, ma anche le discriminazioni dissimulate

o indirette. La Corte ha posto in rilievo che il divieto di discriminazione in base alla nazionalità investe anche quelle

discriminazioni fondate su parametri diversi dalla nazionalità, ma che di fatto conducono allo stesso risultato. È questo

il caso di un trattamento diverso fondato sulla residenza, quando non sia giustificato da motivi oggettivi. Del pari,

violano il principio quelle normative nazioni che finiscono con lo sfavorire le donne, ad es. retribuendo in modo

diverso il lavoro part-time (allorché sono prevalentemente le donne ad optare per questa formula).

In origine all’art. 141 era stato attribuito uno scopo duplice – quello economico di evitare distorsioni di concorrenza,

e quello sociale di miglioramento e di parificazione delle condizioni di lavoro – ma, alla luce della giurisprudenza

successiva, la finalità economica risulta secondaria rispetto a quella sociale, proprio in quanto la norma è stata

considerata l’espressione di un diritto fondamentale della persona. 21

In definitiva, la Corte ha inteso garantire un’uguaglianza sostanziale e non meramente formale. La giurisprudenza in

materia di parità uomo-donna nella vicenda del rapporto di lavoro complessivamente intesa ne è la testimonianza più

significativa.

L’attenzione della giurisprudenza al principio di eguaglianza e alla sua applicazione è parte di una considerazione più

ampia e generale della materia dei diritti e delle libertà fondamentali da parte della Corte di Giustizia. I trattati

istitutivi delle Comunità nulla prevedevano quanto al rispetto dei diritti fondamentali; e se è vero che alcune libertà

individuali risultavano garantite, è pur vero che si tratta di libertà strumentali agli scopi del trattato CE, dunque

riconosciute nei limiti in cui erano necessarie per la realizzazione del mercato comune.

Pertanto, l’inizio è stato tutt’altro che incoraggiante. La Corte ha infatti affermato l’irrilevanza sul piano comunitario

dei diritti fondamentali garantiti dalle Costituzioni degli Stati membri. Un tale orientamento della Corte, con ogni

evidenza, era strumentale: si trattava, all’epoca di affermare l’autonomia e la preminenza del diritto comunitario sul

diritto interno.

Successivamente, però, la Corte riconobbe che i diritti fondamentali, quali risultano dalle tradizioni costituzionali

comuni agli Stati membri e dalla Convenzione europea sulla salvaguardia dei diritti dell’uomo (CEDU), fanno parte dei

principi giuridici generali di cui essa garantisce l’osservanza. Una tale affermazione dà la misura del commino

compiuto dalla giurisprudenza della Corte in un periodo di tempo relativamente breve. Essa si è riservata il compito di

verificare di volta in volta il rispetto dei diritti fondamentali, e tale controllo della Corte investe:

Gli atti comunitari;

Gli atti o comportamenti nazionali che danno attuazione al diritto comunitario;

Le giustificazioni addotte da uno Stato membro per una misura nazionale altrimenti incompatibile con il diritto

comunitario.

Rimangono, pertanto, fuori dal controllo solo le norme nazionali prive di qualsiasi legame con il diritto comunitario.

Fra i diritti fondamentali che la Corte a avuto occasione di rilevare e di richiamare vanno ricordati il diritto di

proprietà e il diritto al libero esercizio di un’attività economica o professionale, l’irretroattività delle norme penali, il

principio del ne bis in idem, il pluralismo dell’informazione, il diritto ad una buona amministrazione.

L’esercizio dei diritti fondamentali può essere oggetto di restrizioni in vista di obiettivi di interesse generale

perseguiti dalla Comunità.

Un cenno specifico merita poi il riconoscimento come principio generale del diritto alla tutela giurisdizionale piena

ed effettiva, riconoscimento che ha avuto un ruolo fondamentale nello sviluppo del sistema comunitario. Si pensi

all’obbligo di motivazione e di trasparenza degli atti cui sono tenute le amministrazioni nazionali e le istituzioni

comunitarie, o anche al diritto del singolo a che la tutela di un diritto attribuito da norme comunitarie sia immediata.

La giurisprudenza ha sviluppato il principio dell’effettività della tutela giurisdizionale soprattutto in vista

dell’esigenza di uniformità del livello di tutela nella Comunità. Ne è derivato:

da una parte il criterio secondo cui la tutela dei diritti attribuiti da norme comunitarie deve essere almeno pari a

quella prevista per i diritti conferiti da norme nazionali (principio di equivalenza);

dall’altra, il principio che il sistema nazionale di rimedi giurisdizionali deve essere tale da non rendere

impossibile o eccessivamente gravoso l’esercizio di diritti attribuiti al singolo da norme comunitarie (principio

di effettività).

La conseguenza è stata una progressiva comunitarizzazione del livello di adeguatezza della tutela giurisdizionale e

l’introduzione nei sistemi nazionali di rimedi nuovi o comunque più favorevoli al singolo.

Il riconoscimento dei diritti fondamentali a libello comunitario si è affermato, dunque, grazie alla Corte di Giustizia,

coinvolgendo solo in una fase successiva le altre istituzioni comunitarie. In particolare, con la Dichiarazione comune

del 5 aprile 1977, il Parlamento, il Consiglio e la Commissione si sono impegnati a rispettare, nell’esercizio dei loro

poteri, i diritti fondamentali quali risultanti dalle Costituzioni degli Stati membri, nonché dalla Convenzione europea di

salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Lo stesso principio è stato sancito dall’art. 6, n. 2, del

trattato sull’Unione Europea.

La giurisprudenza comunitaria è riuscita a compensare ampiamente:

la mancanza di una disposizione materiale nel trattato sui diritti fondamentali;

la circostanza che, al contrario dei singoli Stati membri, la Comunità non è parte della Convenzione europea

sulla salvaguardia dei diritti dell’uomo, e di conseguenza rimane estranea al sistema di controllo attribuito alla

Corte dei diritti dell’uomo di Strasburgo.

Peraltro, l’ipotesi di un’adesione della Comunità alla Convenzione è stata coltivata con tenacia dalla Commissione

stessa. Relativamente a tale questione, però, secondo la Corte l’adesione alla Convenzione determinerebbe una

modificazione sostanziale dell’attuale regime comunitario di difesa dei diritti fondamentali, nonché l’inserimento della

Comunità in un sistema istituzionale internazionale distinto. Tale modifica avrebbe rilevanza costituzionale, e come

tale va al di là dei limiti dell’art. 308 del Trattato, nonché della competenza esterna collegata ad una competenza interna

effettivamente esercitata.

In definitiva, un’adesione della Comunità alla Convenzione di Roma avrebbe potuto essere realizzata, secondo la

Corte, solo attraverso una modifica del Trattato, e una modifica di tale portata non è stata adottata.

In ogni caso, la mancata adesione della Comunità alla CEDU non ha comportato conseguenze di rilievo. In quasi un

cinquantennio, infatti, divergenze rilevanti tra Corte di Giustizia e Corte di Strasburgo riguardo alla valutazione dei

diritti fondamentali non vi sono state. 22

5.1 La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea

In ogni caso, la materia dei diritti fondamentali della persona nel sistema comunitario ha trovato consacrazione

solenne nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. Preparata da un consesso composto da

rappresentanti dei Parlamenti nazionali, del Parlamento europeo, della Commissione e dei capi di Stato e di governo, la

Carta è stata “lanciata” al Consiglio europeo di Nizza del dicembre 2000 e proclamata solennemente da 3 Istituzioni, il

Parlamento, la Commissione ed il Consiglio.

Nella Carta dei diritti fondamentali si ritrovano tutti i diritti che la Corte di Giustizia aveva fino a quel momento

incluso tra quelli che è chiamata a garantire e pochi di più, dalla libertà di espressione e di informazione alla parità tra

uomini e donne, dal diritto di proprietà al rispetto della vita privata e familiare, dal diritto al giudice al diritto ad una

buona amministrazione. Lo scopo dell’iniziativa enunciato dal Consiglio europeo di Colonia non era quello di innovare,

ma di rendere esplicita e solenne l’affermazione di una serie di valori.

La decisione maturata a Nizza è stata di lasciare ad una successiva fase di maturazione il compito di sciogliere il nodo

della valenza giuridica della Carta, dunque su come costruire il rapporto con i trattati comunitari e su come renderla

formalmente vincolante.

In definitiva, il quesito ha una risposta scontata: l’affermazione di valori e principi quali quelli elencati solennemente

nella Carta non può che essere positiva, indipendentemente dal suo valore formale. Pertanto, nonostante il grado di

omogeneità dei valori presente e coltivati nell’Europa dell’integrazione comunitaria fosse già sufficientemente alto, la

riaffermazione nella Carta di quei valori è stata un passaggio rilevante.

Resta da valutare il valore aggiunto della Carta rispetto alla tutela – quella reale e diciamo pure giuridica – dei diritti

fondamentali nel sistema comunitario. Si osserva che la tutela dei diritti fondamentali è stata apprestata nel sistema

comunitario complessivamente considerato in maniera adeguata e al di là di quanto espressamente sancito nella base

giuridica principale, cioè il Trattato, anzi in assenza di una previsione, almeno fino al Trattato di Maastricht.

È certo che questo catalogo di diritti fondamentali contribuisce a rafforzare la solida giurisprudenza della Corte di

giustizia. La circostanza che la Corte utilizzi anche strumenti non normativi in senso stretto come supporto per la

definizione dei diritti fondamentali riesce perfino a sdrammatizzare il problema del rango e del valore giuridico della

Carta. Anche per questo è certo che la Carta contribuirà a rafforzare più in generale l’omogeneità di valori che già oggi

qualifica il processo di integrazione europea.

In definitiva, la scelta di uno strumento formalmente non vincolante non impedirà alle istituzioni comunitarie, e

principalmente alla Corte, di apprezzare questo passaggio straordinariamente importante della vicenda comunitaria.

6. Il diritto comunitario derivato

La parte propriamente comunitaria del sistema normativo in esame comprende un ventaglio di atti giuridici adottati

dalle istituzioni comunitarie, nei limiti delle competenze e con gli effetti che il trattato sancisce. Si tratta di atti che

vengono posti in essere attraverso procedimenti deliberativi che si svolgono in modo indipendente da quelli nazionali.

Però, essi incidono in modo rilevante sugli ordinamenti giuridici interni e sulle posizioni giuridiche dei singoli, talvolta

senza che occorra un intervento formale del legislatore e/o dell’amministrazione nazionale.

È, questo, l’insieme di atti che si definisce diritto comunitario derivato.

L’art. 249 del Trattato CE sancisce la tipologia degli atti per mezzo dei quali le istituzioni comunitarie esercitano le

competenze loro attribuite: regolamenti, decisioni, direttive, nonché raccomandazioni e pareri. Tali atti sono posti in

essere dal Consiglio e dalla Commissione, ovvero dal Parlamento europeo congiuntamente con il Consiglio (secondo la

procedura di codecisione).

I tipi di atti previsti dall’art. 249 non esauriscono, peraltro, il panorama degli atti comunitari di diritto derivato:

sia perché è lo stesso Trattato a contemplare l’adozione di atti diversamente qualificati;

sia perché la prassi delle istituzioni è andata elaborando un orizzonte ampiamente articolato dove trovano posti atti non

previsti dal Trattato, ovvero atti il cui nomen iuris non ne riflette la sostanza risultante dall’art. 249.

7. Gli atti vincolanti: regolamenti, decisioni e direttive

7.1 Il regolamento

Tra gli atti vincolanti viene anzitutto in rilievo il regolamento, che nel sistema comunitario rappresenta normalmente

l’equivalente della legge negli ordinamenti statali. Distinguiamo:

Regolamenti di base (Parlamento europeo e Consiglio);

Regolamenti di esecuzione (Commissione), i quali attuano i regolamenti di base e non possono contrastare con

essi.

Anzitutto, al pari della legge, il regolamento ha portata generale, nel senso che non si rivolge a soggetti determinati

e limitati, bensì considerati astrattamente, e coinvolge pertanto situazioni oggettive. Né assume rilievo:

Che il numero o l’identità dei destinatari sia suscettibile di individuazione in un dato momento, purché la

qualità di destinatario sia desumibile da una situazione obiettiva definita dall’atto stesso; 23

Il fatto che l’applicazione della norma sia limitata ad uno o più Stati membri, ovvero una parte di uno Stato

membro, quando comunque gli effetti dell’atto riguardino categorie astrattamente considerate.

La portata generale del regolamento è spesso sottoposta alla verifica della Corte di Giustizia sotto il profilo della sua

impugnabilità da parte dei singoli: questi ultimi possono impugnare solo quegli atti che li riguardino direttamente e

individualmente, cioè gli atti che non abbiano portata generale, indipendentemente dalla specifica denominazione che

ad essi abbia dato l’istituzione che li ha adottati. La natura dell’atto, dunque, deve essere individuata in relazione alla

sua sostanza, e non alla sua forma.

Altra caratteristica del regolamento è l’ obbligatorietà in tutti i suoi elementi. I destinatari del regolamento sono

tenuti a dare applicazione completa ed integrale alle norme regolamentari, on conseguente illegittimità di una sua

applicazione parziale da parte di uno Stato. Il carattere obbligatorio, inoltre, preclude agli Stati la possibilità di

formulare opposizioni o riserve all’atto della sua adozione.

Infine, il regolamento è direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri.

Esso deve essere pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee (oggi dell’Unione Europea). La

mancata pubblicazione non influisce sulla validità dell’atto, ma ne impedisce la produzione di effetti obbligatori sino

quando non venga pubblicato. Il regolamento entra in vigore alla data che esso stesso prevede, ovvero, in mancanza il

20° giorno successivo alla pubblicazione.

7.2 La decisione

La decisione è, al pari del regolamento, atto obbligatorio in tutti i suoi elementi. Dal regolamento essa si differenzia

per avere destinatari specificamente designati ed essere dunque priva di quella portata generale ed astratta che è tipica

degli atti legislativi.

La decisione corrisponde, in sostanza, all’atto amministrativo dei sistemi giuridici nazionali. È un atto che crea,

modifica o estingue situazioni giuridiche soggettive in capo ai destinatari. Questi ultimi possono essere tanto gli Stati,

quanto persone fisiche o giuridiche. Una decisione può riguardare anche tutti gli Stati, senza con ciò perdere il suo

carattere individuale.

La portata individuale dell’atto consente l’impugnazione da parte dei singoli destinatari.

La decisione può essere adottata dal Consiglio o dalla Commissione: quest’ultima agisce in virtù di un potere

proprio, ovvero su delega del Consiglio, a seconda delle specifiche previsioni del Trattato.

Quando impone obblighi di pagamento ai singoli, la decisione è titolo esecutivo, da far valere begli Stati membri

attraverso le procedure nazionali rispettivamente utilizzabili. L’unica condizione che dovrà essere rispettata è

l’apposizione della formula esecutiva da parte dell’autorità nazionale che il governo di ciascuno Stato membro ha

designato, previa verifica della sola autenticità del titolo.

La decisione deve essere notificata ai destinatari e solo da tale momento produce i suoi effetti ed è ad essi

opponibile. Non è, invece, richiesta la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea. Nella prassi, sono

pubblicate le decisioni più importanti, per funzioni informative.

7.3 La direttiva

La direttiva vincola lo Stato membro a cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salvo restando la

competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi.

Anche la direttiva, dunque, non ha portata generale ma vincola solo lo Stato o gli Stati che ne sono destinatari (salvo

incidere talvolta sulle situazioni giuridiche soggettive dei singoli). Essa persegue finalità di armonizzazione, di

riavvicinamento della legislazione.

La direttiva produce effetti obbligatori. L’elemento qualificante della direttiva è appunto costituito dalla natura

dell’obbligo imposto agli Stati, che è in via di principio un obbligo di risultato. Una tale caratteristica dell’atto

certamente non implica che le sue disposizioni siano meno vincolanti delle altre norme comunitarie.

Si fronte all’affermazione che a una direttiva non si può attribuire la stessa forza obbligatoria dei regolamenti, la

Corte ha infatti opposto che l’attuazione di una direttiva è tanto più importante in quanto le misure di attuazione sono

lasciate alla discrezione degli Stati membri. Ne consegue che, ove tali misure non raggiungessero gli scopi indicati entro

il termine stabilito, le direttive rimarrebbero prive di effetti.

Ciò vuol dire che la portata dell’atto investe anche il termine fissato per l’entrata in vigore delle misure interne. Lo

stato membro che incontrasse difficoltà di attuazione tempestiva ha come unico rimedio la richiesta all’istituzione di

una proroga del termine.

In pendenza di tale termine, l’inosservanza dell’obbligo dello Stato d realizzare il risultato voluto dalla direttiva non è

sanzionabile, divenendo censurabile l’inadempimento solo alla scadenza. In tale lasso temporale, comunque, grava sugli

Stati un obbligo di standstill, che è poi il tradizionale obbligo di buona fede: devono astenersi dall’adottare disposizioni

che possano compromettere gravemente il risultato prescritto dalla direttiva.

Neppure la discrezionalità quanto alla forma o ai mezzi è assoluta. Ad es., lo strumento formale prescelto dallo Stato

membro non sempre è stato ritenuto adeguato dalla Corte (ciò è avvenuto per semplici prassi amministrative, dichiarate

dalla Corte inadeguate perché modificabili a piacimento dall’amministrazione e prive di pubblicità). 24

Ormai è pacifico che l’attuazione di una direttiva non richiede necessariamente una riproduzione testuale delle sue

disposizioni in una norma ad hoc; ma è necessario che comunque le misure di attuazione realizzino quanto prescritto

dalla direttiva con efficacia cogente, affinché i destinatari siano in grado di conoscerne la piena portata e di farli valere

dinanzi ai giudici nazionali.

Nella prassi, la caratteristica peculiare di imporre un obbligo di risultato è talvolta venuta meno, nel senso che molti

sono i casi di direttive che in fatto non lasciano spazio ad alternative quanto ai modi e ai tempi per realizzare il risultato

da esse prescritto. Si parla a tale riguardo, con espressione impropria, di direttive dettagliate, le quali possono

assumere la stessa portata e la stessa efficacia dei regolamenti. In dottrina, anzi, è stata ipotizzata l’illegittimità della

direttiva dettagliata, proprio a ragione della sua natura sostanzialmente regolamentare.

Della direttiva il legislatore comunitario si è avvalso soprattutto:

come strumento di armonizzazione delle legislazioni nazionali;

con funzione di mutuo riconoscimento di realtà giuridiche nazionali diverse, ma “rese” compatibili.

Tradizionalmente la direttiva, in quanto atto non dotato di portata generale, e con destinatari espressamente

individuati, veniva solo notificata a questi ultimi, producendo i propri effetti obbligatori a partire dalla data della

notificazione. L’art. 254, come modificato dal Trattato di Maastricht, ha imposto altresì la pubblicazione sulla Gazzetta

Ufficiale delle direttive adottate secondo la procedura di codecisione e di quelle indirizzate a tutti gli Stati membri. In

tal caso, come per il regolamento, l’entrata in vigore sarà stabilita dalla direttiva ovvero, in mancanza, al 20° giorno

successivo alla pubblicazione.

8. Gli atti non vincolanti: raccomandazioni e pareri

L’art. 249 prefigura anche 2 tipi di atti non vincolanti: raccomandazioni e pareri. Il potere di adottare tali atti è

riconosciuto a tutte le istituzioni comunitarie. Un ruolo privilegiato, tuttavia, è attribuito alla Commissione, che

formula raccomandazioni o pareri nei settori definiti dal Trattato, sia quando espressamente sia previsto, sia quando

l’istituzione lo ritenga necessario.

Le raccomandazioni e i pareri non sono facilmente distinguibili, anche in considerazione dell’ampio impiego che ne

fanno le istituzioni. In generale:

Le raccomandazioni sono normalmente dirette agli Stati membri e contengono l’invito a conformarsi

ad un certo comportamento;

I pareri costituiscono l’atto con cui le stesse istituzioni o altri organi comunitari fanno conoscere il

loro punto di vista su una determinata materia. Attraverso i pareri, l’istituzione esercita dunque una funzione di

orientamento.

L’assenza del carattere vincolante non consente comunque di escludere qualsiasi effetto giuridico degli atti in esame,

specialmente delle raccomandazioni. A tal proposito, la Corte ha affermato che esse non possono essere considerate

prive di effetto giuridico e, pertanto, i giudici nazionali devono tenerne conto ai fini dell’interpretazione di norme

nazionali o di altri atti comunitari vincolanti.

Degli atti non vincolanti il Trattato non impone la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. Normalmente, essi

vengono comunque pubblicati per facilitarne la conoscenza e l’efficacia.

Il Trattato definisce “pareri” anche le deliberazioni che vengono adottate da organi partecipi del processo legislativo

comunitario nell’esercizio della funzione consultiva che lo stesso Trattato assegna loro. Si tratta, tuttavia, di atti non

riconducibili a quelli previsti dall’art. 249, nella misura in cui non sono destinati a produrre alcun effetto all’esterno del

meccanismo decisionale comunitario.

9. Elementi comuni agli atti comunitari: motivazione, base giuridica, efficacia nel tempo

Gli atti comunitari vincolanti devono essere motivati, pena l’annullamento per violazione delle forme sostanziali.

Perché l’obbligo di motivazione sia adempiuto è necessario che l’atto contenga la specificazione degli elementi di fatto

e di diritto sui quali l’istituzione è fondata. L’esigenza da soddisfare è:

Da un lato, quella di far conoscere agli Stati membri e ai singoli il modo in cui l’istituzione ha applicato il

Trattato;

Dall’altro, quella di consentire alla Corte e al Tribunale di esercitare un controllo giurisdizionale adeguato. Il

valore della tutela del destinatario del precetto, fa sì che la motivazione debba essere comunicata all’interessato

contestualmente all’atto che gli areca un pregiudizio, pertanto, il difetto di motivazione non potrà essere sanato

nell’ambito del processo di fronte al giudice comunitario.

Il rispetto dell’obbligo va verificato in funzione della natura e del contenuto dell’atto, nonché del contesto giuridico in

cui esso si colloca. In ogni caso, deve essere chiaro l’iter logico seguito dall’istituzione, nonché gli elementi necessari

per permettere ai destinatari di apprezzarne la portata.

L’indagine sulla congruità della motivazione investe non solo il tenore letterale dell’atto, ma altresì il contesto

normativo e fattuale in cui si colloca. Invece, non è necessario che siano specificati tutti gli elementi di fatto e di

diritto. Ad es., se l’atto rientra in una prassi costante, la motivazione può anche essere più sommaria. Inoltre, l’obbligo

di motivazione non richiede l’adozione di formule particolari. 25

Il difetto e la carenza di motivazione dell’atto sono vizi che si traducono nella violazione di forme sostanziali. Ne

consegue che si tratta di motivi di ordine pubblico che il giudice può e deve sollevare anche d’ufficio.

Oltre all’obbligo di motivazione, l’istituzione che adotta l’atto deve fare anche menzione delle proposte o dei pareri

obbligatoriamente richiesti in esecuzione del trattato, in modo da garantire la verifica del rispetto delle condizioni

procedimentali imposte dal Trattato medesimo per l’adozione dell’atto.

Rilevante è la necessità che l’atto faccia riferimento ad una o a più specifiche norme del Trattato, cioè la base

giuridica, la cui omissione integra un vizio sostanziale dell’atto. La scelta della base giuridica è operata con

riferimento agli elementi oggettivi e qualificanti dell’atto che siano suscettibili di controllo giurisdizionale, quali lo

scopo e l’oggetto dell’atto stesso. Quando il provvedimento investe più settori, occorre verificare se entrambi i profili

sono essenziali ovvero se l’uno è principale e l’altro accessorio, al fine di stabilire se debbano utilizzarsi 2 basi

giuridiche diverse ovvero una sola.

Il richiamo ad una norma di diritto primario, della quale l’atto costituisce il momento di attuazione, assume rilievo in

relazione a 3 distinti profili.

Il primo profilo attiene alle competenze della Comunità, che sono ispirate al criterio dell’attribuzione specifica nel

Trattato. È pertanto necessario che l’azione delle istituzioni trovi giustificazione in una norma del Trattato che alla

Comunità attribuisce lo specifico potere di volta in volta esercitato.

Il secondo profilo attiene al riparto di competenze tra le istituzioni comunitarie, che rispondono anch’esse al

principio di attribuzione.

Il terzo profilo è quello procedimentale, nella misura in cui la scelta dell’una o dell’altra base giuridica implica una

procedura diversa di formazione del consenso e/o un diverso coinvolgimento del Parlamento. Ne consegue la

connotazione in senso più o meno democratico dell’esercizio della funzione normativa comunitaria a seconda che la

base giuridica prescelta preveda un più o meno intenso coinvolgimento del Parlamento. Se alla diversità del fondamento

giuridico si accompagna una diversità nel procedimento, l’atto dovrà trovare fondamento esclusivo nella norma che

implica il procedimento più garantista e più rispettoso del principio democratico.

L’omissione della base giuridica rileva anche sotto il profilo dell’identificazione della categoria a cui l’atto

appartiene, e persino della sua efficacia vincolante o non.

Per quanto concerne l’efficacia degli atti nel tempo, abbiamo già parlato del regime di pubblicazione trattando dei

singoli atti. I principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento impongono che la norma comunitaria non

trovi applicazione ai rapporti giuridici definiti anteriormente alla usa entrata in vigore (escludendo l’effetto retroattivo).

L’efficacia retroattiva della norma comunitaria, infatti, è ipotizzabile solo in via d’eccezione, ove ciò sia imposto

dall’obiettivo da realizzare e comunque sia salvaguardato il legittimo affidamento degli interessati.

Come per le norme convenzionali, le versioni degli atti comunitari nelle 11 lingue ufficiali della Comunità fanno

tutte egualmente fede, sì che in caso di dubbio occorre operare un confronto. Se c’è discordanza, l’interprete deve

procedere ad una lettura delle norme in funzione dell’economia complessiva e delle finalità dell’atto.

10. Altri atti

Oltre agli atti prefigurati dall’art. 249 del Trattato CE, sono previsti anche altri atti. Per lo più vengono ricordati:

I regolamenti interni delle istituzioni, che hanno normalmente un’efficacia circoscritta ai rapporti interni

delle istituzioni. È possibile, inoltre, che un atto venga censurato per violazione del regolamento interno

dell’istituzione che lo ha adottato; sono inoltre censurabili le violazioni di quelle norme regolamentari che

creano diritti o aspettative rilevanti in capo ai singoli. Di portata diversa sono i regolamenti di procedura della

Corte di giustizia e del Tribunale;

I programmi generali, in origine adottati dal Consiglio per la soppressione delle restrizioni in materia di

libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi;

La constatazione dell’avvenuta approvazione del bilancio da parte del Presidente del Parlamento Europeo;

Taluni atti preparatori, quali ad es. le proposte della Commissione;

Le misure adottate dal Consiglio in materia di visti, asilo, immigrazione e altre pratiche connesse alla libera

circolazione delle persone.

Il quadro degli atti comunitari si è inoltre arricchito di non poche figure di atti del tutto atipici:

Le decisioni sui generis, con cui il Consiglio autorizza la Commissione a negoziare accordi, o con le quali ne

approva la conclusione;

Gli accordi interistituzionali, tra Consiglio, Commissione e Parlamento: ad es., quelli collegati alla disciplina

di bilancio;

Le risoluzioni del Consiglio che, sebbene sprovviste di efficacia vincolante, rivestono notevole importanza in

quanto esplicitano il punto di vista dell’istituzione su questioni concernenti determinati settori di intervento

comunitario;

Le comunicazioni della Commissione, strumenti utilizzati con notevole frequenza ed aventi forme e contenuti

diversi, destinate in particolare ad alimentare il dialogo tra istituzioni su temi in cui si prefigura l’adozione di

veri e propri atti normativi; 26

Le dichiarazioni comuni del Parlamento, del Consiglio e della Commissione, ad es. sulla procedura di

concertazione, sulla procedura di bilancio; sui diritti fondamentali;

Le c.d. dichiarazioni a verbale del Consiglio, che talvolta accompagnano l’adozione di un atto e che possono

essere prese in considerazione al fine di chiarire la portata di una disposizione di diritto derivato;

Gli accordi amministrativi, stipulati direttamente dalla Commissione con Stati terzi.

La qualificazione dell’atto spetta al giudice e, quindi, alla Corte di giustizia e al Tribunale, in funzione dell’oggetto e

delle finalità che in concreto caratterizzano l’atto. Tale accertamento assume rilievo:

non solo rispetto agli effetti sostanziali da ricollegare all’atto,

ma anche sul piano processuale, relativamente alla sua impugnabilità.

11. Diritto comunitario e diritto interno

Va esaminato ora il rapporto che all’interno del sistema giuridico comunitario si crea tra le norme convenzionali e

comunitarie da una parte, e quelle nazionali dall’altra.

L’organizzazione internazionale è un’unione o associazione di Stati che ha un apparato organizzativo il quale può

essere: Comune o collettivo;

Sovraordinato;

Distinto,

ed in genere di fonda su un Trattato esecutivo. Il modello di organizzazione internazionale è costituito dalle Nazioni

Unite; tale schema prevede infatti una serie di organi i quali esplicano funzioni in nome degli Stati. Oggi l’ONU è

composta da 197 Stati, ma i suoi atti solo marginalmente incidono sulla legislazione dei singoli Paesi, nonostante si

tratti di temi di straordinaria importanza.

Così non è per l’Unione Europea, che prevede degli organi istituzionali i quali adottano procedimenti deliberativi ed

esercitano un’attività normativa o giurisdizionale che produce conseguenze particolarmente significative negli

ordinamenti nazionali.

Per quanto concerne il rapporto con gli ordinamenti giuridici degli Stati membri, va fatta una prima distinzione tra:

Il rapporto con le norme dei trattati: tali norme hanno lo stesso impatto che caratterizza ogni altra normativa

internazionale pattizia. Tali norme richiedono per la loro entrata in vigore l’esaurimento delle procedure

prescritte in ciascuno Stato membro. Per l’Italia, occorre la legge di autorizzazione alla ratifica e l’ordine di

esecuzione, l’una e l’altro normalmente oggetto di un unico testo legislativo;

Il rapporto con il diritto comunitario derivato: in questo caso non si richiede una procedura “speciale” di

adattamento, ma eventualmente che si pongano in essere quei provvedimenti nazionali che, di volta in volta,

gli stessi atti comunitari impongono ai fini della loro attuazione.

Il regolamento, è espressamente definito dal Trattato come direttamente applicabile. Pertanto, un eventuale atto

interno, anche solo confermativo del regolamento, sarebbe contrario al Trattato, nella misura in cui può rappresentare

un ostacolo o può ritardare l’applicazione del regolamento in modo simultaneo e uniforme in tutta la Comunità.

In Italia, il tema dell’attuazione legislativa e/o amministrativa degli obblighi comunitari è da sempre un tema

dolente. Ritardi, resistenze, più spesso la semplice vischiosità del sistema parlamentare sono all’origine dei troppi

inadempimenti italiani alle obbligazioni comunitarie.

Per ovviare almeno in parte a tale inconveniente, è stata introdotta la legge comunitaria annuale, dunque una legge-

contenitore che riunisce tutte le misure occorrenti a dare attuazione ad atti comunitari e/o a pronunce della Corte. A tal

fine, entro il 31 gennaio di ogni anni il governo deve presentare un disegno di legge indicando le misure necessarie per

adeguare l’ordinamento nazionale al diritto comunitario, e cioè:

Disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali vigenti in contrasto con gli obblighi comunitari;

Disposizioni modificative o abrogative di disposizioni statali vigenti oggetto di procedure di infrazione avviate

dalla Commissione nei confronti della Repubblica italiana;

Disposizioni di attuazione di atti comunitari;

Disposizioni che autorizzano il governo ad attuare in via regolamentare le direttive;

Disposizioni necessarie a dare esecuzione ai trattati internazionali conclusi nel quadro delle relazioni esterne

dell’Unione;

Disposizioni che individuano i principi fondamentali nel rispetto dei quali le regioni e le province autonome

esercitano la propria competenza normativa per dare attuazione o assicurare l’applicazione di atti comunitari

nelle materie di legislazione concorrente;

Disposizioni emanate nell’esercizio del potere sostitutivo statale in caso di inadempienza delle regioni e delle

province autonome. 27

12. L’effetto diretto delle norme comunitarie

Occorre ora considerare il modo di essere e di operare degli atti comunitari all’interno dei sistemi giuridici nazionali e

in particolare di quello italiano.

L’effetto diretto risiede nell’idoneità della norma comunitaria a creare diritti ed obblighi direttamente ed utilmente in

capo ai singoli, senza che lo Stato debba porre in essere una qualche procedura formale. In termini pratici, poi, l’effetto

diretto si risolve nella possibilità per il singolo di far valere direttamente dinanzi al giudice nazionale la posizione

giuridica soggettiva vantata in forza della norma comunitaria.

Non sono mancati i tentativi di distinguere:

effetto diretto: con tale espressione di indicherebbe l’idoneità della norma comunitaria a creare in capo ai

singoli diritti invocabili direttamente dinanzi al giudica nazionale;

applicabilità diretta: essa costituirebbe una qualità di quegli atti le cui norme non richiedono alcun

provvedimento interno ulteriore.

La distinzione, peraltro, non trova alcun riscontro nella giurisprudenza, che utilizza indifferentemente le 2

espressioni. È il caso di specificare che la norma comunitaria prevista di effetto diretto obbliga alla sua applicazione non

solo il giudice, ma tutti gli organi dell’amministrazione statale, da quelli centrali a quelli periferici, anche in forza

dell’obbligo di leale collaborazione.

Dell’effetto diretto sono provviste tutte le disposizioni comunitarie che siano sufficientemente chiare e precise e la cui

applicazione non richieda l’emanazione di ulteriori atti comunitari o nazionali, di esecuzione o comunque integrativi.

Né è necessario, perché l’effetto si produca in capo ai singoli, che la norma sia formalmente destinata ad essi: possono,

infatti, essere provviste di effetto diretto anche le norme indirizzate agli Stati membri, ma la cui osservanza si collega

comunque ad un diritto del singolo.

Del resto, la giurisprudenza sull’effetto diretto è nata proprio con riguardo ad una norma – l’art. 25 del Trattato –

palesemente rivolta agli Stati membri, nella celebre sentenza Van Gend en Loos. La Corte, affermata l’esigenza di

verificare l’idoneità della norme a produrre effetti diretti alla luce non solo del tenore letterale, ma anche della sua

finalità, rilevò in primo luogo che il trattato non si è limitato alla creazione di obblighi reciproci degli Stati membri, e

che si è invece inteso realizzare un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a

favore del quale gli Stati hanno rinunciato, anche se in settori limitati, ai loro poteri sovrani. Il singolo, dunque, può far

valere i diritti che derivano dall’ordinamento comunitario dinanzi al giudice nazionale.

La nozione di effetti diretto ha trovato ampio riconoscimento nella giurisprudenza della Corte di Giustizia e delle

giurisdizioni nazionali. I requisiti richiesti prevedono che la norma sia chiara, precisa e suscettibile di applicazione

immediata, dunque non condizionata ad alcun provvedimento formale dell’autorità nazionale.

Tali caratteristiche possono essere presenti, oltre che nelle norme del Trattato, anzi tutto nei regolamenti. Ciò non

vuol dire, però, che tutte le disposizioni di un regolamento siano provviste di effetto diretto. Un regolamento, infatti,

può ben contenere una o più disposizioni che impongono o vietano un comportamento agli Stati membri, obbligando ad

adottare le normative ulteriori necessarie per la sua attuazione.

Dell’effetto diretto sono provviste poi le decisioni, sia quelle rivolte ai singoli, sia quelle destinate ad uno Stato

membro.

Dell’effetto diretto possono essere provviste anche le disposizioni contenute in accordi stipulati dalla Comunità con

Paesi terzi, sempre che, tenuto conto dell’oggetto e della natura dell’accordo, dal testo, dall’oggetto e dalla natura della

disposizione si possa rilevare una situazione giuridica soggettiva chiara e precisa, senza alcuna subordinazione

all’adozione di un atto ulteriore.

Lo stesso vale per le decisioni degli organi misti istituiti da tali accordi.

La Corte non ha mai voluto sottoscrivere la tesi dell’effetto diretto delle norme dell’OMC. La motivazione è

fondata: sulla natura e la portata dell’accordo, la cui osservanza sarebbe fondata più sul criterio del negoziato che non

sulla vincolatività delle norme come tali;

sul fatto che l’attribuzione dell’effetto diretto è esclusa in molti Paesi contraenti, con la conseguenza che

mancherebbe la pur necessaria reciprocità;

infine, sulla circostanza che il controllo giurisdizionale priverebbe le istituzioni “politiche” della Comunità del

margine di manovra di cui dispongono le altre parti contraenti.

12.1 L’effetto diretto delle direttive

Più complesso è il problema dell’effetto diretto nel caso di una direttiva, a cui la giurisprudenza ha pure attribuito

tale qualità. Se è vero che questo atto si rivolge ad uno o più Stati membri, imponendo loro un risultato da realizzare

nelle forme che sceglieranno, è vero anche che nella prassi non mancano direttive che contengono disposizioni con le

caratteristiche tipiche delle norme aventi effetto diretto. L’ipotesi, però, non va confusa con le direttive dettagliate,

che di fatto impongono un certo comportamento per perseguire determinati obiettivi.

Il problema si pone solo per le ipotesi di mancata, non corretta o intempestiva attuazione delle direttive. Infatti,

nei casi di attuazione puntuale, il problema degli effetti diretti non si pone, dal momento che i singoli ne saranno

28

comunque investiti attraverso i provvedimenti nazionali (anche se la loro posizione giuridica va già ancorata alla

disposizione comunitaria).

In realtà, l’attribuzione dell’effetto diretto a determinate disposizioni contenute in direttive si fonda sugli stessi

argomenti utilizzati riguardo a norme del trattato rivolte agli Stati membri:

un preciso obbligo dello Stato ha come contropartita un diritto del singolo;

l’art. 249 non esclude che atti diversi dal regolamento producano gli stessi effetti;

la portata dell’obbligazione imposta allo Stato sarebbe ridotta se i singoli non potessero far valere l’efficacia e i

giudici nazionali non potessero prenderla in considerazione.

Ne consegue che, ancora una volta, la sostanza prevale sulla forma: anche le disposizioni contenute nelle direttiva

hanno effetto diretto se possiedono un contenuto precettivo sufficientemente chiaro e preciso, tale da non essere

condizionato all’emanazione di atti ulteriori.

Peraltro, non si può trascurare un elemento che emerge con sufficiente chiarezza nella prassi, e cioè che l’effetto

diretto, più che essere costruito come una qualità intrinseca della direttiva, risulta collegato ad un intervento

sanzionatorio, qual è quello di ovviare alle negligenze e ai ritardi degli Stati membri nell’adempimento degli obblighi

loro imposti.

Ciò è ben evidente nelle concrete implicazioni dell’effetto diretto attribuito alla direttiva.

In primo luogo, le disposizioni provviste di effetto diretto di una direttiva non tempestivamente trasposta possono

essere fatte valere dal singolo solo nei confronti dello Stato e non anche di altri individui. Infatti, il fondamento di tale

effetto va ricercato nell’esigenza di impedire che lo Stato inadempiente possa opporre ai singoli il proprio

inadempimento rispetto a norme fondamentali del Trattato. Tale limitazione è comunemente definita con l’espressione

effetto diretto verticale, che vale a sottolineare l’invocabilità della direttiva da parte dei singoli solo nei confronti dello

Stato.

Si tratta di un effetto verticale unilaterale, nel senso che al singolo che fa valere il proprio diritto lo Stato non può

opporre la mancata trasposizione della direttiva di cui si è reso inadempiente; mentre lo Stato non può far valere un

obbligo del singolo sancito dalla direttiva non trasposta.

Solo a partire dal momento della corretta trasposizione, infatti, il singolo sarà in grado di conoscere adeguatamente la

portata dei diritti che gli sono conferiti dalla direttiva. Ed è appunto in questo senso che si è pronunciata la Corte, a

partire dalla sentenza Emmott. In seguito, la Corte ha progressivamente precisato la nozione di effetto diretto verticale

delle disposizioni di una direttiva, dandogli la maggiore ampiezza possibile. Ad es., riconoscendo l’invocabilità della

direttiva nei confronti di enti territoriali, di autorità incaricate di mantenere l’ordine pubblico anche se indipendenti

dallo Stato, di autorità che offrono servizi sanitari pubblici.

La stessa giurisprudenza ha, invece, escluso l’effetto diretto orizzontale della norma di una direttiva, cioè la

possibilità per il singolo di far valere la norma anche nei confronti di soggetti privati, siano essi persone fisiche o

giuridiche. Infatti, la direttiva vincola solo lo Stato o gli Stati cui è rivolta, dunque non può creare di per sé, in assenza

delle prescritte misure di attuazione, obblighi per un singolo, con la conseguenza che nei confronti di quest’ultimo non

può essere fatta valere.

La costruzione che limita l’effetto diretto alla dimensione verticale è da sempre alquanto contestata. Le conseguenze

“poco ortodosse” di tale approccio, peraltro, sono evidenti. Si pensi, ad es., che nel caso di un rapporto di lavoro, cui

inerisca una direttiva comunitaria in parte provvista di effetto diretto, sarà favorito il dipendente di un ente pubblico

rispetto al dipendente di un’azienda privata.

Non mancano, in realtà, pronunce della stessa Corte di Giustizia nelle quali di fatto è stato attribuito effetto diretto

orizzontale ad una direttiva, ad esempio quella sulla parità tra uomo e donna sull’accesso e sulle condizioni di lavoro.

12.2 Il criterio dell’interpretazione conforme

Un altro aspetto della prospettiva pedagogica nella quale si muove il giudice comunitario nel definire la portata delle

direttive è rinvenibile nell’accento posto sull’obbligo del giudice nazionale, nonché sulle amministrazioni, di

interpretare il proprio diritto nazionale alla luce della lettera e dello scopo della direttiva, onde conseguire il risultato

perseguito da quest’ultima e conformarsi all’art. 249 del trattato. Tale obbligo era stato affermato anche rispetto alle

raccomandazioni, che certo non sono obbligatorie, ma che comunque devono essere prese in considerazione ai fini

della soluzione della controversia.

Il criterio dell’interpretazione conforme riguarda la direttiva in quanto tale, indipendentemente dal suo eventuale

effetto diritto e dal soggetto nei confronti del quale si fa valere; nonché indipendentemente dalla sua avvenuta

trasposizione se priva di effetto diretto.

I risultati pratici cui si perviene con l’obbligo di interpretare il diritto nazionale in modo conforme alla norma di una

direttiva consono molto diversi da quelli che si realizzerebbero con l’affermazione prua e semplice dell’effetto diretto.

Non a caso, dunque, talvolta la Corte ha talvolta trasformato il problema della portata dell’effetto diretto della direttiva

in un problema di interpretazione conforme.

Rimangono dei casi in cui il criterio dell’interpretazione conforme non può giovare, quando vi sia una palese e non

sanabile difformità tra la norma interna e quella contenuta nella direttiva. Quando ciò si verifica, e la norma sia

provvista di effetto diretto, il giudice deve disapplicare la norma nazionale contrastante, affinché non si pervenga ad un

esito contrario al diritto comunitario. 29

12.3 Le norme comunitarie prive di effetto diretto

Per le norme dei Trattati e in genere convenzionali, il problema della mancanza di effetto diretto non si pone, nella

misura in cui il loro valore si collega ai meccanismi di adattamento propri di ciascun Paese membri; così come

normalmente non si pone per i regolamenti e le decisioni, nella misura in cui sono direttamente applicabili.

Diverso è il caso delle direttive. Anzitutto, se trasposta, la direttiva è un parametro di legittimità dell’atto di

trasposizione, utilizzabile anche dal singolo in giudizio.

Quando, viceversa, nonostante il termine di trasposizione sia trascorso, la direttiva non sia stata trasposta, essa non

potrà essere utilizzata in quanto tale dal singolo:

se non nei confronti dello Stato o di un ente pubblico;

o comunque attraverso l’espediente dell’interpretazione conforme.

In tale contesto, pertanto, non si tratta di un parametro di legittimità, ma di una chiave ermeneutica, anche se il

risultato potrebbe essere non molto diverso.

La direttiva non trasposta può costituire, quando non lascia margini di discrezionalità, un parametro di legittimità

del comportamento di uno Stato, nonché di una legge o di un atto amministrativo, come tale utilizzabile dalla

Commissione e dalla Corte di Giustizia nel contesto di una procedura di infrazione. Lo Stato membro non può opporre

la mancata trasposizione all’accertamento della violazione di un obbligo chiaro, preciso e incondizionato sancito dalla

direttiva a carico dello Stato stesso.

La possibile conseguenza è l’accertamento, oltre che della mancata trasposizione, anche dell’illegittimità della

normativa nazionale rispetto a quella comunitaria contenuta nella direttiva non trasposta. Tale illegittimità:

non può incidere sulla posizione giuridica dei singoli;

ma potrà costituire il fondamento per una loro azione di responsabilità patrimoniale nei confronti dello Stato

inadempiente.

13. Il primato del diritto comunitario sul diritto interno

L’elemento dell’effetto diretto si collega strettamente e necessariamente ad un’altra qualità delle norme comunitarie:

il primato o la prevalenza o la preminenza sulle norme interne con esse contrastanti, sia precedenti che successive, e

qualunque ne sia il rango, all’occorrenza anche costituzionale.

La conseguenza pratica è che la norma interna contrastante con quella comunitaria non può essere applicata, o meglio

deve essere disapplicata, di modo che il rapporto in questione resta disciplinato dalla sola norma comunitaria.

Il giudice nazionale ha infatti l’obbligo di applicare integralmente il diritto comunitario e di dare al singolo la tutela

che quel diritto gli attribuisce, disapplicando di conseguenza la norma interna configgente.

La giurisprudenza comunitaria più recente ha anche affermato l’obbligo dell’amministrazione di non dare seguito ad

un atto amministrativo la cui legittimità era stata riconosciuta con sentenza passata in giudicato, ma la cui

incompatibilità comunitaria era stata successivamente stabilita dalla Corte di giustizia ad esito di un rinvio

pregiudiziale.

All’affermazione di questo principio è pervenuta molto presto la Corte di Giustizia, come riconoscimento

complementare rispetto a quello dell’effetto diretto. Non altrettanto si può dire in relazione ad alcune giurisdizioni

nazionali: è il caso della Corte Costituzionale Italiana.

In primo luogo, l’ipotesi che la norma comunitaria sia posteriore a quella nazionale va distinta dall’ipotesi opposta:

Se la norma comunitaria è posteriore a quella nazionale, il principio che da sempre disciplina la successione

del tempo, lex posterior derogat priori, già risolve il problema;

Se la norma comunitaria è successiva a quella nazionale, sorgevano dei problemi. Infatti alla norma

comunitaria era assegnato il rango di legge ordinaria, tale essendo la legge di adattamento al Trattato con la

quale in Italia si è dato accesso anche a tutto il diritto comunitario derivato.

La nostra Costituzione del 1948 prevede una norma sulla partecipazione dell’Italia al fenomeno dell’organizzazione

internazionale tout court. In quel periodo la CEE e la CECA non erano ancora state costituite: dunque il costituente, nel

formulare tale norma, teneva ben presente l’adesione dell’Italia all’ONU.

L’art. 11 della Costituzione è ispirato ad un’impostazione pacifista in quanto, essendo collocato dopo il secondo

conflitto mondiale, si avverte l’esigenza di bandire il ricorso alla guerra.

In seno all’Assemblea Costituente si propose di inserire l’emendamento Lusso, il quale aveva avanzato l’ipotesi di

introdurre l’espressione «organizzazioni europee ed internazionali». Tale emendamento fu rifiutato, in quanto si

affermò che le organizzazioni internazionali comprendono anche quelle europee. In realtà, l’Unione Europea

raggiungerà un livello di integrazione che non è paragonabile a quello delle organizzazioni internazionali.

Il nucleo dell’art. 11 è rappresentato dall’espressione «limitazioni di sovranità»; il valore dell’art. 11 serve per

risolvere il problema del rango delle norme comunitarie nel sistema delle fonti del diritto. A tal proposito, è necessario

richiamare 2 sentenze della Corte Costituzionale.

13.1 L’interpretazione dell’art. 11 della Costituzione nella giurisprudenza della Corte Costituzionale

La prima è la sentenza n° 14 del 1964. In essa Corte Costituzionale, a proposito del rapporto tra una legge ordinaria e

una legge avente lo stesso rango (quella di adattamento al Trattato), affermò che andava applicato il principio vigente in

30

materia di successione delle leggi nel tempo e che pertanto la sintonia della legge di nazionalizzazione con il Trattato

non andava neppure verificata, dovendosi comunque applicare in quanto successiva.

Investita a sua volta del problema, la Corte di giustizia nella sentenza Costa ha enunciato una posizione antitetica.

Ribadendo i principi e la prospettiva già affermati nella pronuncia Van Gend en Loos, in particolare che il Trattato ha

istituito un ordinamento giuridico proprio, il giudice comunitario ne ha dedotto che gli Stati membri non potrebbero

opporre al Trattato leggi interne successive, senza con questo far venire meno la necessaria uniformità ed efficacia del

diritto comunitario in tutta la Comunità. Se ne è tratta la conseguenza che una normativa nazionale incompatibile col

diritto comunitario è del tutto priva di efficacia anche se successiva.

In tale prospettiva il diritto comunitario prevale in virtù di una forza propria, secondo una visione monista del

rapporto tra norme comunitarie e diritto interno.

Il contrasto tra Corte Costituzionale e Corte di Giustizia, dunque, era in origine netto. In seguito, la Corte

Costituzionale italiana si è progressivamente avvicinata, se non proprio all’ispirazione di principio, almeno al risultato

affermato e sostenuto dalla Corte di Giustizia: quello dell’effetto diretto e del primato in quanto necessari a soddisfare

l’esigenza fondamentale di uniformità di applicazione e di efficacia all’interno della Comunità.

Infatti, dopo una decina d’anni, la Corte Costituzionale, con le sentenze Frontini e Industrie Chimiche, pervenne ad

un parziale adattamento alle ragioni del diritto comunitario.

Nella sentenza Frontini (n. 183 del 1973) la Corte riconosceva che l’ordinamento nazionale e quello comunitario

sono autonomi e distinti, pur se coordinati a mezzo di una precisa articolazione di competenze. Ne consegue che, dove

c’è competenza comunitaria in base al Trattato, lo Stato deve astenersi dal pregiudicare l’immediata applicazione dei

regolamenti. Inoltre la Corte Costituzionale, mentre individuava nell’art. 11 della Costituzione la copertura adeguata di

adattamento al trattato, riconosceva la peculiarità del fenomeno comunitario e soprattutto che i regolamenti sono

immediatamente vincolanti per gli Stati e per i loro cittadini, senza la necessità di norme interne di adattamento o di

recezione.

Nella successiva sentenza Industrie Chimiche, il giudice costituzionale affrontò specificamente il problema del

conflitto tra un regolamento comunitario e una legge interna ad esso posteriore. Considerandolo come un problema di

articolazione ed esercizio delle competenze e dunque di pertinenza del legislatore rispetto a materie occupate anche da

norme comunitarie, la Corte Costituzionale ne trasse la conseguenza che il conflitto non potesse essere altrimenti risolto

se non attraverso un giudizio di legittimità costituzionale. Dunque, il giudice nazionale, di fronte ad un conflitto tra

norma comunitaria e norma nazionale posteriore, che si configurava come conflitto di costituzionalità tra legge di

adattamento dei trattati e norma costituzionale di copertura (cioè l’art. 11 della Costituzione), doveva sottoporlo

all’apprezzamento di legittimità della Corte Costituzionale.

La soluzione affermata dalla Corte Costituzionale non ebbe molti consensi, né dalla giurisprudenza nazionale, né

dalla dottrina. Restava, a favore della posizione del giudice costituzionale, il pregio della certezza, che consegue al

giudizio centralizzato di legittimità: e non era poco.

La reazione decisiva, peraltro, venne dalla Corte di Giustizia nella sentenza Simmenthal (sentenza 9 marzo 1978).

Un giudice italiano chiedeva in via pregiudiziale alla Corte se l’obbligo di attivare previamente il giudizio di

costituzionalità, perché potesse essere disapplicata la norma nazionale contrastante con il diritto comunitario, non fosse

a sua volta incompatibile con il diritto comunitario, in particolare con l’esigenza di dare applicazione immediata ed

uniforme in tutti i Paesi membri alle norme comunitarie.

Al giudice era preclusa l’applicazione immediata della norma comunitaria, in quanto doveva previamente esaurirsi il

procedimento di verifica di compatibilità costituzionale richiesto dalla costruzione adottata.

La Corte di Giustizia fornì una risposta molto chiara al quesito del giudice italiano. In particolare, affermò che

l’effetto diretto e il primato delle norme comunitarie impongono che sia data loro applicazione immediata, che le

norme interne successive incompatibili non si formano validamente. Dunque, è incompatibile una norma o una prassi

nazionale che non consentisse al giudice di non applicare subito la norma contrastante con il diritto comunitario e lo

costringesse ad attenderne la previa rimozione.

La Corte Costituzionale è stata dunque chiamata a rimediare sulla posizione espressa nella sua giurisprudenza

precedente. Lo ha fatto nella sentenza Granital (n. 170 del 1984). Il punto di partenza è che i 2 ordinamenti sono

distinti e autonomi anche se coordinati, in quanto in forza dell’art. 11 Cost. sono state trasferite alle istituzioni

comunitarie le competenze relative a determinate materie. L’autonomia implica:

da un lato che la norma comunitario provvista del requisito della immediata applicabilità impedisce alla norma

nazionale eventualmente contrastante di venire in rilievo per la disciplina del rapporto da parte del giudice;

dall’altro, che la norma nazionale confliggente non è né nulla né invalida, ma solo inapplicabile al rapporto

controverso.

In termini processuali, l’effetto diretto della norma comunitaria rende inammissibile la questione di legittimità

costituzionale della norma nazionale confliggente. La Corte Costituzionale ha lasciato, tuttavia, che non si sottraggano

ala sua verifica 2 ipotesi:

quella di un eventuale conflitto con i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale e con i

diritti inalienabili della persona umana;

quella di norme che si assumano dirette ad impedire o pregiudicare la perdurante osservanza del Trattato o il

nucleo essenziale dei suoi principi. 31

La posizione della Corte Costituzionale italiana sul tema è stata ulteriormente sviluppata. Si è precisato il ruolo della

Corte di Giustizia nell’interpretazione del diritto comunitario, e si è rilevata l’immediata applicabilità, in luogo delle

norme nazionali confliggenti, delle norme comunitarie così come interpretate nelle sentenze della Corte pronunciate a

seguito di rinvio pregiudiziale.

È stata, poi, riconosciuta l’efficacia e l’applicabilità immediata di quelle disposizioni di direttive che rispondano ai

requisiti individuati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia ai fini dell’attribuzione dell’effetto diretto alle norme

comunitarie, indipendentemente dalla qualificazione formale dell’atto.

La Corte Costituzionale ha, inoltre, precisato che nel giudizio di costituzionalità in via principale il conflitto tra

norme interne e norme comunitarie può e deve essere risolto dalla Corte con la dichiarazione di incostituzionalità. In

tale ipotesi, infatti, la non applicazione può essere una soluzione inadeguata rispetto al valore costituzionale della

certezza normativa.

Resta, infine, da ricordare la giurisprudenza della Corte Costituzionale che ha limitato l’ammissibilità del

referendum abrogativo delle norme che si collegano ad impegni comunitari, escludendola prima in relazione alla

legge di adattamento, e poi anche in relazione a tutte quelle leggi che, direttamente o indirettamente, segnano

l’adempimento del Paese ad obblighi comunitari.

Quanto alla Corte di Giustizia, la sua posizione è stata riaffermata in numerose occasioni. Tra quelle più

significative va annoverata sicuramente la sentenza Factortame, che riproponeva il quesito se, in assenza di un potere

del giudice nazionale di dare applicazione immediata al diritto comunitario, tale potere debba poter essere esercitato in

forza dello stesso diritto comunitario.

La Corte ha puntualmente affermato che una norma interna che sia di ostacolo alla protezione giurisdizionale effettiva

di un diritto che in singolo vanta in forza del diritto comunitario deve essere disapplicata dal giudice nazionale; né ha

importanza che la norma interna incompatibile sia anteriore o posteriore a quella comunitaria.

14. Rilievi sulla natura del rapporto tra diritto comunitario e diritto interno

Raggiunto il risultato pratico di far prevalere la norma comunitaria sulla norma nazionale incompatibile, resta la

divergenza di fondo sulla ricostruzione della natura del rapporto tra diritto comunitario e diritto interno. Tale

divergenza è in definitiva una specificazione di quella tra monismo e dualismo in ordine al rapporto tra diritto

internazionale e diritto interno.

Il fenomeno comunitario ha degli aspetti di tale originalità da costringere spesso ad un uso diverso di talune

categorie giuridiche tradizionali. L’approccio al rapporto tra sistema comunitario e sistemi nazionali, pertanto, non può

che essere diverso rispetto al altri fenomeni di cooperazione organizzata tra Stati sovrani.

Fatta questa premessa, va chiarito che malgrado la diversità del fenomeno comunitario:

la dimensione internazionale resta ancora un dato ineliminabile;

sono sempre gli strumenti del negoziato e dell’accordo internazionale a segnare le tappe fondamentali nella

ripartizione delle competenze tra Stati e istituzioni comunitarie;

è ancora di tipo prevalentemente contrattuale il processo di formazione del diritto comunitario derivato;

è ancora per mezzo degli strumenti costituzionali di adattamento e di attuazione degli Stati membri, per quanto

rapidi e automatici, che viene instaurato e regolato il rapporto tra il diritto comunitario e il diritto interno.

È escluso, invece, che una volta attribuita una competenza alla Comunità, gli Stati membri ne possano verificare il

corretto esercizio al di fuori dei meccanismi all’uopo predisposti dal Trattato.

In definitiva, la ricostruzione dell’efficacia del diritto comunitario all’interno degli ordinamenti giuridici nazionali

come il frutto di una forza propria del diritto comunitario stesso, è certamente una formula suggestiva, ma altrettanto

scorretta sotto il profilo della teoria giuridica generale, né riesce a rappresentare il reale modo di essere dei meccanismi

predisposti.

L’importante è che la norma comunitaria produca i suoi effetti nel modo e nei tempi da essa voluti, senza che l’uno e

gli altri siano in qualche modo condizionati ad un ulteriore formale intervento di questo o quell’altro organo interno, se

non quando la stessa norma comunitaria lo richiesta. In tal modo:

la norma provvista di effetto diretto deve produrre i suoi effetti anche in capo ai singoli fin dal momento

della usa piena operatività;

la norma sprovvista di effetto diretto impone agli Stati membri di creare, modificare o abrogare le norme

interne, secondo le necessità richieste per la sua osservanza. In difetto, vi sarà una violazione degli obblighi da

parte dello Stato, non certo la nullità della norma nazionale contrastante.

Il sistema comunitario, quindi, prevede:

la non applicazione della norma nazionale contrastante con quella comunitaria provvista di effetto diretto;

la procedura di infrazione e l’obbligo dello Stato di prendere le misure necessarie, quando la norma

comunitaria non sia provvista di effetto diretto.

La Corte di Giustizia, infatti, ha recentemente precisato che in caso di contrasto tra norma nazionale posteriore e

norma comunitaria non vi è inesistenza della prima, ma il giudice nazionale è tenuto a disapplicarla.

Non c’è spazio, dunque, per una qualificazione in chiave di forza propria del diritto comunitario con riguardo ai

rapporti con il diritto interno. Tale qualificazione mal si concilia con alcuni elementi: 32

qualunque integrazione e/o modificazione del trattato richiede normali procedure costituzionali di ratifica e di

adattamento da parte degli Stati membri;

le competenze comunitarie sono quelle attribuite dagli Stati membri con il trattato e non altre;

l’operatività delle norme comunitarie sprovviste di effetto diretto è condizionata alla trasposizione e attuazione

secondo meccanismi predisposti sai sistemi costituzionali interni;

la norma interna in contrasto con una norma comunitaria non è nulla ma deve essere abrogata, modificata o

sostituita dagli Stati. Infatti occorre distinguere:

1. contrasto con una norma avente effetto diretto: disapplicazione della norma interna;

2. contrasto con una norma sprovvista di effetto diretto: la regola nazionale serba il proprio valore ma

può essere rimossa all’occorrenza attraverso un procedimento di controllo di legittimità

costituzionale.

Relativamente poi al fondamento giuridico della prevalenza delle norme comunitarie provviste di effetto diretto

sulle norme nazionali, è stato ipotizzato anche il ricorso ad un criterio di specialità, che non sarebbe né quod materiam

né quod personam, bensì collegato alla specialità del procedimento di adattamento. la tesi però può creare ambiguità,

considerato che:

la norma comunitaria provvista di effetto diretto non è oggetto di volta in volta di una procedura di

adattamento;

il criterio di specialità presuppone che le norme a confronto siano commensurabili: oltre che della stessa

origine, esse dovrebbero essere di pari rango e del pari applicabili potenzialmente alla fattispecie, cosa che non

accade.

In definitiva, non si vede perché al fine di giustificare il primato del diritto comunitario si debbano seguire percorsi

artificiosi, quando un migliore risultato può essere conseguito in modo lineare e chiaro, riconoscendo che l’ordinamento

giuridico nazionale ha attribuito alla norma comunitaria provvista di effetto diretto una collocazione sì esterna

all’ordinamento stesso, ma prevalente rispetto alle norme nazionali che disciplinano la stessa materia.

14.1 Il nuovo articolo 117 Cost.

Con la riforma del titolo V della Parte II della nostra Costituzione non è mutato nella sostanza il quadro dei rapporti

del nostro ordinamento con lo scenario giuridico comunitario in cui il nostro Paese si colloca. In particolare, il nuovo

art. 117 della Costituzione sancisce il principio che la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel

rispetto: della Costituzione,

nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

Inoltre:

mentre rientrano nella legislazione esclusiva solo la politica estera, i rapporti internazionali e i rapporti dello

Stato con L’Unione Europea,

è materia di legislazione concorrente quella dei rapporti internazionali e con l’Unione Europea delle regioni.

Le regioni e le Province autonome, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla

formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e

degli atti dell’Unione Europa secondo le regole stabilite dalla legge dello Stato (art. 117 Cost.).

Tale disposizione:

non solo conferma la potestà regionale dia attuazione delle direttive comunitarie;

ma conferma la tendenza ad attribuire alle Regioni un ruolo sempre maggiore rispetto al passato nel rapporto

con l’Unione Europea.

Ciò implica che anche sul versante dell’osservanza degli obblighi comunitari le Regioni abbiano una responsabilità

più evidente, se pur limitata dal contesto nazionale.

L’interlocutore delle istituzioni comunitarie, comune, è lo Stato membro nella sua unità, sua è la responsabilità della

puntuale e corretta osservanza degli obblighi sanciti dal Trattato ovvero da atti vincolanti delle istituzioni. La

conseguenza è che la violazione da parte delle regioni o di altri enti locali di norme comunitarie resta imputabile allo

Stato e questi soltanto ne risponderà alla Comunità.

Nulla di sostanziale è cambiato neppure sul piano del rapporto tra legislazione statale e regionale da una parte, e

diritto comunitario dall’altra. Il quadro è stato ulteriormente semplificato: in particolare all’art. 11 – che è stato fino ad

oggi la soluzione dei problemi prativi – si è aggiunga la formulazione espressa, nell’art. 117, sull’obbligo di rispettare i

vincoli posti dall’ordinamento comunitario (nella sentenza n. 406 del 2005 la Corte Costituzionale richiama

espressamente l’art. 117 Cost. per la prima volta, in occasione di una violazione del diritto comunitario da parte di una

legge regionale).

Non risulta modificato neppure il rapporto tra norme comunitarie e norme costituzionali, rispetto al quale il principio

della primauté della norma comunitaria incontra il limite dei principi strutturali del nostro sistema e dei diritti

fondamentali della persona, limite di fatti fino ad oggi rimasto sulla carta. Per il resto, continua ad essere alquanto rara

l’ipotesi che una norma comunitaria incida sul riparto di attribuzioni tra Stato e Regioni, che pure la nostra Corte

Costituzionale ha escluso dalla riserva dei principi strutturali del nostro sistema costituzionale. 33

Non va dimenticato il principio della leale collaborazione tra istituzioni comunitarie e nazionali, principio che

conduce anche ad un vincolo di interpretazione delle norme nazionali in conformità agli obblighi esterni. Ed anche a

questo riguardo, nella novella costituzionale non c’è niente di nuovo.

In relazione, infine, allo jus contrahendi delle Regioni, poi, il problema non è di attribuire o meno ad esse la

competenza a stipulare trattati internazionali, che è sempre possibile. Il problema è di trovare per le Regioni degli

interlocutori che ne consentano l’esercizio in termini reali. A tal proposito non sembra che il percorso sia facile e la

discussione matura. Capitolo III: La tutela giurisdizionale

1. La tutela giurisdizionale nel sistema comunitario

La specificità del sistema comunitario rispetto ad altre esperienze di cooperazione organizzata tra Stati risiede nel

meccanismo di tutela giurisdizionale che è stato realizzato per gestire il rapporto tra norme e ordinamenti di natura ed

origine diversa. Si tratta, infatti, di un meccanismo di tutela che non ha precedenti in altre esperienze:

Sia sotto il profilo funzionale;

Sia sotto il profilo degli effetti che il suo funzionamento produce sulla posizione giuridica soggettiva dei

destinatari del sistema stesso: le istituzioni comunitarie, gli Stati membri, i singoli.

Non a caso il sistema di controllo giurisdizionale è l’elemento fondamentale di quel modo di essere della Comunità

europea che viene rappresentato con l’espressione “Comunità di diritto”.

Alla realizzazione di questo risultato ha contribuito non poco la Corte di Giustizia, che ha garantito con forza

sempre maggiore la tutela delle posizioni giuridiche su cui incide il diritto comunitario, indipendentemente da una

sintonia col diritto nazionale.

Viene in rilievo, inoltre, anche il ruolo che il giudice comunitario ha svolto, in cooperazione con il giudice

nazionale.

Il sistema di tutela giurisdizionale si articola su 2 piani:

Il primo è quello del controllo diretto della Corte di Giustizia e/o del Tribunale, ai quali si affiancheranno le

camere giurisdizionali (introdotte dal Trattato di Nizza ed incaricate di esercitare competenze giurisdizionali in

alcuni settori specifici);

Il secondo è quello della procedura pregiudiziale, fondata sulla cooperazione tra giudice nazionale e giudice

comunitario, che si risolve in un controllo indiretto della Corte di Giustizia, spettando al giudice nazionale la

decisione della causa.

A questo punto possiamo sottolineare che il trattato di Nizza aveva previsto che la competenza esclusiva della Corte

in materia pregiudiziale potesse essere attribuita anche al Tribunale di primo grado in materie specifiche. Tuttavia

nessuna iniziativa è stata presa per dare concreta attuazione a questa disposizione.

Sotto il profilo funzionale, inoltre, il sistema di controllo giurisdizionale comunitario investe:

Da una parte, la legittimità degli atti comunitari;

Dall’altra, la compatibilità delle norme e prassi nazionali con il diritto comunitario.

Il controllo giurisdizionale diretto sulla legittimità degli atti comunitari è attribuito alla competenza esclusiva del

giudice comunitario:

Al Tribunale di primo grado limitatamente al contenzioso sul rapporto di impiego presso la Comunità ed ai

ricorsi individuali;

Alla Corte di giustizia per i ricorsi degli Stati membri e delle istituzioni, nonché in secondo grado rispetto alle

sentenze del Tribunale.

Nel corso del 2004 questo sistema è stato ridisegnato: sono state affidate al Tribunale di primo grado le competenze

in precedenza attribuite alla Corte, per ciò che concerne i ricorsi diretti presentati dagli Stati membri, ad eccezione di

quelli che saranno attribuiti a camere giurisdizionali e di quelli ancora riservati alla Corte.

2. Il controllo diretto sulla legittimità di atti e comportamenti delle istituzioni comunitarie. L’azione di

annullamento

L’azione di annullamento è regolata dall’art. 230 del Trattato e consiste nell’impugnazione mediante ricorso di un

atto adottato dalle istituzioni comunitarie che si pretende viziato e pregiudizievole. Immediato è, dunque, il

collegamento tra la funzione di controllo del giudice comunitario e quella propria di un giudice amministrativo.

Atti impugnabili sono (in seguito alle modifiche apportate dal Trattato di Maastricht):

Gli atti adottati congiuntamente dal Consiglio e dal Parlamento;

Gli atti che non siano raccomandazioni o pareri, posti in essere dal Consiglio, dalla Banca centrale Europea,

dalla Commissione;

Gli atti del Parlamento destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi.

L’espressa esclusione di raccomandazioni e pareri indica che sono impugnabili unicamente gli atti vincolanti

(regolamenti, direttive, decisioni). La giurisprudenza della Corte di Giustizia, ispirata al criterio di privilegiare la

34

sostanza rispetto alla forma, ha progressivamente precisato la categoria di atti impugnabili, fondandosi sull’esigenza di

una protezione giurisdizionale completa ed effettiva.

Se ne ha una conferma anche in relazione alla natura dell’atto. La Corte ha precisato che sono impugnabili tutti gli

atti e i provvedimenti posti in essere dalle istituzioni comunitario che producano o mirino a produrre effetti vincolanti

per i destinatari, indipendentemente dal nomen iuris.

Impugnabili sono gli atti definitivi. Sotto tale profilo, non sono impugnabili gli atti preparatori in quanto non

modificano la posizione giuridica del destinatario (ad es. la comunicazione della Commissione alle imprese che segna

l’apertura di un’inchiesta nei loro confronti in materia di concorrenza). I vizi di questi atti però possono essere fatti

valere in sede di impugnazione del relativo atto definitivo.

Sono, invece, impugnabili:

gli atti con cui la Commissione comunica l’apertura di una procedura di controllo sulla compatibilità di un

aiuto statale, in quanto simili atti comportano per lo Stato una conseguenza rilevante: e cioè che in attesa della

decisione definitiva esso non può erogare l’aiuto;

gli atti che autorizzano o approvano la conclusione di un accordo.

Legittimati ad impugnare gli atti comunitari sono:

gli Stati membri, anche rispetto ad atti destinati ad altri Stati membri o a individui. La legittimazione è

attribuita unicamente allo Stato, e non anche alle sue eventuali articolazioni decentrate: le regioni e i comuni

possono impugnare un atto solo in quanto persone giuridiche alle condizioni di cui all’art. 230.4 dinanzi al

Tribunale di primo grado;

le istituzioni comunitarie: il Consiglio (per gli atti della Commissione e del Parlamento) e la Commissione

(per gli atti del Consiglio e del Parlamento). La legittimazione attiva del Parlamento è stata introdotta dal

Trattato di Maastricht ed è stata riconosciuta pienamente solo con il Trattato di Nizza. La Corte dei Conti e la

Banca centrale europea restano legittimate ad adire la Corte solo per salvaguardare le proprie prerogative;

il Trattato di Maastricht ha introdotto una specifica ipotesi di azione di annullamento per violazione del diritto,

su ricorso del governatore della Banca centrale di uno Stato membro, ovvero del Consiglio direttivo della

Banca centrale europea, relativamente alla rimozione dello stesso governatore. Questo sembra essere l’unico

caso in cui un atto nazionale può essere impugnato direttamente dinanzi alla Corte di giustizia;

i singoli, persone fisiche o giuridiche, in primo grado dinanzi al Tribunale e in secondo grado, per motivi di

diritto, dinanzi alla Corte. La nozione di persona giuridica, che è comunitaria, è molto ampia e prescinde dalla

natura pubblica o privata dell’entità in questione, nonché dalla nazionalità. Anche uno Stato terzo, infatti, può

agire ai sensi dell’art. 230. La stessa nozione, inoltre, è stata interpretata fino a dare rilievo all’autonomia

necessaria per agire come ente responsabile nei rapporti giuridici, al di là delle qualificazione proprie di ogni

diritto nazionale.

Il singolo può impugnare:

le decisioni a lui specificamente indirizzate;

gli atti di cui non è il formale destinatario ma che lo riguardano direttamente e individualmente. Il singolo deve

essere identificato o identificabile quale destinatario sostanziale dell’atto e deve esservi un nesso di causalità

tra la situazione individuale e la misura adottata.

Dire che l’atto deve riguardare direttamente il singolo significa che non è richiesta alcuna misura ulteriore per

l’applicazione dell’atto preso in considerazione.

Dire che l’atto deve riguardare il singolo individualmente significa che il provvedimento lo tocca a causa di

determinate qualità personali, ovvero di particolari circostanze atte a distinguerlo dalla generalità, e quindi lo identifica

alla stessa stregua dei destinatari.

Quanto detto per i regolamenti vale anche per le direttive, che del pari hanno normalmente una portata normativa

generale e che in ogni caso non pongono obblighi a carico dei singoli. In particolare, occorre verificare se il singolo

possa essere riguardato direttamente e individualmente dall’atto.

Il termine per l’impugnazione è di 2 mesi e decorre dalla pubblicazione dell’atto, ovvero dalla sua notificazione al

ricorrente ovvero – come criterio residuale – dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto effettiva conoscenza.

Non c’è decadenza quando si verta in tema non di invalidità, ma di inesistenza dell’atto, ipotesi tuttavia assai remota.

I vizi che possono essere fatti valere sono:

incompetenza: sia quella relativa dell’istituzione che ha adottato l’atto, sia quella assoluta della Comunità in

quanto tale;

violazione delle forme sostanziali: difetto di motivazione, mancata consultazione di un’altra istituzione o di

un organo qualora espressamente prevista, errata individuazione della base giuridica;

violazione di legge: violazione di norme del Trattato e di diritto comunitario derivato, dei principi generali

consolidati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia (ad es. non discriminazione, legittimo affidamento),

delle norme che vincolano la Comunità (come le norme internazionali convenzionali provviste di effetto

diretto, la cui sussistenza va valutata anche in funzione della natura e dello scopo dell’atto);

sviamento di potere: si verifica quando l’amministrazione, nell’ambito della discrezionalità di cui gode,

esercita un determinato potere allo scopo esclusivo o almeno determinante di raggiungere fini diversi da quelli

per cui il potere in questione è stato conferito o da quello dichiarato. Questo deve risultare da indizi obiettivi,

35

pertinenti e concordanti. Lo sviamento di potere comprende anche lo sviamento di procedura, cioè il caso in

cui una determinata procedura venga utilizzata a fini diversi da quelli per i quali è stata istituita e per far fronte

alle circostanze del caso di specie.

Il ricorso proposto al giudice comunitario non ha effetto sospensivo. Tuttavia, l’art. 242 del trattato prevede la

possibilità di chiedere alla Corte la sospensione dell’atto impugnato in via cautelare. Questa previsione ha lo scopo di

evitare che l’effetto utile della sentenza definitiva sia vanificato dal tempo occorrente per renderla. Presupposti di questa

misura sono:

l’apparenza del diritto (il fumus boni iuris);

l’irreparabilità del danno che scaturirebbe dall’esecuzione del provvedimento impugnato (il periculum in

mora);

il bilanciamento degli interessi a confronto.

L’art. 243 dispone che la Corte può ordinare anche le misure provvisorie, diverse dalla sospensione, che ritiene

necessarie. La misura viene decisa dal Presidente della Corte, che eccezionalmente può investire anche il plenum.

L’ordinanza cautelare del Presidente del Tribunale è impugnabile dinanzi alla Corte, con i limiti analoghi a quelli posti

all’impugnazione di una pronuncia ordinaria del giudice di primo grado.

In caso di accoglimento del ricorso, l’esito del giudizio è l’annullamento dell’atto impugnato, in particolare la

dichiarazione che l’atto è nullo e non avvenuto.

La sentenza di annullamento – che è efficace dal giorno in cui è pronunciata – ha l’effetto della cosa giudicata

relativamente ai punti di fatto e di diritto che siano effettivamente definiti dalla sentenza. Viceversa, un atto che sia

uscito indenne da una procedura di annullamento, può essere rimesso in discussione sotto profili e per motivi diversi in

un successivo procedimento.

L’annullamento può essere richiesto anche solo in relazione ad una o alcune disposizioni dell’atto: in ogni caso, poi,

la Corte può annullare l’atto solo parzialmente, lasciando inalterate le parti restanti.

La sentenza della Corte comporta, per l’istituzione che aveva adottato l’atto annullato, l’obbligo di prendere le

misure necessarie per darvi piena esecuzione.

Normalmente l’annullamento dell’atto produce effetti ex tunc, ma la Corte può stabilire che l’annullamento abbia

effetti ex nunc o che esso produca i suoi effetti fino a quando l’amministrazione avrà modificato o sostituito con un

nuovo atto quello impugnato (art. 231).

Sebbene l’art. 231 si riferisca solo ai regolamenti, la Corte ha esteso la relativa applicazione anche alle direttive e

alle decisioni in ossequio al principio della certezza del diritto.

3. L’azione in carenza

Il ricorso in carenza è uno strumento che tende a porre rimedio alla illegittima inattività di un’istituzione

comunitaria. Tale strumento consente, infatti, di mettere in discussione il comportamento del Consiglio, della

Commissione nonché – a seguito delle modifiche introdotte dal Trattato di Maastricht – del Parlamento e della Banca

centrale europea, in relazione ai settori che rientrano nella loro competenza, allorché tali istituzioni, in violazione del

Trattato, astengano dal pronunciarsi (art. 232 del trattato CE).

L’introduzione del ricorso davanti alla Corte è subordinata ad una fase amministrativa preliminare. Occorre, infatti,

che l’istituzione sia formalmente invitata a prendere posizione per mezzo di una lettera di messa in mora la quale deve

intervenire entro un termine ragionevole (a partire dal momento in cui appare chiaro che l’istituzione in questione non

ha intenzione di agire).

Dal momento della messa in mora l’istituzione ha 2 mesi per prendere posizione; trascorso invano tale termine,

l’autore della messa in mora può introdurre il ricorso, a sua volta entro il termine di 2 mesi.

Qualora, invece, l’istituzione in questione:

Rifiuti di prendere posizione;

Adotti l’atto voluto dal richiedente;

Adotti un provvedimento, anche se diverso da quello sollecitato,

non vi è più spazio per l’introduzione di un ricorso in carenza, dovendosi attivare la normale procedura di

annullamento ex art. 230.

L’assenza di decisione deve essere attuale e permanere anche durante tutto il corso della procedura. Infatti, se

l’introduzione risponde alla messa in mora, adottando l’atto voluto dal richiedente, la procedura diventa senza oggetto.

Resta, ovviamente, la possibilità di impugnare l’atto ex art. 230 se lo si ritiene viziato.

Infine, il ricorso in carenza non può essere utilizzato per aggirare i termini di impugnazione dell’atto quali previsti

dall’art. 230. non è, pertanto, possibile chiedere, dopo la scadenza di tali termini, la revoca o la modificazione di un atto

per poi, in caso negativo, introdurre un ricorso in carenza dinanzi alla Corte di Giustizia.

Legittimati attivi sono gli Stati membri e le istituzioni. 36

Si è discusso se l’astensione che può dare vita al ricorso debba necessariamente riferirsi all’adozione di un atto

vincolante, oppure possa collegarsi anche ad altre ipotesi. A ben vedere, però, si evince che non vi è particolare

interesse ad esperire un simile ricorso nei casi di omissione di atti non vincolanti.

A differenza delle istituzioni e degli Stati membri, il singolo può agire in carenza solo quando l’istituzione abbia

omesso di emanare nei suoi confronti un atto che non sia una raccomandazione o un parere.

Anche a tale riguardo si è discusso se l’omissione debba riferirsi ad un atto di cui il ricorrente sia il formale

destinatario o debba accogliersi una lettura più ampia dell’art. 232.3. La Corte ha escluso che il singolo possa agire in

carenza, ad es., rispetto ad un atto rivolto agli Stati, rispetto ad una proposta della Commissione, rispetto a decisioni

comunque destinate a terzi.

Nell’ambito di una procedura fondata sull’art. 232 il ricorrente – Stato membro o singolo – ha anche la possibilità di

chiedere ed ottenere provvedimenti provvisori ai sensi dell’art. 243 del Trattato, ove ricorrano le condizioni già

ricordate.

Infine, va segnalato che i ricorsi in carenza accolti fino ad oggi sono stati pochi, di cui uno, il primo, è stato introdotto

dal Parlamento contro il Consiglio, in quanto quest’ultimo aveva omesso di adottare una politica di trasporti come

richiesto dal Trattato.

4. L’eccezione di invalidità

L’art. 241 del Trattato prevede la possibilità di dar luogo ad un’eccezione incidentale di invalidità, per far valere

l’illegittimità di un atto. Le parti possono sollevarla nel corso di una procedura già attivata per altri motivi dinanzi alla

Corte, al fine di far dichiarare l’inapplicabilità del regolamento di cui si tratta. A tal fine faranno valere gli stessi

motivi previsti dall’art. 230, nonostante sia trascorso il termine previsto per il ricorso di annullamento.

L’ipotesi che subito viene alla mente è quella dell’eccezione di invalidità di un regolamento in occasione

dell’impugnazione di un atto di esecuzione di quel regolamento e come motivo dell’invalidità dell’atto impugnato.

La sfera di applicazione dell’eccezione di invalidità è, nel Trattato CE, formalmente limitata ai regolamenti. La

giurisprudenza, tuttavia, ne ha ampliato le possibilità di applicazione, comprendendovi tutti gli atti di portata generale.

Infatti lo scopo dell’art. 241 è quello di evitare che un atto viziato, ancorché non impugnato, possa costituire una base

giuridica valida per altri atti. L’eccezione può essere estesa, dunque, anche ad atti che non hanno la forma del

regolamento ma producono effetti analoghi.

Al contrario, sono sempre stati respinti i tentativi di far valere, dopo la scadenza dei termini, l’illegittimità di atti che

il singolo avrebbe potuto impugnare con normale ricorso di annullamento. In definitiva, l’eccezione di invalidità non

può essere utilizzata per eludere l’onere della tempestività dell’impugnazione, dovendo restare un mezzo offerto al

singolo nella sola ipotesi in cui gli sia preclusa ogni altra possibilità.

La circostanza che l’eccezione di invalidità risulti collegata all’impossibilità per i singoli di agire ex art. 230, non

implica tuttavia che agli Stati membri e alle istituzioni sia in ogni caso impedito di formulare una tale eccezione.

In ogni caso, neanche lo Stato può eccepire in via incidentale l’illegittimità di una decisione di cui sia destinatario, in

una procedura per un inadempimento consistente nella mancata osservanza di quella stessa decisione.

Allo stesso modo, lo Stato non può eccepire in via incidentale l’illegittimità di una direttiva – nell’ambito di una

procedura di infrazione – per giustificarne la mancata trasposizione.

L’effetto di un eventuale accoglimento dell’eccezione di invalidità è l’inapplicabilità dell’atto, e non già il suo

annullamento. Formalmente, pertanto, l’atto viene dichiarato inapplicabile alla fattispecie ma resta pienamente in

vigore. La conseguenza pratica per l’istituzione che lo aveva adottato è che procederà comunque alla sua modificazione

o, all’occorrenza, alla sua abrogazione.

5. L’azione di responsabilità extracontrattuale

La competenza del giudice comunitario in materia di responsabilità extracontrattuale della Comunità, e di

conseguente risarcimento dei danni, va anch’essa collegata alla funzione di controllo sulla legittimità degli atti

comunitari.

Infatti, l’ipotesi più rilevante a riguardo è quella di un pregiudizio provocato dall’applicazione di un atto normativo

della Comunità che si pretende illegittimo.

La competenza:

Spetta alla Corte di giustizia quando il danno sia stato cagionato da un’istituzione comunitaria ovvero dai suoi

agenti nell’esercizio delle loro funzioni;

Spetta ai giudici nazionali quando il danno è stato prodotto da organi nazionali, sia pure in conseguenza

all’applicazione di una normativa comunitaria.

Infatti, in base al principio della competenza efficiente, è il giudice nazionale a dover essere adito qualora sia nella

condizione di statuire utilmente. Per contro, la Corte afferma la sua competenza quando è solo essa a poter agire

utilmente. Così, il sistema funziona in modo da garantire in ogni caso la protezione giurisdizionale del soggetto leso.

Un aspetto di rilievo concerne il rapporto tra l’azione di responsabilità e l’azione di annullamento ovvero il ricorso

in carenza. In un primo momento la Corte – nella pronuncia Plaumann – dichiarò inammissibile una domanda di

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risarcimento fondata sulla illegittimità di un atto di cui non era stato previamente richiesto l’annullamento. In

quest’ottica, l’azione ex art. 230 era un presupposto per l’azione di responsabilità extracontrattuale.

Più tardi, la Corte ha invece affermato che l’azione di danni rappresenta un rimedio autonomo, distinto dagli altri

mezzi sia per la funzione, sia per le condizioni di esercizio.

In ogni caso, occorre evitare che l’azione di responsabilità venga utilizzata per conseguire lo stesso risultato che

avrebbe potuto essere raggiunto con un’azione diversa. Dunque, l’azione di danno non può essere il mezzo per

neutralizzare gli effetti di un atto lesivo quando tale obiettivo può venire egualmente raggiunto attraverso una normale

azione di annullamento.

Le condizioni della responsabilità extra contrattuale della Comunità (e del conseguente obbligo risarcitoria) sono

state precisate nella giurisprudenza della Corte:

Illiceità del comportamento dell’istituzione;

Danno effettivo;

Nesso di causalità fra il danno e il comportamento dell’istituzione.

Quanto più ampio è il potere discrezionale dell’istituzione, tanto più occorre che sia grave la violazione dei limiti al

suo esercizio perché sussista la responsabilità: in particolare, occorre che si tratti di violazione di norme destinate a

proteggere gli interessi degli stessi ricorrenti.

Per converso, quando il margine di discrezionalità è ridotto, la mera violazione della norma può integrare l’ipotesi di

violazione grave e manifesta. Il danno, poi, deve essere in un certo senso individualizzato, e questo non si verifica

quando l’atto investe categorie molto ampie di operatori economici e le sue conseguenze sono molto attenuate al livello

dei singoli.

Per quanto concerne la responsabilità patrimoniale degli Stati membri per violazione del diritto comunitario, la Corte

ha precisato che valgono le 3 condizioni previste per la responsabilità delle istituzioni comunitarie.

Quanto al danno risarcibile, la prova incombe al ricorrente. Sono risarcibili:

sia il pregiudizio materiale che quello morale, quest’ultimo quantificabile anche in equità;

sia il danno emergente che il lucro cessante.

Inoltre, si deve tenere conto della effettiva svalutazione monetaria successiva all’evento dannoso. La giurisprudenza

della Corte ha inoltre ritenuto ammissibile la domanda di interessi moratori, che decorrono dalla sentenza che accerta

la responsabilità della Comunità.

6. Il contenzioso in materia di personale

La competenza a conoscere delle controversie tra la Comunità e i suoi agenti appartiene alla Corte, nei limiti e nelle

condizioni determinati dallo statuto del personale o risultanti dal regime ad essi applicabile.

Tale competenza è esercitata in primo grado dal Tribunale ma è destinata ad essere devoluta ad una camera

giurisdizionale, considerato che una decisione del Consiglio ha istituito il Tribunale della funzione pubblica

dell’U.E.;

Le pronunce di questa camera giurisdizionale potranno essere oggetto di impugnazione per i soli motivi di

diritto dinanzi al Tribunale di primo grado;

E la Corte sarà chiamata a pronunciarsi solo nelle ipotesi eccezionali di richiesta di riesame da parte dei primo

Avvocato generale.

Il giudice comunitario è competente a conoscere tutte le controversie che afferiscono al rapporto di impiego:

assunzioni, condizioni di lavoro, trattamento economico, ecc.

La possibilità di agire non spetta solo ai funzionari e agli altri agenti, ma anche agli aspiranti funzionari che

partecipano ad un concorso e che intendano contestarne lo svolgimento e/o i risultati.

Il regime prevede una procedura precontenziosa. È infatti necessario:

L’esperimento di un reclamo in via amministrativa;

Il rigetto di tale reclamo (che può essere anche implicito) mediante una decisione.

Deve sussistere un interesse del ricorrente ad agire, e l’atto impugnato deve essere tale da recargli pregiudizio.

Il termine per agire è di 3 mesi, che decorrono:

dal giorno della notifica della decisione che statuisce sul reclamo;

in caso di provvedimento implicito, dalla data in cui scade il termine per la decisione.

Il ricorso può essere diretto ad ottenere sia l’annullamento di un atto, sia il risarcimento dei danni derivanti da un

atto o da un comportamento dell’istituzione di cui si tratta.

Attesa l’autonomia delle diverse azioni, il funzionario può scegliere la procedura che ritenga più appropriata, con il

solo limite che l’azione di responsabilità non può essere un mezzo per eludere l’irricevibilità di un’azione di

annullamento concernente l’illegalità dello stesso atto e tendente ad ottenere lo stesso risarcimento.

Il ricorrente può, inoltre, chiedere sia provvedimenti provvisori, sia la sospensione dell’atto.

Le azioni promosse dai dipendenti contro le istituzioni sono numerose, ma considerata la prudenza dimostrata dal

giudice comunitario sono stati pochi i ricorsi accolti. 38

7. L’impugnazione della sentenza del Tribunale

A partire dal 1989 il controllo giurisdizionale sugli atti comunitari è in gran parte esercitato in primo grado dal

Tribunale:

Con decisione del Consiglio del 24 ottobre 1989 al Tribunale è stata attribuita la competenza a conoscere delle

controversie tra la Comunità e i suoi funzionari, dei ricorsi proposti dalle imprese avverso le decisioni CECA

in tema di quote di acciaio, nonché dei ricorsi individuali in tema di concorrenza;

Con la stessa decisione al Tribunale è stata attribuita la competenza a conoscere delle azioni relative alla

responsabilità extracontrattuale della Comunità, quando siano collegate ai ricorsi di sua competenza;

La decisione del consiglio dell’8 giugno 1993 ha esteso la competenza del Tribunale a tutti i ricorsi proposti da

persone fisiche o giuridiche;

La versione dell’art. 225, come modificato dal Trattato di Maastricht, prevede la possibilità che tutte le azioni

siano trattate in primo grado dal Tribunale, fatta eccezione per i rinvii pregiudiziali (almeno fino a quando non

troverà applicazione l’art. 225 del Trattato che prevede che si possa attribuire al Tribunale di primo grado la

competenza a conoscere delle questioni pregiudiziali in materie specifiche.

Il trasferimento di competenze al Tribunale ha inteso contribuire ad un miglioramento del livello di tutela

giurisdizionale complessivamente offerto dal sistema comunitario, in particolare con riguardo alla tutela dei singoli.

Ciò va inteso sotto un duplice profilo:

Il primo è quello del doppio grado di giurisdizione, che è comunque un segno di civiltà giuridica;

Il secondo riguarda l’attenzione che si deve ai fatti, alle esigenze istruttorie e ai relativi strumenti processuali,

specie nelle cause in cui proprio la ricchezza dei fatti ne impone un uso maggiore.

La cognizione del Tribunale, dunque, si sostituisce in primo grado nelle competenze che il Trattato attribuiva alla

Corte rispetto alle azioni attivate da ricorsi individuali: di annullamento, in carenza, di responsabilità

extracontrattuale. Quanto si è detto a proposito di tali procedure vale, pertanto, anche per il giudizio dinanzi al

Tribunale.

È possibile che la Corte ed il Tribunale siano contemporaneamente chiamati a decidere su cause aventi lo stesso

oggetto. Si pensi ad una decisione della Commissione in tema di aiuti pubblici alle imprese, impugnabile dagli Stati

membri davanti alla Corte, e dalle singole imprese davanti al Tribunale. In tale ipotesi vi possono essere diverse

soluzioni:

Il Tribunale potrà, sentite le parti, sospendere la procedura e attendere la pronuncia della Corte;

Il Tribunale può scegliere di spogliarsi della causa, e lasciando che sia la Corte a decidere;

Può infine accadere che sia la Corte a sospendere la procedura, la quale continuerà dinanzi al Tribunale.

L’impugnazione della sentenza di primo grado può essere proposta entro 2 mesi dalle parti. Una posizione

privilegiata è assicurata agli Stati e alle istituzioni, i quali possono impugnare una sentenza del Tribunale

indipendentemente dalla loro presenza nella procedura dinanzi al Tribunale, con la sola eccezione delle controversie dei

funzionari. In tal caso, tuttavia, la Corte – ove accolga l’impugnazione – potrà precisare gli effetti della decisione

annullata che devono essere considerati definitivi nei confronti delle parti della controversia.

L’impugnazione deve essere diretta a rimediare ai pretesi errori in diritto della sentenza di primo grado. Essa,

pertanto, non può limitarsi ad una mera riproposizione della domanda originaria. Ciò non esclude:

che si possa sollecitare la Corte alla rivalutazione dei punti diritto già esaminati dal Tribunale (in particolare

per quando concerne l’interpretazione e l’applicazione del diritto comunitario);

e che la Corte, anche in assenza di motivi di ricorso, affronti i punti rilevabili d’ufficio.

Si tratta, dunque, non tanto di un giudizio di appello, quanto di un giudizio di cassazione. I vizi censurabili sono:

l’incompetenza del Tribunale;

i vizi di procedura che hanno causato pregiudizio al ricorrente;

la violazione del diritto comunitario.

Infatti, per errore in diritto si intende:

non solo l’errore nell’interpretazione della norma;

ma anche l’errore nella qualificazione giuridica dei fatti accertati e/o della fattispecie che comporti

l’applicazione della norma ad una fattispecie non regolata;

in generale, ogni vizio suscettibile di pregiudicare l’uniforme applicazione del diritto comunitario.

La Corte ha affermato al competenza esclusiva del Tribunale con riferimento alla valutazione delle prove. L’azione

del Tribunale, però, è sottoposta ad un duplice limite. La Corte, infatti, può:

verificare se le prove assunte dal Tribunale siano state acquisite regolarmente, e se siano stati rispettati i

principi generali del diritto e le norme di procedura in materia di onere e produzione della prova;

sindacare lo snaturamento degli elementi di prova (inesattezza materiale degli accertamenti probatori).

Occorre, inoltre, mettere in luce che – nonostante non sia espressamente previsto tra i vizi censurabili – anche il vizio

di motivazione della sentenza impugnata può concretizzare un’ipotesi di violazione del diritto comunitario.

Un ulteriore motivo di impugnazione può consistere nell’eccessiva durata della procedura dinanzi al Tribunale.

La Corte può dichiarare il ricorso manifestamente irricevibile ed anche manifestamente infondato, con semplice

ordinanza e sentito l’avvocato generale. 39

La sentenza della Corte che accoglie l’impugnazione comporta l’annullamento della pronuncia del tribunale. La

Corte, peraltro, può:

essa stessa decidere la controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta;

rinviare la causa nuovamente l Tribunale il quale, in questo caso, sarà vincolato alla decisione della Corte

relativamente ai punti di diritto.

La revocazione, il riesame, il rinvio

Lo statuto della Corte prevede l’istituto della revocazione della sentenza, applicabile alle pronunce sia del Tribunale

che della Corte. Non si tratta di un’impugnazione, bensì di un mezzo straordinario di ricorso. Condizione indispensabile

per attivare la procedura è la scoperta, dopo la sentenza, di elementi di fatto nuovi, anteriori alla sentenza e tali che, se

conosciuti e apprezzati dal giudice, avrebbero potuto condurre ad una diversa soluzione della controversia.

Avverso la sentenza pronunciata in contumacia è prevista l’opposizione, da proporsi entro un mese dalla notifica

della sentenza. Il procedimento segue lo stesso rituale di quello ordinario.

Infine, è prevista la possibilità di chiedere l’interpretazione del dispositivo di una pronuncia, ovvero di un suo punto

specifico, sia su iniziativa di una parte principale che di una parte interveniente.

Con il Trattato di Nizza è stato introdotto il riesame da parte della Corte di giustizia delle sentenze del tribunale di

primo grado. Si tratta di una procedura d’urgenza che può trovare applicazione sia nei ricorsi diretti, che in quelli

indiretti.

L’iniziativa di proporre alla Corte il riesame ella decisione del Tribunale è stata affidata al primo avvocato generale.

Tale proposta deve essere presentata entro un mese a decorrere dalla pronuncia della decisione del Tribunale. La Corte

deve poi decidere, entro un mese dalla presentazione della proposta, sull’opportunità di procedere al riesame.

Tra le novità introdotte dal Trattato di Nizza occorre annoverare anche l’istituto del rinvio, collegato al trasferimento

di alcune competenze pregiudiziali dalla Corte al Tribunale, in quanto questo troverà applicazione solo se e quando

verranno effettivamente affidate al Tribunale siffatte competenze.

Specificatamente, l’art. 225 del Trattato attribuisce al Tribunale la facoltà di disporre un rinvio alla Corte «ove ritenga

che la causa richieda una decisione di principio che potrebbe compromettere l’unità o la coerenza del diritto

comunitario». Tale rimedio è quindi subordinato alla sussistenza delle medesime condizioni eccezionali previste per il

riesame, ma è soggetto al potere discrezionale del Tribunale.

8. Il controllo giurisdizionale sulla corretta applicazione del diritto comunitario negli Stati membri. La

procedura di infrazione

Il controllo giurisdizionale della Corte di Giustizia sulla puntuale applicazione del diritto comunitario in tutti gli Stati

membri mira non solo a verificare continuamente la compatibilità di atti e comportamenti di tali Stati con il diritto

comunitario, ma anche ad assicurare l’uniformità di applicazione delle norme comunitarie.

La procedura di infrazione si collega la ruolo attribuito alla Commissione di custode della corretta applicazione del

Trattato e degli atti comunitari da parte degli Stati membri (art. 211).

La procedura di infrazione è sostanzialmente diretta a porre termine alla violazione del diritto comunitario e pertanto

a far sì che il comportamento dello Stato membro si modifichi e sia coerente con il dettato delle norme. Tale procedura

potrà essere avviata ogni qualvolta si è in presenza di una qualsiasi obbligazione che incomba su di uno Stato membro.

L’inadempimento può consistere in un comportamento o in un atto normativo, o in una pratica amministrativa, o

nell’aver omesso di dare formale attuazione ad un obbligo comunitario (si pensi alla mancata attuazione di una

direttiva).

La procedura di infrazione ha, in primo luogo, una fase precontenziosa, che si svolge su impulso della

Commissione, allo scopo di stimolare una soluzione non giudiziaria. L’attenzione della Commissione può essere

richiamata da comuni cittadini o da associazioni, che indirizzano ala Commissione un esposto scritto in cui indicano i

fatti che costituiscono un’inosservanza del diritto comunitario.

Se all’esito della verifica la Commissione ritiene che un’infrazione sia stata commessa dallo Stato membro, la stessa

invia a quest’ultimo una lettera di messa in mora. In sostanza, si tratta di un’indicazione delle ipotesi di inosservanza

del diritto comunitario che la Commissione imputa allo Stato membro. Quest’ultimo ha la possibilità e l’onere di

rispondere alle censure della Commissione.

Il passo ulteriore della Commissione, se non ritiene adeguate le osservazioni dello Stato membro, è l’invio a

quest’ultimo di un parere motivato. In esso sono specificate le infrazioni che ancora si ritengono commesse, ed il

termine entro il quale lo Stato membro è tenuto a mettere fine all’inadempimento.

Con il parere motivato, la Commissione delimita definitivamente l’inadempimento imputato allo Stato membro e gli

argomenti sui quali fonda la sua posizione. Se entro il termine fissato dal parere motivato lo Stato membro non si

adegua a quanto richiesto dalla Commissione, quest’ultima può presentare un ricorso alla Corte di giustizia.

Nel ricorso, i motivi di doglianza devono corrispondere perfettamente a quelli indicati nella fase precontenziosa (ed

in particolare nel parere motivato). 40

L’inadempimento deve essere rigorosamente provato dalla Commissione, e non può essere fondato su presunzioni.

Ad es., non può fondarsi sulla presunzione che un testo apparentemente ambiguo di una normativa sarà applicato in

maniera difforme dal diritto comunitario.

Non è previsto un termine per la presentazione del ricorso da parte della Commissione, che dunque conserva

un’ampia discrezionalità. La Commissione non ha un obbligo di attivare e proseguire la procedura di infrazione, ma

solo una facoltà. Pertanto, si esclude la configurabilità di un diritto del singolo ad esigere che l’istituzione agisca.

La possibilità per la Commissione di introdurre un ricorso dinanzi alla Corte, tuttavia, è determinata dalla scadenza

del termine concesso allo Stato nel parere motivato. Se quel termine è trascorso senza che lo Stato abbia adempiuto,

sussiste l’interesse pieno della Commissione a portare lo Stato dinanzi alla Corte. Quest’ultima, investita della causa, è

tenuta a giudicare, con la sola eccezione della rinuncia all’azione da parte della stessa Commissione.

A non diversa conclusione si perviene quando l’inadempimento sia stato nella sostanza già accertato (ad es.

l’incompatibilità di una legge con il diritto comunitario accertata dalla Corte nell’ambito di una procedura pregiudiziale

ex art. 234).

La Corte, inoltre, non può dichiarare cessata la materia del contendere se lo Stato adempie nel corso del giudizio;

anche in tal caso, infatti, permane l’interesse della Commissione – sola a poter rinunciare all’azione – a vedere

dichiarato l’inadempimento.

Né ha alcuna influenza il fatto che lo Stato membro riconosca il proprio inadempimento (come peraltro avviene in

moltissimi casi, indicati comunemente come infrazioni non contestate).

La Corte ha affermato la propria competenza ad adottare misure cautelari, e talvolta ha anche sospeso l’applicazione

di una normativa nazionale inaudita altera parte, in attesa dell’ordinanza conclusiva del procedimento cautelare.

L’ordinanza della Corte finisce con l’avere una portata addirittura più incisiva o almeno più immediatamente efficace

rispetto alla sentenza definitiva. Quest’ultima, infatti, lascia agli Stati membri di provvedere a trarne le conseguenze.

Inoltre, la prassi non conosce casi di inosservanza di ordinanze cautelari della Corte, mentre ben conosce casi di ritardo

nell’inosservanza di sentenze definitive che, come accennato, preludono alle cc.dd. doppie condanne.

La procedura di infrazione è condotta nei confronti dello Stato membro. Il sistema giuridico comunitario, dunque,

riconosce lo Stato come unico interlocutore delle istituzioni o degli altri Stati membri.

Infatti, ciascuno Stato membro è libero di articolare come meglio crede le competenze sul piano interno, ma una tale

circostanza non può essere invocata dallo Stato, cui incombe l’obbligo di assicurare il corretto adempimento degli

obblighi comunitari. In definitiva, è sempre lo Stato membro ad essere dichiarato responsabile.

Ciò, peraltro, va considerato nella prospettiva anche più ampia delle giustificazioni che lo Stato può opporre alla

contestazione di un’infrazione e alla sussistenza dell’inadempimento, tra le quali non figurano disposizioni o prassi del

proprio sistema giuridico. È possibile invocare la forza maggiore per giustificare difficoltà temporanee di adempimento,

ma solo per il periodo strettamente necessario ad un’amministrazione diligente per porvi rimedio.

Lo Stato, inoltre, non può giustificare il proprio comportamento:

Né con l’inadempimento di altri Stati membri;

Né opponendo al ricorso della Commissione per violazione di un atto comunitario l’invalidità di quest’ultimo,

quando non l’abbia impugnato nei termini e alle condizioni di cui all’art. 230 del Trattato.

Il trattato inoltre prevede una procedura accelerata (artt. 226-7). La Commissione e gli Stati membri possono,

saltando la fase precontenziosa, adire direttamente la Corte. È il caso dell’art. 88, in materia di aiuti di Stato, qualora lo

Stato di cui si tratta:

non si conformi nel termine impartito ad una decisione di incompatibilità dell’aiuto concesso,

ovvero eroghi un aiuto prima ancora che la Commissione si sia pronunciata sulla sua compatibilità.

Infine, in base all’art. 237 il Consiglio di amministrazione della Banca Centrale Europea può proporre ricorso alla

Corte per far constatare la mancata esecuzione, da parte degli Stati membri, degli obblighi derivanti dallo statuto della

Banca.

8.1 Effetti della sentenza di inadempimento e sanzione pecuniaria

Gli effetti di una pronuncia della Corte all’esito di una procedura di infrazione sono prefigurati dall’art. 228. La

sentenza riconosce che lo Stato è inadempiente rispetto ad una o più obbligazioni che gli derivano dal trattato ovvero da

un atto comunitario. Si tratta dunque di una sentenza meramente dichiarativa.

Gli Stati dichiarati inadempienti sono tenuti a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza impone. La

Corte di Giustizia, infatti, ha affermato che, se una pronuncia accerta l’incompatibilità con il trattato di una legge

nazionale, lo Stato avrà l’obbligo di modificarla. I giudici, inoltre, devono garantire l’osservanza della norma

comunitaria così come interpretata dalla Corte, determinando anche i diritti che i singoli ne traggono.

Il Trattato non fissa alcun termine per l’esecuzione della sentenza che accerti l’inadempimento, è evidente tuttavia

che l’esigenza fondamentale dell’applicazione immediata ed uniforme del diritto comunitario richiede tempi brevi.

Nella versione precedente al trattato di Maastricht, l’art. 228 si fermava a questo punto, con la conseguenza che

l’ipotesi di mancata o non corretta o non tempestiva esecuzione della sentenza era configurabile quale normale

inadempimento, come tale passibile a sua volta di una procedura di infrazione ai sensi dell’art. 226. è, questa, l’ipotesi

comunemente definita di doppia condanna. 41

Il trattato di Maastricht ha aggiunto nell’art. 228 la previsione di una sanzione pecuniaria per l’ipotesi che uno Stato

membro non abbia adottato le misure necessarie per dare esecuzione ad una sentenza che riconosce l’inadempimento. In

tal caso, la procedura di infrazione può essere reiterata così come appena ricordato, ma la Commissione chiede alla

Corte anche la condanna dello Stato al pagamento:

Di una somma forfettaria, nei casi di inadempimento puntuale e isolato;

Ovvero di una penalità di mora, nei casi di mancata abrogazione o adozione di norme.

Le due sanzioni possono anche essere cumulate.

In base agli artt. 244 e 256 del trattato, la sentenza della Corte è titolo esecutivo all’interno degli ordinamenti

nazionali, con apposizione della relativa formula in base alla mera verifica di autenticità da parte dell’autorità

competente (per l’Italia, il Ministero degli Esteri).

Indipendentemente dalla sanzione pecuniaria, la sentenza che accerta l’infrazione non è affatto priva di conseguenze.

Infatti, se si accerta che una norma è incompatibile con il diritto comunitario, la conseguenza è un obbligo per i giudici

e le amministrazioni di non applicare la norma nazionale.

La Corte Costituzionale, inoltre, ha riconosciuto che l’interpretazione della norma comunitaria, compiuta attraverso

una sentenza della Corte di Giustizia resa in sede di procedura di infrazione, ha la stessa immediata efficacia delle

disposizioni interpretate.

9. Controllo giurisdizionale e cooperazione tra giudice nazionale e giudice comunitario. Funzione ed oggetto del

rinvio pregiudiziale

Nel sistema di controllo giurisdizionale un ruolo decisivo ha assunto la cooperazione tra giudice comunitario e

giudice nazionale. Infatti, l’applicazione in concreto delle norme e degli atti comunitari è per molta parte demandata

agli Stati membri e alle rispettive amministrazioni.

Nella patologia dei rapporti giuridici, dunque, il giudice nazionale è spesso chiamato ad applicare il diritto

comunitario. Questa circostanza:

Da un lato, rafforza la tutela di cui gode il singolo;

Dall’altro, pone dei problemi di uniformazione dell’interpretazione di 27 giudici diversi.

È in questa prospettiva che è stato messo a fuoco il meccanismo del rinvio pregiudiziale prefigurato dall’art. 234 del

Trattato, che dà al giudice nazionale la facoltà – se di ultima istanza, l’obbligo – di chiedere alla Corte di Giustizia una

pronuncia sull’interpretazione ovvero sulla validità di una norma comunitaria, quando tale pronuncia sia necessaria per

risolvere la controversia.

Quindi, il rinvio pregiudiziale può riguardare:

L’interpretazione degli atti;

La validità degli atti delle istituzione e della Banca centrale europea;

L’interpretazione degli statuti che regolano la vita delle istituzioni, laddove sia previsto dagli statuti stessi.

Può essere necessaria al giudice nazionale una risposta ai seguenti interrogativi:

Quale sia la corretta interpretazione di una norma comunitaria (rinvio pregiudiziale di interpretazione);

Se la norma comunitaria rilevante sia valida ed efficace (rinvio pregiudiziale di validità).

L’art. 234 si salda con gli artt. 34 e 35 del TUE in materia di cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

A partire dal Consiglio europeo del 1999, infatti, l’Unione Europea acquista una competenza anche in questo ambito (si

trattava, comunque, di una competenza già delineata nel trattato di Maastricht).

La funzione essenziale del rinvio pregiudiziale è di realizzare un’interpretazione e quindi un’applicazione del diritto

comunitario uniforme in tutti i Paesi membri, in modo che esso abbia dovunque la stessa efficacia. Alla Corte di

Giustizia spetta dunque l’ultima parola in ordine all’interpretazione del diritto comunitario.

La seconda funzione del rinvio pregiudiziale di interpretazione è quella di verificare la legittimità di una legge

nazionale o di un atto amministrativo rispetto al diritto comunitario. Quando un singolo ritiene di aver subito un

pregiudizio per effetto dell’applicazione di una norma o di una prassi nazionale assunta come incompatibile con il

diritto comunitario, può far valere tale incompatibilità in 2 modi:

Il primo consiste nella segnalazione alla Commissione, che deciderà se attivare o meno la procedura di

infrazione;

Il secondo è quello di chiedere al giudice nazionale di procedere al rinvio pregiudiziale di interpretazione.

Può accadere che si proceda contestualmente nei 2 modi indicati; ma si tratta di 2 procedure con oggetto e

conseguenze diverse:

La prima tende all’accertamento di una violazione da parte del diritto nazionale;

La seconda ad una lettura della norma comunitaria dalla quale potrà eventualmente dedursi un’incompatibilità

di una norma nazionale.

La terza funzione consiste nel completare il sistema di controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti

comunitari. Infatti, solo la Corte di Giustizia può dichiarare l’eventuale illegittimità dell’atto comunitario; il giudice può

solo confermarne la legittimità. 42

L’ipotesi del rinvio pregiudiziale di validità rientra a pieno titolo nell’esercizio della funzione di controllo

giurisdizionale sugli atti comunitari devoluta alla Corte. Tale ipotesi, pertanto, va collegata alle procedure di controllo

diretto, quali l’azione di annullamento, l’eccezione di invalidità e l’azione di responsabilità.

Anche il rinvio pregiudiziale di validità completa il sistema dei rimedi giurisdizionali predisposti per la tutela dei

diritti del singolo rispetto agli atti posti in essere dalle istituzioni comunitarie.

Più problematica è l’ipotesi di un atto che il singolo abbia mancato di impugnare direttamente dinanzi alla Corte di

Giustizia e di cui il giudice nazionale chieda alla Corte di accertare la validità.

Nell’ipotesi che il singolo sia destinatario formale dell’atto, rileva la regola generale che preclude al singolo di

rimettere in discussione l’atto dopo la scadenza dei termini di impugnazione;

Relativamente all’ipotesi che il singolo non sia destinatario formale dell’atto, c’è stata qualche evoluzione

nella giurisprudenza. La Corte ha infatti precisato che, quando il singolo sia indiscutibilmente legittimato ad

impugnare l’atto, pur non essendone il formale destinatario, il giudice nazionale deve considerare l’atto

comunitario come definitivo, con la conseguenza che non vi sono le condizioni per procedere al rinvio

pregiudiziale di validità.

L’oggetto del rinvio pregiudiziale è quanto mai ampio.

Per il rinvio di interpretazione, si tratta di tutto il sistema giuridico comunitario, dai trattati istitutivi agli accordi di

associazione, dagli atti delle istituzioni, anche quelli non vincolanti, ai principi generali del diritto comunitario.

Gli atti sottoposti alla verifica di validità sono quelli posti in essere dalle istituzioni comunitarie: sono, dunque,

esclusi gli atti del Consiglio europeo, mentre il trattato di Maastricht ha attribuito alla cognizione della Corte gli atti

della Banca centrale europea. Sono esclusi anche gli 2atti” della Corte, cioè le sentenze. Si tratta, dunque, di tutti gli atti

vincolanti, i quali potranno essere impugnati per tutti i vizi suscettibili di provocarne l’invalidità (compresa la non

conformità al diritto internazionale).

Il Trattato di Amsterdam ha ampliato le competenze del giudice comunitario:

Prevedendo l’applicazione dell’art. 234 anche all’interpretazione del titolo IV del trattato CE (in tema di visti,

asilo, immigrazione e altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone);

Estendendo la competenza anche alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (terzo pilastro).

In quest’ambito, però, la Corte è coinvolta solo dall’iniziativa del Consiglio o della Commissione.

Condizioni soggettive e oggettive del rinvio pregiudiziale

Il rinvio pregiudiziale può essere deciso da qualunque giudice nazionale (amministrativo, penale, civile, tributario,

del lavoro), purché si tratti della giurisdizione di uno Stato membro.

La nozione di giurisdizione ai sensi dell’art. 234 del Trattato è comunitaria: essa va, dunque, definita dalla Corte di

Giustizia. Quest’ultima vi ha provveduto in base a diversi elementi qualificanti: l’origine legale e non convenzionale

dell’organo, la stabilità, l’obbligatorietà, l’applicazione del diritto, l’indipendenza e la terzietà.

Sono, in particolare, esclusi dalla nozione di giurisdizione la pubblica accusa (come il procuratore della

Repubblica italiano), gli arbitri, gli ordini professionali quando non rendono decisioni di natura giurisdizionale;

Sono stati viceversa compresi nella nozione il giudice cautelare, il giudice italiano dell’ingiunzione e il

giudice istruttore.

La nozione di giurisdizione comprende evidentemente tutti i giudici degli Stati membri.

Per quanto riguarda il sistema italiano, occorre ricordare alcune ipotesi specifiche. Anzi tutto è stata negata la qualità

di giurisdizione ai sensi dell’art. 234 al Tribunale in sede di volontaria giurisdizione ed in particolare di omologazione

di società commerciali, con l’argomento che in qual contesto l’organo non è chiamato a risolvere una controversia.

Di qualche rilievo è stata l’attribuzione della qualifica di giurisdizione al Consiglio di Stato anche nell’esercizio della

sua funzione consultiva, in particolare quando è chiamato a dare il suo parere in sede di ricorso straordinario al Capo di

Stato, con l’argomento che di fatto si tratta di un parere vincolante.

Per quanto riguarda la Corte dei Conti, si è sottolineato che tale organo può essere in alcuni casi qualificato come

giurisdizione, ed in altri tale qualità non gli può essere riconosciuta, in particolare quando non esercita funzioni

giurisdizionali.

Problema specifico è se la Corte Costituzionale possa essere compresa nella nozione di giurisdizione ai sensi

dell’art. 234. dal tenore di tale disposizione sembra potersi dedurre che il rinvio compete al giudice della controversia,

nel senso di giudice che definisce la causa. Quindi occorre distinguere:

Le ipotesi in cui il giudice che definisce la causa è il giudice a quo: in questi casi è quest’ultimo a decidere –

qualora dovessero porsi contestualmente il problema di legittimità costituzionale e quello di compatibilità

comunitaria – a quale rinvio dare la precedenza;

Le ipotesi in cui il giudice costituzionale sia egli stesso il giudice che definisce la causa, come nel caso di

conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni, ove è anche giudice di unica e ultima istanza, sì che sarebbe a

stretto rigore obbligato al rinvio.

La valutazione sulla necessità del rinvio e dunque della pronuncia pregiudiziale della Corte ai fini della decisione

della causa spetta di regola al giudice nazionale. Egli è infatti nella condizione migliore per valutare la pertinenza delle

43

questioni di diritto comunitario sollevate dalla causa. Ciò non esclude che la Corte possa interpretare il quesito e

rilevare gli aspetti di diritto che richiedono una verifica di validità o un’interpretazione delle norme comunitarie, fino al

punto di pronunciarsi relativamente a norme non chiamate in causa nei quesiti.

Di regola la Corte non potrebbe sindacare la motivazione del provvedimento di rinvio, né la pertinenza della

questioni ivi contenute. Questa regola, però, va incontro a numerose eccezioni. Nella giurisprudenza più recente la

Corte ha infatti sindacato, in determinate situazioni, la pertinenza dei quesiti pregiudiziali ad essa sottoposti,

riservandosi il potere di verificare la propria competenza a rispondere.

In primo luogo, la Corte ha rifiutato di rispondere al quesito pregiudiziale sollevato in occasione di una

controversia che ha considerato fittizia. Tale sarebbe stata, in particolare, una causa in cui le parti erano

perfettamente d’accordo sull’esito del litigio e sull’interpretazione delle norme comunitarie, ma tendevano a

far risultare l’incompatibilità di una norma di un Paese diverso da quello del foro;

In secondo luogo, la Corte ha escluso di potersi pronunciare in presenza di questioni puramente ipotetiche, o

non obiettivamente necessarie al giudice nazionale per risolvere la controversia;

In terzo luogo, la Corte ha rilevato che le motivazioni di rinvio troppo scarne e imprecise fornite dal giudice

nazionale, non le consentono di fornire un’interpretazione utile del diritto comunitario, né consentono alle altre

parti interessate di svolgere puntuali osservazioni sulla controversia;

La Corte si è rifiutata di rispondere ai quesiti posti dal giudice di rinvio quando l’atto di cui era richiesta

l’interpretazione non era configurabile come atto adottato dalle istituzioni (nella specie si trattava della

norma di un accordo tra uffici centrali assicurativi degli Stati membri;

Un’ulteriore ipotesi di rifiuto della Corte è stata quella in cui le norme comunitarie in questione non erano

applicabili alla situazione puramente interna.

In relazione a quest’ultimo punto, la Corte si è dichiarato competente a pronunciarsi sull’interpretazione delle norme

comunitarie anche quando la fattispecie non è regolata dal diritto comunitario, ma dal diritto nazionale, in quanto

quest’ultimo operi un rinvio a disposizioni di diritto comunitario perché sia determinato il contenuto o l’interpretazione

delle norme (nazionali) applicabili ad una situazione puramente interna (sentenza Dodzi) ; o anche nel caso in cui la

norma in questione riproduca pressoché testualmente una norma comunitaria.

Tale giurisprudenza non può non destare qualche perplessità:

In primo luogo, appare in contrasto con gli stessi presupposti logici del rinvio pregiudiziale, oltre che con lo

stesso principio di attribuzione delle competenze. Infatti, quando una norma comunitaria come tale non è

applicabile, manca la base giuridica della competenza della Corte ai sensi dell’art. 234 del Trattato;

In secondo luogo, quando il diritto comunitario non è applicabile, oltre che mancare la base giuridica, inoltre

può mancare la stessa esigenza di uniformità di interpretazione e di applicazione.

La stessa Corte, peraltro, aveva cominciato saggiamente a rivedere la propria posizione, e questo lasciava ben sperare

in un ripensamento anche sulla giurisprudenza Dodzi. Così non è stato, poiché la Corte ha ribadito tale orientamento.

Facoltà ed obbligo di rinvio

Il giudice nazionale che non sia di ultima istanza ha la facoltà di sottoporre alla Corte un quesito pregiudiziale ogni

volta che la risposta è indispensabile per giudicare della controversia dinanzi ad esso pendente.

Il giudice che ha rivolto il quesito alla Corte deve essere lo stesso che ne riceverà la risposta, nel senso che

quest’ultima deve essere necessaria per la decisione di quell’organo giurisdizionale e non per quella di un organo

diverso.

Anche in sede di giudizio di rinvio della Corte di Cassazione il giudice, che pure è tenuto ad applicare i principi di

diritto indicati dal giudice di legittimità, conserva la facoltà di attivare il meccanismo pregiudiziale davanti alla Corte di

giustizia, se ritiene sussista un problema di validità o di interpretazione di norme comunitarie.

Quando, invece, si tratta di un giudice di ultima istanza (Corte di Cassazione, Consiglio di Stato), inteso come

giudice le cui sentenze non siano soggette ad impugnazione, egli ha l’obbligo di operare il rinvio. Tale differenza trova

giustificazione nella circostanza che normalmente la giurisprudenza delle Corti supreme si consolida con maggior forza

ed autorità, determinando un rischio maggiore rispetto all’esigenza di uniforme applicazione del diritto comunitario.

L’obbligo del rinvio pregiudiziale può venir meno in alcuni casi:

In primo luogo, non c’è obbligo i rinvio quando la questione sia materialmente identica ad una già sollevata;

Inoltre, si è ammessa un’eccezione per le ipotesi in cui la risposta al quesito non alimenti alcun ragionevole

dubbio interpretativo. Il giudice nazionale, in tal caso, deve essere convinto che la stessa evidenza si

imporrebbe ai giudici degli altri Stati membri. Si è così introdotta nel sistema comunitario la categoria

dell’atto chiaro.

Si delinea, in questo modo, il rischio di veder trasformati molti atti comunitari, notoriamente oscuri, in atti chiari. Tali

preoccupazioni sono destinate ad essere, almeno in parte, ridimensionate, atteso che la Corte di Giustizia ha di recente

espressamente riconosciuto che gli Stati membri sono tenuti a risarcire i danni causati ai singoli dalle violazioni del

diritto comunitario riconducibili ad organi giudiziari. In particolare, vi può essere obbligo di risarcimento quando si

omette di ottemperare all’obbligo di rinvio pregiudiziale. 44

Inoltre, nell’ipotesi di omesso rinvio si potrebbe prefigurare una violazione dei diritti fondamentali ad un equo

processo e ad un giudice precostituito per legge.

Peraltro, non fa venir meno l’obbligo del rinvio la circostanza che la commissione abbia rinunciato a proseguire una

procedura di infrazione nei confronti di uno Stato membro a riguardo della normativa oggetto del rinvio pregiudiziale.

La Commissione, infatti, non ha il potere di dare un’interpretazione definitiva delle norme comunitarie.

Indipendentemente dall’obbligo e dalla facoltà di rinvio, la Corte, in base all’art. 104.3 del regolamento di procedura,

può seguire una procedura semplificata sulle domande pregiudiziali. Questa procedura si chiude con una sentenza,

non prevede la trattazione roale, né le conclusioni scritte dell’avvocato generale.

Le ipotesi in cui è possibile tale procedura sono:

Quando la questione sia identica ad una già definita;

Quando sia desumibile con chiarezza dalla giurisprudenza;

Quando la soluzione non alimenti alcun ragionevole dubbio.

La decisione del rinvio è solo del giudice, che può operarlo anche d’ufficio.

Sebbene nella maggior parte dei casi siano le parti a sollecitare il rinvio e a suggerire i termini dei quesiti, è pur

sempre il giudice che provvede alla loro formulazione. Le parti non possono modificarli, né integrarli. Esse, tuttavia,

potranno svolgere delle osservazioni, scritte ed orali, nella procedura dinanzi alla Corte di giustizia.

Giudizio cautelare nazionale e rinvio pregiudiziale

Infine, è opportuno richiamare l’attenzione su alcune pronunce pregiudiziali di grande interesse, in cui la Corte si è

soffermata sulla tutela cautelare che i giudici interni devono poter apprestare a diritti vantati dai singoli in forza di

norme comunitarie e in attesa della sentenza definitiva.

La prima ipotesi è quella del diritto vantato in base ad una norma comunitaria, e negato da una legge o da un atto

amministrativo nazionale. Tale ipotesi è stata prospettata alla Corte dal giudice inglese, davanti al quale la società

Factortame, deducendo l’incompatibilità comunitaria di una norma nazionale e dunque la necessità di non applicarla,

chiedeva che, in attesa della pronuncia definitiva, la sua applicazione fosse sospesa. In altri termini, chiedeva la tutela

cautelare del diritto che pretendeva essergli conferito da una norme comunitaria.

La risposta della Corte è stata basata sullo stesso fondamento già utilizzato nella sentenza Simmenthal (la necessità

di dare prima ed immediata applicazione al diritto comunitario). In questa sentenza, infatti, era stato attribuito al giudice

italiano un potere che il diritto nazione gli negava (ossia il potere di non applicare la norma contrastante con il diritto

comunitario).

La seconda ipotesi riguarda il potere del giudice nazionale di sospendere in via cautelare l’applicazione di una

normativa nazionale (legge o atto amministrativo), a ragione di una pretesa illegittimità dell’atto comunitario di cui

l’atto impugnato rappresenta la misura interna di attuazione.

La giurisprudenza ha riconosciuto che il giudice nazionale può eccezionalmente esercitare in via cautelare il potere in

questione, purché operi un rinvio alla Corte di giustizia affinché si pronunci in via pregiudiziale sulla validità dell’atto.

Per pervenire ad un tale risultato, la Corte ha fatto valere, in particolare, l’esigenza di coerenza del sistema.

L’adozione di un provvedimento cautelare che investa un atto comunitario richiede la presenza di condizioni

rigorose: Il fumus boni iuris (consistenti riserve sulla validità dell’atto);

Il periculum in mora;

La necessità di tenere conto degli interessi della Comunità.

Gli effetti della sentenza pregiudiziale

La sentenza interpretativa della Corte pronunciata su rinvio pregiudiziale vincola il giudice a quo, che è tenuto ad

applicare la norma comunitaria così come interpretata dalla Corte, all’occorrenza lasciando inapplicata la norma

nazionale contrastante.

Tale sentenza deve essere considerata anche al di fuori del contesto processuale che l’ha provocata, in quanto si

pronuncia su punti di diritto. Altri giudici, dunque – nonché le amministrazioni nazionali – saranno tenuti ad applicare

le norme così come interpretate dalla Corte.

Ciò non esclude la possibilità di un ulteriore rinvio pregiudiziale, vuoi per sollecitare un ripensamento della Corte,

vuoi per avere dei chiarimenti sulla pronuncia già resa.

Il caso di sentenza su rinvio pregiudiziale di validità è parzialmente diverso. Quando la Corte si pronuncia nel senso

della validità dell’atto comunitario, l’effetto è limitato al caso di specie e ai motivi specifici della censura. Ciò lascia

inalterata la possibilità di contestare la legittimità dell’atto in un momento successivo per motivi diversi.

Quando invece la Corte si pronuncia nel senso dell’invalidità dell’atto, si produce lo stesso effetto di una sentenza di

annullamento ex art. 230. L’istituzione che ha posto in essere l’atto, pertanto, potrà solo adottare un atto diverso che

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tenga conto dei motivi che hanno portato la Corte alla dichiarazione di invalidità. La dichiarazione di invalidità, in

sostanza, vincola oltre all’amministrazione anche gli altri giudici dinanzi ai quali l’atto dovesse ancora essere invocato.

Per quanto concerne gli effetti nel tempo della sentenza pregiudiziale, normalmente si tratta di un’efficacia ex tunc,

in quanto la pronuncia definisce la portata della norma comunitaria così come avrebbe dovuto essere intesa ed applicata

fin dal momento della sua entrata in vigore. Ciò vuol dire che gli effetti della sentenza si estendono anche ai rapporti

sorti in epoca precedente alla sentenza stessa.

La giurisprudenza, tuttavia, ha esteso alle pronuncia pregiudiziali la facoltà di dichiararne l’efficacia ex nunc, facoltà

prevista dall’art. 231 per le sole sentenze di annullamento.

La Corte ha sempre fatto salvi i diritti di coloro che prima della data della sentenza avessero esperito un’azione

giurisdizione oppure proposto un reclamo equivalente.

Richiamando il principio generale della certezza del diritto, la Corte ha limitato nel tempo gli effetti di sentenze

pregiudiziali interpretative, con riflessi sulla compatibilità con il diritto comunitario di norme nazionali. Nonostante la

norma così come interpretata dalla Corte debba essere applicata dal giudice nazionale anche a rapporti sorti prima della

sentenza, può sussistere l’esigenza di limitarne la possibilità per gli interessati di farla valere in relazione a rapporti

giuridici costituiti in buona fede.

L’ipotesi di effetti ex nunc della sentenza interpretativa resta comunque eccezionale. La Corte, infatti, vi ha fatto

ricorso solo in presenza di circostanze specifiche e ben precise: ad es., il rischio di gravi ripercussioni economiche

dovute all’elevato numero di rapporti giuridici costituiti in buona fede sulla base della normativa nazionale fino ad

allora ritenuta valida.

Diverso è il tema del rispetto dei termini di decadenza e prescrizione posti dal diritto nazionale all’esercizio di un

diritto e all’azione ad esso collegata. Per tale ipotesi rileva:

il principio del rispetto delle regole processuali nazionali, nei limiti dell’equivalenza dei rimedi posti dal

diritto nazionale e di quelli attribuiti dal diritto comunitario;

il principio dell’effettività della tutela, cioè la non eccessiva difficoltà di esercitare un diritto attribuito da

fonte comunitaria.

Spetta al giudice nazionale verificare se equivalenza ed effettività ricorrano nel caso concreto, salva la possibilità per

il giudice comunitario di fornire le indicazioni che ritenga utili.

In definitiva, la Corte ha individuato un vero e proprio standard europeo di tutela giurisdizionale dei diritti dei

singoli, in particolare per quanto riguarda la motivazione degli atti amministrativi, il diritto alla tutela giurisdizionale,

l’adeguatezza del risarcimento.

Pertanto, il potere riservato agli Stati membri di utilizzare gli strumenti nazionali per garantire la tutela di diritti

attribuiti dal diritto comunitario è in fatto sottoposto al controllo della Corte di giustizia. Tale controllo è fondato su 2

parametri:

quello della non discriminazione, che impone di riservare ai diritti di origine comunitaria almeno la stessa

tutela riservata dall’ordinamento nazionale ai diritti attribuiti da quell’ordinamento;

quello dell’effettività, che impone l’adeguatezza dei rimedi per garantire tutela effettiva rispetto ai parametri

individuati dalla Corte.

10. I pareri della Corte di Giustizia

La Corte di giustizia può rendere anche pareri. Anzi tutto, è competente a rendere pareri in ordine alla compatibilità

con il trattato di accordi tra la Comunità e i Paesi terzi o le organizzazioni internazionali (art. 300, n. 6).

Il parere può essere chiesto dal Consiglio, dalla Commissione o da uno Stato membro, ma non dal Parlamento (ma la

prassi gli consente di presentare osservazioni scritte e partecipare all’eventuale udienza).

Il parere della Corte è preventivo e dunque non può che essere chiesto in un momento precedente alla stipulazione.

Non c’è, comunque, un termine a quo: è sufficiente che l’oggetto dell’accordo sia già noto, anche se i negoziati non

siano iniziati.

Il controllo può investire non solo le disposizioni di diritto sostanziale, ma anche quelle che riguardano la

competenza, la procedura o l’organizzazione istituzionale della Comunità.

L’ipotesi in esame, anche se tradizionalmente classificata come competenza consultiva, si colloca più correttamente

tra i procedimenti di controllo della legittimità degli atti comunitari. Lo scopo del parere, in definitiva, è quello di

evitare che i dubbi di compatibilità don il Trattato o di competenza a stipulare diano luogo ad un contenzioso successivo

alla stipulazione.

La circostanza che un preteso vizio dell’atto non sia stato preventivamente oggetto di parere non preclude la strada

dell’impugnazione.

Se la Corte si pronuncia nel senso dell’incompatibilità di talune disposizioni dell’accordo, quest’ultimo non potrà

entrare in vigore. Ne consegue che, se permane l’interesse e la volontà di stipularlo, esso dovrà essere modificato. 46

Infine, ai sensi dell'art. 103 del trattato CEEA, la Corte emette delle deliberazioni preventive su richiesta di uno

Stato membro, nell’ipotesi in cui sia sorto un contrasto tra quest’ultimo e la Commissione in merito alla compatibilità

con il Trattato di un progetto di accordo negoziato dallo stesso Stato con:

uno Stato terzo,

un’organizzazione internazionale

o un cittadino di uno Stato terzo.

Lo Stato membro di cui si tratta è tenuto a conformarsi alla deliberazione della Corte.

11. Sanzioni per le violazioni del diritto comunitario

Il trattato CECA prevedeva all’art.88 che, in caso di mancata esecuzione da parte di uno Stato membro di una decisione

della Commissione, la stessa istituzione potesse (previo parere positivo del Consiglio) infliggere misure di natura

sanzionatoria consistenti nella sospensione del pagamento di somme ovvero nell’adozione, da parte della stessa

Commissione o degli altri Stati membri, di provvedimenti che, in deroga al Trattato, fossero idonei a neutralizzare gli

effetti dell’accertato inadempimento[I rimedi ex art.88 sono l’ultima ratio per tutelare gli interessi comunitari sanciti dal

Trattato di fronte all’inerzia ed alla resistenza degli Stati membri].

Invece i Trattati di Roma (CE e EURATOM) non prevedono specifiche sanzioni per il caso di violazioni degli obblighi

comunitari, ma solo procedure per l’accertamento delle stesse. La prassi ha, tuttavia, individuato alcuni meccanismi che

consentono di collegare a talune infrazioni misure di tipo sanzionatorio, come la perdita del diritto al finanziamento

comunitario. Ma tale rimedio ha portata molto ridotta in quanto riguarda solo infrazioni collegate ad attività finanziate

dalla Comunità e non le infrazioni degli Stati membri in genere.

Il problema dell’effettività del dir. comunitario si pone in maniera più frequente riguardo all’ipotesi di mancata o non

corretta trasposizione di direttive. Tali inadempimenti degli Stati mantengono e creano disarmonie all’interno di un

ordinamento giuridico che tende a un’interpretazione e applicazione uniforme di regole comuni.

Infatti il fatto che uno Stato, rompa unilateralmente l’equilibrio tra i vantaggi e gli oneri derivanti dalla sua

appartenenza alla Comunità, lede l’uguaglianza degli Stati membri dinanzi al diritto comunitario e determina

discriminazioni a carica dei loro cittadini.[sent. ]

Il Trattato di Maastricht prevede, all’art. 228, una sanzione pecuniaria in caso di perdurante inadempimento; sanzione

per la quale sono state sollevate perplessità per la forza poco deterrente, che rimane di ispirazione internazionalistica.

Ma ogni obiezione sarebbe prematura, occorre attendere il consolidarsi di una prassi(sia della Commissione che della

Corte) che ora è ancora insufficiente.

Diversamente si pone la giurisprudenza, che è andata affermando il diritto del singolo al risarcimento del danno

patrimoniale subito a causa dell’inadempimento dello Stato

membro.

Da tempo, già con riguardo alla CECA, la giurisprudenza aveva affermato che l’art.86impone allo stato membro non

solo di revocare l’atto incompatibile con il diritto comunitario, ma anche la riparazione dei danni eventualmente subiti

(formula abbastanza ampia per comprendere anche un risarcimento danni).

Va poi segnalata la giurisprudenza che respinge l’eccezione di irricevibilità del ricorso o cessata materia del contendere

quando, nel corso del giudizio o dopo la scadenza dei termini fissati nel parere motivato, lo Stato membro metta fine

all’infrazione contestatagli ex art.226 TCE. La prosecuzione del giudizio, anche dopo che il contestato inadempimento

sia stato fatto cessare, vuole stabilire con la sentenza il presupposto della eventuale responsabilità dello stato nei

confronti dei singoli che abbiano subito un danno patrimoniale a seguito dell’inadempimento. In tal caso lo Stato dovrà

risponderne, nei confronti del soggetto leso, in conformità alle disposizioni del diritto interno relative alla responsabilità

della pubblica amministrazione.

Questo orientamento si è consolidato nella sentenza FRANCOVICH (1991)

relativamente alle conseguenze della mancata trasposizione di una direttiva che, tutelando i lavoratori in caso

d’insolvenza del datore, imponeva agli Stati di istituire un meccanismo di garanzia per i crediti retributivi maturati (tale

direttiva non era stata trasposta dall’Italia). Nella sentenza si afferma che: “La possibilità di risarcimento è

indispensabile qualora la piena efficacia delle norme comunitarie sia subordinata alla condizione di un’azione da parte

dello Stato e, di conseguenza i singoli, senza tale azione, non possono far valere davanti al giudice nazionale i diritti

loro riconosciuti dal dir. Comunitario. Ne consegue che il principio di responsabilità dello stato per danni causati ai

singoli da violazioni del diritto comunitario ad esso imputabili è inerente al sistema del trattato”.

Una volta affermata l’esistenza del principio di responsabilità, la Corte ha precisato le condizioni per darne attuazione

concreta, ossia:

- che il risultato prescritto dalla direttiva implichi l’attribuzione di diritti a favore dei singoli

- che il contenuto di tali diritti possa essere individuato nelle disposizioni della direttiva;

- che sussista un nesso di causalità tra violazione dell’obbligo e danno subito dai soggetti lesi.

Altro punto che la Corte ha dovuto chiarire riguardava la possibilità di evocare la responsabilità patrimoniale anche per

violazioni di norme aventi effetto diretto, e dunque invocabili dinanzi al giudice ( a differenza delle norme non aventi

47

effetto diretto).

La risposta della Corte è stata ovviamente positiva, in quanto la norma provvista di effetto diretto la tutela a favore del

singolo non solo c’è già, ma è direttamente azionabile dallo stesso singolo, con la differenza che in questo caso la tutela

sostanziale e processuale dovrà essere accompagnata con la tutela patrimoniale.

Altro tema da approfondire riguarda la possibilità di estendere la responsabilità alla violazione di un obbligo

comunitario dello Stato membro dovuta:

I. all’attività o inattività del legislatore ( gli Stati hanno proceduto a limitare la propria libertà, anche rispetto

all’attività legislativa, attribuendo determinate competenze legislative alle istituzioni comunitarie. Dunque, se

anche il legislatore nazionale non osserva un obbligo imposto dalle istituzioni comunitarie, che esso stesso si

è obbligato a rispettare, non c’è ragione di negare il diritto dei singoli ad agire per il risarcimento del danno

subito. );

II. alla violazione da parte del potere esecutivo;

III. alla violazione del diritto comunitario da parte di un organo giurisdizionale ( a tal riguardo dobbiamo

ricordare la sentenza Kòbler, che ha evidenziato la questione, ossia che la tutela dei diritti comunitari sarebbe

affievolita se fosse escluso che i singoli possano ottenere un risarcimento allorché i loro diritti vengano lesi

da una violazione del dir. comunitario imputabile a una decisione di un organo giurisdizionale di ultimo

grado di uno Stato membro)

Il principio di responsabilità è principio generale che non indaga su quale organo nazionale abbia violato l’obbligo,

dovendo tutti gli organi statali contribuire all’osservanza delle norme comunitarie. Per lo stesso principio, non rileva

che l’obbligo di risarcimento dipenda dal riparto di competenze tra organi interni in ciascuno Stato membro (altrimenti

si verificherebbe una discriminazione tra cittadini comunitari).

Per ciò che concerne le tre condizioni della responsabilità degli Stati membri non devono essere diverse, a parità di

situazioni, da quelle che sono richieste per la responsabilità della Comunità. La Corte affermando ciò ha accomunato il

legislatore nazionale a quello comunitario anche nell’ipotesi in cui non vi sia alcun potere discrezionale, ma per l’uno o

per l’altro un obbligo di risultato o condotta o di astensione.

Le tre condizioni della responsabilità patrimoniale della Stato( e quindi anche della Comunità) sono:

a) che la norma violata conferisca diritti ai singoli( insomma il diritto conferito ai singoli deve essere pienamente e

immediatamente riconoscibile)

b) che la violazione sia grave e manifesta. Su tale condizione la Core ha indicato i criteri a cui deve far riferimento il

giudice nazionale per determinare la violazione grave e manifesta, ossia:

- il grado di chiarezza e precisione della norma comunitaria;

- l’ampiezza del potere discrezionale consentito dalla norma ( in quanto nell’ipotesi in cui lo stato membro non si

fosse trovato di fronte a scelte normative e disponesse di un margine di discrezionalità considerevolmente ridotto, se

non addirittura inesistente, la semplice trasgressione del diritto comunitario può essere sufficiente per accertare

l’esistenza di una violazione grave e manifesta. Tale principio è applicabile anche al giudice nazionale di ultima istanza

nell’ipotesi in cui non disponga di alcuna discrezionalità quanto al rinvio pregiudiziale e sia quindi obbligato ad

effettuarlo)

- il carattere intenzionale o involontario della trasgressione,

- la scusabilità o no dell’eventuale errore;

- il comportamento di un’istituzione comunitaria che abia potuto concorrere all’infrazione

La Corte ha poi affermato che la violazione grave e manifesta ricorre in ogni caso quando permane dopo una pronuncia

che abbia accertato l’inadempimento o esista una solida giurisprudenza in materia.

Importante è che sia stata esclusa subito e con chiarezza la necessità di un previo accertamento della Corte, specie se

limitato alle procedure di infrazione. Tale limite, considerata la discrezionalità di cui dispone la Commissione al

riguardo, si sarebbe tradotto in una violazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale

c) che vi sia un nesso di causalità tra violazione e danno. La colpa, invece, non è una condizione della responsabilità,

ma può contribuire a determinare la gravità della violazione.

Perché sia garantita una tutela effettiva, occorre che l’ammontare del risarcimento sia adeguato. Le condizioni stabilite

dal diritto nazionale non possono essere meno favorevoli di quelle riguardanti situazioni analoghe interne, né tali da

rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile il risarcimento. Ciò è sufficiente per far ritenere che in

materia trovino applicazione anche il principio di equivalenza e quello di effettività della tutela giurisdizionale.

12. La ricaduta della giurisprudenzaFranchovich nell’ordinamento Italiano

Ritornando alla sentenza FRANCOVICH, ed in particolare alla sua ricaduta

nell’ordinamento italiano, ricordiamo che la normativa di attuazione aveva introdotto un meccanismo di indennizzo,

facendo gravare l’impegno finanziario sull’ INPS( che diventava l’interlocutore nei confronti del quale il lavoratore può

far valere in giudizio il suo diritto) fissando i termini, condizioni e modalità di funzionamento.

La normativa di attuazione prevedeva due ipotesi: 48

- quelle in cui le procedure di insolvenza dell’imprenditore siano iniziate dopo l’entrata in vigore della

disciplina, dunque in regime normale (in questo caso il soggetto obbligato è sicuramente l‘ INPS in qualità di

gestore del fondo di garanzia)

- quella in cui la procedura sia iniziata prima, cioè nel periodo di assenza di norme di attuazione della direttiva.

Questo è l’ evento che si è verificato, sollevando così il caso Franchovich. In tal caso è sorto il problema della

determinazione del soggetto obbligato: l’ INPS o lo Stato? Sia la Corte di cassazione che quella Costituzionale

hanno trovato nel fondo gestito dall’INPS la soluzione patrimoniale unitaria del problema.

Così è stato assicurato il risultato sostanziale, ossia la soddisfazione patrimoniale dei lavoratori per il periodo sia

successivo che anteriore all’entrata in vigore della normativa.

Inoltre, la Corte di Cassazione, in un prima tempo, avendo premesso che l’ordinamento comunitario, nell’adottare una

direttiva, non può che imporre un obbligo di risultato, lasciando all’ordinamento interno la qualificazione giuridica

soggettiva attribuita ai singoli, rilevò che la funzione legislativa, e quindi il potere politico, erano sottratti a qualsiasi

sindacato giurisdizionale: per la Carte di Cassazione, fronte all’attività o inattività del legislatore, non si può quindi

parlare di illecito ex art. 2o43 c.c., né può configurarsi un diritto del singolo al risarcimento danni per mancata

attuazione di una direttiva, bensì un diritto ad essere indennizzati delle diminuzioni patrimoniali subite. Questo, secondo

la Corte, rileverebbe un contrasto tra diritto italiano e diritto comunitario, in quanto non è previsto per i singoli un

ristoro per il pregiudizio subito dalla mancata attuazione. Tale contrasto è stato superato dal decreto cha attuato la

direttiva, il quale ha attribuito non allo Stato ma ad una sua articolazione l’obbligo di indennizzo, cioè il fondo di

garanzia.

Questa costruzione presenta del limiti:

il dir. Comunitario, pur imponendo obblighi di

risultato, pretende il rispetto del principio della piena ed effettiva tutela giurisdizionale; dunque se il giudice incontra un

ostacolo alla tutela effettiva e piena, lo deve rimuovere senza aspettare un procedimento o legge ulteriore. Dunque il

contrasto tra normativa nazionale e comunitaria non deve essere risolto dal legislatore, perché l’ostacolo può essere

rimosso dal giudice. D’altra parte, poi, non si vede quale ostacolo ci possa essere ad imputare allo stato un obbligo

risarcitorio nei confronti dei singoli che abbiano subito un pregiudizio patrimoniale per effetto della violazione di un

preciso obbligo comunitario. Quindi la soluzione appena ricordata della Cassazione può essere valida nel caso concreto,

ma non può soddisfare su un piano generale.

L’evoluzione della giurisprudenza ha percorso la strada maestra del risarcimento del danno conseguente alla violazione

dello Stato nella prospettiva e nella logica della responsabilità aquiliana ex. Art. 2043 c.c.

A ciò si aggiunga la giurisprudenza, della Cassazione a sezioni unite, in tema di risarcimento del danno da lesione degli

interessi legittimi che chiude il cerchio sulle possibilità per il giudice di affermare senza riserve la responsabilità dello

Stato legislatore per i danni causati da atti normativi.

Anche la giurisprudenza Kòbler potrebbe avere ulteriori ricadute nell’ordinamento italiano. In quanto ci si è chiesti se la

legge n. 117/1988 in tema di risarcimento dei danni cagionati da magistrati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie, sia

conforme al principio della responsabilità dello Stato per la decisione di un giudice di ultima istanza, laddove si esclude

la responsabilità dei giudici in relazione all’attività di interpretazione delle norme di diritto comunitario nonché laddove

si subordina il risarcimento del danno all’esistenza di una condotta colposa o dolosa del giudice al quale viene imputato

l’inadempimento. Il problema diventa grave nella misura in cui le limitazioni della legge rendano difficile, se non

impossibile, ottenere il risarcimento quando il giudice avese commesso uan violazione del diritto comunitario.

La questione che si potrebbe porre non riguarda solo il principio di responsabilità patrimoniale dello Stato

(responsabilità che sussiste indipendentemente dalla previsione nazionale di una specifica responsabilità dell’organo

legislativo, amministrativo o giudiziario) ma anche il principio di equivalenza ceh vuole i rimedi alle violazioni del

diritto comunitario almeno equivalenti a quelli previsti per le violazioni di diritto interno.

12. Cenni sulla procedura

Il procedimento dinanzi al Tribunale e alla Corte è regolato, oltre che dalle norme dei Trattato e del protocollo sullo

Statuto della Corte di Giustizia, anche dai rispettivi regolamenti di procedura.

Il procedimento prevede una fase scritta e una fase orale, prima che si proceda alla decisione della causa.

Nelle azioni dirette promosse dinanzi al Tribunale o alla Corte (annullamento, carenza, resp. Extracontrattuale), la

procedura si attiva con un ricorso (redatto nella lingua del ricorrente, a meno che il convenuto non sia uno stato

membro, e allora si utilizza la lingua dello Stato) da presentare entro il termine stabilito dal Trattato per ciascuna azione

(ad esempio per l’azione di annullamento il termine è di due mesi dalla pubblicazione, dalla notifica al ricorrente ovvero

il giorno in cui ha avuto conoscenza dell’atto.) Il ricorso contiene:

- l’indicazione delle parti e dei difensori, con la precisazione del domicilio eletto

- l’esposizione dell’oggetto della controversia, dei mezzi dedotti e delle prove che eventualmente si offrono,

- l’esatta enunciazione della domanda 49

Tale ricorso verrà inviato a mezzo raccomandata alla cancelleria della Corte, che provvede alle traduzioni, alla

pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, nonché alla notifica alla controparte.

Entro un mese la controparte può presentare un controricorso. Le parti hanno anche diritto a presentare una replica ed

una controreplica entro un mese. I termini possono essere prorogati, su richiesta delle parti, dal Presidente del Tribunale

o dalla Corte.

La procedura pregiudiziale inizia davanti al giudice nazionale, con la sospensione del procedimento e la rimessione di

un’ ordinanza alla Corte di Giustizia con i quesiti di interpretazione ovvero di validità del diritto comunitario) che

richiedono una risposta ai fini della decisione. L’ordinanza, che deve contenere in quadro essenziale ed esauriente degli

elementi di fatto e di diritto della causa, nonché l’esposizione dei motivi che rendono necessaria una pronuncia, va

trasmessa alla cancelleria della Corte di Lussemburgo. La cancelleria provvede alla traduzione dell’ordinanza nelle

lingue ufficiali e la trasmette, oltre che alle parti, anche alla Commissione, ad altre istituzioni interessate e agli Stati

membri, nonché non membri, nel caso di pregiudiziale su un accordo della Comunità con Stati terzi.

Entro il termine di due mesi, i soggetti appena citati possono presentare osservazioni scritti, o comunque possono

partecipare all’udienza per manifestare la loro posizione oralmente. Il giudice relatore e l’avvocato generale possono

chiedere alle parti le informazioni supplementari su fatti, documenti o altri elementi; le risposte sono comunicate alle

altre parti.

La lingua della procedura è quella del giudice di rinvio.

A tale procedura possono partecipare all’udienza o svolgere osservazioni scritte anche gli stati membri o le istituzioni

comunitarie, la Commissione svolge sempre il su ruolo di amicus curiae , dato il suo potere di sorveglianza.

Nei ricorsi diretti, le parti diverse dagli stati membri e dalle istituzioni comunitarie devono essere rapprsentate da un

avvocato abilitato al patrocinio in uno stato membro, anche quando la parte sia essa stessa un avvocato.

Nelle procedure pregiudiziali viceversa le parti possono essere difese dai soggetti abilitati a difenderle nella fase

nazionale.

Gli Stati membri e le istituzioni comunitarie possono intervenire in tutte le procedure attivate con ricorso dinanzi al

giudice comunitario, sia per supportare la domanda, sia per contestarla. L’intervento è consentito anche alle persone

fisiche o giuridiche, a condizione che provino di essere direttamente investite dalla decisione impugnata, ed abbiamo un

interesse alla soluzione della controversia.

Dopo l’ultima memoria, il giudice relatore, sentito l’avvocato generale, deposita una relazione d’udienza (che riassume

i termini essenziali della causa, il quadro normativo, la posizione delle parti). Sulla base di questa il tribunale o la Corte

decide se la causa richiede o meno un supplemento di istruttoria o di altra documentazione. In caso affermativo si fissa

la composizione del collegio (plenaria o sezione) e la data dell’udienza o, in mancanza, delle conclusioni dell’avvocato

generale.

Al’udienza, i difensori delle parti principali e intervenienti espongono i punti che non erano stato sufficientemente

illustrati nel corso della procedura scritta.

La fase orale termina con la lettura in udienza pubblica del dispositivo delle conclusioni dell’avvocato generale, nella

lingua di quest’ultimo.

Il dispositivo della Corte o del tribunale, all’esito della fase deliberativa, viene letto in udienza pubblica, nella lingua di

procedura. La traduzione nelle altre lingue viene resa immediatamente disponibile. Nella G.U. viene pubblicato il

dispositivo della sentenza. Nelle procedure pregiudiziali, la cancelleria del giudice a quo riceve copi delle conclusioni

dell’avvocato generale della sentenza.

Il regolamento di procedura della Corte prevede che quando sussista una manifesta incompetenza del giudice ovvero

l’atto introduttivo sia manifestamente irricevinile, la Core può decidere, sentito l’avvocato, con ordinanza motivata. Lo

stesso accade nel caso in cui la questione posta nella procedura pregiudiziale è identica a una sulla quale la Corte ha già

statuito, o quando la risposta può essere deducibile dalla giurisprudenza o quando la questione posta non lascia dubbi

ragionevoli. Il Tribunale di primo grado, invece, può fare altrettanto anche in caso di ricorso manifestamente infondato.

Con la procedura del 1° Luglio 2000 è stata prevista la possibilità di una procedura pregiudiziale accelerata, i deroga al

regolamento alle disposizioni di procedura, in caso di comprovata urgenza straordinaria. In questo caso viene fissta la

data d’udienza immediatamente e le parti possono presentare memorie scritte sui punti essenziali della questione

pregiudiziale e partecipare all’udienza orale. La Corte statuisce, sentito l’avvocato generale, ciò che esclude le

conclusioni scritte.

Con le modifiche intervenute nei regolamenti di procedura della Corte e del Tribunale è prevista la possibilità di una

procedura accelerata in caso di urgenza dove il contraddittorio scritto si riduce ad una memoria,che è possibile integrare

le prove anche nel corso dell’udienza orale e che l’avvocato generale è solo sentito.

Prima del 2004 tutte le sentenze e le conclusioni degli avvocati generali erano pubblicate nella Raccolta della

giurisprudenza della Corte e del tribunale(tradotte in tutte le lingue ufficiali), dopo tale anno si è deciso di adottare una

pubblicazione selettiva per far fronte all’aumento del carico di lavoro dovuto alle adesioni dei nuovi Stati membri. 50

Capitolo IV- LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE MERCI.

1. CENTRALITA’ DEL MERCATO COMUNE NEL SISTEMA COMUNITARIO

Indiscussa è la centralità del mercato comune delle merci e dei fattori della produzione (lavoro, servizi e capitali). La

Corte ha più volte ribadito che gli articoli del Trattato relativi alla libera circolazione delle merci, delle persone, dei

servizi e dei capitali sono norme fondamentali per la Comunità ed è vietato qualsiasi ostacolo, anche di minore

importanza, a detta libertà. Eppure l’espressione non ha mai ricevuto una specifica definizione.

Ne troviamo una in una sentenza della Corte di Giustizia, dove si rileva che le nozione di mercato comune…mira ad

eliminare ogni intralcio per gli scambi intercomunitari al fine di fondere i mercati nazionali in un mercato unico il più

possibile simile ad un vero e proprio mercato interno. Definizione simile si ritrova all’art. 14.2 Trattato CE.

Bisogna precisare che le espressioni mercato comune, mercato interno e mercato unico si equivalgono.

La realizzazione del mercato unico era prefigurata all’ art. 2 del Trattato di Roma come lo strumento atto a:

promuovere lo sviluppo armonioso delle attività economiche nell’insieme della Comunità e

perseguire, più in generale, i compiti della Comunità enunciati dallo stesso articolo.

Quindi gli Stati membri devono svilupparsi armoniosamente , ma anche ravvicinarsi gradualmente.

La gradualità del processo di integrazione ha fatto sì che in un primo momento si sia dato spazio soprattutto alla

dimensione negativa dell’integrazione fra i mercati e fra le attività economiche, infatti si è posto l’accento

sull’eliminazione, poste dagli Stati membri, delle barriere e sulle regole di concorrenza; insomma vi è un favor per le

limitazioni alle libertà degli Stati contraenti, purché preordinate al perseguimento dell’obiettivo di integrazione.

Nei secondi anni Ottanta, con la pubblicazione del libro bianco sul mercato interno e poi la stipulazione dell’ Atto

Unico, si è aperta la strada alla seconda fase del processo di integrazione, ossia la sua dimensione positiva.

Le modifiche apportate dall’ Atto Unico sono:

- sul piano delle modalità decisionali, sostituisce in ipotesi significative il criterio di maggioranza a quello

dell’unanimità;

- prefigura in taluni temi lo strumento del regolamento in luogo della direttiva;

- prevede che il Consiglio, quando non vi sia armonizzazione, possa far applicare il criterio del mutuo riconoscimento

delle normative nazionali in determinati settori;

- infine, importanti sono le iniziative dell’Atto Unico circa le c.d. politiche di accompagnamento che incrementano le

competenze comunitarie.

Il Trattato di Maastricht ha poi introdotto, come strumenti per raggiungere l’obiettivo della sviluppo armonioso della

Comunità, un’unione economica e monetaria, e diverse politiche comuni orizzontali.

2. LIBERA CIRCOLAZIONE DELLE MERCI. Campo di applicazione della disciplina:nozione di merce, sfera

territoriale,destinatari.

Il processo di liberalizzazione, che era previsto si concludesse il 31/12/1969, fu già compiutamente realizzato a partire

dal giugno 1968 dai sei Stati allora membri.

La disciplina si articola in tre distinti momenti, che investono:

l’unione doganale, cioè

l’abolizione di dazi e tasse di effetto equivalente all’interno del mercato comune, e la fissazione di una tariffa

doganale comune per gli scambi dei Paesi terzi(artt. Da 23 a 27);

divieto d’imposizioni fiscali interne agli Stati membri che siano discriminatorie per i prodotti

importati (art.90);

abolizione delle restrizioni quantitative agli scambi intracomunitari e delle misure di effetto equivalente, nonché

l’abolizione dei monopoli commerciali (artt. da 28 a 31).

La nozione di merce comprende tutti i prodotti valutabili in danaro e quindi idonei ad

essere oggetto di transazioni commerciali (tale definizione è stata data dalla Corte chiamata a rispondere se rientrassero

in tale nozione gli oggetti d’interesse artistico,

storico, etc.: la risposta fu positiva). Sono compresi nella nozione anche le monete non

aventi più corso legale ed addirittura i rifiuti.

I prodotti che riguardano la sicurezza in senso stretto, inseriti in uno specifico elenco predisposto dal Consiglio,

soggiacciono alla previsione dell’art.296 del Trattato e sono quindi, fuori dalla sfera di applicazione materiale delle

norme disciplinanti la libera circolazione delle merci. Così come sfuggono i prodotti contemplati dai Trattati CECA ed

EURATOM (art.305)

Quando non sono oggetto di specifica disciplina sulla politica agricola comunitaria, anche i prodotti agricoli e della

pesca rientrano nella disciplina del mercato comune.

Le sostanze radioattive, i medicinali ad uso umano e veterinario sono soggetti a particolari discipline.

La sfera d’applicazione territoriale della disciplina coincide con quella di applicazione del

Trattato, dunque col territorio degli Stati membri; le eccezioni e specificità riguardano 51


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DESCRIZIONE APPUNTO

Riassunto per l'esame di Diritto Comunitario, basato su appunti personali e studio autonomo del testo Diritto Comunitario, Tesauro consigliato dal docente Saravalle.
Nello specifico gli argomenti trattati sono i seguenti: il percorso dell’integrazione europea, il rilevante campo d'azione del Consiglio d'Europa, l'evoluzione dell'Unione Europea (CECA, CEE, CED e EURATOM).


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in economia internazionale
SSD:
Università: Padova - Unipd
A.A.: 2008-2009

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher melody_gio di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto comunitario e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Padova - Unipd o del prof Saravalle Alberto.

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