Riassunto esame Diritto Comunitario, prof. Saravalle, libro consigliato Diritto Comunitario, Tesauro

Introduzione: il percorso dell'integrazione europea

Considerazioni generali

Il sistema giuridico comunitario è il complesso delle norme che disciplina i rapporti tra gli Stati membri delle Comunità europee, le istituzioni comunitarie e i singoli. Si tratta di norme che hanno origine diversa:

• Internazionale (i trattati istitutivi delle comunità e le successive integrazioni e modificazioni);
• Comunitaria (gli atti delle istituzioni, ovvero degli organi che formano la struttura istituzionale delle comunità);
• Nazionale (le leggi e gli atti che gli Stati membri pongono in essere per dare corretta attuazione al sistema giuridico complessivo).

Oggetto dell’attenzione è la dimensione giuridica dell’Europa comunitaria, con esclusione di quanto si realizza in altri contesti della cooperazione organizzata tra Paesi europei. È escluso, ad esempio, il pur rilevante campo d’azione del Consiglio d’Europa, organizzazione internazionale ben distinta dalle Comunità europee, che si occupa della cooperazione giuridica tra Stati europei anche non membri della Comunità, e principalmente della protezione internazionale dei diritti umani.

La mancata presa in considerazione di quei fenomeni che, al di fuori della dimensione comunitaria, riflettono l’idea di integrazione tra Paesi europei è dovuta alla circostanza che il livello di integrazione dell’Europa comunitaria non ha termini reali di confronto nelle altre iniziative di cooperazione organizzata. Se, infatti, può essere di grande rilievo l’aspetto politico o militare di alcune iniziative, non c’è dubbio che l’Europa delle Comunità europee presenta il livello di realizzazioni concrete più elevato.

L’attenzione per il sistema giuridico comunitario, dunque, induce a comprendere solo ove occorra anche gli strumenti e le modalità della cooperazione – esterna alla Comunità, ma pur sempre realizzata tra gli stessi stati membri – che fa capo all’Unione Europea prefigurata dal trattato di Maastricht del 1992. Peraltro, tale cooperazione, anche in epoca anteriore ed in forme diverse, aveva caratterizzato la vita di relazione tra gli Stati protagonisti della vicenda comunitaria.

Inoltre, nell’ambito del sistema giuridico comunitario un ruolo decisivo va attribuito alla giurisprudenza, sia del giudice comunitario sia del giudice nazionale, che ne ha definito i connotati essenziali. La giurisprudenza è un dato ineliminabile nell’apprezzamento del sistema giuridico comunitario. Del resto, la stessa dottrina si è concentrata essenzialmente sulla giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità. L’attenzione alla prassi giurisprudenziale vuole, inoltre, essere una sollecitazione ad un approccio concreto.

L'Europa comunitaria: cenni sulla sua evoluzione

Volendo ripercorrere i passaggi principali del processo di integrazione tra i Paesi membri della Comunità, va osservato che, per quanto non fossero mancate in passato le riflessioni su un legame più stretto fra i Paesi ed i popoli europei, è soprattutto negli anni successivi al secondo conflitto mondiale che l’idea è stata perseguita concretamente. Si evoca spesso, a tal proposito, il discorso di Churchill all’Università di Zurigo del settembre 1946: «Noi dobbiamo costruire gli Stati Uniti d’Europa».

Nell’immediato dopoguerra si pensava soprattutto a come impedire il riproporsi delle situazioni politiche, economiche e militari che avevano portato l’Europa e il mondo intero a quel disastro. Non a caso:

• Si sottolineava in particolare la necessità di un legame stretto tra Francia e Germania;
• Le preoccupazioni maggiori riguardavano l’assetto territoriale e militare, nonché le vicende economiche. La NATO da un lato, e la CECA dall’altro miravano a far entrare i singoli Stati in strutture collettive che in loro vece si occupassero della difesa del territorio e della gestione dell’industria del carbone e dell’acciaio.

L’ipotesi di un’integrazione completa tra i Paesi europei cominciò a delinearsi come un obiettivo da raggiungere in un futuro più o meno prossimo, ma da realizzare con gradualità. La prima iniziativa concreta fu la creazione della CECA, che aveva nell’Alta Autorità un organo di gestione dotato di ampia indipendenza deliberativa rispetto agli Stati membri (di qui l’espressione ente sovranazionale).

Il Trattato CECA fu firmato a Parigi il 18 aprile 1951 da Francia, Germania, Italia e dai tre Paesi del Benelux (Belgio, Olanda, Lussemburgo). Accanto all’Alta Autorità era previsto un Consiglio speciale dei Ministri, un’Assemblea Comune e una Corte di Giustizia.

Successivamente, il processo graduale d’integrazione subì una battuta d’arresto con il fallimento dell’iniziativa di creare una Comunità Europea di Difesa (CED). Il relativo Trattato, infatti, non entrò mai in vigore, in quanto non ebbe il consenso del Parlamento francese.

Il dialogo, tuttavia, continuò. In seguito a una conferenza tenutasi a Messina si ebbe la presentazione di due progetti:

• La Comunità Economica Europea (CEE);
• La Comunità Europea per l’energia atomica (Euratom).

I relativi trattati istitutivi furono firmati a Roma il 25 marzo 1957, ed entrarono in vigore il 1º gennaio 1958. Gli Stati definirono l’obiettivo di realizzare un mercato comune in tre tappe:

• Creazione di un’area di libero scambio;
• Formazione di un regime di unione doganale (completata nel 1969 con la realizzazione di una tariffa esterna comune);
• Creazione di un mercato unico e dell’unione economica monetaria (raggiunta dopo il 1999).

Dal punto di vista strutturale, le tre Comunità ebbero all’inizio istituzioni almeno in parte separate. Infatti:

• La Corte di Giustizia e l’Assemblea erano comuni;
• L’Alta Autorità della CECA era autonoma rispetto alla Commissione CEE ed alla Commissione Euratom, così come per il Consiglio dei ministri.

Tale assetto fu mantenuto fino al 1º luglio 1967, quando entrò in vigore il Trattato sulla fusione degli esecutivi. Ne conseguì:

• La fusione del Consiglio dei Ministri CECA nel Consiglio dei Ministri tout court;
• L’assorbimento dell’Alta Autorità in una Commissione unica.

A partire da quel momento le Comunità Europee rimanevano distinte, ma funzionavano con organi comuni. Accanto agli Stati che fin dall’origine parteciparono alle Comunità, altri si sono aggiunti nel corso degli anni:

• Danimarca, Regno Unito e Irlanda nel 1973;
• Grecia nel 1981;
• Spagna e Portogallo nel 1986;
• Austria, Finlandia e Svezia nel 1995;
• Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia e Ungheria nel 2004;
• Romania e Bulgaria nel 2007.

Occorre prendere in considerazione due tendenze:

• L’allargamento della base associativa dell’Unione Europea;
• L’approfondimento dei settori di integrazione.

Ogni scelta di fondo, infatti, postula un problema di consenso tra gli Stati, e maggiore è il loro numero, maggiori sono le difficoltà che emergono nel trovare un punto di incontro. Inoltre, ciò determina una maggiore distanza geografica ed una maggiore eterogeneità del punto di vista economico, politico, sociale.

L’allargamento, perciò, ha posto un problema di riforma delle istituzioni e di adozione degli atti comunitari, che ha condotto alle modifiche dei Trattati susseguitesi nel tempo. In un primo momento è stato compiuto il grande sforzo di realizzare il mercato comune. Già al luglio 1986 le barriere doganali tra gli Stati membri erano abolite e la politica agricola e commerciale acquistava una fisionomia comunitaria.

L’adesione di Danimarca, Regno Unito e Irlanda ha coinciso con un momento di grave instabilità economica, e soprattutto monetaria, che ha contribuito ad una maggiore determinazione dei Paesi europei a proseguire nella realizzazione degli obiettivi comunitari. È dunque nella metà degli anni ’70 che si comincia:

• A porre le basi per una più accentuata convergenza delle economie, attraverso la creazione del Sistema Monetario Europeo (SME);
• A rafforzare l’impegno per una progressiva riduzione delle disarmonie regionali, attraverso la realizzazione di un Fondo Europeo di sviluppo regionale.

Si risponde a tre esigenze:

• Legittimità funzionalistica: la Comunità opera in settori in cui gli Stati difficilmente agiscono singolarmente;
• Legittimità negoziale: gli Stati possono respingere nel Consiglio gli atti della Commissione;
• Legittimità democratica: le Istituzioni comunitarie sono composte da membri eletti direttamente dai cittadini (dal 1979).

La crescita della struttura comunitaria faceva avvertire il bisogno di rendere più democratico il processo partecipativo e decisionale. Da qui l’iniziativa dell’elezione a suffragio universale del Parlamento, realizzata nel 1979, ed il progetto del 1984 di realizzare una Unione Europea, ispirata ad una struttura di tipo federale e con competenze estese ad altri settori di collaborazione.

Tale progetto non fece un lungo cammino, ma l’esigenza di migliorare la struttura istituzionale indusse gli Stati membri ad avviare una riflessione su questi temi. Una vistosa svolta fu rappresentata:

• Dal Libro bianco della Commissione sul mercato interno;
• Dall’Atto unico stipulato nel 1986 ed entrato in vigore il 1º luglio 1987. Esso aumenta le materie di competenza dell’Unione, pone l’obiettivo di creare un vero mercato unico.

La logica dell’integrazione negativa, fondata sull’abolizione degli ostacoli diretti e indiretti agli scambi, si arricchisce con l’Atto unico di nuovi campi d’azione e di spinte verso l’integrazione positiva. Essa, infatti, riguarda ora anche l’ambiente, i trasporti, l’energia, le telecomunicazioni. Si consolida la dimensione sociale, ed il processo decisionale subisce modificazioni sensibili, attraverso un uso più frequente del voto a maggioranza in seno al Consiglio (l’unanimità resta solo in relazione a poche materie).

L’Atto unico non opera in materia di libera circolazione delle persone, per cui alcuni Stati concludono gli accordi di Schengen per abolire gli ostacoli in questo campo.

Il ruolo trainante della Corte di Giustizia consacra la Comunità di diritto come valore fondamentale. La dialettica con alcune giurisdizioni nazionali sancisce il definitivo consolidarsi:

• Del effetto diretto delle norme comunitarie;
• Del primato delle norme comunitarie su quelle interne confliggenti.

Il Trattato di Maastricht e l'Unione Europea

Il quadro sin qui delineato ha subito una sensibile modificazione con il Trattato di Maastricht sull’Unione Europea, firmato il 7 febbraio 1992. Esso riunisce in un unico testo i risultati di una conferenza intergovernativa sull’unione politica e di quella sull’unione economica e monetaria.

Le intese di Maastricht hanno rappresentato una tappa fondamentale per il passaggio da un’unione avente fini prevalentemente economici ad una struttura che tende al modello federale. L’Unione resta fondata sulle Comunità europee, di cui conserva l’acquis, integrandolo con nuove politiche e con nuove forme di cooperazione.

L’Unione Europea disegnata dal Trattato di Maastricht non è una nuova organizzazione internazionale che si aggiunge alle Comunità europee, né una struttura destinata a funzionare con un proprio insieme di organi. Essa, infatti, funzionerà grazie all’assetto istituzionale già esistente: quello comunitario.

Il trattato sull’U.E. è composto da tre parti che costituiscono i tre pilastri da cui muove il processo verso l’unione:

• Disposizioni che hanno modificato i tre trattati esistenti;
• Previsione di una politica estera e di sicurezza comune;
• Disposizioni sulla cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni.

Per quanto riguarda le modifiche apportate ai trattati esistenti, va ricordato che la CEE perdeva la connotazione economica, trasformandosi in Comunità Europea. Era chiaramente enunciato l’intento di avvicinarsi sempre più al cittadino, ed in quest’ottica assumeva particolare importanza l’istituzione di una cittadinanza dell’Unione.

Quanto poi ai nuovi settori di competenza inseriti nel Trattato, occorre riconoscere che si trattava di settori in cui già da tempo incideva la regolamentazione comunitaria. È questo il caso della protezione della salute, della protezione dei consumatori e della cultura, dello sviluppo delle reti transeuropee e dell’industria. Risultano poi parzialmente riscritti i capitoli dedicati alla politica sociale, alla coesione economica e sociale, alla ricerca e sviluppo tecnologico, all’ambiente. Sono stati modificati i meccanismi decisionali, allo scopo di snellire le procedure e renderle più efficienti, attraverso un maggiore coinvolgimento del Parlamento Europeo.

La novità più importante è rappresentata dall’obiettivo di procedere, attraverso tre fasi, all’instaurazione dell’Unione economica e monetaria, la cui realizzazione più rilevante era costituita dalla sostituzione delle monete nazionali con una moneta unica: l’euro.

Per quanto riguarda il secondo pilastro (politica estera e di sicurezza comune), la novità consisteva proprio nel fatto che non si trattava più di una semplice cooperazione tra Stati membri, ma di una politica comune che si collocava all’interno dell’Unione.

Riguardo il terzo pilastro (cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni), in questo ambito l’azione degli Stati si situa a livello di mera cooperazione. Tale campo comprende la politica di asilo, di immigrazione, la lotta contro la tossicodipendenza e la frode su scala internazionale, la cooperazione giudiziaria in materia civile e penale, la cooperazione doganale e di polizia ai fini della lotta contro il terrorismo, il traffico di droga. Rispetto a tali materie il Consiglio può adottare posizioni comuni, che comportano l’obbligo di conformarsi per gli Stati membri.

Dal punto di vista strutturale non sono previste istituzioni dell’Unione che non fossero quelle delle Comunità. Lo stesso Consiglio Europeo non veniva con chiarezza definito un’istituzione dell’Unione. L’art. 4 del trattato si limita a sancirne il ruolo, che è quello di dare all’Unione l’impulso necessario al suo sviluppo e definirne gli orientamenti politici generali.

Non è molto facile, pertanto, tentare di qualificare sotto il profilo giuridico l’Unione. È sicuro solo che essa è fondata sulle tre Comunità, integrate dalle politiche e forme di cooperazione instaurate col trattato di Maastricht. Non a caso si sono generalmente utilizzate al riguardo delle definizioni per immagini, e la più fortunata sembra essere quella del tempio a tre colonne:

• Le Comunità;
• La politica estera e di sicurezza comune;
• La cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni.

Resta in definitiva da prendere atto che il quadro generale dell’Unione Europea prefigurato dal Trattato di Maastricht è quello di una cooperazione tra gli Stati membri esterna alla Comunità, ma ad essa strettamente collegata; e ispirata al modello della cooperazione internazionale piuttosto che a quello dell’integrazione. Protagonisti del secondo e terzo pilastro sono gli Stati membri e le istituzioni (comunitarie e non) che maggiormente li rappresentano, Consiglio e Consiglio europeo.

È espressamente sancito l’obiettivo di mantenere e sviluppare l’acquis communitaire, e di rivedere le politiche e le forme di cooperazione previste dal Trattato, al fine di garantire l’efficacia dei meccanismi e delle istituzioni comunitarie. A tale scopo, lo stesso trattato di Maastricht aveva espressamente previsto che una conferenza intergovernativa dovesse aver luogo nel 1996.

Il Trattato di Amsterdam

La conferenza ha effettivamente avuto luogo ed ha dato come risultato il Trattato di Amsterdam, firmato il 2 ottobre 1997. Tale trattato sembra aver deluso le attese quanto alla rilevanza delle modifiche da esso introdotte. Tale trattato, comunque, è soprattutto noto per aver proceduto ad una rinumerazione degli articoli dei trattati precedenti. Non è poco, se solo si considerano le difficoltà oggettive della rinumerazione, specie nella lettura delle norme e della giurisprudenza pre-Amsterdam.

Con tale trattato sono state apportate modifiche al Trattato sull’U.E. nelle sue tre parti. Alcune modifiche riguardano anche le disposizioni comuni, incidendo sui principi su cui si fonda l’Unione e rafforzando la materia del rispetto dei diritti fondamentali. Il Consiglio può constatare all’unanimità l’esistenza di una violazione grave e persistente dei diritti dell’uomo da parte di uno Stato membro e decidere di sospendere alcuni dei diritti dello Stato in questione.

È sicuramente di rilievo l’art. 11 sulla cooperazione rafforzata. Tale norma consente, infatti, agli Stati membri che lo vogliano di instaurare tra loro una cooperazione rafforzata, ossia un’azione a cui partecipano solo alcuni Stati. Tale azione, però, non deve concernere:

• Una competenza esclusiva della Comunità;
• Programmi portati avanti a livello comunitario;
• La cittadinanza europea.

Inoltre, tale azione deve rimanere entro limiti delle competenze attribuite alla Comunità e non deve costituire un mezzo di discriminazione arbitraria. Al fine di procedere in tal senso, occorre chiedere un’autorizzazione al Consiglio. Uno Stato membro che non intende partecipare alla cooperazione rafforzata può opporsi alla concessione dell’autorizzazione. Inoltre, gli Stati membri possono aderire anche in un secondo momento ad una forma di cooperazione già instaurata.

L’importanza della cooperazione rafforzata è indubbia, in quanto consente la realizzazione di quell’Europa a due o più velocità di cui si è parlato in passato.