Riassunto esame Diritto del mercato unico, prof. Cafari, libro consigliato Diritto del mercato unico europeo, Daniele

Capitolo I – Nozioni generali

Scopi della Comunità Europea

L'articolo 2 definisce gli obiettivi che la Comunità è chiamata a promuovere e gli strumenti di cui essa dispone a tal fine.

Obiettivi

Il numero degli obiettivi è aumentato dai 5 iniziali agli attuali 9. Tra i primi 5 prevalevano obiettivi dalla caratterizzazione economica:

• Sviluppo armonioso delle attività economiche.
• Espansione continua ed equilibrata.
• Stabilità accresciuta.
• Miglioramento del tenore di vita.

Le modifiche apportate dall’articolo 2 hanno aumentato l’importanza degli obiettivi di tipo ambientale e sociale. Per quanto riguarda quelli di tipo ambientale, la Comunità è ora impegnata a promuovere un elevato livello di protezione dell’ambiente e il miglioramento della qualità di quest’ultimo. Per quanto riguarda quelli di tipo sociale, gli obiettivi consistono nella promozione di un elevato livello di occupazione e di protezione sociale e della parità tra uomini e donne, oltre che tendere a migliorare il tenore e la qualità della vita. L’aumento degli obiettivi non economici è stato giudicato tale da giustificare il mutamento stesso dell’originaria denominazione della Comunità da Comunità economica europea a Comunità europea.

Strumenti

Anche gli strumenti hanno subito nel tempo alcune importanti variazioni. Nella versione originaria, tali strumenti erano soltanto due:

• L’instaurazione di un mercato comune.
• Graduale ravvicinamento delle politiche economiche: questo è stato sostituito da un nuovo e più avanzato strumento consistente nell’instaurazione di un’unione economica e monetaria.

Lo stesso Trattato dell’Unione Europea (TUE) ha provveduto ad inserire nell’articolo 2 anche un terzo strumento, consistente nell’attuazione delle politiche e azioni comuni, di cui ai successivi articoli 3 e 4.

Le azioni e politiche previste sin dall’inizio hanno caratterizzazione economica; esse comportano:

• Libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali.
• Tre politiche comuni (politica commerciale comune, politica comune nei settori dell’agricoltura e della pesca, politica comune nel settore dei trasporti).
• Un regime di libera concorrenza.
• Il riavvicinamento delle legislazioni nazionali.

L’unica azione di natura sociale prevista sin dall’origine è quella che si riferisce a una politica nel settore sociale comprendente un Fondo sociale europeo. Completano il quadro alcune nuove azioni e politiche di tipo economico come il rafforzamento della competitività dell’industria comunitaria, la promozione della ricerca e dello sviluppo tecnologico e l’incentivazione della creazione e dello sviluppo di reti transeuropee.

Alle azioni e politiche previste dall’articolo 3, si aggiungono quelle contemplate dall’articolo 4 che si riferiscono più direttamente all’instaurazione di un’unione economica e monetaria.

L’articolo I – 3 della Costituzione definisce gli obiettivi dell’Unione:

• Obiettivi di carattere economico, sociale, ambientale e culturale.
• Politica commerciale ed estera.
• Indica gli obiettivi principali attraverso cui gli obiettivi interni vanno realizzati: “uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne e un mercato interno nel quale la concorrenza è libera e non è falsata”.

Le competenze comunitarie: il principio della competenza d’attribuzione

L’articolo 5 è una norma di grande importanza che sintetizza alcuni principi generali riguardanti la portata delle competenze comunitarie e le condizioni per il loro esercizio. Il primo comma enuncia in forma espressa un principio che era stato da sempre considerato come implicito nel Trattato: il principio della competenza d’attribuzione. La Comunità può intervenire soltanto nei settori in cui ciò sia contemplato dal Trattato e soltanto per gli obiettivi che il Trattato stesso indica.

Da un lato, la Corte di giustizia ha ammesso che, pur in mancanza di un’espressa attribuzione di poteri, la Comunità possa essere considerata competente quando l’esercizio di un certo potere risulti indispensabile per l’esercizio di un potere espressamente previsto ovvero per il raggiungimento degli obiettivi dell’ente (teoria dei poteri impliciti). Dall’altro lato, il Trattato stesso prevede una sia pur parziale deroga al principio della competenza d’attribuzione, attraverso l’articolo 308, che rivela come gli stessi autori del Trattato fossero coscienti dell’impossibilità di definire in anticipo e con esattezza i poteri di cui la Comunità avrebbe avuto bisogno per raggiungere i fini complessi e variegati descritti nell’articolo 2. Di qui la necessità di consentire l’assunzione autonoma, senza cioè l’intervento degli Stati membri.

Le condizioni poste dall’articolo 308 per l’esercizio del potere in esame sono alquanto restrittive. Da un punto di vista procedurale, è richiesta una delibera unanime del Consiglio, con il coinvolgimento sia della Commissione che formula la proposta, sia del Parlamento che viene obbligatoriamente consultato. Da un punto di vista sostanziale, occorre la necessità della nuova azione in relazione ai fini della Comunità e, dall’altro, la mancata previsione di poteri d’azione adeguati da parte del Trattato.

L’articolo 308 affida alle istituzioni la scelta del tipo di atti da adottare: la norma in esame consente nuove azioni, ma non deviazioni o deroghe rispetto alla disciplina materiale fissata dallo stesso Trattato. È invece possibile riconoscere alla Comunità nuovi poteri, nel senso di consentirle di intervenire in settori non menzionati espressamente dal Trattato. L’articolo 308 è stato utilizzato proprio in questo senso, rendendo possibile l’adozione di interventi nel campo monetario ed economico, in quello della protezione dell’ambiente, della politica regionale, della ricerca e dello sviluppo tecnologico, della politica industriale, della politica energetica e della tutela dei consumatori.

Una limitazione al ricorso dell’articolo 308 è derivata dall’introduzione del principio di sussidiarietà, sicuramente applicabile ogniqualvolta la sola base giuridica disponibile per l’azione comunitaria è costituita dall’articolo 308.

I vari tipi di competenza comunitaria

Non tutte le competenze attribuite dal Trattato alla Comunità hanno pari natura. Bisogna distinguere tra competenze esclusive e competenze concorrenti: la distinzione limita l’obbligo per la Comunità di agire nel rispetto del principio di sussidiarietà ai soli settori che non sono di sua esclusiva competenza. La distinzione in esame attiene ai rapporti tra competenza comunitaria e competenza degli Stati membri.

Competenze esclusive

In questo settore, la competenza degli Stati membri è preclusa anche qualora la competenza comunitaria non sia stata ancora esercitata pienamente. Gli interventi degli Stati membri hanno carattere transitorio e debbono essere autorizzati dalla Comunità.

Competenze concorrenti

In questo settore, almeno inizialmente, Comunità e Stati membri possono ciascuno esercitare i propri poteri. Si tratta di una situazione che potrebbe modificarsi nel tempo a favore della Comunità. Man mano che questa agisce, diminuisce lo spazio d’azione degli Stati membri, che in base all’articolo 10, sono tenuti ad astenersi da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi del presente trattato. L’adozione da parte delle istituzioni di una disciplina di questo tipo finirebbe per precludere agli Stati membri qualunque ulteriore intervento autonomo e trasformerebbe in esclusiva una competenza originariamente concorrente.

Nei settori di competenza concorrente, l’estensione e la sopravvivenza della competenza degli Stati membri dipendono dai tempi e dai modi con cui la competenza comunitaria viene esercitata. La Comunità può infatti scegliere di esercitare pienamente la propria competenza, adottando una disciplina completa, tale da precludere agli Stati membri qualsiasi intervento. Al contrario, la Comunità può preferire lasciare a lungo i propri poteri o utilizzarli in misura estremamente ridotta, facendo così sopravvivere la competenza concorrente degli Stati membri. Il Trattato non precisa se una determinata competenza comunitaria è esclusiva o soltanto concorrente.

Competenze di coordinamento, di sostegno o di complemento

In taluni settori, viene precisato che la competenza deve essere esercitata in parallelo con la competenza degli Stati membri, attraverso azioni destinate a sostenere, coordinare o integrare quelle degli Stati membri e senza che la competenza comunitaria possa sostituirsi a quella degli Stati membri.

Il principio di sussidiarietà

Il principio di sussidiarietà ha assunto un’importanza centrale nell’economia dell’intero Trattato e costituisce un punto di riferimento obbligato quando si affronta il problema dei rapporti tra Comunità e Stati membri. Questo principio si pone ad un livello successivo rispetto al principio d’attribuzione e presuppone che il Trattato abbia conferito alla Comunità la competenza in un certo settore e si preoccupa di regolarne le modalità di esercizio. Esso è applicabile nei settori che non sono di competenza esclusiva comunitaria. Considerando che, nei settori di competenza concorrente, la sopravvivenza della competenza statale dipende dalla maniera con cui la competenza comunitaria viene esercitata, il principio di sussidiarietà costituisce una garanzia per gli Stati membri che le loro competenze in settori di competenza concorrente comunitaria non vengano limitate o cancellate.

Questo principio potrebbe essere considerato neutrale, nel senso che consente di dare la preferenza all’azione statale ovvero a quella comunitaria sulla base di un giudizio di efficienza relativa. Poiché questo principio in sede di applicazione, crea non pochi problemi, le istituzioni si sono preoccupate di stabilire garanzie procedurali che favoriscano il rispetto di tale principio. Si è a lungo discusso se il rispetto del principio di sussidiarietà possa essere oggetto di controllo giurisdizionale. La Corte ha operato con estrema prudenza, tenendo conto che la scelta di considerare un atto comunitario conforme al principio di sussidiarietà appartiene a quella sfera di discrezionalità politica che deve essere riservata alle istituzioni e nella quale il giudice non intende intromettersi. La violazione del principio di sussidiarietà è stato invocato dalle parti come vizio della motivazione. Successivamente, la Corte è stata chiamata verificare l’esistenza della violazione del principio in esame in quanto vizio autonomo. La verifica del rispetto del principio di sussidiarietà va effettuata sotto due profili distinti:

• Se l’obiettivo dell’azione progettata potesse essere meglio realizzato a livello comunitario.
• Che l’azione comunitaria non abbia oltrepassato la misura necessaria per realizzare l’obiettivo cui tale azione è diretta.

Il principio di proporzionalità

Tale principio attiene alle modalità di esercizio delle competenze comunitarie; esso ha la funzione di tutelare gli Stati membri da interventi comunitari di portata ingiustificatamente ampia. Gli Stati membri non hanno esitato a utilizzare il principio di proporzionalità per contestare la legittimità di atti delle istituzioni giuridiche eccessivamente invasivi delle loro competenze.

L’esigenza di rispettare la proporzionalità comporta restrizioni per quanto riguarda tanto la scelta del tipo di atto da adottare, quanto il contenuto di quest’ultimo: per quanto riguarda il primo aspetto, a parità di altre condizioni, le direttive dovrebbero essere preferite ai regolamenti e le direttive quadro a misure dettagliate; per quanto riguarda il contenuto dell’atto, le misure comunitarie dovrebbero lasciare il maggior spazio possibile alle decisioni nazionali, purché sia garantito lo scopo della misura e siano soddisfatte le prescrizioni del trattato.

Bisogna distinguere tra principio di proporzionalità e principio generale di proporzionalità:

• Il principio generale di proporzionalità si è inizialmente affermato come strumento di protezione dei singoli nei confronti delle istituzioni comunitarie ovvero delle autorità degli Stati membri, quando queste ultime agiscono in un settore retto dal diritto comunitario. Il principio esige infatti che i sacrifici e le limitazioni di libertà imposti ai singoli non eccedano quanto necessario per il raggiungimento degli scopi pubblici da perseguire.
• Il principio di proporzionalità riguarda il rapporto tra le competenze comunitarie e quelle degli Stati membri e costituisce una garanzia per questi ultimi.

La cittadinanza dell’Unione

“È cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro”. I criteri per l’attribuzione di tale cittadinanza non sono dunque identificati autonomamente dal Trattato, il quale si limita a rinviare ai criteri stabiliti da ciascuno Stato membro per l’attribuzione della propria cittadinanza nazionale. Salvo il rispetto del diritto comunitario, ciascuno Stato membro è dunque libero di fissare tali criteri in piena autonomia.

Dalla cittadinanza nazionale di uno Stato membro deriva quella dell’Unione e al cittadino spettano i diritti e i doveri previsti dal Trattato (secondo l’articolo 17); tuttavia non esistono articoli che specifichino i doveri dei cittadini dell’Unione, mentre per quanto riguarda i diritti, essi hanno natura eterogenea:

• Diritti di mobilità: legati alla circolazione del cittadino all’interno dell’Unione o in Paesi terzi. Tra questi diritti, rientrano:
  • Diritto di circolazione.
  • Diritto di soggiorno: in questo settore, rilevante è il divieto di discriminazione in base alla nazionalità; i cittadini dell’Unione, i quali soggiornino in uno Stato membro diverso dal proprio, esercitano un diritto derivante dall’articolo 18 e rientrano pertanto nel campo d’applicazione del Trattato. Gli Stati membri non possono più discriminare soggetti del genere rispetto ai propri cittadini, altrimenti violerebbero l’articolo 12 del Trattato.
• Diritti politici: attengono alla partecipazione del cittadino alla vita politica dell’Unione e degli Stati membri e ai suoi rapporti con le istituzioni.
  • L’articolo 19 attribuisce al cittadino dell’Unione residente in uno Stato membro di cui non ha nazionalità il diritto di voto e di eleggibilità nelle elezioni comunali e in quelle per il Parlamento europeo.
  • L’articolo 21 riconosce al cittadino dell’Unione il diritto di presentare petizioni al Parlamento europeo conformemente all’articolo 194 e il diritto di rivolgersi al Mediatore europeo conforme all’articolo 195.

È stato aggiunto anche il diritto di scrivere alle istituzioni e agli organi comunitari in una delle lingue ufficiali della Comunità e il diritto di ricevere risposta nella medesima lingua. Quanto alle limitazioni e condizioni cui l’esercizio del diritto di circolazione e del diritto di soggiorno è sottoposto, esse dipendono dalla situazione particolare del soggetto interessato. Se si tratta di persone rientranti nel campo d’applicazione della libera circolazione dei lavoratori o in quello del diritto di stabilimento o della libera prestazione di servizi, assumeranno rilievo le disposizioni del Trattato o del diritto derivato adottate per l’attuazione di tali norme. Se invece si tratta di persone non rientranti in alcuna delle citate categorie, le condizioni e i limiti del diritto di soggiorno ricavati da alcuni atti adottati dalle istituzioni per disciplinare queste specifiche situazioni. Attiene alla circolazione esterna alla Comunità, il diritto di tutela diplomatica previsto dall’articolo 20: un cittadino dell’Unione, che si trovi nel territorio di uno Stato terzo nel quale sono presenti autorità diplomatiche o consolari dello Stato membro di cui ha la cittadinanza, può ottenere tutela da parte delle autorità diplomatiche o consolari di qualsiasi altro Stato membro.

Mercato comune e mercato interno

Nonostante l’importanza centrale dell’instaurazione di un mercato comune, di tale locuzione manca una definizione normativa. Il Trattato sembra utilizzare il termine “mercato comune” per designare l’area geografica risultante dalla somma dei territori degli Stati membri. Nonostante l’introduzione della nuova nozione di mercato interno, non sarebbe corretto affermare che sia stata soppressa quella di mercato comune, poiché di quest’ultimo si parla ancora in numerosi articoli del Trattato. Bisogna chiarire il rapporto tra queste due nozioni.

• La Costituzione segna l’abbandono definitivo della nozione di mercato comune, sostituita da quella di mercato interno.
• La Corte afferma che la nozione di mercato comune mira ad eliminare ogni intralcio per gli scambi intracomunitari al fine di fondere i mercati nazionali in un mercato unico il più possibile simile ad un vero e proprio mercato interno.

Sono trattati come se fossero del tutto equivalenti: mercato comune, mercato unico, mercato interno, viene richiamato come metro di paragone e di confronto, nel quale l’aggettivo “interno” sottintende un implicito riferimento alla realtà di un mercato nazionale.