Diritto Amministrativo - Totale

Diritto amministrativo

Potere politico e apparato amministrativo

P = potere politico
A = apparato amministrativo / pubblica amministrazione
C = comunità
T = momento tecnico, traduce i comandi del potere politico dettato dal legislatore

Formazione delle leggi

Il legislatore (P) emana una norma normalmente astratta e generale che dovrebbe corrispondere alle aspettative della comunità (C), la traduzione di questo comando astratto operativamente è operato dalla pubblica amministrazione (T) che viene definita momento tecnico in quanto al suo interno si trova una certa competenza. Ci sono delle regole tecniche che danno contenuto al comando della legge affinché l’opera sia di rispondenza alle aspettative della comunità.

Il metodo di costruzione delle leggi è quindi circolare in quanto P ha una bozza e la verifica con enti intermedi (sindacati, partiti ecc…) in modo da uniformarla il più possibile alle aspettative di C, una volta adattato il disegno di legge questo viene promulgato cercando di cogliere il consenso del destinatario dell’atto.

La divisione dei poteri

Il nostro ordinamento suddivide in tre essenziali poteri:

• Legislativo
• Giudiziario
• Esecutivo

Quello esecutivo spetta al Governo che rappresenta l’alta amministrazione, ma non è l’unico a esercitare il potere esecutivo, il quale fa configurare più amministrazioni e non una unica:

1. Amministrazione centrale
2. Amministrazione locale
3. Amministrazione regionale
4. Autorità amministrative indipendenti
5. Enti pubblici ed economici

La ripartizione dell’esecuzione del potere esecutivo tra questi soggetti ha dato via al passaggio da un’amministrazione centralizzata ad una decentrata attraverso un momento intermedio che tutt’ora stiamo vivendo di decentralizzazione.

Il diritto amministrativo

Il diritto amministrativo non possiede un codice in quanto si riconduce a legge frammentarie e disorientate che non possono essere riunificate, si distingue in tre grandi branche:

• Organizzazione
• Attività
• Giustizia

Questi tre aspetti sono disciplinati essenzialmente dagli artt. 97 e 98 della Costituzione oltre che da leggi ordinarie. L’ART.97 in riguardo all’attività della pubblica amministrazione enuncia tre principi fondamentali:

• Legalità
• Imparzialità
• Buon andamento

L’ART.98 invece sancisce il fatto che i funzionari della pubblica amministrazione rispondono alla nazione.

Il potere esecutivo

Il potere esecutivo che spetta alla pubblica amministrazione, non è meramente esecutivo se non in rarissimi casi. Questo potere infatti è caratterizzato da un’ampia libertà di scelta nell’eseguire il comando del legislatore discrezionalità che deve essere esercitata nel rispetto della legge e in osservanza di un buon andamento.

Il “buon” andamento

Il concetto di buon si rifà alla filosofia greca e si intende come bene e bellezza, possiamo intendere il concetto di buon in diversi sensi:

• In senso aziendalistico secondo criteri di efficacia, efficienza ma avendo la pubblica amministrazione un fine particolare si utilizza un criterio diverso
• In senso di una visione utopica che non rappresenti solo il raggiungimento di uno scopo riguardo a fini dettati dal diritto positivo (impositum = imposto) ma collegandosi a concetti anche pre e ultra giuridici ovvero il diritto naturale che rappresenta il diritto della coscienza che detta una serie di regole universali tipiche dell’uomo. Questo concetto può essere di per sé contestato in quanto si fonda su radici cristiane ma lo Stato si è riconosciuto laico al momento della sua costituzione.

Il termine “buon” quindi si riferisce al diritto naturale ovvero alle intenzioni e valori di fondo, naturalmente supportato dal diritto positivo. Possiamo quindi definire la pubblica amministrazione come un momento tecnico avente dentro di sé delle regole sia di diritto positivo che naturale purché queste mantengano sempre una logica di ragionevolezza.

Le riforme all’apparato amministrativo

La Pubblica Amministrazione è un apparato giovane regolamentato dal 1865 in continuo cambiamento, oggi la associamo ad un concetto negativo di burocrazia ma questa ha subito nel tempo diverse riforme:

Da un sistema accentrato ad un sistema decentrato ART.5

Prima dell’attuazione dell’ART.5 il potere legislativo ed esecutivo erano accentrati, nonostante questo articolo imponga il decentramento dei poteri questo passaggio non è ancora avvenuto totalmente in 60 anni. Il principio di sussidiarietà enunciato all’ART.5 vale anche per la pubblica amministrazione e si distingue in:

• Orizzontale: si svolge nell’ambito del rapporto tra autorità e libertà e si basa sul presupposto secondo cui alla cura dei bisogni collettivi e alle attività di interesse generale provvedono direttamente i privati cittadini (sia come singoli, sia come associati) e i pubblici poteri intervengono in funzione ‘sussidiaria’, di programmazione, di coordinamento ed eventualmente di gestione.
• Verticale: si esplica nell’ambito di distribuzione di competenze amministrative tra diversi livelli di governo territoriali ed esprime la modalità d’intervento sussidiario degli enti territoriali superiori rispetto a quelli minori, ossia gli organismi superiori intervengono solo se l’esercizio delle funzioni da parte dell’organismo inferiore sia inadeguato per il raggiungimento degli obiettivi.

Da un’amministrazione che si muove con e per atti ad una che fornisce servizi

Originariamente era una emanatrice di atti e/o provvedimenti, oggi ci aspettiamo dall’amministrazione sempre più servizi che diventano più importanti degli atti. I servizi forniti dalla pubblica amministrazione possono essere reali (es. trasporti) erogati in base alla loro efficiente organizzazione e personali (es. sanità) erogati in base alla loro efficiente fruizione.

Da uno Stato liberale al Welfare State

La concezione di Stato liberale era quella di uno Stato ordinatore che osservava senza intervenire se non garantendo la difesa della patria e altri servizi essenziali sanciti dall’ART.3. Siamo passati ad uno Stato che interviene per rimuovere gli ostacoli di fatto che creano disuguaglianza, assicurando a tutti un benessere in ottemperanza del principio personalistico ART.2 per l’uguaglianza sostanziale. Il cittadino è una persona e non un individuo per cui ha bisogni anche spirituali oltre che sostanziali, ad oggi stiamo abbandonando il modello di Welfare State.

La Carta Costituzionale

Entrata in vigore il 01/01/1948 questa carta è la sintesi di un accordo implicito tra le due maggiori forze politiche che la redassero:

• Democrazia Cristiana (D.C)
• Partito Comunista Italiano (P.C.I)

Informata ad una cultura giudaico-cristiana e a una materialista, non trascendentale, considera il cittadino come una persona o individuo rispettivamente. Principi generali ARTT. 1-12 della Carta affermano il principio personalistico; si dà risalto alla figura dell’uomo come essere integro e non frammentato, dotato di una propria coscienza e moralità.

Nonostante diverse divergenze di opinione vi erano almeno due punti in comune:

• Antifascismo: si voleva fondare un ordinamento totalmente diverso da quello fascista, stabilendo valori agli antipodi. Si misero quindi molti freni nella ripartizione dei poteri in modo da non creare in capo ad un unico soggetto la potenza tale da ristabilire un regime totalitario.
• Centralità della persona umana: nonostante le diverse visioni vi era l’accordo di creare un ordinamento che non mettesse più gli individui e gruppi sotto la soggezione della potenza dello Stato.

La pubblica amministrazione

La pubblica amministrazione essendo il trasduttore del Parlamento non dovrebbe agire nell’interesse della maggioranza politica in quanto l’interesse pubblico è di tutti, ma nel contesto attuale la P.A si sente momento tecnico del Governo, la concezione di bene comune però riguarda la totalità della comunità.

Grazie all’attuazione della legge 241/90 sul procedimento amministrativo l’amministrazione è stata trasformata da una che si muove unilateralmente ad una partecipata. All’interno della norma infatti si parla di partecipazione, trasparenza e co-amministrazione.

Il concetto di pubblica amministrazione si estrinseca in tre forme: organizzazione, attività e giustizia.

Organizzazione

Complesso di uomini, beni, strutture, competenze ecc... Può essere privata o pubblica ad oggi si discute sul fatto che sia neutra o meno. L’organizzazione viene attuata per perseguire al meglio l’interesse pubblico e dovrebbe essere neutra se la discrezionalità con cui viene formata risulta imparziale. La pubblica amministrazione è a servizio della Nazione, le vengono impartiti certi doveri (cortesia, diligenza, puntualità) ed è rappresentata da un complesso di uomini, risorse, competenze e attribuzioni. Questo complesso è organizzato in via strettamente gerarchica piramidale come propone Weber in quanto la massima gerarchizzazione dà la massima efficienza. Vige anche la collegialità dove al vertice troviamo una pluralità di persone. Siccome la pubblica amministrazione è anche un momento tecnico è bene che al vertice ci sia un’élite competente.

Questo criterio si contrappone con quello della partecipazione in quanto il normale cittadino non può coadiuvare nelle scelte, si è raggiunto un compromesso da amministrazione unilaterale ad una partecipativa coordinando con efficienza, collegialità e decentramento. L’élite a capo della P.A per sua deformazione porta alla tecnocrazia che però è un insieme di regole che finiscono per perdere senso del concetto di collettività e perseguimento del bene comune.

L’organizzazione può essere intesa come:

• Soggettiva: persone che compongono l’amministrazione e evoluzione dei compiti. Secondo la logica di Weber al vertice della piramide dovrebbero esserci soggetti vicini al potere parlamentare in modo che questi siano condizionati, tutta la piramide organizzativa dovrebbe essere un esecutore dei comandi dettati dal legislatore.
• Oggettiva: equivale con l’azione, finalità della struttura all’azione. L’organizzazione oltre a dover aderire ai principi costituzionali deve perseguire l’interesse pubblico. Dovrebbe quindi essere neutrale nell’esecuzione dei comandi alla pressioni della politica e della collettività organizzandola secondo criteri aziendalistici in quanto qualsiasi attività riesce meglio se coordinata e organizzata razionalizzandola.

L’organizzazione della pubblica amministrazione dal punto di vista operativo, ovvero nell’esercizio delle sue attività avviene secondo:

Legalità

L’azione organizzativa è improntata alla e dalla legge, è una funzione esecutiva, perché questo possa essere effettivo deve confluire in alcuni principi. Il rispetto si intende sia del diritto positivo che di quello naturale, la legge entra sempre più nella disciplina del corpo del cittadino ma viene pur sempre salvaguardata la dignità dagli articoli fondamentali. La complessità della nostra società richiede un ordinamento plurilegislativo che può essere compatto o aperto. Occorre quindi effettuare una distinzione tra la Costituzione formale rappresentata dalla carta costituzionale e quella materiale data dall’assetto dell’ordinamento in un determinato momento storico. La legge fissa solo un minimo al di sotto del quale c’è il disordine (illiceità, illegalità, illegittimità) tutto ciò che rimane sopra è dato dalla buona volontà secondo un principio di solidarietà che non può essere delegato.