Riassunto esame Diritto amministrativo, Il procedimento amministrativo, prof. Torchia

Tuttavia può anche verificarsi che la lesione possa derivare da un atto preparatorio. In questi

casi l'atto lesivo non coincide con il provvedimento, ossia con l'atto conclusivo del

procedimento: ma è già immediatamente lesivo (e come tale impugnabile)

• Al di fuori di queste ipotesi si può dire che il provvedimento si identifica con l'atto che

conclude il procedimento.

Ancora per quanto riguarda i contenuti del provvedimento, si può fare una distinzione fra

provvedimento amministrativo e contratto.

Nel contratto riveste grande importanza l'aspetto psicologico della volontà (la cui mancanza

 dà luogo ad una serie di patologie: nullità, annullabilità);

nel provvedimento la volontà è poco importante ai fini del regime giuridico, e soprattutto

 della validità-invalidità del provvedimento.

È importante è invece il fatto che il provvedimento provenga da un'unità amministrativa,

anzi costituisca esercizio di una potestà amministrativa.

Gli elementi del provvedimento

A) il provvedimento proviene da una autorità amministrativa.

Sicchè un atto di identico contenuto adottato da un privato o anche da un soggetto pubblico che non

fa parte dell'amministrazione non è un provvedimento amministrativo.

Provvedimento amministrativo è l'ordinanza con cui il sindaco vieta la circolazione delle

auto in una strada comunale durante certe ore della giornata; non lo è invece la disposizione

con cui il proprietario di una riserva di caccia limita la circolazione degli autoveicoli delle

persone ammesse.

La Corte di Cassazione e il Consiglio di Stato ritengono che anche gli atti dei concessionari di

opere pubbliche o servizi pubblici sono da considerarsi atti o provvedimenti amministrativi: ed

hanno perciò concluso che i bandi di gara ed le operazioni di gara del concessionario devono essere

impugnati davanti al giudice amministrativo. Tuttavia questa interpretazione è discutibile perché il

potere amministrativo è un potere che la legge può attribuire solo all'autorità amministrativa perché

si traduce in una restrizione della sfera i diritti fondamentali del privato.

Vanno esclusi dal novero dei provvedimenti amministrativi quelli che la meno recente dottrina

qualificava come atti amministrativi di autorità non amministrative.

In alcuni casi atti di autorità non amministrative vengono equiparati, a fini di tutela, ad atti

amministrativi e sottoposti alla giurisdizione del giudice amministrativo. Invece la tutela dovrebbe

essere cercata presso il giudice ordinario, perché manca un atto di pubblica amministrazione.

L'autorità amministrative in definitiva non è un elemento del provvedimento dal momento che in tal

definizione è a questo esterna.

Da ciò non può desumersi i privati sono abilitati ad immettere provvedimenti amministrativi. Là

dove il privato è chiamata a svolgere attività che altrimenti svolgerebbe la pubblica

amministrazione, tale attività è soggetta alle stesse regole che governano l'attività amministrativa:

senza che tale attività possa essere qualificata tecnicamente come attività amministrativa e gli atti in

cui si concreta come provvedimenti amministrativi.

B) tuttavia non basta che un provvedimento amministrativo provengano da una autorità

amministrativa, occorre anche che sia emanato nell'esercizio di una potestà amministrativa

e non di una diversa potestà.

Sono provvedimenti amministrativi i contratti delle pubbliche amministrazioni, gli atti

precontrattuali, gli atti di esecuzione di un contratto.

C) il provvedimento si concreta in un disporre o più genericamente in un provvedere in un

caso concreto in ordine a un interesse pubblico.

Diremo allora che l'autorità provvede con una disposizione o provvede con una decisione o

provvede con una dichiarazione o provvede in con un giudizio. 12

La dottrina italiana ha causato la formula " manifestazione (o dichiarazione) di volontà, di

conoscenza, di giudizio, di natura mista "

D) il provvedere dell ‘atto amministrativo si caratterizza in opposizione al prevedere che è

proprio della legge.

La legge, ad esempio, prevede che per costruire un edificio il proprietario dell'area debba

essere autorizzato dal sindaco; il sindaco in presenza di una domanda del proprietario

provvede ad autorizzarla (o almeno di autorizzazione)

La legge prevede che gli obblighi e gli oneri del proprietario e individua l'autorità competente ad

accertare l'osservanza; l'autorità amministrativa, verificandosi le fattispecie concreta (una domanda

di concessione edilizia) provvede in conformità alla legge.

Pertanto nel provvedimento vi deve essere un legame con un interesse pubblico, interesse

che la legge individua in astratto ma che l'autorità amministrativa tutela in concreto. In

secondo luogo il provvedimento è connesso a un caso concreto.

• Proprio perché mancano di concretezza e sono rivolte ad un numero indeterminato di

soggetti e destinati a trovare applicazione in numero indeterminato di fattispecie, esulano dal

novero dei provvedimenti amministrativi, i regolamenti.

Anche se emanati dall'autorità amministrativa i regolamenti sono privi della concretezza che è

propria del provvedere. Sono impugnabili come atti amministrativi, davanti al giudice

amministrativo in quanto sono assimilati ai provvedimenti sotto un profilo della tutela

giurisdizionale.

• Pur essendo suscettibili di una pluralità di applicazioni i piani, i programmi e gli atti

generali in genere sono compresi nei provvedimenti di in quanto non manca del tutto il

carattere della concretezza che è proprio del provvedimento. Anche se pertanto vanno

considerati provvedimenti amministrativi.

Queste considerazioni portano ad escludere che il provvedimento amministrativo si concreti

necessariamente in una regola, ma il provvedimento amministrativo è piuttosto attuazione di una

regola che posizione di una regola.

Tutto ciò non esclude che alcuni provvedimenti amministrativi contengano regole.

E) un altro aspetto della definizione di provvedimento amministrativo riguarda l'efficacia delle

situazioni giuridiche dei privati. Questo tratto vale a distinguere i provvedimenti

amministrativi dagli atti amministrativi che non sono provvedimenti.

Ad esempio la proposta del sindaco di localizzare un edificio scolastico in una certa area non

spiega effetti nei confronti del proprietario, se non fino a quando non viene fatta propria

dalla giunta comunale o dal consiglio con una delibera che ha la natura del provvedimento.

Solo il decreto ministeriale o regionale che recepisce la proposta incide sul diritto di

proprietà del privato: non la proposta.

• Pertanto dal provvedimento si distinguono, perché privi di efficacia esterna, gli atti interni e

gli atti strumentali e endoprocedimentali che esplicano i loro effetti all'interno del

procedimento.

F) un'altra caratteristica del provvedimento è la discrezionalità.

La legge sul procedimento amministrativo stabilisce l'equazione fra provvedimento e decisione. La

decisione è legata alle risultanze dell'istruttoria e costituisce il prodotto dell'esame contestuale dei

vari interessi pubblici. Questo comporta una comparazione tra interesse pubblico e interesse privato.

• L'amministrazione deve applicare la discrezionalità amministrativa con una scelta che non è

del tutto libera, ma non è neppure del tutto vincolata.

La scelta non è del tutto libera perché compiuta dall'autorità a tutela di un interesse che non è

proprio.

La scelta non è del tutto libera in secondo luogo perché legata alle risultanze dell'istruttoria.

L'autorità amministrativa provvede sulla base di fatti che vanno accertati d ‘ ufficio, ossia sulla base

di un'istruttoria le cui risultanze confluiscono nella motivazione del provvedimento (se l'istruttoria

13

mi dice che la costruzione è stata realizzata in totale difformità dalla concessione edilizia, io

dirigente del comune non posso fare a meno di ingiungere la demolizione).

La scelta non è del tutto libera perché spesso condizionata da una valutazione comparativa di

interessi: l'interesse pubblico e interesse privato, più interessi pubblici fra loro, più interessi pubblici

e più interessi privati.

Nel caso di un piano regolatore, chi pianifica non può naturalmente soddisfare tutti gli interessi:

alcuni saranno soddisfatti altri saranno sacrificati.

• Vanno rispettati il criterio di ragionevolezza, il criterio di proporzionalità, il criterio del

minimo mezzo, il criterio dell'aderenza alle circostanze di fatto.

La motivazione

Ogni provvedimento amministrativo, compresi quelli concernenti l'organizzazione amministrativa,

lo svolgimento di pubblici concorsi di personale, deve essere motivato.

• La motivazione deve " indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno

determinato la decisione dell'amministrazione, in relazione alle risultanze dell'istruttoria ".

• L'obbligo di motivazione vale per tutti i provvedimenti senza distinguere tra quelli

favorevoli e quelli contrari alle aspettative del privato e senza fare riferimento alla natura

vincolata o discrezionale del potere di cui sono espressione.

• In tutti i casi il procedimento logico-giuridico che segue l'autorità amministrativa è quello

della: premessa maggiore-premessa minore-conclusione).

Dall'obbligo di motivazione sono esclusi soltanto gli atti normativi e quelli a contenuto generale.

Gli atti di alcune autorità amministrative indipendenti (i provvedimenti della banca d'Italia, della

Consob, dell'Isvap e della Comit devono essere motivati con riferimento alle scelte di regolazione e

di vigilanza del settore della materia su cui vertono).

La motivazione è obbligatoria perchè:

la legge è votata da un collegio i cui componenti sono eletti direttamente del popolo,

 dunque non vi è ragione di motivare la legge, che si legittima da se per il solo fatto di essere

espressione, sia pure mediata della volontà dei rappresentati, della volontà popolare.

I giudici e la pubblica amministrazione, a differenza dei deputati e senatori, non sono invece

 eletti dal popolo, salvo eccezioni (sindaco o presidente della provincia).

Inoltre il principio democratico indica trasparenza delle decisioni dell'autorità amministrativa.

Sicchè anche in assenza di una norma puntuale che lo prevede espressamente, ogni provvedimento

amministrativo deve essere motivato: il cittadino deve avere le informazioni necessarie per

esercitare un controllo. In altre parole se l'autorità amministrativa deve decidere in modo imparziale

il privato ha tutti i diritti della parte, ivi compreso il diritto di conoscere le ragioni per cui la

decisione viene presa.

Coerentemente con tale impostazione, l'atto privo di motivazione è illegittimo proprio perché

impedisce al cittadino di conoscere le ragioni poste a fondamento del provvedimento.

• In altre parole: perché un provvedimento sia legittimo sotto profilo della motivazione non

solo deve contenerla, ma la motivazione deve essere anche sufficiente, adeguata, coerente al

suo interno con il dispositivo. Diversamente l'atto è illegittimo per eccesso di potere.

La motivazione può essere contenuta nello stesso atto oppure in altro atto, in questo secondo caso

deve essere menzionato e reso disponibile.

Volontà, forma e causa

• La volontà, come si è detto, non può mancare nel provvedimento amministrativo. Tuttavia,

rispetto al contratto, è diversa la rilevanza della volontà.

Mentre l'assenza o il vizio della volontà rende nullo o annullabile il contratto,

 14

l'invalidità del provvedimento non è mai diretta conseguenza di un vizio di volontà.



• Per quanto riguarda la forma si era soliti ripetere in passato che la forma del provvedimento

era libera.

Oggi abbiamo una disposizione che, prescrivendo la motivazione per ciascun provvedimento

amministrativo, presuppone la necessità della forma scritta: la sola che consenta

all'amministrazione di " indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno

determinato la decisione dell'amministrazione, il relazione alle risultanze dell'istruttoria ".

Anche i gli atti che sono esenti dall'obbligo di motivazione devono avere la forma scritta (gli atti

normativi gli atti a contenuto generale).

Il provvedimento amministrativo non può avere una forma tacita (provvedimento silenzioso).

• Per quanto riguarda la causa, la causa dell'autorizzazione amministrativa veniva a

coincidere con la riduzione di un limite all'esercizio di un diritto. Oggi l'idea stessa di una

causa del provvedimento amministrativo viene sostanzialmente abbandonata.

Atto amministrativo e nuove tecnologie

Anche il diritto amministrativo si è adeguato ai tempi. Nella società dell'informazione

l'informazione stessa diventa un elemento sempre più rilevante per ciascuno di noi.

Il recente decreto legislativo numero 82/2005, " codice dell'amministrazione digitale ", ha messo in

ordine la materia in precedenza disciplinata da alcune norme del testo unico sulla documentazione

amministrativa.

Il cittadino e le imprese hanno il diritto di richiedere e ottenere l'uso delle tecnologie nelle

comunicazioni con le pubbliche amministrazioni centrali. Questo diritto si esercita attraverso

l'utilizzo: del pagamento con modalità informatiche, l'utilizzo della posta elettronica

certificata, invio all'amministrazione di e-mail certificata eccetera.

In particolare si presume riconosciuta la sottoscrizione apposta sul documento informatico mediante

l'utilizzo di una firma elettronica qualificata (la firma digitale, ma non solo).

La mancata applicazione delle norme contenute in questo decreto legislativo non determinerà di

solito di illegittimità del provvedimento finale, tuttavia questo non aiuta certo a raggiungere gli

obiettivi che si è prefissato il legislatore.

Gli accordi tra amministrazione e privato

• L'articolo 11 della legge 241/1990 prevede anche la possibilità di un esito negoziato del

procedimento amministrativo: prevede cioè che il procedimento si concluda con un

accordo, anziché con provvedimento, o che comunque nella fase conclusiva intervenga un

accordo.

A) l'accordo va concluso " in ogni caso nel perseguimento del pubblico interesse ";

B) la stipulazione dell'accordo è preceduta da una determinazione dell'organo che sarebbe

competente per l'adozione del provvedimento;

C) l'accordo deve essere concluso " senza pregiudizio dei diritti dei terzi ";

D) per sopravvenuti motivi di interesse pubblico l'amministrazione può recedere unilateralmente

dall'accordo, salvo l'obbligo di provvedere alla liquidazione di un indennizzo in relazione agli

eventuali pregiudizi verificatisi in danno del privato.

Pubblico interesse non soltanto deve essere tenuto presente in fase di conclusione dell'accordo, ma

continua a rivelare anche nel prosieguo del rapporto: ovviamente quando l'accordo produca effetti

durevoli. Due specie di accordi 15

Gli accordi previsti dall'articolo 11 sono di due tipi.

determinano il contenuto discrezionale del provvedimento finale, che viene adottato,

 o sostituiscono il provvedimento finale.



Una volta sottoscritto l'accordo, il contenuto del provvedimento diventa vincolato: perché deve

essere conforme all'accordo. Se difforme dall'accordo, il provvedimento è perciò solo illegittimo.

L'accordo del secondo tipo sostituisce il provvedimento. La novella del 2005 ha soppresso l'inciso:

e l'accordo sostitutivo del provvedimento è ammesso senza limitazioni. Se il provvedimento che

viene sostituito dall'accordo è sottoposto a controllo, quest'ultimo va esercitato anche sull'accordo.

Sezione III

Efficacia del provvedimento

L'efficacia degli atti giuridici

Per quanto riguarda gli atti giuridici vi è l'efficacia del singolo contratto (per esempio la

 compravendita) che è quella di trasferire proprietà di una cosa verso corrispettivo di un

prezzo.

Vi è poi l'efficacia del contratto generale, comune alla compravendita, alla permuta, alla

 locazione, all'appalto e eccetera: quella che l'articolo 1972 descrive quando stabilisce che il

contratto ha forza di legge fra le parti e non può essere sciolto se non per mutuo consenso o

per altre cause ammesse dalla legge.

Per quanto riguarda la legge può essere fatta la stessa distinzione: fra la legge, la

o singola disposizione di legge, e la legge in quanto tale alla quale viene connesso

l'effetto tipico di innovare l'ordinamento giuridico.

• Per quanto riguarda il provvedimento amministrativo ci si è chiesti se, accanto agli effetti

peculiari del singolo provvedimento amministrativo (autorizzazione, concessione,

espropriazione,) possa essere contemplata una efficacia del genere o della classe

provvedimento amministrativo capaci di accomunare le singole specie di provvedimento.

Tutto quello che si può dire è che l'atto dell'autorità amministrativa è capace di costituire, regolare o

distinguere un rapporto giuridico: una definizione che rinvia a quella di contratto, a parte a

differenza che l ‘ effetto viene prodotto unilateralmente e non da un accordo

Si può concludere che il provvedimento amministrativo produce effetti identici o analoghi a quelli

del contratto.

Il fatto che li produca unilateralmente non costituisce una adeguata caratterizzazione della sua

efficacia dal momento che l ‘ unilateralità attiene al fatto giuridico e non alle conseguenze

giuridiche.

• Il provvedimento è caratterizzato da autorità o autoritarietà.

Tale efficacia si produce indipendentemente dal consenso del terzo o anche in presenza di un suo

dissenso: il potere amministrativo si distinguerebbe dal potere privato proprio per questo, perché

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l'atto di esercizio del potere privato non produce conseguenze giuridiche in capo al terzo se non

eccezionalmente.

L'efficacia sulla sfera del terzo, che prescinde dal suo consenso, sarebbe così esclusiva di

provvedimenti amministrativi sfavorevoli, anziché caratterizzare tutti i provvedimenti

amministrativi.

Il diritto amministrativo e il potere amministrativo ha la finalità di conseguire l'interesse pubblico,

quando sarebbe impossibile farlo con i mezzi del diritto privato perché il cittadino non presta il suo

consenso.

• Una caratteristica è la l'imperatività del provvedimento: " un carattere proprio dell'autorità

del provvedimento ", che si esprime nella degradazione dei diritti e nella esecutorietà.

L'imperatività si articola in tre effetti tra loro collegati: la degradazione dei diritti,

l'esecutività, l ‘ inoppugnabilità.

La questione della forza tipica.

Il contratto ha forza di legge fra le parti, tanto che non può essere sciolto che per mutuo

 consenso o per cause ammesse della legge.

È configurabile un'analoga forza del provvedimento amministrativo?

Il provvedimento instaura una situazione che non può essere modificata o, più precisamente,

 una situazione che non può essere ignorata o dalla quale l ‘ ente pubblico non può

prescindere: sino a quando non adotti un patto ulteriore di annullamento o revoca del

precedente, in presenza di presupposti che autorizzano il contrarius actus.

Esecutorietà

• Il provvedimento amministrativo può imporre obblighi al privato.

Un ordine di demolizione, un ordine di un pagamento, un ordine di sgombero, un ordine di leva:

sono tutti atti costitutivi di obblighi.

Se il destinatario non ottempera, l'amministrazione può imporre l'esecuzione coattiva dell'obbligo

inadempiuto, senza la necessità di rivolgersi al giudice: così come è tenuto a fare il privato creditore

di una prestazione altrui inadempiuta.

E ciò in forza di un principio generale di esecutorietà degli atti amministrativi e delle pretese che

da essi nascono nei confronti dei destinatari.

L'esecuzione coattiva dell'obbligo inadempiuto è cosa diversa dalla imposizione dell'obbligo.

Se occorre una disposizione di legge per abilitare l'amministrazione ad imporre un obbligo, a

maggior ragione deve essere la legge ad autorizzare l'esecuzione coattiva da parte della stessa

amministrazione in caso di inadempimento. La legge 241/1990 consente alle pubbliche

amministrazioni di imporre coattivamente l'adempimento degli obblighi nei loro confronti " nei casi

e con le modalità stabiliti dalla legge ".

L'efficacia nello spazio

Di efficacia del provvedimento amministrativo nello spazio si ha ragione di parlare in relazione alla

distribuzione della competenza amministrativa per territorio.

In molti casi l'autorità può emanare atti i cui effetti sono limitati all'ambito territoriale di

competenza . (l'ordine di demolizione di costruzione abusiva, emanato dal sindaco, non può colpire

un manufatto che sorge al di fuori del territorio comunale).

Non conoscono limitazioni territoriali i provvedimenti di polizia e delle altre autorità locali di

pubblica sicurezza.

Le conseguenze della violazione delle regole sulla competenza per territorio sono gravi. 17

Ne consegue di solito la nullità e non la semplice annullabilità dell'atto. (il proprietario di un

immobile destinatario di un ordine di demolizione adottato dal sindaco di un comune limitrofo può

legittimamente rifiutarsi di dare esecuzione al provvedimento: proprio perché questo è nullo, e

quindi inefficace). Efficacia nel tempo

Il problema dell'efficacia del provvedimento amministrativo nel tempo riguarda: il problema della

decorrenza degli effetti e della cessazione degli effetti.

Il momento dal quale il provvedimento cominciò a produrre i suoi effetti nei confronti

 ciascun destinatario coincide col momento della comunicazione.

Anche il terzo che impugna il provvedimento favorevole al destinatario è soggetto a questa regola.

La sola differenza è che nei suoi riguardi il provvedimento diventa efficace anche con la sola piena

conoscenza, acquisita in modo diverso dalla comunicazione individuale o dalla notifica.

Si può dire cioè che i provvedimenti amministrativi sono recettizi, ossia spiegano i loro effetti a

partire dal momento in cui sono entrati nella sfera di conoscibilità degli interessati .

Quando il numero dei destinatari è indeterminato, è prevista la pubblicazione o altra forma di

pubblicità stabilita dall'amministrazione di volta in volta.

La regola dell'efficacia che coincide con la comunicazione ha due eccezioni:

La prima riguarda i provvedimenti cautelari urgenti: essi sono immediatamente efficaci

 anche prima che il destinatario ne abbia ricevuto comunicazione.

La seconda eccezione è rimessa ad una scelta dell'amministrazione: che può inserire nel

 provvedimento una clausola motivata di immediata efficacia anche se il provvedimento è

limitativo.

Gli effetti dell'atto solo eccezionalmente possono essere anticipati. Possono essere invece

frequentemente ritardati (la nomina di un docente spiega effetti dal momento dell'inizio dell'anno

scolastico)

Il provvedimento amministrativo può produrre una efficacia istantanea o una efficacia

prolungata nel tempo (il decreto di espropriazione produce l'effetto istantaneo del

trasferimento della proprietà dell'immobile in capo all'espropriante. L'espropriante si

immette nel bene in quanto, con il provvedimento, né divenuto proprietario).

Il provvedimento ad efficacia prolungata ha di solito un termine finale. Le autorizzazioni di polizia

sono efficaci per un anno e possono essere rinnovate. Le nomine a cariche hanno un termine finale

che è legato alla durata della carica.

Esistano due provvedimenti ai quali nessun termine finale può essere apposto (le abilitazioni

professionali: chi è abilitato alla professione di avvocato o di medico lo è per tutta la vita).

Taluni provvedimenti amministrativi possono avere ultrattività. Ultrattiva è la nomina di una

carica pubblica nel periodo successivo alla scadenza (prorogatio) nel senso che una parte dei suoi

effetti continuano a prodursi al di là del termine finale.

Gli atti di secondo grado. Annullamento e revoca.

La pubblica amministrazione deve perseguire l'interesse pubblico e deve agire legittimamente.

A posteriori, a distanza di tempo, il provvedimento può apparire legittimo, ma in contrasto con

interesse pubblico quale viene oggi apprezzato; o al contrario, apparire illegittimo, ma non in

contrasto con interesse pubblico attuale.

La soluzione che la giurisprudenza da decenni prospetta è fondata sul criterio della attualità

dell'interesse pubblico. 18

• L'atto illegittimo potrà essere eliminato quando l'interesse pubblico attuale lo consigli o

comunque non si opponga a tale eliminazione (annullamento d'ufficio);

• l'atto a suo tempo legittimo potrà essere tolto di mezzo quando la sua permanenza contrasti

con interesse pubblico attuale (revoca).

L'interesse pubblico è caratterizzato dalla attualità: ecco perché l'autorità ha il potere e il dovere di

rimuovere l'atto adottato in precedenza, quando esso abbia determinato un assetto che risulti oggi in

contrasto con interesse pubblico.

Questa osservazione ci avvicina al fondamento, comune a tutti i provvedimenti di secondo grado o

di riesame.

Poiché la potestà amministrativa soggiace al principio di legalità, il potere di annullare o revocare o

modificare o convalidare un atto precedente non può avere altro fondamento se non nella legge che

conferisce all'autorità la competenza a provvedere.

Come provvede in una certa direzione, adottando un certo atto, così la autorità amministrativa, in

momento successivo, provvede e in direzione diversa, annullando o revocando l'atto precedente.

Ne scaturisce un potere amministrativo inesauribile. Dalla inesauribilità del potere deriva la

prevalenza dell'atto successivo sull'atto precedente (l'annullamento o la revoca del provvedimento

amministrativo precedente; l'abrogazione della legge precedente; la revoca del precedente

testamento). Aspetti comuni

Non c'è un potere di annullamento o di revoca dei provvedimenti amministrativi, a suo volta

espressione di un più comprensivo potere di autotutela.

• Esistono poteri di autorizzazione, di concessione, di ordine, di ablazione che, possono essere

riesercitati in senso opposto a quello in cui sono stati esercitati nel passato; con la

conseguenza di provvedimenti positivi già adottati vengono tolti di mezzo, nelle forme e con

gli effetti che sono tipici dell'annullamento e della revoca.

Nell'ambito di questo meccanismo si distinguono gli atti di annullamento dagli atti di revoca.

L'annullamento è una figura che ricorre in altri campi.

• L'annullamento d'ufficio ha un affetto comune (la rimozione dell'atto con efficacia

retroattiva) e un presupposto comune (un vizio di legittimità dell'atto da annullare), ma si

caratterizza per un presupposto ulteriore che manca negli altri tipi di annullamento. La

decisione di annullare costituisce esercizio di un potere discrezionale ed è ancorata alla

tutela dell'interesse pubblico.

Il giudice amministrativo che accoglie il ricorso giurisdizionale annullando l'atto

impugnato, l'autorità amministrativa che accoglie ricorso gerarchico, l'organo di

controllo che nega il visto alla delibera sottoposta al suo esame, non devono farsi

carico di alcun interesse pubblico: devono puramente e semplicemente annullare ove

ne ricorrano i presupposti.

L'autorità amministrativa che instaura un procedimento di annullamento d'ufficio deve non

solo accertare il vizio dell'atto sottoposto a riesame, ma deve anche valutare se

l'annullamento corrisponde ad un interesse pubblico concreto ed attuale.

L'autorità può annullare il provvedimento, non per restaurare la legalità violata, ma per

curare interesse pubblico, quando a questo si opponga un precedente atto che sia anche

illegittimo-

• La stessa cosa si può dire della revoca: tenuto presente che, in questo caso, non viene in

rilievo la illegittimità del precedente atto, ma solo la sua incompatibilità con l ‘ interesse

pubblico attuale.

Presupposto comune a questi atti (atti di secondo grado o di riesame) è che il potere

amministrativo, una volta esplicato, di solito non si esaurisce, ma sopravvivere al suo esercizio:

sicché, in presenza di determinate circostanze, che variano per ciascuno di questi atti, può essere

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nuovamente esercitato o in senso contrario (annullamento, revoca) o per paralizzare

temporaneamente gli effetti del precedente atto (sospensione) o per depurare l'atto precedente da un

vizio che lo inficia (convalida).

• Il potere amministrativo è un potere unilaterale.

L'autorità amministrativa può annullare un suo atto ma non può annullare il contratto da essa

concluso. Quest'ultimo può essere tolto di mezzo solo se c'è il mutuo consenso di entrambe le parti

perché il contratto è frutto dell'incontro di due volontà che devono convergere non solo nel

momento della formazione ma anche in quello della dissoluzione.

L'annullamento d'ufficio.

• Il provvedimento amministrativo illegittimo può essere annullato d'ufficio, sussistendone

le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole tenendo conto degli interessi

dei destinatari e dei controinteressati.

Devono ricorrere quattro condizioni è perché possa essere disposto annullamento d'ufficio:

1) innanzitutto che il provvedimento originario sia illegittimo (viziato cioè da violazioni di legge o

incompetenza o eccesso di potere).

2) in secondo luogo che ci siano ragioni di pubblico interesse

3) il pubblico interesse va contemplato e bilanciato con gli interessi privati dei destinatari dei

controinteressati: ossia di coloro che hanno interesse alla conservazione dell'atto originario o alla

sua rimozione. Nella comparazione fra le specie di interessi d'amministrazione è tenuta ad accertare

quale sia l'interesse prevalente, valutando anche l'intensità di ciascuno di essi. La valutazione

comparativa di interessi richiesto nella legge distingue l'annullamento d'ufficio (ossia

l'annullamento disposto dall'autorità amministrativa che ha adottato l'atto annullato o da altro

organo eventualmente indicato dalla legge) da annullamento giurisdizionale o dall'annullamento in

sede di controllo: che devono essere disposti solo che venga accertato un vizio di legittimità (il vizio

sia stato denunciato dal ricorrente, nella movimento giurisdizionale).

È sempre l'obbligo di comparare gli interessi in gioco che fa dell'annullamento d'ufficio un

provvedimento discrezionale (mentre discrezionali non sono l'annullamento giurisdizionale e

l'annullamento in sede di controllo).

4) quarta e ultima condizione riguarda la distanza tra l'atto di si intenda annullare e la

determinazione di annullarlo. Il potere di annullamento non è soggetto a prescrizione, a differenza

di diritti, e neppure a decadenza. Il termine entro il quale l'atto amministrativo può essere annullato

non è prestabilito: dipenderà delle circostanze concrete se il termine è ragionevole o non.

Revoca

• L'annullamento è disposto per ragioni di legittimità, la revoca per ragioni di opportunità.

" per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di un mutamento della situazione di

fatto o di una nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo

ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell'organo che lo ha emanato ovvero da altro

organo è previsto dalla legge ".

Presupposto comune è che il provvedimento che si intende revocare spieghi tutto le sue effetti. Non

è revocabile il provvedimento i cui effetti siano esauriti.

Quanto alle ragioni che giustificano la revoca vanno distinti i sopravvenuti motivi di interesse

pubblico dal mutamento della situazione di fatto.

Il mutamento della situazione di fatto ricorre ad esempio quando il beneficiario di un finanziamento

pubblico, finalizzato alla realizzazione di un certo investimento, distoglie somme dalla destinazione

prevista. La revoca del finanziamento sanziona un comportamento illecito, ma è determinata

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soprattutto da circostanze di fatto sopravvenute incompatibili con gli scopi del provvedimento

originario.

Più controversa è terza possibile ragione di revoca: la tesi che con la revoca l'amministrazione

eserciti uno ius poenitendi.

Questo diritto o di pentirsi non si distingue dal diritto all'arbitrio o dal diritto al capriccio. Tuttavia è

necessario che la revoca non contrasti fortemente con interesse del destinatario del provvedimento

originario o del controinteressato.

Occorre cioè che la revoca non sia determinata da un mero ripensamento, ma trova il suo

fondamento per esempio in un nuovo accertamento consigli o imponga a quella nuova valutazione

dell'interesse pubblico origine.

Una delle differenze che tradizionalmente venivano fatte a annullamento o revoca riguardava il

momento da cui decorrono gli effetti: retroattività dell'annullamento, irretroattività della revoca.

La convalida

Oltre all ‘ annullamento d'ufficio, è fatta salva la " possibilità di convalida del provvedimento

annullabile, sussistendone le ragioni interesse pubblico ed entro un termine ragionevole ".

La legge non definisce la convalida: è un atto che contiene la menzione del contratto e del motivo di

annullabilità, e la dichiarazione che si intende convalidarlo.

La convalida del contratto compete al contraente al quale spetta l'azione di

 annullamento: e si risolve quindi in una sorte di rinuncia all'esercizio di quest'ultima.

Il contenuto dell'atto rimane immutato: e il motivo dell'annullamento non viene

eliminato, viene soltanto reso irrilevante attraverso la dichiarazione di conoscerla da

parte dell'avente diritto e di andare avanti ad onta di quel motivo.

• La convalida del provvedimento amministrativo proviene invece dal soggetto che ha dato

causa all'invalidità: e si realizza con la rimozione del vizio

La convalida è un'alternativa all'annullamento d'ufficio: anziché eliminare l'atto l'autorità elimina il

vizio che ne inficia l'atto e in questo modo a ne stabilizza gli effetti.

Se l'atto originario contiene una clausola illegittima, basta rimuoverla, ossia annullare l'atto

precedente nella parte in cui contiene questa clausola.

Esistono poi dei vizi che non possono essere rimossi attraverso la convalida: un vizio di sviamento,

o di travisamento dei fatti o di difetto dei presupposti non può essere eliminato.

Altre forme di conservazione.

Si conoscono altre forme di conservazione dell'atto viziato.

• La conferma: ossia il rifiuto di procedere all'annullamento d'ufficio richiesto da chi vi abbia

interesse: il rifiuto è formalizzato con nuovo atto che dichiara di voler mantenere in vita l'atto

precedente.

• La ratifica: l'istituto è ben noto al diritto civile: per esempio la ratifica da parte del

rappresentato dell'operato del rappresentante che abbia agito eccedendo i limiti delle facoltà

conferitegli.

Nella legislazione amministrativa la ratifica è presa in considerazione nell'ipotesi di

provvedimenti d'urgenza presi eccezionalmente da un organo diverso da quello competente

in via ordinaria: presi cioè nell'esercizio di una competenza temporanea fondata sull'urgenza,

che dà luogo ad un atto i cui effetti vengono stabilizzati dalla protrazione dell'atto che faccia

poi, entro un certo termine, l ‘ organo competente in via ordinaria. 21

• La sanatoria. Ci sono casi in cui il provvedimento è viziato dalla omissione di un atto

intermedio del procedimento (una autorizzazione, un nulla osta, eccetera). La sanatoria è

l'effetto della adozione postuma dell'atto di era stato omesso.

La sanatoria è impossibile quando tra l'atto omesso e provvedimento conclusivo del

procedimento c'è una relazione temporale e irreversibile: quando cioè il primo deve

necessariamente precedere il secondo senza che la sequenza possa essere invertita. È il caso del

parere, omesso sebbene obbligatorio.

L ‘ invalidità

Norme che creano doveri e norme che attribuiscono poteri. Illiceità e illegittimità.

Rispetto alla norma giuridica sono possibili due specie di devianza.

Quando la norma impone un dovere, il comportamento difforme è illecito: ad



esempio il comportamento di chi commette un delitto.

Quando la norma attribuisce un potere, il comportamento difforme è invalido (o più



specificatamente illegittimo)

Nel primo caso la sanzione giuridica colpisce la persona dell'autore;

nel secondo caso la sanzione giuridica colpisce l'atto che, a causa della sua difformità, è

nullo o annullabile.

La nullità rende l'atto improduttivo di effetti,

 mentre la annullabilità lo vizia senza privarlo tuttavia di effetti sino a quando il soggetto o i

 soggetti legittimati a farla valere non otterranno una pronuncia giudiziale di annullamento.

La devianza in cui incorre la pubblica amministrazione è della specie di invalidità.

La pubblica amministrazione ha non solo il potere di agire con atti amministrativi, ma anche il

dovere di agire; esercitando malamente il potere che la legge conferisce, viola anche un suo

obbligo. La violazione di questo obbligo non possiede un autonomo rilievo: è l'atto costituente

invalido esercizio del potere che viene colpito, a prescindere dal fatto che col suo comportamento

l'autorità amministrativa abbia violato anche la norma impositiva di un dovere.

Il regime dell ‘ invalidità degli atti amministrativi. Annullabilità come regime prevalente.

Il codice civile contiene una disciplina articolata della invalidità del contratto, distinguendo i casi di

nullità dai casi di annullabilità.

Sono previsti tre vizi dell ‘ atto amministrativo, ossia tre forme di invalidità (incompetenza,

violazione di legge ed eccesso di potere) ed un unico regime che è quello della annullabilità.

L'atto amministrativo non potrà essere revocato o modificato se non sovra ricorso alle competenti

autorità amministrative.

• In questo modo viene dato per scontato che l'atto amministrativo continua a spiegare i suoi

effetti per tutto il corso del giudizio: sicché tali effetti potranno essere rimossi solo

dall'autorità amministrativa.

Un regime del genere è incompatibile con la nullità dell'atto la quale presuppone

 l'inefficacia dell'atto e non, come nel nostro caso, un'efficacia che perdura finché

l'atto non sia tolto di mezzo dall'autorità amministrativa. 22

L'atto annullabile è l'atto che, pur essendo invalido, produce i suoi effetti sin quando

 non venga annullato. L'atto invalido o illegittimo spiega i suoi effetti come se fosse

valido o illegittimo sino a quando viene tolto di mezzo.

• I vizi che rendono il provvedimento amministrativo annullabile sono:

l'incompetenza,

la violazione di legge

l'eccesso di potere.

L'attività amministrativa è sottoposta alla legge (principio di legalità) e la legge disciplina la

competenza, i presupposti, le forme, il procedimento il tipo di misura, gli effetti, il fine dell'attività,

o almeno qualcuna di questi aspetti.

Sicché ogni deviazione della legge si traduce nella invalidità dell'atto finale.

Il provvedimento amministrativo può essere illegittimo perché adottato da una autorità

incompetente, perché non preceduto da adeguata istruttoria, perché non tiene conto degli altri

interessi in conflitto, perché rivolto ad uno scopo diverso da quello della competenza dell'organo

indica, perché inadeguato rispetto allo scopo, eccetera. Ogni scostamento dallo schema

procedimentale comporta in genere una illegittimità. A causa del vincolo che stringe il

provvedimento alla legge, l'invalidità del provvedimento equivale alla sua illegittimità.

Si può dire che nel provvedimento amministrativo invalidità-annullabilità e illegittimità coincidono.

Invalidità parziale, invalidità derivata e invalidità successiva

Due forme specifiche di invalidità-legittimità sono l'invalidità parziale e l'invalidità derivata

• Invalidità parziale colpisce una parte dell'atto e non l'atto nella sua integrità.

Un piano regolatore comunale può essere illegittimo limitatamente alle previsioni

che riguardano la zona C; una graduatoria di concorso può essere legittima nella

parte in cui esse risulta inserita un candidato anziché un altro, mentre rimane valida

per gli altri dieci o 20 concorrenti in essa inclusi.

L'atto viene annullato parzialmente in ragione dell'interesse della parte.

Ci sono tuttavia dei casi in cui, sebbene l'interesse della parte sia limitato, il mezzo

che essa persegue per raggiungere l'obiettivo è tale da travolgere l'atto nella sua

globalità.

Se non sono stato ammesso le prove orali di un concorso, posso impugnare l'operato

della commissione che ha valutato un elaborato: in mancanza di meglio, posso

attaccare la composizione della commissione. Una volta che questo motivo di ricorso

è ritenuto fondato, le intere operazioni concorsuali vengono travolte. L ‘ interessato

non verrà ammesso le prove orali; ma potrà avvalersi della chance offerta dalla

ripetizione del concorso

• L ‘ invalidità derivata è una conseguenze tipica del collocamento fra più atti o dello stesso

fatto che il provvedimento è proceduto da un procedimento.

Il vizio di un atto preparatorio del procedimento si ripercuote sul provvedimento

conclusivo.

La trasmissione dell'invalidità da un atto all'altro ricorre quando il primo dei due atti

costituisce un atto preparatorio del procedimento destinata a concludersi con

secondo. Il vizio del presupposto si ripercuote sul fatto che lo presuppone.

Incompetenza

• L'incompetenza è una forma di invalidità che è tipica del regime giuridico delle

organizzazioni impersonali: nelle quali il potere di agire è diviso fra una pluralità di organi.

Sotto un certo profilo l'incompetenza come si è detto solo una specie di violazione di legge:

23

la legge prima di stabilire i presupposti, le forme, gli effetti dell'azione amministrativa,

individua l'autorità competente e le assegna un fine.

Il potere amministrativo non è attribuito in blocco ad uno o più organi. Ciò risponde ad una

esigenza ovvia di divisione del lavoro ma anche ad una esigenza di garanzia del cittadino: il quale si

trova a dover fronteggiare apparati ciascuno dei quali dispone di una fetta di potere amministrativo

ma non dell'intero potere amministrativo.

• Prima di agire l'autorità deve accertare la sua competenza: questa valutazione precede tutte

le altre

• L'atto può essere perfetto dal punto di vista del contenuto, della forma, dei fini: ma se è stato

adottato da un organo incompetente è perciò solo illegittimo, e perciò va annullato dal

giudice quando il ricorrente ne faccia richiesta.

Non è illegittimo ciò che l'autorità ha disposto: l'illegittimità è data dal fatto che sia stata lei

a disporlo.

• Perché ci sia incompetenza occorre comunque che il potere esercitato indebitamente sia

previsto dalla legge come potere di altro organo.

L'atto viziato da incompetenza può essere ineccepibile sotto ogni altro punto di vista.

• Questo spiega perché al vizio possa rimediarsi mediante appropriazione dell'atto stesso da

parte dell'organo competente. È questo l'istituto della ratifica.

Si ha ratifica non solo nel caso in cui l'autorità competente faccia proprio l'atto dell'organo

incompetente, rimuovendo il vizio che inficiava l'atto stesso; ma anche nel caso in cui l'organo

istituzionalmente competente convalidi o converta o comunque faccia proprio l'atto dell'organo

che istituzionalmente non competente, ma è competente per legge nei casi d'urgenza.

Violazione di legge

È il vizio tipico della azione amministrativa.

• La violazione di legge è spesso involontaria, frutto di disattenzione o di ignoranza del

funzionario pubblico: ma dà luogo comunque ad annullabilità dell'atto dal momento che, ai

fini del giudizio di legittimità, non vengono in rilievo gli stati soggettivi dell'agente (dolo,

colpa grave, colpa lieve). Questi stati invece sono rilevanti nel giudizio di responsabilità

amministrativa davanti alla corte dei conti o nel procedimento disciplinare col processo

penale: ossia in procedimenti che non hanno per oggetto l'atto amministrativo in quanto tale

ma investono il contegno complessivo dell'agente.

• L'accertamento della violazione di legge è semplice. Il giudice o l'organo di controllo di

legittimità o la stessa autorità amministrativa in sede di riesame mette a confronto la

fattispecie concreta del provvedimento con la fattispecie normativa o astratta: ogni

difformità da luogo a un vizio di legittimità.

L'atto potrà essere viziato perché è stato omesso uno degli atti preparatori (per

esempio un parere) richiesti dalla legge; o perché all'interessato non è stato

comunicato l'avviso del procedimento; o perché non è stato compiuto l'accertamento

richiesto; o perché l ‘ accertamento è stato fatto senza previa notifica dell'interessato

sebbene questa fosse prescritta.

Eccesso di potere

La legge non ha mai definito la figura dell'eccesso di potere che nella vecchia procedura civile era

assimilata al difetto di giurisdizione.

Perché capire si può ricorrere all'espressione francese detournement de pouvoir: ossia all'uso del

potere amministrativo per una finalità diversa da quella stabilita dalla legge 24

(per esempio incorre in eccesso di potere il sindaco che ordina la demolizione di un

manufatto edilizio vicino la sua abitazione, non perché sia stato realizzato in violazione della

normativa edilizia ma semplicemente per godere dal proprio appartamento di una veduta più

ampia: l'uso a fini privati e personali di un potere della legge effettivamente conferisce al

sindaco)

L'eccesso di potere è un vizio tipico dei poteri vincolati nel fine: l'accertamento del vizio implica un

confronto tra il fine concretamente perseguito e il fine che la legge ha imposto all'autorità di

perseguire attribuendole quel potere.

Il sindacato sul fine effettivamente perseguito dall'autorità amministrativa non è agevole.

Comporta una indagine sulle intenzioni dell'agente : a indagine che è ammessa solo quando il vero

scopo dell'autore sia obiettivato o nell'atto impugnato o più frequentemente in qualcuno degli atti

preparatori.

Il consiglio di stato ha formulato il concetto della figura sintomatica dell'eccesso di potere.

L'eccesso-sviamento non risulta con chiarezza dalla documentazione: da questa tuttavia emergono

sintomi del vizio che lasciano presumere l'esistenza di quest'ultimo, salvo che l'amministrazione

non dimostra contrario.

• Sintomi dell'eccesso di potere sono stati via via considerati:

la disparità di trattamento, la manifesta ingiustizia, la contraddizione con precedenti

provvedimenti, il difetto ed insufficienza della motivazione, la contraddittorietà della

motivazione.

Oggi il giudice amministrativo, accertato uno di questi sintomi, annulla l'atto senza farsi carico della

ricerca di una realtà di cui il vizio denunciato sarebbe sintomo.

L'amministrazione incorre nella disparità di trattamento quando applica misure diverse in

 situazioni uguali, senza alcuna giustificazione.

Allo stesso genere appartiene l'ingiustizia manifesta che tuttavia non richiede un raffronto

 tra le due fattispecie i rispettivi trattamenti. È manifesta ingiustizia una misura afflittiva

(sanzione pecuniaria, sanzione disciplinare) quando vi è sproporzione tra il fatto e la misura.

Si ha contraddittorietà con precedenti provvedimenti quando l'autorità, discostandosi

 senza motivo da una prassi, applica in un caso una misura diversa da quelle in precedenza

applicate.

Il travisamento dei fatti ricorre quando l'autorità suppone esistenti fatti inesistenti o

 suppone inesistenti fatti esistenti o attribuisce ai fatti esistenti una consistenza diversa da

quella effettiva.

Si ha omessa o insufficiente accertamento o omessa o insufficiente istruttoria quando i

 presupposti richiesti della legge per l'adozione del provvedimento non sono state acclarati o

lo sono stati in modo insufficiente.

Si ha illogicità manifesta quando vi è incongruenza tra motivazione e dispositivo del

 provvedimento o quando vi sono due motivazioni in conflitto fra loro o quando comunque

risulti violata palesemente una regola logica.

L'eccesso di potere può consistere anche nello omessa valutazione comparativa degli

 interessi in gioco.

Una classica ipotesi di eccesso di potere è il vizio di motivazione: omessa o insufficiente

 motivazione.

Più recente è il vizio derivante dalla violazione del principio di proporzionalità. Si tratta di

 una figura mutuata dalla giurisprudenza amministrativa tedesca.

Esempio classico è quello di una dichiarazione di pubblica utilità che investa un'aria

di gran lunga più vasta di quella necessaria per la realizzazione dell'opera pubblica:

qui vi è una sproporzione tra il sacrificio inflitto al privato e le richieste dell'interesse

pubblico. 25

Oggi ha trovato credito la definizione dell'eccesso di potere come vizio della funzione

amministrativa o come violazione dei limiti interni non scritti dalla discrezionalità amministrativa

Nullità degli atti amministrativi, carenza di potere

Sebbene le leggi sulla giustizia amministrativa, che attribuiscono al giudice amministrativo potere

di annullare l'atto impugnato di cui abbia accertato l'invalidità sembrano presupporre uno stato

patologico (l'annullabilità), la corte di cassazione da alcuni decenni ha individuato uno spazio per la

nullità del provvedimento amministrativo.

Il principio di legalità richiede che il potere esercitato dall'autorità amministrativo sia attribuito

dalla legge, non solo in termini astratti, ma anche concreto.

Per esempio per espropriare un immobile di proprietà privata è necessaria la dichiarazione di

pubblica utilità con un atto diverso dalla espropriazione. Se la dichiarazione di pubblica

utilità manca, manca l'attribuzione in concreto del potere espropriativo, e il decreto di

espropriazione è nullo per carenza di potere.

Inoltre l'atto che contiene la dichiarazione di pubblica utilità deve stabilire i termini entro cui le

espropriazioni e i lavori devono essere compiuti.

Un decreto di espropriazione che è sopravvenuto dopo che è scaduto il termine finale per

l'espropriazione, stabilito in sede di dichiarazione di pubblica utilità, o che è stato adottato in

base a dichiarazione di pubblica utilità sfornita dei termini finali delle espropriazioni e dei

lavori, è nullo o inesistente per carenza di potere.

La nozione di carenza di potere non consente di stabilire in modo certo i confini della nullità del

provvedimento amministrativo.

La nullità nella legge numero 15/2005

La legge numero 15/2005 e ha introdotto nella legge 241/1990 una disposizione generale sulla

nullità del provvedimento

• È nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato

da difetto assoluto di un'attribuzione, che é stato adottato in violazione o elusione del

giudicato non che negli altri casi espressamente previsti della legge.

• Quattro sono i casi di nullità:

1) la mancanza degli elementi essenziali corrisponde alla mancanza dei requisiti che rende nullo il

contratto.

Nel provvedimento amministrativo non c'è alcuna norma che prevede i suoi requisiti o i suoi

elementi: e non è quindi agevole stabilire quando l'atto è nullo per mancanza di un elemento

essenziale.

Certamente il provvedimento ha 1 ‘ oggetto: l'oggetto del decreto di espropriazione di un bene

altrui, dell'autorizzazione una attività altrui, della sovvenzione una somma di denaro eccetera.

Sicché è nullo ad esempio il decreto di espropriazione emesso tardivamente dopo che

l'amministrazione ha acquistato la proprietà del bene per effetto di occupazione acquisitiva: nullo

perché avrebbe ad oggetto un proprio bene.

2) nel difetto assoluto di attribuzione la dottrina ha ravvisato uno in prevalente della carenza di

poteri in astratto di cui parla la cassazione civile: si che verrebbe a ricadere nell'ambito della

annullabilità la carenza di potere in concreto, quella che deriva dalla mancanza di un presupposto

essenziale della fondazione del potere.

3) la nullità dell'atto posto in essere in violazione o elusione del giudicato è stata da oltre un

decennio riconosciuto dal giudice amministrativo. La nullità deriva da ciò: l'attività di esecuzione

del giudicato non è solo l'attività amministrativa, ma è essenzialmente attività di adempimento degli

26

obblighi che nascono dal giudicato a carico dell'amministrazione: si che ad essa sono applicabili le

categorie delle lecito-illecito

4) l'altra categoria di atti nulli abbraccia " i casi espressamente previsti dalla legge ". Tali casi

sono previsti da alcuna disposizione di legge del passato: nullità delle assunzioni agli impieghi

senza concorso, atti posti in essere dopo scaduto il periodo di prorogatio della carica, delibere di

enti locali di revoca di delibere precedenti non facciono menzione della revoca eccetera

Vizi di merito

Accanto al vizio di illegittimità il nostro ordinamento conosce il vizio di merito dell ‘ atto

amministrativo

• L'atto è viziato nel merito quando è inopportuno, ingiusto, o comunque di forma non

criterio di buona amministrazione.

Vizi formali i vizi sostanziali

L'invalidità, determinata da violazioni di legge, incompetenza o eccesso di potere, espone l'atto alla

annullamento da parte del giudice amministrativo, sempre che l'atto venne impugnato entro i

termini di decadenza stabiliti dalla legge.

Se ricorrono anche i presupposti per l'annullamento d'ufficio, il provvedimento invalido può essere

annullato anche dall'amministrazione.

Vi sono anche due casi in cui provvedimento, ancorché invalido perché è posto in essere in

violazione di legge, non può essere annullato né dal giudice amministrativo né

dall'amministrazione.

1) il primo caso si verifica quando, pur essendo stato l'atto adottato in violazione di norme

sul procedimento, sia palese nel suo contenuto dispositivo, per la natura vincolata della

stesso, non avrebbe potuto essere diverso

2) L'altro caso è quello del provvedimento che l'amministrazione ha preso omettendo di

comunicare all'interessato l'avvio del procedimento. Il giudice amministrativo non può

annullarlo " qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del

provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quelli in concreto adottato

Il significato è il seguente: se l'atto che viene annullato dal giudice amministrativo per un vizio

formale è poi reiterato dall'amministrazione a processo concluso, con il medesimo contenuto con la

sola eliminazione del vizio accertato dal giudice, il privato non ha ottenuto il risultato cui aspirava,

il giudice è stato impegnato in un processo inutile e l'amministrazione è stata costretta a utilizzare

due procedimenti per ottenere quello che avrebbe potuto tenere con uno solo. Tanto vale allora

impedire al giudice l'annullamento e quindi scoraggiare la parte che intende far ricorso affidandolo

esclusivamente a un vizio formale.

Invalidità e misura a carico degli atti invalidi

A ciascuna forma di invalidità corrisponde una misura specifica:

l'annullamento degli atti illegittimi (annullabili),

la dichiarazione di nullità per gli atti nulli o inesistenti.

Il potere di annullamento è dato al giudice amministrativo, all'autorità competente a decidere i

ricorsi amministrativi e all'autorità che ha emanato l'atto in sede di riesame.

L'atto nullo è correlato a un diritto soggettivo: l'atto annullabile è correlato a un interesse legittimo o

perché tale è ab origine la situazione del privato o perché un interesse legittimo può vantare il

titolare del diritto soggettivo che sia stato degradato dal provvedimento. 27

PRINCIPI COSTITUZIONALI

Il principio di legalità

Ci sono principi della Costituzione che riguardano simultaneamente l'organizzazione e l'attività

della amministrazione: in primo luogo i principi:

di legalità;

di imparzialità;

di buon andamento.

Principio di legalità

Secondo l'articolo 97 della costituzione i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di

legge.

• La legge deve determinare le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità dei

propri funzionari: deve cioè prefigurare degli schemi di azione possibili e stabilire vincoli

di comportamento dalla inosservanza dei quali derivano le responsabilità dei funzionari.

L'organizzazione dei pubblici uffici deve essere tale da assicurare il buon andamento ed imparzialità

della amministrazione.

Secondo l'articolo 100 la Corte dei Conti esercita il controllo preventivo di

 legittimità sugli atti del governo;

mentre l'articolo 113 ammette sempre contro gli atti della pubblica amministrazione

 la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di

giurisdizione ordinaria o amministrativa.

• Il problema è allora quello di stabilire il significato di conformità dell'atto

amministrativo alla legge.

La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere e dai Consigli

 regionali: ossia è riservata a questi organi e può essere delegata solo al governo, ma

soltanto in base a principi e criteri direttivi stabiliti dal Parlamento, per oggetti definiti e

per un tempo limitato.

La legge, quindi, non può limitarsi a conferire poteri all'amministrazione, ma deve anche

disciplinarli.

Si parla di un principio di legalità sostanziale: nel senso che la legge non può contenere

 una semplice autorizzazione ad agire, ma deve contenere la disciplina dell'azione

amministrativa. Tutto ciò è implicito nella antica indicazione dei vizi di legittimità

dell'atto amministrativo: incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere.

L'eccesso di potere come sviamento di potere, è prospettabile se la legge indica il fine

dell'azione amministrativa. Ricorre questa forma di invalidità quando l'atto è posto in

essere per un fine diverso da quello stabilito dalla legge.

Un atto può essere dedotto da una norma con due distinti modelli argomentativi.

Se la norma in questione prescrive che, in presenza di una fattispecie astratta, si realizzi una non

meno precisa conseguenza giuridica, il ragionamento assume la forma del sillogismo

giurisdizionale: " Tutti i ladri devono essere puniti, Tizio è un ladro, quindi Tizio deve essere

punito ".

Se invece la norma in questione prescrive un fine (è una norma teleologica), il ragionamento

assume la forma del sillogismo pratico: " si deve perseguire il fine è F, M è un mezzo per F, quindi

si deve fare e M ". 28

• La legge non è libera nella determinazione dei fini.

Ci sono fini che il legislatore è obbligato a perseguire perché sono stabiliti dalla Costituzione, e fini

che gli sono interdetti perché contrastano con la Costituzione.

• Il principio di legalità non richiede soltanto che la legge istituisca l'autorità amministrativa,

le conferisca attribuzioni e competenze e stabilisca i fini da perseguire. Richiede anche che

vengano indicati presupposti dell'esercizio del potere: le circostanze di fatto in presenza

delle quali il potere può o deve essere esercitato.

Leggi e regolamenti

• Il principio di legalità assegna anche i limiti entro cui è ammessa la potestà regolamentare:

intendendosi per regolamento l'atto normativo dell'autorità amministrativa.

• Il regolamento ha la struttura di una legge, dal punto di vista del soggetto che lo pone in

essere, è un atto dell'autorità amministrativa e quindi un provvedimento amministrativo.

• La costituzione (art. 87) prevede l'emanazione dei regolamenti da parte del Presidente della

Repubblica. Tale disposizione fu interpretata fin dall'inizio nel senso che il Presidente della

Repubblica emana i regolamenti che la legge prevede siano emanati da lui.

Tale potestà incontra il limite del principio di legalità: non può il regolamento

disciplinare autonomamente materie che devono essere disciplinate con legge. Ed

incontra anche limite della preferenza della legge: non può cioè dettare una disciplina

che si sovrappone a quella legislativa.

L'articolo 70, riservando la funzione legislativa alle due Camere, vieta al legislatore di istituire fonti

equiordinati dalla legge: ossia di estendere ad altre fonti i caratteri tipici delle fonti primarie, la

forza e il valore della legge.

• Sicché il regolamento potrà essere invalidato da una legge successiva, ma non potrà

all'inverso abrogare o invalidare una legge preesistente.

• Da qui il rango del regolamento come fonte secondaria sottoordinata alla legge e agli atti

aventi forza di legge (decreti legge, leggi delegate).

• Abbiamo due tipi di regolamenti:

1) i regolamenti indipendenti;

2) i regolamenti cosiddetti delegati (o delegificanti).

I regolamenti indipendenti intervengono in aree non disciplinate da alcuna legge (ossia in aree non

coperte da riserva di legge).

Più complesso è il problema dei regolamenti di delegificazione.

La legge stabilisce le norme generali regolatrici della materia, prevede che le norme vigenti siano

abrogate con effetto della entrata in vigore del regolamento, attribuisce al governo la potestà

regolamentare. Il presupposto è che la materia sia in atto disciplinata con legge senza essere coperta

da riserva assoluta di legge.

La distinzione fra fonti primarie e fonti secondarie è fatta salva: perché l'abrogazione delle

disposizioni di legge è l'effetto non del regolamento, ma della legge che conferisce la potestà

regolamentare, fungendo il regolamento solo come condizione di efficacia della legge stessa.

L'imparzialità

• Anche l'azione amministrativa deve ispirarsi alla imparzialità. L'atto affetto da parzialità è

illegittimo.

L'imparzialità della pubblica amministrazione corrisponde alla terzietà del giudice

(giudice terzo e imparziale). E come la terzietà ed imparzialità del giudice postulano

che il suo potere (la giurisdizione) si eserciti mediante giusto processo, così

l'imparzialità della amministrazione richiede che la sua decisione sia presa nel corso

e a conclusione di un procedimento amministrativo. 29

• Imparzialità significa non estraneità alle parti, ma presa in considerazione obiettiva degli

interessi delle parti: il che comporta che queste debbano potere manifestare tali interessi ed

esporre le proprie ragioni.

Il procedimento è luogo in cui ciò avviene.

• L'imparzialità rimanda ad una regola. L'imparzialità corrisponde nella applicazione della

regola, a quella che è l'eguaglianza nella posizione della regola (la legislazione).

La regola è di solito contenuta nella legge.

L'imparzialità richiede pure che l'autorità competente ad emettere il provvedimento finale si astenga

dalla " massimizzare " l'interesse pubblico che è affidato le sue cure, ma lo contempli con gli altri

interessi pubblici e privati coinvolti nella vicenda amministrativa.

La decisione deve essere " ragionevole " nella misura presa " proporzionata " alla rilevanza degli

interessi in gioco.

L'imparzialità secondo una certa interpretazione, richiede che il provvedimento amministrativo sia

motivato. La motivazione spiega l'iter logico che l'amministrazione ha seguito.

Il buon andamento

• Il buon andamento presuppone una certa relazione tra risorse disposizione (e concretamente

utilizzate), fini perseguiti e risultati ottenuti.

Lo squilibrio (e quindi il cattivo andamento) può essere determinato o da una insufficienza delle

risorse rispetto al fine perseguito; o dal carattere velleitario dell'obiettivo rispetto alle risorse a

disposizione; o dalla inadeguatezza dell'azione, con conseguente insufficienza dei risultati; o

comunque da una erroneo combinazione di tre elementi.

Ai fini del buon andamento avviene una divisione del lavoro tra chi è competente a stabilire gli

indirizzi e gli obiettivi (l'organo politico) di chi è tenuto ad assicurare la gestione (i dirigenti e in

genere il personale burocratico); tra che assegna le risorse ed chi concretamente impiega; tra chi

l'impiega e chi ne controlla l'uso.

Altra regola riconducibile al principio costituzionale del buon andamento è quella che vieta di

aggravare procedimento amministrativo se non per straordinarie esigenze dell'istruttoria.

Gli interessi a protezione necessaria

• La costituzione individua alcuni interessi obbligando il legislatore a tutelarli. Si è parlato in

proposito di interessi a protezione necessaria.

Sono indicati come fini pubblici la tutela della salute; l ‘ istruzione; la tutela del lavoro;

l'assistenza sociale degli inabili al lavoro privi di mezzi di sussistenza, la pensione sociale dei

lavoratori subordinati; la tutela dei risparmiatori; l'ausilio alla piccola e media proprietà

terriera; la tutela delle zone montane; la tutela e lo sviluppo dell'artigianato.

Gli interessi collettivi sopra menzionati fanno parte a gruppi sociali svantaggiati o comunque in

condizioni di in eguaglianza rispetto ad altri gruppi.

La protezione che la costituzione prescrive al legislatore di accordare a queste specie di interesse è

in funzione della rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano di fatto la

libertà ed eguaglianza. Prestazioni sociali fra pubblico e privato 30

Ci sono interessi fra quelli sopra indicati che riguardano almeno potenzialmente tutti: la salute, l ‘

istruzione, la previdenza.

• Tuttavia la costituzione individua cerchie più ristrette di persone che per insufficienza del

reddito non sono in grado di pagare i costi delle prestazioni.

La salute è un fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività: ma

implica dei costi dai quali l'articolo 32 esenta gli indigenti perché è la Repubblica che

garantisce loro cure gratuite.

I capaci e meritevoli hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi: ma solo

se privi di mezzi hanno diritto borse di studio o ad assegni da destinare alle famiglie.

La logica che presiede questa scelta non è quella del Welfare State v o dello stato sociale.

Il Welfare State si fonda sul principio di universalità delle prestazioni ma anche su una regola di

gratuità. Si assume che i costi dei singoli sistemi (sanitario, scolastico, eccetera) debbano gravare

sulla massa dei contribuenti.

Un servizio sociale per i poveri, dicono gli inglesi, è un servizio sociale povero: di qualità scadente

perché commisurata al basso livello delle aspettative degli utenti.

• Il sistema italiano delle prestazioni sociale è invece fondato su un criterio selettivo: solo i

poveri hanno diritto ottenere gratuitamente.

I servizi sociali indicati dalla costituzione hanno una seconda caratteristica.

• Sono ispirati a un principio di coesistenza pubblico-privato. La repubblica istituisce scuole

statali per tutti gli ordini e gradi: ma enti e privati hanno il diritto di istituire scuole ed istituti

di educazione, senza oneri per lo stato. Per quanto riguarda la sanità non va preclusa

l'istituzione di un servizio sanitario nazionale, tuttavia non è bandita dal settore l'iniziativa

privata che può esplicarsi nel campo sanitario.

Teoricamente le prestazioni sanitarie potrebbero essere interamente affidate al mercato (come

avviene negli Stati Uniti) alla condizione che la Repubblica (lo stato o la regione) pagasse il prezzo

delle prestazioni da garantire gratuitamente agli indigenti.

Stato e mercato

La regola fondamentale è che l'iniziativa economica privata è libera. Il mercato è creato da coloro

che esercitando la libertà di impresa sono portatori di un'offerta capace di attirare una domanda.

Costituzione economica europea

La corte costituzionale ritiene che con la stipula del Trattato di Roma, istitutivo della Comunità

europea, la Repubblica Italiana abbia consentito, in condizioni di parità con gli altri stati, alle

limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento

Che assicuri la pace e la giustizia fra le nazioni;

 Che di conseguenza i regolamenti comunitari sono direttamente applicabili, senza

 necessità di norme interne di adattamento o ricezione;

Che le norme interne di adattamento modificano non solo non sono richieste ma non

 sono neppure ammissibili perché la trasformazione del diritto comunitario in diritto

interno ne sottrae l ‘ interpretazione in via definitiva alla Corte di Giustizia delle

Comunità;

Che in caso di contrasto col diritto comunitario la norma interna confliggente va

 disapplicata dal giudice nazionale, sia essa antecedente o successiva alla norma europea;

Che lo stesso rango va riconosciuto alle sentenze della Corte di Giustizia;

 Che l'obbligo di disapplicare le norme interne incompatibili col diritto comunitario grava

 anche sugli organi amministrativi; 31

Che i principi richiamati vanno estesi anche alle direttive comunitarie quando

 contengono prescrizioni incondizionate e sufficientemente precise e sia decorso il

termine assegnato agli stati membri per dare attuazione con proprio atto normativo alla

direttiva stessa

Risulta così evidente lo status delle norme dei trattati: uno status equiparato a quello delle norme

della costituzione italiana. Separazione dei poteri

La separazione dei poteri è incorporata nel testo costituzionale al punto da essere ricompresa tra i "

principi supremi dell'ordinamento costituzionale ".

• Il potere legislativo è individuato dalla costituzione sia sul piano soggettivo e organizzativo

che sul piano delle attività. La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due

camere e dei singoli consigli regionali: non c'è organo legislativo al di fuori di questi. Il

regime delle leggi e degli atti che hanno valore di legge (decreti legislativi) e forza di legge

(decreti legge) si ricava dalla costituzione. Di tale regime fanno parte la necessaria

conformità alla costituzione, l'impossibilità di modificare la costituzione, la sottoposizione

al giudizio di legittimità davanti alla corte costituzionale, la legge come parametro di

legittimità dell'azione amministrativa e come vincolo per il giudice.

• Il potere giudiziario. Questo potere è formato dai magistrati (ordinari, amministrativi,

contabili, militari) che hanno un organo di autogoverno (il C.S.M.), se magistrati ordinari e

comunque godono di garanzie di indipendenza se appartengono ad altre magistrature.

La formazione degli atti giudiziari avviene nel processo; le sentenze sia dei giudici ordinari

che dei giudici speciali, sono sottoposte al regime di impugnazione indicati nelle linee

essenziali della costituzione.

Ne deriva pertanto una riserva di potere legislativo alle due Camere e ai consigli regionali ed

una riserva di potere giurisdizionale alle magistrature.

Il parlamento e i consigli regionali non possono esercitare funzioni giudiziarie, i giudici non

possono fare leggi o atti aventi forza di legge (anche perché alla legge, e soltanto ad essa,

sono soggetti).

Non è altrettanto definito lo statuto della pubblica amministrazione. Non è chiaro innanzitutto

se di essa faccia parte il governo. Il consiglio dei ministri è tenuto separato dalla pubblica

amministrazione: anche se a presidente del consiglio e ai ministri sono espressamente conferiti

poteri amministrativi, perché il primo mantiene l'unità di indirizzo politico e amministrativo,

promuovendo e coordinando l'attività dei ministri, mentre i ministri sono individualmente

responsabili degli atti dei dicasteri.

Dal punto di vista dei soggetti l'amministrazione è nettamente separata dal potere legislativo e da

potere giudiziario. I SERVIZI PUBBLICI

Pubblico e privato nel servizio

La nozione di pubblico servizio è stata molto approfondita dei francesi. Per essi il servizio pubblico

viene identificata

" ogni attività la cui esplicazione deve essere assicurata, regolata e controllata dai

governanti in quanto indispensabile alla realizzazione e allo sviluppo

32

dell'interdipendenza sociale e che è di natura tale da non poter essere completamente

realizzata se non lo con l'intervento della forza di governo "

Questa definizione mette in luce due elementi:

il dovere di esplicare l'attività

 la impossibilità che essa possa essere svolta da un soggetto diverso dal pubblico potere.



Il dovere a sua volta si fonda sul fatto che le prestazioni in cui l'attività si concreta sono

indispensabili allo sviluppo della società.

Poste, ferrovie, telefonia sono nate e si sono sviluppate come attività pubbliche e anche per via degli

ingenti investimenti richiesti per le infrastrutture necessarie all'erogazione del servizio (uffici

postali, strade ferrate, linee telefoniche)

Il quadro costituzionale

La costituzione italiana menziona i servizi pubblici essenziali all'articolo 43.

Le imprese che ad essi " si riferiscono " (ossia che li producono) possono essere " riservate

originariamente " o " trasferite mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti

pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti " quando hanno " carattere di preminente interesse

generale ".

Vengono indicati anche i singoli servizi: l'assistenza (articoli 31 e 38), la previdenza

sociale (articolo 38, comma 2), la sanità (articolo 32), l'istruzione (articoli 33 e 34), i

trasporti regionali e locali (articolo 117).

Non è un elenco esaustivo e non pretende di esaurire l'ambito tradizionale dei servizi pubblici .

• Alcune regole, tuttavia, possono essere estratte dalla costituzione.

1) innanzitutto ci sono servizi pubblici che vengono prodotti nella forma dell'impresa.

Come impresa pubblica è stato strutturato l'ENEL (ente nazionale per l'energia elettrica)

istituito nel 1962 per la produzione e la distribuzione dell'energia elettrica in regime di

monopolio legale; come impresa pubblica è tuttora organizzata la RAI-TV, chiamata a

gestire il servizio pubblico della diffusione radiofonica e televisiva.

2) il servizio pubblico può essere erogato da un soggetto privato atto. La riserva originaria e

l'espropriazione sono stabilite con una determinazione discrezionale del legislatore purché ricorrano

finalità di utilità generale " ed un preminente interesse generale ".

3) la costituzione suggerisce una bipartizioni di servizi pubblici:

-i servizi pubblici essenziali di cui all'articolo 43 che vengono prodotti da

un'impresa o da una categoria di imprese (private o pubbliche);

-i servizi previsti dagli articoli 31, 32, 33, 34, 38 (assistenza, previdenza, sanità,

istruzione)

Innanzitutto essi non sono suscettibili di nazionalizzazione, e quindi di

riserva ai pubblici poteri: l'assistenza privata è libera, enti e privati hanno il

diritto di istituire scuole e istituti di educazione, senza oneri per lo Stato. Lo

stesso vale per la previdenza sociale.

Accanto al dovere delle istituzioni di assicurare assistenza, previdenza

sociale, sanità, istruzione la Costituzione prevede un diritto o una libertà del

soggetto privato di rendere questi servizi. Vi è quindi una coesistenza di

pubblico e privato.

Un'altra differenza tra i due tipi di servizi (quelli previsti dall'articolo 43 e quelli previsti dagli

articoli 31 e seguenti) consiste nel modello organizzativo.

Non è sempre applicabile il modello dell'impresa: gli schemi organizzativi dell'impresa sono

strutturati in modo da coprire i costi di produzione con i ricavi.

Per alcuni servizi invece questo non è possibile in quanto ad esempio: 33

la scuola pubblica deve coprire ogni ordine e grado e l'istruzione inferiore è obbligatoria e

gratuita almeno per otto anni e comporta necessariamente un costo che non può essere

addossato agli utenti.

Per quanto riguarda l'assistenza essa consiste nella pura erogazione di risorse attinte altrove

(dal carico tributario, dal patrimonio personale).

Agli indigenti devono essere somministrate cure gratuite, le somme necessarie vanno cercate

al di fuori del servizio sanitario.

Pertanto i servizi economici, in quanto erogati da un'impresa (privata o pubblica) vengono

 corrisposti dietro a un prezzo a carico dell'utente: il prezzo del francobollo per il servizio

postale, il prezzo del biglietto per il servizio di trasporto, il canone per il servizio di

acquedotto, la bolletta del telefono eccetera

I servizi sociali sono prestati anche se, in certi casi, non è pagato dall ‘ utente nessun prezzo.

 I modelli organizzativi

Sino agli anni '90 abbiamo avuto una organizzazione divisa fra il centro e la periferia.

Al centro fanno capo i grandi servizi nazionali: poste, ferrovie, telefonia, radiotelevisione, trasporti

marittimi, trasporti ieri.

Il servizio postale fa capo prima ad una direzione generale del ministero dei lavori pubblici e poi ad

una azienda postale del nuovo dicastero delle poste e telegrafi.

Il monopolio statale viene giustificato anche in relazione alla segretezza della corrispondenza che

solo i pubblici impiegati postali sono in grado di assicurare.

In seguito il modello organizzativo ha conosciuto due forme:1) la gestione diretta mediante azienda

di stato (poste e ferrovie) o ente pubblico economico (ENEL), 2) la gestione mediante

concessionario. I principi di diritto europeo

• I principi giuridici su cui si reggono i servizi pubblici sono stati radicalmente modificati dal

diritto comunitario: sia dalle disposizioni dei trattati che dal diritto derivato (direttive,

decisioni della commissione, comunicazioni della commissione, eccetera)

A) la parola servizio pubblico non lo figura nel Trattato di Roma. L'articolo 86 fa riferimento ai "

servizi di interesse economico generale ": nozione corrispondente a quella nostra di servizio

pubblico economico.

B) " le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generali o aventi il

carattere di monopolio fiscale, sono sottoposte alle norme del Trattato e in particolare alle regole di

concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti alla adempimento della specifica

missione loro affidata ".

Pertanto l'impresa che gestisce il servizio pubblico economico è sottoposta alle regole di

concorrenza, come qualunque altra impresa produttrice di servizi.

C) le regole di concorrenza conoscono eccezioni.

Esse non sono applicabili quando la loro osservanza pregiudicherebbe la specifica missione che è

stata affidata alle imprese che gestiscono servizi di interesse economico generale.

Distribuire la corrispondenza, trasportare i viaggiatori, consentire alla gente di comunicare a

distanza è specifico di ogni missione. Tuttavia vi è una missione comune a tutti: la missione

di assicurare un minimo di servizi di qualità determinata, accessibile a tutti gli utenti a

prescindere dal loro ubicazione geografica, offerti a un prezzo accessibile.

Diritto di tutti di accedere al servizio, irrilevanza della collocazione geografica dell'utente,

prezzo abbordabile. 34

Riassunto di Diritto Amministrativo, Il procedimento amministrativo. Con analisi dei seguenti concetti: procedimento e provvedimento amministrativo, efficacia e invalidità del provvedimento amministrativo, definizione dei principi costituzionali, dell'ambito di attività del diritto privato e delle responsabilità della Pubblica Amministrazione.