Riassunto esame Diritto amministrativo, Il procedimento amministrativo, prof. Torchia

Principi Costituzionali

Il principio di legalità

Ci sono principi della Costituzione che riguardano simultaneamente l'organizzazione e l'attività della amministrazione: in primo luogo i principi:

• di legalità
• di imparzialità
• di buon andamento

Principio di legalità

Secondo l'articolo 97 della costituzione i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge.

La legge deve determinare le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità dei propri funzionari: deve cioè prefigurare degli schemi di azione possibili e stabilire vincoli di comportamento dalla inosservanza dei quali derivano le responsabilità dei funzionari.

L'organizzazione dei pubblici uffici deve essere tale da assicurare il buon andamento ed imparzialità della amministrazione.

Secondo l'articolo 100 la Corte dei Conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del governo; mentre l'articolo

113 ammette sempre contro gli atti della pubblica amministrazione la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa.

Il problema è allora quello di stabilire il significato di conformità dell'atto amministrativo alla legge. La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere e dai Consigli regionali: ossia è riservata a questi organi e può essere delegata solo al governo, ma soltanto in base a principi e criteri direttivi stabiliti dal Parlamento, per oggetti definiti e per un tempo limitato.

La legge, quindi, non può limitarsi a conferire poteri all'amministrazione, ma deve anche disciplinarli.

Si parla di un principio di legalità sostanziale: nel senso che la legge non può contenere una semplice autorizzazione ad agire, ma deve contenere la disciplina dell'azione amministrativa. Tutto ciò è

implicito nella antica indicazione dei vizi di legittimità dell'atto amministrativo: incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere. L'eccesso di potere come sviamento di potere, è prospettabile se la legge indica il fine dell'azione amministrativa. Ricorre questa forma di invalidità quando l'atto è posto in essere per un fine diverso da quello stabilito dalla legge. Un atto può essere dedotto da una norma con due distinti modelli argomentativi. Se la norma in questione prescrive che, in presenza di una fattispecie astratta, si realizzi una non meno precisa conseguenza giuridica, il ragionamento assume la forma del sillogismo giurisdizionale: "Tutti i ladri devono essere puniti, Tizio è un ladro, quindi Tizio deve essere punito". Se invece la norma in questione prescrive un fine (è una norma teleologica), il ragionamento assume la forma del sillogismo pratico: "si deve perseguire il fine è F, M".È un mezzo per F, quindi deve fare e M ". 28• La legge non è libera nella determinazione dei fini. Ci sono fini che il legislatore è obbligato a perseguire perché sono stabiliti dalla Costituzione, e fini che gli sono interdetti perché contrastano con la Costituzione.• Il principio di legalità non richiede soltanto che la legge istituisca l'autorità amministrativa, le conferisca attribuzioni e competenze e stabilisca i fini da perseguire. Richiede anche che vengano indicati presupposti dell'esercizio del potere: le circostanze di fatto in presenza delle quali il potere può o deve essere esercitato.Leggi e regolamenti• Il principio di legalità assegna anche i limiti entro cui è ammessa la potestà regolamentare: intendendosi per regolamento l'atto normativo dell'autorità amministrativa.• Il regolamento ha la struttura di una legge, dal punto di vista del soggettoche lo pone in essere, è un atto dell'autorità amministrativa e quindi un provvedimento amministrativo.

• La costituzione (art. 87) prevede l'emanazione dei regolamenti da parte del Presidente della Repubblica. Tale disposizione fu interpretata fin dall'inizio nel senso che il Presidente della Repubblica emana i regolamenti che la legge prevede siano emanati da lui. Tale potestà incontra il limite del principio di legalità: non può il regolamento disciplinare autonomamente materie che devono essere disciplinate con legge. Ed incontra anche limite della preferenza della legge: non può cioè dettare una disciplina che si sovrappone a quella legislativa. L'articolo 70, riservando la funzione legislativa alle due Camere, vieta al legislatore di istituire fonti equiparate alla legge: ossia di estendere ad altre fonti i caratteri tipici delle fonti primarie, la forza e il valore della legge.
• Sicché il regolamento

potrà essere invalidato da una legge successiva, ma non potrà all'inverso abrogare o invalidare una legge preesistente.

• Da qui il rango del regolamento come fonte secondaria sottoordinata alla legge e agli atti aventi forza di legge (decreti legge, leggi delegate).
• Abbiamo due tipi di regolamenti:
  1. i regolamenti indipendenti;
  2. i regolamenti cosiddetti delegati (o delegificanti).

I regolamenti indipendenti intervengono in aree non disciplinate da alcuna legge (ossia in aree non coperte da riserva di legge).

Più complesso è il problema dei regolamenti di delegificazione.

La legge stabilisce le norme generali regolatrici della materia, prevede che le norme vigenti siano abrogate con effetto della entrata in vigore del regolamento, attribuisce al governo la potestà regolamentare. Il presupposto è che la materia sia in atto disciplinata con legge senza essere coperta da riserva assoluta di legge.

La distinzione fra fonti primarie e fonti

secondarie è fatta salva: perché l'abrogazione delle disposizioni di legge è l'effetto non del regolamento, ma della legge che conferisce la potestà regolamentare, fungendo il regolamento solo come condizione di efficacia della legge stessa.

L'imparzialità: Anche l'azione amministrativa deve ispirarsi all'imparzialità. L'atto affetto da parzialità è illegittimo. L'imparzialità della pubblica amministrazione corrisponde alla terzietà del giudice (giudice terzo e imparziale). E come la terzietà ed imparzialità del giudice postulano che il suo potere (la giurisdizione) si eserciti mediante giusto processo, così l'imparzialità della amministrazione richiede che la sua decisione sia presa nel corso e a conclusione di un procedimento amministrativo.

Imparzialità significa non estraneità alle parti, ma presa in considerazione obiettiva.

degli interessi delle parti: il che comporta che queste debbano potere manifestare tali interessi e esporre le proprie ragioni. Il procedimento è luogo in cui ciò avviene.

• L'imparzialità rimanda ad una regola. L'imparzialità corrisponde nella applicazione della regola, a quella che è l'eguaglianza nella posizione della regola (la legislazione). La regola è di solito contenuta nella legge.
• L'imparzialità richiede pure che l'autorità competente ad emettere il provvedimento finale si astenga dalla "massimizzare" l'interesse pubblico che è affidato le sue cure, ma lo contempli con gli altri interessi pubblici e privati coinvolti nella vicenda amministrativa. La decisione deve essere "ragionevole" nella misura presa "proporzionata" alla rilevanza degli interessi in gioco.
• L'imparzialità secondo una certa interpretazione, richiede che il provvedimento

amministrativo siamotivato. La motivazione spiega l'iter logico che l'amministrazione ha seguito. Il buon andamento • Il buon andamento presuppone una certa relazione tra risorse disposizione (e concretamente utilizzate), fini perseguiti e risultati ottenuti. Lo squilibrio (e quindi il cattivo andamento) può essere determinato o da una insufficienza delle risorse rispetto al fine perseguito; o dal carattere velleitario dell'obiettivo rispetto alle risorse a disposizione; o dalla inadeguatezza dell'azione, con conseguente insufficienza dei risultati; o comunque da una erroneo combinazione di tre elementi. Ai fini del buon andamento avviene una divisione del lavoro tra chi è competente a stabilire gli indirizzi e gli obiettivi (l'organo politico) di chi è tenuto ad assicurare la gestione (i dirigenti e in generale il personale burocratico); tra che assegna le risorse ed chi concretamente impiega; tra chi l'impiega e chi ne controlla.l'uso. Altra regola riconducibile al principio costituzionale del buon andamento è quella che vieta di aggravare il procedimento amministrativo se non per straordinarie esigenze dell'istruttoria. Gli interessi a protezione necessaria: - La costituzione individua alcuni interessi obbligando il legislatore a tutelarli. Si è parlato in proposito di interessi a protezione necessaria. - Sono indicati come fini pubblici la tutela della salute; l'istruzione; la tutela del lavoro; l'assistenza sociale degli inabili al lavoro privi di mezzi di sussistenza, la pensione sociale dei lavoratori subordinati; la tutela dei risparmiatori; l'ausilio alla piccola e media proprietà terriera; la tutela delle zone montane; la tutela e lo sviluppo dell'artigianato. - Gli interessi collettivi sopra menzionati fanno parte a gruppi sociali svantaggiati o comunque in condizioni di ineguaglianza rispetto ad altri gruppi. - La protezione che la costituzione prescrive alè quella di garantire l'accesso alle prestazioni sociali a tutti i cittadini, indipendentemente dalla loro situazione economica. In questo modo si cerca di eliminare gli ostacoli che limitano la libertà e l'uguaglianza tra le persone. La costituzione individua alcune categorie di persone che, a causa di un reddito insufficiente, non sono in grado di sostenere i costi delle prestazioni. Per queste persone, la Repubblica garantisce cure gratuite per la salute. Inoltre, la costituzione riconosce il diritto degli individui capaci e meritevoli di raggiungere i livelli più alti di istruzione. Tuttavia, se queste persone non dispongono di mezzi economici, hanno diritto a borse di studio o assegni da destinare alle loro famiglie. Questa scelta è basata sulla logica di garantire l'uguaglianza di opportunità, permettendo a tutti di accedere alle prestazioni sociali, indipendentemente dalla loro situazione economica.non è quella del Welfare State o dello stato sociale. Il W