Diritto amministrativo - tipologie delle attività di amministrazione e principi generali

TIPOLOGIA DELLE ATTIVITÀ DI AMMINISTRAZIONE E PRINCIPI GENERALI

L'attività amministrativa tra diritto amministrativo e diritto comune

Amministrazione mediante atti giuridici: amministrazione finale e strumentale

L'amministrazione come attività propria delle pubbliche Amministrazioni e dei soggetti ad esse

equiparati, intesa alla cura di interessi collettivi, si estrinseca attraverso operazioni e atti giuridici

(produttivi di effetti).

L'azione amministrativa nel suo complesso concretizza la funzione di amministrazione come una

funzione di governo della collettività, la quale si identifica nelle "funzioni amministrative" che l'art.

118 Cost. affida, per regola, alla responsabilità dei comuni, salvo che esigenze di esercizio unitario

ne impongano la dislocazione a più elevati livelli di governo.

I moduli giuridici dell'azione amministrativa sono di diritto pubblico e di diritto privato, secondo

scelte dell'ordinamento positivo. L'amministrazione è attività servente gli interessi della collettività,

non libera, ma vincolata, finalizzata al raggiungimento di scopi predeterminati che nello Stato

democratico sono quelli posti dalla legge, cioè dal potere politico in quanto espressione della

collettività generale.

In conseguenza, l'utilizzo di strumenti privatistici nell'azione amministrativa, risulta sempre

limitato e condizionato da questi principi ispiratori dell'amministrazione nella sua stessa essenza.

L'amministrazione nell'esperienza moderna, sulla base dei principi costituzionali e di quelli

dell'ordinamento europeo, segue un modulo tipico di azione giuridica che è quello dell'esercizio del

potere e l'instaurazione di rapporti giuridici di diritto pubblico con i soggetti terzi; rapporti a loro

volta soggetti alla tutela giurisdizionale speciale assicurata dal giudice amministrativo ai sensi degli

artt. 103 e 113 Cost.

Codesto modulo di azione (esercizio del potere in senso tecnico e instaurazione di rapporti giuridici

di diritto pubblico) trova spazio anche nell'ambito dell'attività amministrativa di diritto privato.

Tutte le attività amministrative sono accomunate nella nozione di amministrazione finale, come

quella che si esprime in atti produttivi direttamente di effetti nei confronti di soggetti terzi, anche se

non necessariamente nei confronti di singoli soggetti destinatari; atti sempre impugnabili. Alle

attività di amministrazione finale si affiancano attività giuridiche ad esse strumentali (c.d.

amministrazione strumentale) intese ad assicurare la legalità e la correttezza tecnica delle prime,

nonché a costituire ad esse il necessario supporto conoscitivo e perciò dislocate "a monte" di esse

(ovvero nell'ambito del procedimento); nonché attività intese a controllare la conformità (alle

regole giuridiche e tecniche) di quelle di amministrazione finale una volta espletate, e perciò

dislocate "a valle" di esse (attività di controllo).

In genere queste attività sono imputate ad organi dei quali è assicurata la competenza tecnico

professionale tale da garantirne l'imparzialità rispetto agli interessi alla cui cura l'amministrazione

finale, cui quella strumentale è correlata, è finalizzata (c.d. funzioni neutre).

A volte queste attività sono affidate ad organi (come il Consiglio di Stato e la Corte dei conti) la cui

imparzialità e (terzietà) rispetto agli interessi coinvolti è garantita (anche da norme costituzionali)

dalla struttura dell'organo formato da magistrati e dalle modalità di esercizio della funzione in

forme paragiurisdizionali.

Servizi pubblici

Servizi pubblici: attività di amministrazione, prestazioni materiali rese ai cittadini.

Nella nostra società i pubblici poteri sono chiamati ad assicurare ai cittadini una serie di servizi,

consistenti di operazioni e prestazioni di vario tipo, dai trasporti alla costruzione di alloggi, dalle

necessarie

prestazioni sanitarie a quelle dell'istruzione, ecc.; attività tutte ritenute in un determinato

contesto storico-sociale.

Nella gran parte di questi casi si tratta di prestazioni garantite dalla Costituzione, o da leggi di

uti singulis uti civibus,

attuazione costituzionale a fronte delle quali in capo ai cittadini, oltre che si

configurano veri e propri diritti soggettivi tutelabili in sede giurisdizionale: "i diritti civili e sociali"

circa i quali i livelli essenziali delle prestazioni devono essere garantiti dalla legge dello Stato su

tutto il territorio nazionale (art. 117, 2° co., lett. m), Cost.).

Si tratta di attività, a carattere necessario, la cui predisposizione, il cui svolgimento, costituiscono

amministrazione in senso sostanziale, come attività di cura concreta di interessi collettivi.

A volte si tratta di attività che constano di prestazioni a fronte delle quali è previsto il pagamento di

un prezzo a carico degli utenti, che può essere a sua volta parziale ovvero comportare la totale

copertura dei costi stessi, o ancora essere disciplinato in modo da assicurare un utile

all'organizzazione che presta il servizio. Il servizio può essere viceversa del tutto gratuito, per tutti

gli utenti ovvero per alcune fasce di utenti.

Si tratta di scelte discrezionali del legislatore, da valutare alla luce dei principi costituzionali e di

alcuni vincoli posti dall'ordinamento europeo.

Queste attività, quasi interamente ascrivibili all'ambito delle operazioni materiali, non necessitano

in genere dell'esercizio di poteri autoritativi, il supporto giuridico che è ad esse necessario in

genere può interamente consistere di contratti e negozi di diritto comune.

Le attività di servizio pubblico spesso sono ascrivibili a vere e proprie attività di impresa, laddove è

possibile regolare il prezzo delle prestazioni secondo modalità economicamente remunerative.

Il carattere necessario di codeste attività, comporta che esse debbano essere svolte in concreto,

costantemente nel tempo, e senza soluzioni di continuità sul territorio: abbiano una dimensione

universale con riferimento ad un determinato contesto socio-territoriale e siano accessibili in

universalità, accessibilità,

principio ad ogni consociato ( delle attività di servizio pubblico).

E compito dei pubblici poteri, nell'ambito delle funzioni di amministrazione di essi proprie (come

funzioni di governo della collettività) assicurare lo svolgimento (e il corretto svolgimento) di queste

attività in termini spaziali e temporali. A ciò essi provvedono direttamente, ovvero affidando

l'espletamento del servizio ad organizzazioni esterne, soggetti privati, in genere imprese private. In

regolazione

tal caso l'attività dei pubblici poteri resta limitata alla delle modalità di svolgimento

controllo

dell'attività di servizio da parte di codeste organizzazioni, e al del corretto svolgimento e

dei risultati del servizio in termini di utilità per i cittadini.

Nel primo ordine di casi, l'attività di servizio pubblico è interamente ascritta all'amministrazione in

senso stretto, come attività che esercitano pubbliche Amministrazioni, sia che si tratti di attività

giuridiche sia che si tratti di operazioni.

Nel secondo ordine di casi, l'attività di servizio è espletata dall'impresa privata; mentre l'attività

amministrativa è dislocata in tali casi a monte (attività di regolazione) e a valle (attività di

controllo), rispetto all'attività propriamente intesa allo svolgimento del servizio (come insieme di

prestazioni agli utenti).

Sia l'attività di regolazione che quella di controllo sono attività amministrative in senso stretto,

regolate dal diritto amministrativo, secondo il modulo dell'esercizio del potere, sia sul versante

sostanziale che ai fini della tutela giurisdizionale.

Nell'esperienza più recente, le pubbliche Amministrazioni sono diventate principalmente soggetti

regolatori (piuttosto che soggetti gestori), di attività altrui rese in forma di attività di impresa a

favore della collettività.

Le attività di servizio pubblico, laddove organizzate in forma di impresa devono essere esercitate

da soggetti imprenditoriali in concorrenza tra loro: esercitate quindi da una pluralità di imprese che

contendono tra loro nell'ambito del mercato; soggette tuttavia agli obblighi di servizio pubblico

imposti dall'autorità, attraverso l'attività di regolazione.

In tutti questi settori l'attività delle pubbliche Amministrazioni si riduce a questa attività di

regolazione, all'esercizio di poteri di regolazione; oltre che a quelli di controllo. obblighi di

Attraverso l'attività di regolazione, alle imprese esercenti il servizio vengono imposti

servizio pubblico i quali comprendono vari obblighi relativi all'espletamento del servizio nonché

quelli di carattere tariffario (obbligo di servizio universale inteso come quello di prestare un

determinato servizio su tutto il territorio nazionale, a prezzi accessibili, e a condizioni qualitative

simili indipendentemente dalla redditività delle singole operazioni).

Si tratta di scelta politica del legislatore nazionale, quella di stabilire in quali settori vada esercitata

l'attività in forma imprenditoriale e in quali casi essa possa essere esercitata dalle stesse pubbliche

Amministrazioni attraverso attività di carattere amministrativo (mediante atti giuridici e

operazioni), sussistono tuttavia in materia una serie di vincoli posti dall'ordinamento europeo

attraverso specifici atti normativi (ad. es. in materia di servizio postale e in materia di energia

elettrica). Corte ha riconosciuto che determinate attività in quanto costituiscano "una prerogativa

intrinseca dello Stato" siano al di fuori dall'ambito delle attività imprenditoriali soggette alle regole

della concorrenza e del mercato. E sono state riconosciute come attività che possono continuare ad

essere gestite in forma amministrativa, quelle dell'istruzione, e della previdenza; alle quali

sicuramente è da aggiungere l'assistenza sanitaria.

Le attività di servizio pubblico che possono essere organizzate in forma di impresa, acquistano

questa forma organizzativa e si aprono perciò alla concorrenza e al mercato (ferma restando

l'attività di regolazione e gli obblighi di servizio).

Diritto pubblico e diritto privato

Attività giuridiche nelle quali si esprime l'amministrazione si distinguono in attività di diritto

pubblico e in attività di diritto privato.

Anche laddove il risultato pratico