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allo svolgimento dell’attività amministrativa), provvede da sé al perseguimento del bene-

interesse

pubblico mediante attività interna ad essa.

Il T.U. sugli enti locali, modificato dall’art.35 della Legge 448/2001 e dalla Legge 326/2003,

prevede per i servizi locali di rilevanza economica tre forme di gestione:

a) società pubbliche direttamente affidatarie del servizio come le società a capitale misto

pubblico privato nelle quali il socio privato venga scelto attraverso l’espletamento di

gare con procedure ad evidenza pubblica;

b) società pubbliche direttamente affidatarie del servizio come le società a capitale

interamente pubblico a condizione che l’ente o gli enti pubblici titolari del capitale

sociale esercitino sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi

e che la società realizzi la parte più importante della propria attività con l’ente o gli enti

pubblici che la controllano nella logica della concorrenza e del mercato;

c) affidamento del servizio a società di capitali individuate attraverso l’espletamento di

gare.

Per la disciplina relativa alla dismissione delle partecipazioni azionarie nelle società in cui

sono stati trasformati gli enti privatizzati, l’art.2 D.L. 332/1994 convertito in legge 474/1994,

modificato dalla L.350/2004, accanto ai limiti al possesso azionario e al divieto della cessione

della partecipazione, consente allo Stato di mantenere poteri speciali (golden share:

opposizione all’assunzione di partecipazioni che rappresentano almeno la ventesima parte

del

capitale sociale) esercitabili soltanto in caso di pericolo per “interessi vitali” dello Stato

medesimo con riferimento alle società operanti nel settore della difesa, dei trasporti, delle

telecomunicazioni, delle fonti di energia e degli altri pubblici servizi, individuate con decreto

del Presidente del Consiglio dei ministri.

Ricorre ente pubblico laddove lo statuto delle società per azioni e la disciplina delle

dismissioni implichino la impossibilità di uno scioglimento: infatti l’esistenza e la destinazione

funzionale della società sono predeterminate con atto normativo e rese indisponibili alla

volontà dei propri organi deliberativi.

Le società a partecipazione pubblica maggioritaria sono assoggettate ad una disciplina di

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diritto speciale. Le società per azioni a partecipazione pubblica locale sono soggetti privati

nei

limiti in cui possano disporre della propria esistenza e del proprio oggetto.

I concessionari di opere e gli affidatari di servizi pubblici sono categorie di soggetti privati che

presentano carattere pubblicistico, i quali, collocati in sul mercato in regime di libera

concorrenza, sono assoggettati a settori c.d. esclusi allorché agiscano “in virtù di diritti

speciali

o esclusivi”.

Sono diritti speciali o esclusivi i diritti costituiti per legge, per regolamento o in virtù di una

concessione o di altro provvedimento amministrativo avente l’effetto di riservare ad uno o più

soggetti l’esercizio di attività.

L’art. 2461 c.c. si occupa delle società di interesse nazionale estendendo ad esse la

normativa

di cui agli artt. 2458 e 2459 c.c. “compatibilmente con le disposizioni delle leggi speciali che

stabiliscono per tali società una particolare disciplina circa la gestione sociale, la trasferibilità

delle azioni, il diritto di voto e la nomina degli amministratori e dei dirigenti. Tra queste

società si ricorda la RAI – tv, concessionaria del servizio pubblico.

La costituzione degli enti pubblici può avvenire per legge o per atto amministrativo sulla

base di una legge, anche se in molti casi la legge si è limitata a riconoscere come enti

pubblici

organizzazioni nate per iniziativa privata.

Il legislatore non è libero di rendere pubblica qualsiasi persona giuridica privata, infatti

esistono limiti costituzionali che tutelano le formazioni sociali, la libertà di associazione e

altre

attività private.

In ordine all’estinzione degli enti pubblici, essa può aprire una vicenda di tipo successorio (a

titolo universale o particolare), ma l’estinzione può essere prodotta dalla legge o da un atto

amministrativo basato sulla legge.

Quanto alle modificazioni degli enti pubblici, si possono ricordare il mutamento degli scopi,

le modifiche del territorio degli enti territoriali, le modificazioni delle attribuzioni, la

trasformazione da ente non economico a ente pubblico economico e le variazioni della

consistenza patrimoniale.

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Gli enti pubblici possono inoltre essere trasformati in persone giuridiche di diritto privato.

Anche il riordino degli enti pubblici può comportare l’estinzione degli stessi o la loro

trasformazione in persone giuridiche private.

Recentemente, gli artt. 11 e 14 della Legge 59/1997 hanno conferito al governo la delega a

emanare decreti legislativi diretti a “riordinare gli enti pubblici nazionali operanti in settori

diversi dalla assistenza e previdenza, le istituzioni di diritto privato e le società per azioni

controllate dallo Stato”, individuando quale criteri e principi direttivi “la fusione o

soppressione di enti con finalità omologhe o complementari, la trasformazione di enti per i

quali l’autonomia non sia necessaria o funzionalmente utile in ufficio dello Stato o di altra

amministrazione pubblica ovvero in struttura di università, con il consenso della medesima,

ovvero la liquidazione degli enti inutili”.

La privatizzazione degli enti pubblici.

La scelta di privatizzare gli enti pubblici è sostenuta da molte ragioni. Quando tale vicenda

comporta la trasformazione dell’ente in società per azioni, questa è in grado di reperire

capitale di rischio sul mercato ed ha una snellezza d’azione maggiore.

La privatizzazione è stata introdotta anche ai fini della riduzione dell’indebitamento

finanziario (art.1 c.6 Legge 474/1994).

Più in generale la privatizzazione formale oltre che sostanziale comporta che il potere

pubblico rinunci ad essere imprenditore e quindi incide sul modello di intervento pubblico

nell’economia.

In realtà spesso il legislatore affida la gestione di interessi pubblici alle strutture privatizzate,

ossia realizza una privatizzazione meramente formale, rimanendo il capitale nella totalità o

nella maggioranza in mano pubblica.

Le tappe fondamentali della privatizzazione sono le seguenti:

1) L’ente pubblico economico viene trasformato in società per azioni (privatizzazione c.d.

“formale”, ovvero, “fase fredda” della privatizzazione) con capitale interamente

posseduto dallo Stato.

2) Si procede poi alla dismissione della quota pubblica (privatizzazione c.d. “sostanziale”,

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o “fase calda” della privatizzazione).

Quest’ultima tappa è disciplinata dal D.L.332/1994 convertito in Legge 474/1994 modificato

dalla

L.350/2003, che fa riferimento a procedure trasparenti e non discriminatorie.

La privatizzazione interessa soggetti che operano in tre settori principali:

-nella gestione di partecipazioni azionarie (Iri, Eni);

-nei servizi di pubblica utilità (Enel, telecomunicazioni, gas, ecc…);

-nel settore creditizio (istituti di credito di diritto pubblico);

L’ordinamento italiano conosce anche altre forme di privatizzazione, caratterizzate dal fatto

che gli enti vengono trasformati in soggetti privati non aventi scopo di lucro, come per la

trasformazione obbligatoria degli enti che operano nel settore musicale in fondazioni di diritto

privato disposta dal D.Lgs 367/1996.

Il D.Lgs 509/1994, inoltre, prevede la trasformazione in persone giuridiche private di enti

gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza.

Con il D.Lgs 419/1999 modificato dalla L.284/2002, sono state emanate norme in materia di

privatizzazione, fusione, trasformazione e soppressione di enti pubblici nazionali, ridefinendo

anche i compiti della SIAE.

I principi in tema di organizzazione degli enti pubblici.

Per realizzare i propri fini, l’amministrazione ha bisogno di un insieme di strutture e di mezzi

personali e reali che è il risultato di una certa attività organizzativa la quale si deve svolgere

nell’osservanza della Costituzione.

L’art. 97 Cost., che si riferisce letteralmente all’organizzazione, può essere letto come norma

di

ripartizione della funzione di indirizzo politico tra governo e parlamento poiché l’attività di

organizzazione è espressione di quella di indirizzo e si desume la sussistenza di una riserva

di

organizzazione in capo al Governo, che può modellare le proprie strutture in ragione delle

esigenze mutevoli che deve affrontare.

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Un riconoscimento espresso di tale riserva di organizzazione è operato dall’art. 17 c.1 lett. d

Legge 400/1988, che prevede la figura dei regolamenti governativi disciplinanti

l’organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni

di legge; altro ancora è l’art.14 bis della stessa legge, il quale stabilisce che l’organizzazione

e

la disciplina degli uffici dei ministeri sono determinate con regolamento governativo su

proposta del ministro competente, d’intesa con il Presidente del Consiglio dei ministri e con il

ministro del tesoro.

L’art. 97 si riferisce all’amministrazione statale, l’art. 117 c.6 Cost. prevede che comuni,

province e città metropolitane abbiano “potestà regolamentare in ordine alla disciplina

dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”, ed in questo caso la

riserva di organizzazione è disposta proprio dalla Costituzione.

Debbono poi essere ricordati gli atti di organizzazione non aventi carattere normativo quali

gli atti di istituzione di enti, di organi o di uffici, l’assegnazione agli organi dei titolari, gli

accordi tra più amministrazioni che disciplinano attività di interesse comune, o costitutivi di

consorzi.

Il potere di organizzazione è oggi espressamente disciplinano dagli artt.2 e 5 del D.Lgs

165/2001.

La prima norma afferma che le amministrazioni pubbliche definiscono “secondo i principi

generali fissati da disposizioni di legge e, sulla base dei medesimi, mediante atti organizzativi

secondo i rispettivi ordinamenti, le linee fondamentali di organizzazione degli uffici” e

“individuano gli uffici di maggior rilevanza”.

La seconda norma stabilisce che le pubbliche amministrazioni assumono ogni

determinazione

organizzativa “con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro”: alle determinazioni

operative gestionali occorre garantire “adeguati margini” e, cioè, uno spazio di discrezionalità

organizzativa.

L’organo.

La personalità giuridica delle organizzazioni è riferita alle situazioni giuridiche e ai rapporti

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giuridici. Per poter agire le organizzazioni potevano ricorrere a due istituti:

a) la rappresentanza, alla stessa stregua di quella necessaria disposta per le persone

fisiche incapaci di agire;

b) utilizzare la figura dell’organo;

Attraverso l’organo la persona giuridica agisce e l’azione svolta dall’organo si considera

posta

in essere dall’ente. L’organo non è separato dall’ente, quindi, a differenza di quanto accade

nella rappresentanza, la sua azione non è svolta in nome e per conto di altri, e corrisponde

all’attività propria dell’ente.

La capacità giuridica spetta comunque all’ente, che è centro di imputazioni di effetti e

fattispecie.

L’organo è dunque uno strumento di imputazione e, cioè, l’elemento dell’ente che consente

di

riferire all’ente stesso atti e attività; spesso l’organo permette all’ente di rapportarsi con altri

soggetti giuridici o comunque di produrre effetti giuridici.

Più in particolare l’organo va identificato nella persona fisica o nel collegio in quanto investito

della competenza attribuita dall’ordinamento (ad esempio, il contratto stipulato dal dirigente

comunale si considera concluso dal Comune).

In assenza del titolare, l’ordinamento indica colui che è chiamato a svolgere le relative

funzioni. Tra persona fisica preposta all’organo e ente pubblico corre un rapporto giuridico,

definito “rapporto di servizio”.

I poteri vengono attribuiti soltanto all’ente avente la soggettività giuridica, ed esso si avvale di

più organi, ognuno di essi, pur senza esserne titolare, esercita una quota di quei poteri, detta

competenza.

La competenza è ripartita secondo svariati criteri: per materia, per valore, per grado o per

territorio.

La competenza va tenuta distinta dall’attribuzione, che indica la sfera di poteri che

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l’ordinamento generale conferisce ad ogni ente pubblico.

Tra le attività pubbliche che vengono esercitate da soggetti privati si pensi alle funzioni

certificative spettanti al notaio, alle possibilità che concessionari emanino atti amministrativi

o eroghino servizi pubblici, alla potestà spettante ai cittadini di procedere all’arresto in

flagranza di reato, al potere degli interessati di produrre dichiarazioni sostitutive di

certificazioni, alla possibilità di affidare ai terzi la riscossione dei tributi.

Il privato può agire direttamente in base alla legge, o in forza di un atto della pubblica

amministrazione. Egli riceve spesso un compenso da parte dell’ente pubblico oppure da

utenti

che fruiscono della sua attività. L’attività si configura nei confronti dei terzi come

pubblicistica, alla stessa stregua di quella che avrebbe posto in essere l’ente pubblico

sostituito.

Classificazione degli organi.

Sono esterni gli organi competenti ad emanare provvedimenti o atti aventi rilevanza esterna

(i

dirigenti, ad esempio, adottano gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno). Gli

organi procedimentali (o organi interni) sono quelli competenti ad emanare atti aventi

rilevanza endoprocedimentale.

Organi centrali sono quelli che estendono la propria competenza all’intero spettro dell’attività

dell’ente; gli organi periferici, viceversa, hanno competenza limitata ad un particolare ambito

di attività, di norma individuato secondo un criterio geografico.

Gli organi ordinari sono previsti nel normale disegno organizzativo dell’ente, mentre gli

organi straordinari operano invece in sostituzione degli organi ordinari (in genere detti

“commissari”).

Gli organi permanenti sono stabili, gli organi temporanei svolgono funzioni per un limitato

periodo di tempo (ad esempio le commissioni per i concorsi).

Gli organi attivi sono competenti a formare ed eseguire la volontà dell’amministrazione; gli

organi consultivi rendono pareri; gli organi di controllo sindacano l’attività posta in essere

dagli organi attivi.

La distinzione rispecchia quella tra attività amministrativa attiva (che ha la finalità di curare

gli interessi pubblici: c.d. amministrazione attiva), attività consultiva (mediante la quale

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vengono espressi pareri)e attività di controllo (la cui finalità è quella di verificare l’attività

amministrativa attiva alla luce di un parametro prefissato).

Gli organi rappresentativi sono quelli i cui componenti, a differenza degli organi non

rappresentativi, vengono designati o eletti dalla collettività che costituisce il sostrato dell’ente.

Tipico esempio di organo rappresentativo è il sindaco, mentre organo non rappresentativo è,

ad esempio, il prefetto.

Vi sono poi organi con legale rappresentanza e consistono in particolari tipi di organi esterni,

cioè che esprimono la volontà dell’ente nei rapporti contrattuali con i terzi e che, avendo la

capacità processuale, conferisce la procura alle liti per agire o resistere in giudizio.

Per espressa volontà di legge, alcuni organi sono dotati di personalità giuridica (e sono detti

organi con personalità giuridica o organi-enti), profilandosi come titolari di poteri e come

strumenti di imputazione di fattispecie ad altro ente (in quanto organi di quest’ultimo), un

esempio è l’ISTAT, alla dipendenza della Presidenza del Consiglio dei ministri con compiti

relativi alle indagini statistiche interessanti le amministrazioni statali.

Sono organi monocratici quelli il cui titolare è una sola persona fisica. Negli organi collegiali

si ha la contitolarità di più persone fisiche considerate nel loro insieme.

Le ragioni per cui si procede all’istituzione dell’organo collegiale sono quella di riunire in un

unico corpo i portatori di interessi differenti e/o far confluire nel collegio più capacità

professionali e tecniche.

L’esercizio delle competenze dell’organo collegiale avviene mediante deliberazione, la cui

adozione segue un procedimento che, solitamente, consta delle seguenti fasi:

-c onvocazione del collegio, cioè l’invito contenente l’ordine del giorno, a riunirsi in un

certo luogo in una certa data;

-p resentazione di proposte sui punti all’ordine del giorno;

-d iscussione;

-v otazione.

Occorre distinguere tra quorum strutturale e quorum funzionale. Il primo indica il numero

dei membri che devono essere presenti affinché il collegio sia legittimamente costituito (nei

collegi perfetti si impone la presenza di tutti i componenti); il quorum funzionale indica il

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numero di membri presenti che debbono esprimersi favorevolmente sulla proposta affinché

questa si trasformi in deliberazione.

Nei c.d. collegi perfetti non è ammessa l’astensione; negli altri casi l’astenuto è considerato

come assente o come votante, in quest’ultimo caso, il voto di astensione non riduce il

computo

dei votanti in ragione del quale deve essere calcolato il quorum funzionale e, dunque,

equivale

a voto negativo.

La deliberazione si perfeziona con la proclamazione fatta dal Presidente: le sedute vengono

documentate attraverso processi verbali redatti dal segretario e servono ad esternare la

deliberazione adottata.

Tra gli organi di una persona giuridica pubblica possono istaurarsi relazioni disciplinate dal

diritto.

La gerarchia esprime la relazione di sovra ordinazione -subordinazione tra organi diversi.

L’omogeneità delle competenze giustifica i poteri spettanti al superiore gerarchico e il dovere

di obbedienza di quello inferiore.

Più in particolare, i poteri caratteristici della relazione gerarchica sono:

a) il potere di ordine (che consente di vincolare l’organo subordinato ad un certo

comportamento nello svolgimento della propria attività) di direttiva (mediante la quale

si indicano fini e obbiettivi da raggiungere, lasciando un margine di scelta in ordine alle

modalità con cui conseguirli) e di sorveglianza sull’attività degli organi subordinati, i

quali possono essere sottoposti a ispezioni e inchieste;

b) potere di decidere i ricorsi gerarchici proposti avverso gli atti dell’organo subordinato;

c) potere di annullare d’ufficio e di revocare gli atti emanati dall’organo subordinato;

d) potere di risolvere i conflitti che insorgano tra organi subordinati;

e) poteri in capo all’organo superiore di avocazione (per singoli affari, per motivi di

interesse pubblico, indipendentemente dall’inadempimento dell’organo inferiore) e

sostituzione (a seguito di inerzia dell’organo inferiore).

Il potere di delega spettante al superiore sussiste soltanto nei casi previsti dalla legge.

Il potere di emanare ordini relativamente alle funzioni ed alle mansioni dell’inferiore

gerarchico esclude la possibilità di scelta di quest’ultimo, facendo sorgere il dovere di

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eseguirlo, salvo che l’ordine stesso non contrasti con la legge penale. Se il dipendente

ritenga

l’ordine palesemente illegittimo, deve farne rimostranza al superiore, dichiarandone le

ragioni, ma è poi obbligato ad eseguirlo se l’ordine viene rinnovato per iscritto (sempreché

non si tratta di ordine criminoso artt. 16 e segg. T.U. 3/1957).

Altro tipo di relazione interorganica è la direzione, per la quale l’organo sovraordinato ha il

potere di indicare gli scopi da perseguire, ma deve lasciare alla struttura sotto ordinata la

facoltà di scegliere le modalità e i tempi dell’azione volta a conseguire quei risultati. Nella

direzione, l’organo sovraordinato ha più in particolare il potere di emanare direttive e quello

di controllare l’attività amministrativa in considerazione degli obbiettivi da raggiungere.

Rispetto alla gerarchia, la direzione comporta la sostituzione del potere di dare ordini con il

potere di emanare direttive, ma che non vincolano completamente l’organo inferiore, ed il

controllo non riguarda gli atti come nella gerarchia, ma si svolge in via successiva e investe

l’autorità.

Ulteriore relazione interorganica è il coordinamento, riferendolo a organi in situazione di

equiordinazione preposti ad attività che, pur dovendo restare distinte, sono destinate ad

essere

ordinate secondo un disegno unitario. Contenuto di tale relazione sarebbe il potere,

spettante ad

un “coordinatore”, di impartire disposizioni idonee a tale scopoe di vigilare sulla loro

attuazione ed

osservanza.

Il coordinamento è definito dalla legge (es. art. 16, 17 e 25 D.Lgs 165/2001). I compiti di

coordinamento possono essere riconosciuti ad un organo ad hoc oppure ad uno degli organi

interessati al coordinamento (come gli organi collegiali). La possibilità che un “segretario

generale, capo dipartimento o altro dirigente comunque denominato” svolga funzioni di

coordinamento di uffici dirigenziali di livello generale è infine prevista dall’art. 16 D.Lgs

165/2001.

L’esigenza di coordinamento tra l’azione di più soggetti pubblici è soprattutto soddisfatta

attraverso l’utilizzo della conferenza di servizi.

Il controllo

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Il controllo è una importante relazione interorganica, che consiste nell’attività di verifica,

esame e revisione dell’operato altrui. Nel diritto amministrativo il controllo costituisce

un’autonoma funzione svolta da organi peculiari.

Il controllo consiste in un esame, da parte di un apposito organo, di atti e attività imputabili

ad un altro organo controllato. Il controllo è svolto in ogni caso nell’ambito delle relazioni

gerarchiche dove l’organo gerarchicamente superiore controlla l’attività dell’organo

subordinato.

Il controllo, che è sempre doveroso, deve essere svolto nelle forme previste dalla legge, e si

conclude con la formulazione di un giudizio, positivo o negativo, sulla base del quale viene

adottata una misura.

Il controllo si divide in interno ed esterno a seconda che esso sia esercitato da organi

dell’ente

o da organi di enti diversi, un esempio di controllo interno è costituito dal controllo ispettivo.

Il controllo sugli organi degli enti territoriali è previsto, per quanto riguarda le regioni,

dall’art.126 Cost. e dagli artt.141 e segg. T.U. sugli enti locali in ordine agli enti territoriali

diversi dalla regione.

Il controllo può essere condotto alla luce di criteri di volta in volta differenti -conformità alle

norme (controllo di legittimità, denominato vigilanza), opportunità (denominato tutela),

efficienza, efficacia, ecc. -ed avere oggetti diversi tra loro: organi, atti normativi, atti

amministrativi di organi individuali e collegiali, contratti di diritto privato, attività.

Le misure che possono essere adottate a seguito del giudizio sono di vario tipo: repressive

(annullamento dell’atto), impeditive (le quali non eliminano l’atto ma ostano a che l’atto

produca efficacia, come rifiuto di approvazione o visti), sostitutive (controllo sostitutivo).

1) Nel controllo sugli organi la misura è la sostituzione all’organo ordinario nel

compimento di alcuni atti, in altri casi la misura è lo scioglimento dell’organo. Ancora

diversa è la misura che consiste nell’applicazione di sanzioni ai componenti l’organo.

2) Nell’ambito dei controlli sugli atti si distingue tra controlli preventivi (rispetto alla

produzione degli effetti degli atti) e successivi (i quali si svolgono quando l’atto ha già

prodotto i suoi effetti).

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In una via di mezzo tra controlli successivi e preventivi si collocano i controlli mediante

riesame i quali rinviano l’efficacia dell’atto all’esito di una nuova deliberazione

dell’autorità decidente.

Un particolare tipo di controllo (contabile e di legittimità) è il controllo di ragioneria

esercitato dagli uffici centrali di bilancio a livello centrale e dalle ragionerie provinciali a

livello di organi decentrati delle amministrazioni statali, i quali provvedono alla registrazione

degli impegni di spesa risultanti dai provvedimenti assunti dalle amministrazioni statali e

possono inviare osservazioni sulla legalità della spesa senza che ciò abbia effetti impeditivi

sull’efficacia degli atti.

Oggi gli uffici di ragioneria svolgono il controllo interno di regolarità amministrativa e

contabile.

Controllo successivo esterno e costituzionalmente garantito è quello esercitato dalla Corte

dei

Conti “organo al servizio dello Stato-comunità” attraverso il meccanismo della registrazione e

dell’apposizione del visto.

La Corte dei conti svolge anche altre importanti funzioni di controllo potendo “richiedere alle

amministrazioni pubbliche ed agli organi di controllo interno qualsiasi atto o notizia e può

effettuare e disporre ispezioni e accertamenti diretti”.

Nel quadro dei controlli spettanti alla Corte dei conti si contemplano:

a) un controllo preventivo sugli atti;

b) un controllo preventivo sugli atti che il Presidente del Consiglio dei ministri richieda

di sottoporre temporaneamente a controllo o che la Corte dei conti deliberi di

assoggettare per un periodo determinato a controllo “in relazione a situazioni di

diffusa e ripetuta irregolarità rilevate in sede di controllo successivo”;

c) un controllo successivo sui titoli di spesa relativi al costo del personale, sui contratti e i

relativi atti di esecuzione, in materia di sistemi informativi automatizzati, stipulati dalle

amministrazioni statali e sugli atti di liquidazione dei trattamenti di quiescenza dei

pubblici dipendenti;

d) un controllo successivo sugli atti “di notevole rilievo finanziario individuati per

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categorie ed amministrazioni statali” che le sezioni unite stabiliscano di sottoporre a

controllo per un periodo determinato;

e) un controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via

ordinaria, esercitato da una speciale sezione della Corte;

f) un controllo sulla gestione degli enti locali effettuato dalla sezione delle autonomie:

il controllo, originariamente limitato agli enti locali con popolazione superiore a

ottomila abitanti e poi esteso ad altri comuni e province si conclude con un referto al

Parlamento.

La Legge 131/2003, nel dare attuazione all’art.118 Cost., ha individuato due nuove

forme di controllo:

1) La Corte dei conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, verifica il

rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città

metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli

derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea.

2) Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano il perseguimento

degli obbiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma,

secondo la rispettiva competenza, nonché la sana gestione finanziaria degli enti

locali ed il funzionamento dei controlli interni e riferiscono sugli esiti delle

verifiche esclusivamente ai consigli degli enti controllati;

g) un controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle

amministrazioni pubbliche, nonché sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di

previdenza comunitaria.

La Corte, nell’esercizio di una funzione ritenuta giurisdizionale, pronuncia il giudizio di

parificazione sul rendiconto generale dello Stato (consistente nella certificazione di parità tra

i conti della Corte medesima e quelli forniti dall’amministrazione del tesoro), accompagnato

da specifica relazione.

La disciplina del controllo preventivo risulta dalla combinazione della L.20/1994 e del T.U.

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Corte conti. Ai sensi dell’art.27 L.340/2000 l’atto trasmesso alla Corte conti diviene in ogni

caso

esecutivo trascorsi sessanta giorni dalla sua ricezione senza che sia intervenuta una

pronuncia

della sezione di controllo. L’esito del procedimento di controllo è comunicato dalla sezione

nelle ventiquattro ore successive alla fine dell’adunanza e le deliberazioni sono pubblicate

entro trenta giorni dalla data dell’adunanza stessa.

Il t.u. della Corte dei conti contempla anche il meccanismo della registrazione con

riserva, il quale consente all’atto di venire vistato e registrato. In particolare, a fronte della

ricusazione del visto, il Consiglio dei ministri può adottare una deliberazione con la quale

insiste nella richiesta di registrazione: la Corte è chiamata a deliberare a sezioni riunite e,

ove

non riconosca cessata la causa del rifiuto ne ordina la registrazione e vi appone il visto con

riserva.

La registrazione con riserva impegna la responsabilità politica dell’esecutivo: per questa

ragione, ogni quindici giorni, la Corte dei conti trasmette al Parlamento un elenco con tutti i

provvedimenti registrati con riserva.

La registrazione può essere richiesta anche con riferimento ad una o più parti dell’atto; l’atto

che il governo ritenga debba avere corso diventa esecutivo se le sezioni riunite non abbiano

deliberato entro trenta giorni dalla richiesta.

I controlli interni.

Il sistema italiano è stato per lungo tempo caratterizzato dalla prevalenza dei controlli

preventivi di legittimità sui singoli atti.

Una svolta normativa è stata operata dal D.Lgs 286/1999 che stabilisce che le pubbliche

amministrazioni, nell’ambito della propria autonomia, debbano istituire i controlli interni,

articolati in controllo di regolarità amministrativa e contabile, controllo di gestione,

valutazione e della dirigenza e valutazione e controllo strategico.

1) Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è volto a garantire la legittimità, la

regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa e deve rispettare i principi

generali della revisione aziendale.

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2) Il controllo di gestione costituisce la seconda tipologia di controlli interni e mira a

“verificare l’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa al fine di

ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e

risultati”. Il controllo di gestione è svolto da strutture e soggetti che rispondono ai

dirigenti posti al vertice dell’unità organizzativa interessata e supporta la funzione

dirigenziale.

Esso si articola nelle seguenti fasi, espressamente identificate con riferimento a quello

relativo agli enti locali: rilevazione degli obiettivi, rilevazione dei dati relativi ai costi e

dei risultati, valutazione dei dati in relazione agli obiettivi prefissati.

3) La valutazione della dirigenza è svolta da strutture e soggetti che rispondono

direttamente ai dirigenti posti al vertice dell’unità organizzativa interessata. Tale

valutazione ha ad oggetto “le prestazioni dei dirigenti, nonché i comportamenti relativi

allo sviluppo delle risorse professionali, umane e organizzative ad essi assegnate”

tenendo particolarmente conto dei risultati dell’attività e della gestione ed è collegata

alla responsabilità dirigenziale.

Il c.2 dell’art.5 dispone che la valutazione abbia periodicità annuale, ma può essere

anticipato per “rischio grave di un risultato negativo”.

Il procedimento di valutazione deve ispirarsi ai seguenti principi: diretta conoscenza

dell’attività del valutato da parte dell’organo proponente o valutatore di prima istanza;

approvazione o verifica della valutazione da parte dell’organo competente o valutatore

di seconda istanza; partecipazione al procedimento del valutato.

4) La quarta tipologia di controllo interno è costituita dalla valutazione e controllo

strategico, mirante a valutare “l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di

attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo

politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti”.

Mediante questa attività di valutazione si tende a verificare “in funzione dell’esercizio

dei poteri di indirizzo da parte dei competenti organi, l’effettiva attuazione delle scelte

contenute nelle direttive ed altri atti di indirizzo politico”.

I controlli interni si differiscono dai controlli generici per il fatto che i controlli interni hanno

ad oggetto l’intera attività e non soltanto i singoli atti.

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I rapporti tra organi diversi possono comportare una modificazione dell’ordine delle

competenze. Analoga modificazione può essere determinata dalla conferenza di servizi.

Debbono essere ricordati l’avocazione, la sostituzione e la delegazione.

Nell’avocazione un organo esercita i compiti, spettanti ad un altro organo in ordine a singoli

affari, per motivi di interesse pubblico e indipendentemente dall’adempimento dell’organo

istituzionalmente competente.

La sostituzione ha invece come presupposto l’inerzia dell’organo sostituito nell’emanazione

di un atto cui è tenuto per legge e consiste nell’adozione, previa diffida, da parte di un organo

sostituto degli atti di competenza di un altro organo. L’organo sostituto è di norma un

commissario.

La sostituzione attiene all’attività di controllo sugli atti e non sugli organi i quali continuano

nella loro attività tranne per quella relativa all’adozione dell’atto che essi avevano l’obbligo di

emanare.

La gestione sostitutiva coattiva è la sostituzione di organi dell’ente, caratterizzata dallo

scioglimento dell’organo o degli organi dell’ente e dalla nomina di altri soggetti quali organi

straordinari che gestiscano l’ente per un periodo di tempo limitato.

In taluni casi la sostituzione è legata al controllo, ed in tali casi si parla di controllo

sostitutivo.

La delegazione è la figura in forza alla quale un organo investito in via primaria della

competenza di una data materia consente unilateralmente mediante atto formale, ad un altro

organo di esercitare la stessa competenza . La delegazione richiede una espressa

previsione

legislativa, essa infatti altera l’ordine legale delle competenze.

La delegazione fa sorgere un rapporto nell’ambito del quale il delegante mantiene poteri di

direttiva, di vigilanza, di revisione e di avocazione.

L’organo delegatario è investito del potere di agire in nome proprio, anche se per conto e

nell’interesse del delegante, sicché la responsabilità per gli illeciti eventualmente commessi

rimane in capo al delegatario stesso.

La delega di firma consiste nella possibilità per un delegato di sottoscrivere un atto, la cui

31

competenza resta al delegante e sarà dunque a lui imputato.

L’organo di una persona giuridica può anche essere organo di altra persona giuridica: ad

esempio il sindaco è contestualmente organo del comune ed organo dello Stato perché

riveste

la qualità di ufficiale di governo, e dunque, realizza una vicenda di imputazione in capo allo

Stato dell’attività da esso posta in essere.

Gli uffici e il rapporto di servizio.

Oltre agli enti e agli organi esaminati fin ora vi sono gli uffici, cioè nuclei elementari

dell’organizzazione che possono essere definiti a contrario rispetto agli organi, nel senso che

svolgono attività non caratterizzata dal meccanismo di imputazione di fattispecie sopra

descritto.

Solo gli organi hanno competenze in senso proprio, mentre agli uffici, al più, vanno riferiti

compiti.

Gli uffici sono costituiti da un insieme di mezzi materiali (locali, risorse, attrezzature, ecc…) e

personali, e sono chiamati a svolgere uno specifico compito.

Tra gli uffici ricordiamo in particolare quello per le relazioni con il pubblico (URP), che ha

l’importante compito di curare l’informazione dell’utenza e di garantire i diritti di

partecipazione dei cittadini (art.11 D.Lgs 165/2001), anche mediante l’uso di tecnologie

informatiche (artt.2 e 8 L.150/2000).

All’interno dell’ufficio, tra gli altri addetti, si distingue la figura del preposto, il quale, se in

situazione di primarietà , è il titolare; l’ufficio, il cui titolare sia temporaneamente assente o

impedito, viene affidato al supplente, mentre si ha reggenza nell’ipotesi di mancanza di

titolare: tale soggetto dirige il lavoro dell’ufficio che si svolge nell’ufficio stesso e ne è il

responsabile.

Gli addetti e i titolari che prestano il proprio servizio presso l’ente sono legati alla persona

giuridica da un particolare rapporto giuridico (rapporto di servizio) che ha come contenuto il

dovere di agire prestando una particolare attività, denominato dovere di ufficio, al quale si

contrappone una serie di diritti.

Il dovere di ufficio ha ad oggetto comportamenti che il dipendente deve tenere sia nei

confronti della pubblica amministrazione, sia nei confronti dei cittadini (ad esempio il dovere

di accettare dichiarazioni sostitutive al posto dei certificati).

32

I soggetti legati da rapporto di servizio all’amministrazione sono di norma dipendenti. Ricorre

in questi casi il “rapporto di servizio di impiego”: tali soggetti svolgono il proprio lavoro a

titolo professionale, in modo esclusivo e permanente. Il rapporto di servizio tuttavia può

anche essere coattivo, ovvero non professionale (onorario), o infine, instaurato in via di fatto.

Il contenuto del rapporto di servizio varia a seconda che il soggetto sia funzionario onorario o

pubblico impiegato.

Il rapporto organico corre soltanto tra il titolare dell’organo e l’ente e viene in evidenza ai fini

dell’imputazione delle fattispecie.

I titolari degli uffici (e degli organi) possono essere dipendenti (è questo il caso dei dirigenti),

ovvero svolgere la propria attività a titolo non professionale. Ma debbono comunque essere

investiti della titolarità dell’organo o dell’ufficio con un atto specifico.

33

Talora il rapporto organico si costituisce in via di mero fatto e, cioè, in assenza di investitura

come nel caso in cui le funzioni siano esercitate “di fatto” senza un atto formale che instauri il

rapporto di servizio e queste siano essenziali e indifferibili. Anche il rapporto di servizio si

instaura in via di fatto e l’organo di fatto viene definito funzionario di fatto.

Il rapporto di servizio a titolo professionale è caratterizzato da vicende (aspettative, congedi,

comandi) e può anche estinguersi per scadenza del termine.

In passato si riteneva che i titolari potessero continuare ad esercitare i propri compiti anche

quando fosse scaduto il periodo della loro investitura, al fine di assicurare la continuità

dell’esercizio della funzione amministrativa.

Tale figura, denominata prorogatio va tenuta distinta da quella della proroga degli organi, che

consiste in un provvedimento con il quale si prolunga la durata del rapporto.

La legge 444/1994, che si applica agli enti pubblici e agli organi dello Stato con esclusione di

regioni, province, comuni, comunità montane e organi di rilevanza costituzionale, adottata

sulla base della sentenza della Corte Costituzionale n. 208/1992, ha previsto in linea

generale il

divieto di prorogatio, stabilendo che gli organi possano essere prorogati di 45 giorni

decorrenti

dalla scadenza del termine di durata previsto per ciascuno. Allo scadere di tale termine, gli

organi amministrativi decadono e gli atti emanati dagli organi decaduti sono nulli, come sono

nulli gli atti emanati nel periodo di proroga che non siano di ordinaria amministrazione o

urgenti o indifferibili. I titolari della competenza alla ricostituzione sono responsabili dei danni

cagionati a seguito dell’intervenuta decadenza.

La disciplina attuale del rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni

pubbliche.

La c.d. “privatizzazione del pubblico impiego” è stata operata dal D.Lgs 29/1993 ed è stata

completata dal D.Lgs 80/1998; il contenuto di tali ultime disposizioni è stato riprodotto dal

D.Lgs. 165/2001. I principi che ispirano la normativa di cui al D.Lgs 165/2001 possono così

sintetizzarsi:

a) i rapporti di lavoro sono disciplinati dalle disposizioni del codice civile e dalla

contrattazione sia sul piano individuale sia su quello collettivo.

L’unica eccezione all’assoggettabilità alla disciplina contrattuale riguarda le categorie

34

indicate all’art.3 (personale in regime di diritto pubblico: magistrati, avvocati dello

stato, personale militare e delle forze di polizia, personale della carriera diplomatica e

prefettizia);

b) La legge prevede limiti all’autonomia contrattuale individuale o collettiva (si pensi alla

disciplina legale, non derogabile mediante contratto, della parità di trattamento e

dell’attribuzione delle mansioni proprie delle qualifiche superiori).

c) Restano assoggettati alla disciplina pubblicistica gli organi, gli uffici, i principi

fondamentali dell’organizzazione, i procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro e

quelli di avviamento, i ruoli, le incompatibilità, le responsabilità, ad eccezione delle

sanzioni e degli illeciti disciplinari, la determinazione delle dotazioni organiche.

d) Le organizzazioni sindacali, al di fuori delle materie economiche, debbono essere

“consultate” o informate senza che sia richiesto il loro consenso in tema di

organizzazione e in tema di eccedenze di personale.

e) La contrattazione collettiva si svolge a vari livelli (nazionale e integrativa; quest’ultima

può essere attivata da ciascuna amministrazione a carico dei propri bilanci). Nella

contrattazione collettiva nazionale la parte pubblica è legalmente rappresentata da

un’apposita Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche

amministrazioni (ARAN : essa ha personalità di diritto pubblico ed è soggetta al

potere di indirizzo esercitato dalle pubbliche amministrazioni che, a tal fine, danno vita

a “comitati di settore”), della cui assistenza, comunque, le pubbliche amministrazioni

possono avvalersi ai fini della contrattazione integrativa.

f) Sotto il profilo giurisdizionale sono devolute al giudice ordinario, in funzione di

giudice del lavoro, tutte le controversie riguardanti il rapporto di lavoro dei dipendenti

e le controversie in materie di procedure concorsuali di assunzione.

g) I dipendenti sono assoggettati ad una particolare responsabilità amministrativa (per

danni cagionati all’amministrazione), penale e contabile; la responsabilità disciplinare

è regolata dall’art.55, d.lgs. 165/2001, che, oltre ad imporre alcune garanzie a favore del

dipendente nel corso del procedimento disciplinare, prevede la definizione ad opera

dei contratti collettivi della tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni; ove non

siano previste dai contratti collettivi procedure di conciliazione stragiudiziali (ma esse

35

sono state introdotte dai contratti collettivi), l’interessato può impugnare la sanzione

inflittagli dinanzi al collegio arbitrale di disciplina che emette la sua decisione entro

novanta giorni.

h) Il reclutamento del personale non dirigenziale avviene tramite procedure selettive che

garantiscono in misura adeguata l’accesso dall’esterno, o mediante avviamento degli

iscritti nelle liste di collocamento per le qualifiche e i profili per i quali è richiesto il solo

requisito della scuola dell’obbligo (art.35 D.Lgs.165/2001). L’art. 20 della L.488/1999

fissa in 24 mesi la durata di validità delle graduatorie dei concorsi che per gli enti locali

è invece di tre anni.

i) Viene eliminato il potere di gestione degli organi politici e affermato il principio della

distinzione tra indirizzo politico (spettante agli organi politici) e gestione (spettante ai

dirigenti).

La dirigenza e i suoi rapporti con gli organi politici.

La disciplina dei dirigenti è stata riordinata dalla legge 145/2002, e ad essi sono stati attribuiti

poteri autonomi di gestione, con il compito di organizzare il lavoro, gli uffici e le risorse

umane e finanziarie, nonché di attuare le politiche delineate dagli organi di indirizzo politico

amministrativo,

rispondendo del conseguimento dei risultati.

La dirigenza statale si articola in due fasce del ruolo dei dirigenti istituito presso ogni

amministrazione. Sono definite apposite sezioni in modo da garantire la eventuale specificità

tecnica. I dirigenti della seconda fascia transitano nella prima qualora abbiano ricoperto

incarichi di direzione di uffici dirigenziali generali o equivalenti per un periodo di almeno

cinque anni senza essere incorsi nelle misure previste dall’art.21 per la responsabilità

dirigenziale.

L’accesso alla qualifica di dirigente nelle amministrazioni statali e negli enti pubblici non

economici avviene mediante concorso per esami indetto dalle singole amministrazioni

ovvero

per corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola superiore della pubblica

amministrazione. Norme particolare sono dettate par la dirigenza scolastica e sanitaria.

Il rapporto di lavoro si fonda su un contratto mentre nel passato si basava su un atto

amministrativo unilaterale.

36

La disciplina del rapporto di servizio va tenuta distinta dal momento della preposizione

all’organo mediante “incarico della funzione” che è sempre conferito a tempo determinato.

Per il conferimento dell’incarico si tiene conto delle attitudini e delle capacità professionali di

dirigente, valutate anche in considerazione dei risultati conseguiti con riferimento agli

obiettivi fissati.

La legge 145/2002 ha previsto che l’atto di incarico abbia natura provvedimentale.

La definizione dell’oggetto, degli obiettivi e della durata dell’incarico è contenuta nel

provvedimento di conferimento dell’incarico, mentre la definizione del trattamento

economico spetta al contratto individuale.

Non necessariamente tutti i dirigenti hanno la titolarità di uffici dirigenziali, ma possono

svolgere funzioni ispettive, di consulenza, studio e ricerca o altri incarichi specifici previsti

dall’ordinamento. Soltanto nell’ipotesi in cui siano preposti ad uffici dirigenziali, essi possono

esercitare i poteri previsti dall’art.4 D.Lgs 165/2001 (adottare provvedimenti, curare la

gestione finanziaria, tecnica e amministrativa) e, dunque, sono organi. Negli altri casi essi

sono preposti a meri uffici.

Propria dei dirigenti è poi la responsabilità dirigenziale: essa è aggiuntiva rispetto alla altre

forme di responsabilità che gravano sui dipendenti pubblici, sorge allorché non siano stati

raggiunti gli obiettivi o in caso di inosservanza delle direttive imputabile al dirigente (art.21

D.Lgs 165/2001).

Tale responsabilità rileva l’inidoneità all’incarico e si collega all’attività complessiva

dell’ufficio cui egli è preposto; la sanzione è l’impossibilità del rinnovo dello stesso incarico.

In relazione alla gravità dei casi, “l’amministrazione può, inoltre, revocare l’incarico

collocando il dirigente a disposizione… ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le

disposizioni del contratto collettivo”, previo parere conforme di un comitato di garanti.

Gli incarichi di segretario generale, di capo dipartimento e di livello equivalente cessano

decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al governo.

Per quanto riguarda gli incarichi di vertici presso enti, società e agenzie, nonché le nomine di

rappresentanti governativi in ogni organismo a qualsiasi livello, conferite dal governo o dai

ministri nei sei mesi antecedenti la scadenza naturale della legislatura o nel mese

antecedente lo

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scioglimento delle camere, l’art. 6 L.145/2002 dispone che le nomine possono essere

confermate, revocate, modificate o rinnovate entro sei mesi dal voto sulla fiducia al governo.

Ai sensi dell’art.14 D.Lgs 165/2001 il ministro definisce obiettivi, priorità, piani e programmi

da attuare ed emana le conseguenti direttive generali per l’attività amministrativa e per la

gestione. Tale organo non può revocare, riformare, riservare o avocare a sé o altrimenti

adottare atti di competenza dei dirigenti: la norma prevede che in caso di inerzia o ritardo il

ministro possa fissare un termine per provvedere e, qualora l’inerzia permanga, o in caso di

grave inosservanza delle direttive da parte del dirigente, egli abbia il potere di nominare,

salvi

i casi di urgenza, previa contestazione, un commissario ad acta.

Ne discende che gli atti e i provvedimenti adottati dai dirigenti preposti al vertice

dell’amministrazione e dai dirigenti di uffici dirigenziali non sono suscettibili di ricorso

gerarchico.

L’eliminazione del potere di decidere i ricorsi gerarchici nonché dei poteri di revoca, riforma,

avocazione e sostituzione sono sicuri sintomi del superamento della gerarchia.

L’organo politico “superiore” fissa gli obiettivi, assegna le risorse, impartisce direttive

generali, si astiene dell’ingerirsi nella gestione e valuta i risultati finali. Il dirigente preposto

agli uffici dirigenziali generali risponde nei confronti del politico della propria gestione;

l’organo politico risponde, invece, in via immediata o mediata, all’elettorato.

Le sfere di competenza tra gli organi politici e quelli dirigenziali sono separate e differenti,

significativo è infatti che il ministro non possa, neppure in caso di inerzia, sostituirsi al

dirigente ma debba procedere alla nomina di un commissario: la separazione è talmente

rigida

che non tollera una diretta ingerenza del politico nell’attività del dirigente.

I dirigenti preposti agli uffici dirigenziali generali, nei confronti dei dirigenti definiscono

obiettivi e attribuiscono le risorse, “dirigono, coordinano e controllano l’attività dei dirigenti e

dei responsabili dei procedimenti”, “anche con potere sostitutivo in caso di inerzia” e

“decidono sui ricorsi gerarchici contro gli atti e i provvedimenti amministrativi non definitivi

dei dirigenti”; infine, il dirigente preposto all’ufficio di più elevato livello può delegare

compiti ed è “sovraordinato” al dirigente preposto all’ufficio inferiore.

L’art. 17 D.Lgs 165/2001, prevede poteri di direzione, coordinamento e controllo in capo al

38

dirigente in relazione all’attività degli uffici che da lui dipendono e di quella dei responsabili

dei procedimenti amministrativi “anche con poteri sostitutivi in caso di inerzia”.

L’art. 17 co.1 bis D.Lgs 165/2001 prevede che i dirigenti, per specifiche e comprovate ragioni

di

servizio e per un tempo determinato, possono delegare con atto scritto e motivato alcune

delle

proprie competenze a dipendenti che ricoprano le posizioni funzionali più elevate nell’ambito

degli uffici ad essi affidati. L’art. 17 bis D.Lgs 165/2001 inoltre, prevede l’area della

vicedirigenza,

la cui istituzione è rimessa alla contrattazione collettiva di comparto.

Le formazioni sociali e gli ordinamenti autonomi.

Le organizzazioni sociali sono costituite da aggregazioni di individui sorretti da finalità etiche,

religiose, ideali e che perseguono interessi, non caratterizzati dallo scopo di lucro, in parte

coincidenti con quelli affidati alla cura dei soggetti pubblici.

Il terzo settore è dunque composto dalle associazioni no profit e dalle organizzazioni di

volontariato, associazioni e cooperative.

Rientrano in questo ambito moltissime associazioni quali le comunità terapeutiche, le

istituzioni pro-loco, le organizzazioni impegnate nei settori della ricerca, dello sport,

dell’istruzione, della beneficenza, della protezione civile, dell’accoglienza e dell’adozione di

stranieri, dell’assistenza, del servizio civile, della tutela dei beni culturali e così via.

Il campo di azione di numerose tra queste organizzazioni è in linea di massima quello dei

c.d.

servizi sociali.

Tali organizzazioni sono definite come le associazioni, i comitati, le fondazioni, le società

cooperative e gli enti di carattere privato, con o senza persona giuridica, i cui statuti o atti

costitutivi, redatti nella forma dell’atto pubblico o della scrittura privata autenticata o

registrata,

contengano espressamente una serie di indicazioni:

-lo svolgimento di attività in particolari settori (assistenza sociale e socio-sanitaria,

assistenza sanitaria, beneficenza, formazione, sport dilettantistico, tutela, promozione e

valorizzazione delle cose di interesse artistico e storico, tutela dell’ambiente, promozione

della cultura e dell’arte, tutela dei diritti civili, ricerca scientifica);

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-l’esclusivo perseguimento di finalità di solidarietà sociale;

-il divieto di distribuire utili e avanzi di gestione nonché fondi, riserve o capitale durante

la vita dell’organizzazione;

-l’obbligo di impiegare gli utili o gli avanzi di gestione per realizzare delle attività

istituzionali e quelle ad esse direttamente connesse.

Altre formazioni, caratterizzate da una normazione propria, possono essere configurate

come

ordinamenti autonomi.

Per quanto riguarda le confessioni religiose, l’art.8 Cost. stabilisce che quelle diverse dalla

chiesa cattolica possano organizzarsi secondo i propri statuti, in quanto non contrastino con

l’ordinamento giuridico italiano.

L’ordinamento sportivo è invece privo di garanzia costituzionale. Il legislatore statale

potrebbe sostituire con proprie norme quelle dettate in tale ordinamento. La Legge 280/2003

stabilisce ora che “la Repubblica riconosce e favorisce l’autonomia dell’ordinamento sportivo

nazionale, quale articolazione dell’ordinamento sportivo internazionale facente capo al

Comitato Olimpico Internazionale” e “i rapporti tra ordinamento sportivo e l’ordinamento

della Repubblica sono regolati in base al principio di autonomia, salvi i casi di rilevanza per

l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con

l’ordinamento sportivo”. Il CONI (Comitato olimpico nazionale italiano), ente esponenziale

dell’ordinamento sportivo è, secondo il diritto italiano, un ente pubblico.

I Beni Pubblici

Al fine di svolgere i propri compiti, le amministrazioni pubbliche devono utilizzare non solo

risorse umane, ma anche mezzi materiali e mezzi finanziari.

Lo svolgimento di compiti amministrativi implica molto spesso l’impiego di beni.

Tra i beni che appartengono agli enti pubblici rivestono una particolare importanza i c.d.

“beni pubblici”, i quali sono assoggettati ad una normativa differente per ciò che riguarda i

profili dell’uso, della circolazione e della tutela.

40

Sussistono anche beni appartenenti ad enti pubblici ma soggetti alla normativa di carattere

generale sulla proprietà privata, questi costituiscono, nel loro complesso, il patrimonio

disponibile (patrimonio mobiliare, fondiario ed edilizio), così chiamato per distinguerlo dal

patrimonio indisponibile che va ricondotto ai beni pubblici.

Anche il denaro fa parte del patrimonio disponibile. I beni patrimoniali disponibili possono

essere oggetto di contratti di alienazione (contratti c.d. attivi), di acquisti (contratti passivi)e

così via.

Il complesso dei “beni pubblici” appartiene alle pubbliche amministrazioni a titolo di

proprietà pubblica.

La proprietà spiega l’appartenenza dei frutti all’ente titolare del bene ed il fatto che la cosa,

una volta persi i caratteri di bene pubblico, resti nella “proprietà” dell’ente. E’ questo il

principio della elasticità della proprietà. Questi beni sono distinti dalla legge in demaniali e

patrimoniali indisponibili. La proprietà pubblica è dunque l’esempio più pregnante di

proprietà-finzione.

La titolarità della proprietà dei beni pubblici trova la sua fonte innanzitutto nella legge. Alcuni

beni appartengono allo Stato o alla regione ex lege: si tratta di alcuni beni del demanio

naturale

(marittimo e idrico) e del patrimonio indisponibile (miniere), oltre ai beni di interesse artistico,

storico o archeologico esistenti o ritrovati nel sottosuolo, i relitti marittimi e di aeromobili.

Siffatta titolarità può derivare anche da:

a) fatti acquisitivi: acquisto della proprietà di beni mediante l’occupazione, l’invenzione,

l’accessione, la specificazione, l’unione, l’usucapione, la successione regolata

dall’art.586 cc (“in mancanza di altri successibili, l’eredità è devoluta allo Stato”).;

b) atti di diritto comune (contratti, testamento, donazione, pagamenti, provvedimenti

giudiziari di esecuzione);

c) fatti basati sul diritto internazionale (confisca e requisizione bellica, indennità di

guerra, successione ad altro Stato) o basati sul diritto pubblico interno (successione tra

enti);

d) atti pubblicistici che comportano l’ablazione di diritti reali su beni di altri soggetti

(confisca, espropriazione, requisizione in proprietà o in uso, ecc e l’esecuzione

41

forzata amministrativa sui beni dei debitori inadempienti).

Il regime giuridico dei beni demaniali.

La disciplina che si applica ai beni pubblici è contenuta essenzialmente negli art..822 e segg.

c.c.

I beni demaniali sono tassativamente indicati dalla legge e comprendono i beni demaniali

necessari e i beni demaniali accidentali.

I beni del demanio necessario sono costituiti a loro volta dal demanio marittimo, dal

demanio idrico e dal demanio militare.

Ai sensi dell’art.822 cc e dall’art.28 Codice della Navigazione, fanno parte del demanio

marittimo il lido del mare, le spiagge, i porti, le lagune, le rade (ove le navi possono gettare

l’ancora restando riparate dal mare), le foci dei fiumi e i canali utilizzabili ad uso pubblico

marittimo. Non costituisce invece bene demaniale il mare territoriale (perché si tratta di res

communis omnium) il quale si estende per dodici miglia dalla costa.

Il demanio idrico è costituito da: fiumi, torrenti, laghi ed altre acque pubbliche (le acque

sorgenti sono ricomprese nel demanio idrico ad esclusione di quelle minerali e termali

assoggettate al regime delle miniere), i ghiacciai. I porti lacuali e di navigazione interna

appartengono al demanio regionale. Ai sensi della legge 36/1994 (c.d. Legge Galli) tutte le

acque superficiali e sotterranee (acque dolci) sono considerate demaniali.

Il demanio militare comprende le opere destinate alla difesa nazionale (art.822 c.1 c.c.:

fortezze, piazzeforti, linee fortificate), nonché le opere – aeroporti, strade, ferrovie, stazioni

radio ecc -destinate al servizio delle comunicazioni militari. L’ordinamento tiene distinti

questi beni da altri beni quali le caserme, gli armamenti, le navi e gli aeromobili che, pur

essendo destinati alla medesima finalità difensiva, fanno parte del patrimonio indisponibile.

I beni del demanio necessario non possono non appartenere allo Stato.

Il demanio necessario è costituito esclusivamente da beni immobili che, a differenza della

generalità degli altri beni pubblici, sembrano caratterizzati da scarsa deperibilità.

Demanio Accidentale, composto da strada, autostrade, aerodromi non militari, acquedotti,

42

immobili riconosciuti di interesse storico, archeologico e artistico, raccolte dei musei,

pinacoteche,

archivi, biblioteche e dagli altri beni che sono assoggettati al regime proprio del demanio (art.

822 c.2 c.c.).

Non rientrano nel demanio stradale le strade vicinali (cioè le strade private gravate da servitù

di pubblico transito) e le strade militari di uso pubblico (che fanno parte del demanio militare

e sulle quali le autorità militari consentano il pubblico transito).

In ordine ai beni culturali quelli indicati nell’art.822 del codice civile appartenenti allo Stato,

alle regioni, alle province, ai comuni costituiscono il demanio storico, archivistico e

bibliografico e sono assoggettati al regime proprio del demanio pubblico.

L’art. 824 c.2 codice civile assoggetta allo stesso regime dei beni demaniali accidentali i

cimiteri e i mercati comunali. Tali beni rientrano nel demanio comunale soltanto se

appartengono ai comuni.

I beni del demanio accidentale possono appartenere a chiunque, ma sono tali qualora

appartengano ad un ente pubblico territoriale; essi non sono costituiti esclusivamente da

beni

immobili, potendo consistere anche in universalità di mobili.

I beni demaniali (sia quelli facenti parte del demanio necessario sia di quello

accidentale) sono caratterizzati dall’appartenenza a enti territoriali, perché essi sono

preordinati alla soddisfazione di interessi imputati alla collettività stanziata sul territorio e

rappresentata dagli enti territoriali.

Come si è visto esiste un demanio statale, un demanio regionale, un demanio provinciale,e

uno comunale in ragione del soggetto titolare; va aggiunto che esiste pure un demanio

comunitario formato da beni spettanti alla Unione europea.

Occorre distinguere i beni demaniali naturali (sono tali per natura, indipendentemente

dall’opera dell’uomo, ad esempio il lido del mare) rispetto a quelli del demanio artificiale,

costruiti appunto dall’uomo. Alcuni di essi preesistono rispetto alle determinazioni

dell’amministrazione, mentre altri sono pubblici in quanto destinati ad una funzione

pubblica dall’amministrazione (come il demanio militare. Infine, alcuni beni sono riservati

necessariamente allo Stato o alla regione (demanio necessario: in queste ipotesi nessun

altro

43

soggetto ha possibilità di divenirne titolare), mentre altri possono appartenere anche a privati

o a enti non territoriali.

In ogni caso tutti i beni demaniali sono assoggettati alla disciplina posta dall’art.823

codice civile: essi “sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore dei terzi,

se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano” (quindi è escluso anche

l’usucapione).

A causa della sancita incommerciabilità dei beni demaniali, sono nulli di diritto gli eventuali

atti dispositivi di essi posti in essere dalla pubblica amministrazione: i beni hanno infatti un

vincolo reale che rende impossibile l’oggetto ai fini dell’art.1418 codice civile.

E’ pure esclusa, almeno fino a che non ne venga pronunciata la sdemanializzazione,

l’espropriabilità dei beni demaniali non solo per soddisfare le pretese creditorie di terzi, ma

anche per finalità di pubblica utilità. Va inoltre esclusa la trasferibilità dei beni del demanio

necessario alle regioni; mentre per altri beni del demanio è invece ipotizzabile il loro

passaggio a diverso ente territoriale sempreché si tratti di beni che non siano legati in modo

indissolubile al territorio dell’ente proprietario e purché permanga la loro destinazione

pubblica.

Altra regola è quella contenuta nell’art.823 codice civile “spetta all’amministrazione la

tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facoltà sia di procedere in via

amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso”.

L’amministrazione dispone di poteri di autotutela: ciò significa che invece di utilizzare gli

ordinari rimedi giurisdizionali che l’ordinamento prevede a tutela della proprietà, essa può

direttamente procedere a tutelare i propri beni in via amministrativa, irrogando sanzioni ed

esercitando poteri di polizia demaniale, quali l’accertamento di contravvenzioni e

l’applicazione di sanzioni, o l’adozione di ordini di sgombero e all’esecuzione in via

amministrativa (tipico è il caso delle rimozioni autoritative).

L’amministrazione ha la facoltà di rivolgersi comunque al giudice ordinario a tutela dei beni

anche quando disponga di autotutela.

I beni del demanio naturale (lido del mare, spiaggia, fiume, torrente o lago) acquistano

la demanialità per il solo fatto di possedere i requisiti previsti dalla legge.

I beni “artificiali” diventano invece demaniali nel momento in cui rientrino in uno dei

44

tipi fissati dalla legge e, cioè, nel momento in cui l’opera sia realizzata (il che implica la sua

destinazione pubblica), purché siano di proprietà dell’ente territoriale. Per alcuni di essi,

come

le strade, occorre altresì la destinazione pubblica e il bene è pubblico soltanto se (e fino al

momento in cui) esiste tale destinazione.

La cessazione della qualità di bene demaniale deriva, oltre che dalla distruzione del

bene, dal fatto della perdita dei requisiti di bene demaniale e dalla cessazione espressa o

tacita,

purché univoca, della destinazione (emblematico è il caso di una fortezza non più idonea a

usi

militari).

Vi può essere l’intervento legislativo che “sdemanializza” alcuni beni, come è accaduto per le

strade ferrate, ma spesso la cessazione dei requisiti di bene è spesso attestata da uno

specifico

atto amministrativo.

Nell’ipotesi di beni riservati, tale sdemanializzazione ha soltanto finalità dichiarative.

Il codice civile si occupa del passaggio dei beni dal demanio (accidentale) al patrimonio

indisponibile: l’art. 829 c.c. prescrive la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale dell’atto che

dichiara tale passaggio. Anche in tale caso l’atto ha mera natura dichiarativa, mentre la

perdita

della qualità di bene demaniale deriva sempre dal venir meno dei consueti presupposti

36

(appartenenza ad un ente territoriale, inclusione in una delle categorie contemplate dalla

legge

e, nei casi previsti, effettiva destinazione ad uso pubblico).

La sdemanializzazione comporta la cessazione del diritto di uso del bene spettante a terzi e

la

estinzione delle eventuali limitazioni derivanti dalla natura demaniale del bene stesso.

Il regime giuridico dei beni del patrimonio indisponibile

I beni del patrimonio indisponibile sono indicati dall’art.826 codice civile commi 2 e 3 e

dall’art. 830 c.2 codice civile.

45

Dispone l’art. 826: “fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato le foreste che a

norma

delle leggi in materia costituiscono il demanio forestale dello Stato, le miniere, le cave e

torbiere ecc.”,

I beni degli enti pubblici non territoriali destinati a un pubblico servizio sono assoggettati alla

disciplina dei beni patrimoniali indisponibili.

Secondo quanto dispone l’art.43 del t.u. sulle espropriazioni per pubblica utilità (d.p.r.

327/2001), gli immobili utilizzati per scopi di interesse pubblico in assenza di provvedimento

di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, a seguito di specifico atto

dell’amministrazione, che dispone tra l’altro il risarcimento dei danni a favore del

proprietario, possono essere acquisiti al suo “patrimonio indisponibile”.

Le cave e le torbiere possono essere sottratte, senza corrispettivo, alla disponibilità dei

proprietari

e avocate alla regione soltanto nei casi di mancato o insufficiente sfruttamento, venendo così

assoggettate alla disciplina delle miniere (cave e miniere si differenziano in ragione del tipo di

sostanze ricercate e coltivate). Le miniere sono riservate allo Stato, mentre le acque termali

e

minerali sono riservate alle regioni. Oggi le funzioni amministrative relative alla materia delle

miniere e risorse geotermiche sono ripartite tra Stato e regioni ai sensi degli artt. 32 e segg.

D.Lgs

112/1998: in particolare, spettano alla regione le funzioni relative ai permessi di ricerca ed

alle

concessioni di coltivazione di minerali solidi e delle risorse sulla terra ferma, nonché funzioni

di

polizia mineraria sulla terraferma.

Le miniere, una volta scoperte, divengono di proprietà dello Stato, ma possono essere

coltivate sia direttamente da esso, sia da terzi ai quali siano date in concessione.

Le cose mobili di interesse storico, paletnologico, paleontologico, artistico, appartenenti a

qualsiasi ente pubblico, sono assoggettati alla disciplina dei beni patrimoniali indisponibili

salvo che siano costituite in raccolta di musei, di pinacoteche, di archivi e di biblioteche: in

quest’ultimo caso si tratta di beni del demanio accidentale.

46

I beni del patrimonio indisponibile “non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non

nei

modi stabiliti dalle leggi che li riguardano”.

In ogni caso (a differenza dei beni demaniali) i beni del patrimonio indisponibile non sono

assolutamente incommerciabili: gli atti di disposizione, tuttavia, debbono rispettare il vincolo

di destinazione. L’atto di trasferimento di tali beni che non rispetti la disciplina legislativa, di

conseguenza, non è nullo perché avente ad oggetto una res fuori commercio, ma annullabile

per violazione dei “modi di legge” stabiliti per sottrarli al vincolo di destinazione, anche se è

sostenibile anche la tesi della nullità per contrarietà a norme imperativa.

Occorre tuttavia aggiungere che:

a) alcuni beni del patrimonio indisponibile sono incommerciabili in via assoluta in quanto

si tratta di beni riservati (ad esempio le miniere); gli altri invece sono incommerciabili e

sottratti alla garanzia patrimoniale dei creditori soltanto in costanza di destinazione

pubblica;

b) altri beni sono soggetti ad un regime di inalienabilità, salvo permesso amministrativo:è

il caso dei beni forestali, la cui alienazione è soggetta ad approvazione.

Ai sensi dell’art.4 t.u. in materia di espropriazione per pubblica utilità, “i beni appartenenti al

patrimonio indisponibile dello Stato e degli altri enti pubblici possono essere espropriati per

perseguire un interesse pubblico di rilievo superiore a quello soddisfatto con la precedente

destinazione”.

In ordine alla tutela dei beni del patrimonio indisponibile, per quanto l’art.823 codice civile

faccia cenno ai poteri di tutela in via amministrativa soltanto con riferimento ai beni

demaniali, la giurisprudenza riconosce la possibilità dell’amministrazione di disporre di

analoghi poteri anche in relazione ad essi.

La privatizzazione dei beni appartenenti a uffici pubblici è generalmente finalizzata a

soddisfare esigenze di carattere finanziario e di risanamento del debito pubblico.

Tre sono le modalità di dismissione del patrimonio dello Stato:

47

1. Il ministro dell’economia e delle finanze è autorizzato a sottoscrivere quote di fondi

immobiliari istituiti ai sensi della L.86/1994 mediante apporto di beni immobili e di

diritti reali su immobili appartenenti al patrimonio dello Stato. I fondi sono gestiti da

una o più società di gestione che procedono all’offerta al pubblico delle quote derivate

dall’istituzione del fondo, generalmente rimanendo sottratte al controllo

dell’amministrazione conferente.

2. I beni immobili appartenenti allo Stato non conferiti nei fondi immobiliari, individuati

dal ministro dell’economia e delle finanze possono essere alienati.

3. La cartolarizzazione: la legge 410/2001 ha previsto che il ministro dell’economia e delle

finanze possa costituire o promuovere la costituzione, anche attraverso soggetti terzi, di

più società a responsabilità limitata con capitale iniziale di 10.000 euro aventi ad

oggetto esclusivo la realizzazione di una o più operazioni di cartolarizzazione dei

proventi (mediante l’emissione di titoli o l’assunzione di finanziamenti; si tratta delle

c.d. scip società cartolarizzazione immobili pubblici) derivanti dalla dismissione del

patrimonio immobiliare dello Stato e degli altri enti pubblici. All’atto della loro

costituzione, queste società c.d. “veicolo” corrispondono allo Stato un prezzo iniziale,

con riserva di versare la differenza ad operazione completata. A queste società veicolo sono

ceduti

gli immobili, che sono acquistati con l’unico fine di rivenderli; esse pagano un prezzo iniziale

all’ente e ottengono un finanziamento attraverso prestiti obbligazionari o l’emissione di titoli; i

finanziatori versano una somma iniziale e, man mano che gli immobili vengono venduti,

viene ad

essi restituito il prezzo maggiorato da interessi (e lo Stato incassa alla fine la differenza tra la

somma restituita al finanziatore e il prezzo effettivo di vendita). I beni costituiscono

patrimonio

“separato” rispetto a quello della società e a quello relativo ad altre operazioni e sono sottratti

alle

azioni di terzi diversi dai portatori dei titoli o dai finanziatori. La possibilità di porre in essere

privatizzazioni mediante operazioni di cartolarizzazione è stata estesa a Regioni, Province e

48

Comuni dall’art.84 della Legge 289/2002.

Alla società pubblica “patrimonio s.p.a.” possono essere trasferiti – con decreti del ministro

dell’economia – diritti pieni o parziali sui beni immobili demaniali e patrimoniali e sugli altri

beni compresi nel conto generale del patrimonio dello Stato, nonché ogni altro diritto

costituito per legge a favore dello Stato. In sostanza, i beni cessano di appartenere allo Stato

ed

entrano nella sfera di appartenenza soggettiva della società, che non è un ente territoriale.

Il regime dei beni conferiti alla Patrimonio s.p.a. è un regime speciale, in quanto risultano

beni non appartenenti a enti territoriali ma assoggettati alla disciplina dei beni demaniali.

Diritti demaniali su cose altrui, diritti d’uso pubblico e usi civici.

Accanto al diritto di proprietà demaniale sui beni pubblici ricordiamo i diritti spettanti agli

enti territoriali sui beni altrui “quando i diritti stessi sono costituiti per l’utilità di alcuno dei

beni indicati dagli articoli precedenti (beni demaniali) o per il conseguimento di fini di

pubblico interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni medesimi” (art. 825 c.c.).

Quanto ai diritti demaniali su beni altrui, si pensi al diritto di servitù gravante su fondo

privato al fine della realizzazione di un acquedotto pubblico (bene per l’utilità del quale è

costituito il diritto reale parziario), ovvero alla servitù di alzaia, la quale grava sui fondi

laterali ai corsi d’acqua navigabili imponendo di lasciare libera una fascia di terreno al fine di

consentire lo spostamento dei barconi.

Le limitazioni pubbliche della proprietà privata non creano diritti in capo

all’amministrazione, ma restringono soltanto le facoltà del proprietario di alcuni beni privati –

in particolare di quelli posti in prossimità di immobili demaniali o di un edificio di interesse

storico, archeologico o artistico – imponendo obblighi di non facere (una “limitazione” della

proprietà è costituita dal divieto di costruire in aderenza).

In ordine ai diritti gravanti su beni privati “costituiti per il conseguimento di fini di pubblico

interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni demaniali” essi spettano a favore della

collettività, quindi ogni membro di questa può chiederne la tutela.

Tipici esempi di diritti d’uso pubblico gravanti su beni privati sono quelli di visita dei beni

privati di interesse storico e quelli che attengono alle strade private (strade vicinali), ai vicoli e

agli spiazzi aperti al pubblico traffico.

49

Presentano profili di analogia rispetto ai diritti d’uso pubblici gli usi civici, ma questi ultimi

sono assoggettati ad una particolare disciplina e possono gravare anche sui beni pubblici.

Si tratta infatti di diritti di godimento e d’uso e anche di proprietà spettanti alla collettività su

terreni di proprietà dei comuni o di terzi e che hanno ad oggetto, di volta in volta, il pascolo,

la pesca, la caccia, la raccolta della legna, dei funghi, ecc.

Tali diritti spettano ai membri della collettività e non all’ente rappresentativo della comunità

stessa; essi gravano su beni immobili privati, ovvero demaniali e sono inalienabili. Tuttavia la

legislazione ne prevede la trasformazione in diritti dominicali su porzioni ridotte dei beni su

cui essi gravano.

La legge disciplina la liquidazione degli usi che gravano su beni privati mediante, come

osservato, il distacco di una quota da cedere in proprietà alla collettività, nonché la

eliminazione delle promiscuità esistenti allorché degli stessi immobili beneficino più

collettività. Le attribuzioni degli organi istituiti a tale scopo – i commissari per la

liquidazione degli usi civici-sono ora state trasferite alle regioni, anche se ne sopravvivono le

funzioni giurisdizionali attinenti alle controversie che nascono in ordine all’esistenza, natura

ed estensione di tali usi.

La presenza di usi civici e di diritti d’uso pubblico comporta, per il proprietario del fondo

gravato, l’obbligo di sopportare che membri della collettività godano dei suoi beni.

L’uso dei beni pubblici.

Per una prima categoria di beni pubblici è consentito essenzialmente l’uso diretto e riservato

al proprietario pubblico che lo impiega per lo svolgimento dei propri compiti, garantito talora

con norme che sanzionano l’uso del bene da parte di altri (ad esempio il demanio militare).

Altro esempio di uso diretto è quello dei beni del patrimonio indisponibile destinati a sedi di

uffici o a servizi pubblici: il bene è strumentale all’esercizio di una certa attività posta in

essere

dall’amministrazione titolare del bene.

L’uso promiscuo è realizzato quando il bene è in grado di soddisfare anche altre esigenze,

come le strade militari che servono sia all’interesse della difesa che all’interesse generale

della

circolazione.

50

Il riconoscimento dell’uso generale di quei beni pubblici che assolvono la loro funzione a

servizio della collettività (demanio idrico, stradale, beni di interesse storico e così via) è

mezzo

rivolto alla rimozione degli ostacoli che “impediscono il pieno sviluppo della persona umana

e l’effettiva partecipazione di tutti” all’organizzazione politica, economica e sociale del paese

(art.3 Cost.). In alcuni casi esso è subordinato al pagamento di una somma (es: il pedaggio),

altre volte è occorre ottenere un’autorizzazione dall’ente pubblico (es: scarico nelle acque

pubbliche).

Vi sono infine situazioni in cui il bene è posto al servizio di singoli soggetti (uso particolare).

Questo è il caso delle riserve di pesca, delle concessioni di beni pubblici, delle concessioni di

derivazione di acque pubbliche, della situazione del frontista rispetto alla strada pubblica.

Nelle situazioni indicate il ruolo dell’amministrazione muta: nel caso dell’uso diretto deve

conservare, tutelare e utilizzare direttamente il bene, nelle altre invece emerge l’aspetto della

regolamentazione e dell’organizzazione dell’uso da parte dei terzi.

Occorre in ultimo accennare ad un ulteriore e sempre più rilevante uso diretto dei beni degli

enti pubblici, costituito dal conferimento dei beni stessi come capitale di dotazione nelle

aziende speciali ovvero in società per azioni (art. 118 t.u. enti locali): il bene

dell’amministrazione proprietaria diventa in queste ipotesi elemento del ciclo produttivo

posto in essere da altro soggetto giuridico pubblico.

Va ricordato, che il D.L.63/2002, convertito nella Legge 112/2002, ha previsto l’istituzione

della

già citata Patrimonio s.p.a. (avente compiti di valorizzazione, gestione, ed alienazione del

patrimonio dello Stato; il capitale sociale, fissato in un milione di euro, è interamente

detenuto

dal ministero dell’economia), e di Infrastrutture s.p.a. (società finanziaria vigilata dal

ministero dell’economia e avente il compito di finanziare le infrastrutture e le grandi opere

pubbliche, concedere finanziamenti, garanzie e assumere partecipazioni, detenere immobili

ed

esercitare ogni attività strumentale connessa ai suoi compiti istituzionali).

51

I beni privati di interesse pubblico.

La dottrina individua una categoria più ampia di beni, comprensiva di beni appartenenti a

soggetti pubblici e di beni in proprietà di privati: essa è costituita dai beni di interesse

pubblico (es: strade vicinali, le autostrade costruite e gestite dai privati concessionari).

I beni culturali di proprietà privata, anche se “privato” nell’appartenenza, rivela il suo

aspetto di pubblicità in quanto la sua conservazione soddisfa interessi pubblici, ovvero

perché, in forza degli obblighi che gravano sul proprietario, esso è addirittura rivolto al

pubblico sotto il profilo della fruizione.

La categoria del bene culturale è stata positivamente riconosciuta dall’art.148 del D.Lgs

112/1998 (secondo cui appartengono ad essa i beni che compongono il patrimonio storico,

artistico, demo-etno-antropologico, archeologico, archivistico e librario e gli altri che

costituiscono testimonianza avente valore di civiltà così individuati in base alla legge) e oggi

dal D.Lgs 42/2004 (codice dei beni culturali e del paesaggio).

Capitolo 4 – L’ORGANIZZAZIONE DEGLI ENTI PUBBLICI

Lo Stato – amministrazione è qualificato come ente pubblico ed ha la qualità di persona

giuridica in forza di riferimenti normativi: art.28 Cost. che si riferisce alla

responsabilità civile dello Stato e l’art.822 c.c. il quale disciplina i beni appartenenti allo

Stato.

Al vertice dell’organizzazione statale è collocato il GOVERNO, formato dal Presidente del

Consiglio dei Ministri, dal Consiglio dei ministri e dai ministri (art.92 Cost.).

Anche il Presidente della Repubblica svolge alcune importanti funzioni attinenti all’attività

52

amministrativa: si pensi al potere di nomina dei più alti funzionari ed all’emanazione dei

regolamenti governativi.

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha questi compiti essenziali “indirizza ai ministri le

direttive

politiche e amministrative in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei ministri, nonché

quelle connesse alla propria responsabilità di direzione della politica generale del governo”;

“coordina e promuove l’attività dei ministri in ordine agli atti che riguardano al politica

generale

del governo”, può sospendere “l’adozione di atti da parte dei ministri competenti in ordine a

questioni politiche e amministrative, sottoponendoli al Consiglio dei ministri”; “adotta le

direttive

per assicurare l’imparzialità, il buon andamento e l’efficienza dei pubblici uffici”; “può disporre

l’istituzione di particolari Comitati di ministri”, ovvero di “gruppi di studio e di lavoro”.

La Presidenza del Consiglio ha una struttura organizzativa propria alla quale fanno

capo vari dipartimenti -uffici; di tale struttura si avvale il Presidente del Consiglio dei ministri

per

l’esercizio delle funzioni di impulso, indirizzo e coordinamento ed anche per l’esercizio delle

funzioni attinenti ai rapporti del governo con il parlamento, con le istituzioni europee, con il

sistema delle autonomie e con le confessioni religiose.

53

Responsabile del funzionamento del segretariato generale e della gestione delle risorse

umane

e strumentali della presidenza è il segretario generale, legato al presidente da uno stretto

rapporto fiduciario, che può essere coadiuvato da uno o più vice segretari generali; ogni

dipartimento-struttura a livello dirigenziale generale si riparte in uffici e ogni ufficio in unità

operative di base di livello dirigenziale denominate servizi, il cui numero è stabilito con

decreto del Presidente.

Il Presidente individua con propri decreti gli uffici di diretta collaborazione propri e quelli dei

ministri senza portafoglio (che sono titolari di dipartimento) o sottosegretari della presidenza.

Le funzioni del Consiglio dei ministri accanto a quella di indirizzo politico e a quella

normativa,

possiamo ricordare i poteri di indirizzo e coordinamento, nonché i poteri di annullamento di

ufficio

di atti amministrativi.

I ministri sono gli organi politici di vertice dei vari ministeri. Tali organi sono molto

importanti sotto il profilo amministrativo perché l’amministrazione statale è ripartita sulla

base dei ministeri. Il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri sono determinati

dalla legge (art. 95 Cost.).

Con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio

dei ministri, possono inoltre essere nominati ministri senza portafoglio i quali sono membri

del governo ma non sono titolari di ministeri e, dunque, né di un apparato organizzativo di

uffici, né della gestione di uno stato di previsione della spesa (es: il ministro per le pari

opportunità). Ad essi possono essere delegate funzioni dal Presidente del Consiglio dei

ministri, sentito il Consiglio stesso; inoltre possono essere posti a capo dei dipartimenti in cui

si articolare la presidenza del Consiglio.

Il ministro può essere coadiuvato da uno o più sottosegretari nominati con decreto del

Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di

concerto

con il ministro che il sottosegretario coadiuverà, sentito il consiglio dei ministri. Essi giurano

dinanzi al Presidente del Consiglio dei ministri ed esercitano le funzioni loro delegate con

decreto ministeriale. Il loro numero non è fissato dalla legge.

54

Il sottosegretario alla presidenza del Consiglio dei ministri è il segretario del Consiglio dei

ministri.

Il titolo di vice ministro può essere conferito a non più di 10 sottosegretari, se ad essi sono

conferite dal ministro competente deleghe relative all’intera area di competenza di una o più

strutture dipartimentali o direzioni generali. I vice ministri possono essere invitati a

partecipare alle sedute del Consiglio dei ministri, senza diritto di voto, per riferire su

argomenti e questioni attinenti alla materia loro delegata.

Con D.Lgs 300/1999 è stato ridotto il numero dei ministeri ed è stata ridisegnata la loro

struttura organizzativa. I ministeri sono i seguenti: affari esteri, interno, giustizia difesa,

economia e finanze, attività produttive, comunicazioni, politiche agricole forestali, salute ecc.

Per alcuni ministeri si introduce il modello di organizzazione caratterizzato dalla presenza,

accanto alla figura del ministro, di strutture dipartimentali cui sono attribuiti “compiti finali

concernenti grandi aree di materie omogenee e i relativi compiti strumentali”, compresi quelli

di indirizzo e coordinamento delle unità di gestione, quelli di organizzazione e quelli di

gestione delle risorse strumentali, finanziarie e umane.

Nell’ambito di tale modello organizzativo scompare la figura del segretario generale, i cui

compiti sono distribuiti tra i capi dei dipartimenti.

Negli altri ministeri, invece, la figura del segretario generale può sopravvivere operando alle

dirette dipendenze del ministro.

In questi ministeri la struttura di primo livello è poi costituita dalle direzioni generali.

Le agenzie sono strutture che svolgono attività a carattere tecnico-operativo di interesse

nazionale attualmente esercitate da ministeri ed enti pubblici.

Il D.Lgs 300/1999 istituisce quattro agenzie fiscali (agenzia delle entrate, agenzia delle

dogane, agenzia del territorio, competente tra l’altro allo svolgimento dei servizi relativi al

catasto, e agenzia del demanio, cui è attribuita l’amministrazione dei beni immobili dello

Stato); l’agenzia industrie difesa; l’agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi

tecnici; l’agenzia per la formazione e l’istruzione professionale.

Le agenzie operano al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese quelle regionali e

locali. Esse hanno autonomia nei limiti stabiliti dalla legge (autonomia di bilancio) e

sono sottoposte al controllo della Corte dei conti e ai poteri di indirizzo e vigilanza del

55

ministro; devono inoltre essere organizzate in modo da rispondere alle esigenze di

speditezza,

efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa e si giovano di un finanziamento annuale a

carico dello Stato di previsione del ministero. A capo dell’agenzia è posto un direttore

generale.

Le agenzie possono anche avere personalità giuridica (è il caso della agenzia industrie

difesa e

delle agenzie fiscali).

I ministeri non operano in modo completamente separato.

Il coordinamento dell’attività dei vari ministeri è assicurato dall’azione politica del Consiglio

dei ministri, dal Presidente del Consiglio dei ministri e dai comitati dei ministri.

Il consiglio di gabinetto è un organo collegiale ristretto costituito dal Presidente del Consiglio

e dai ministri da lui designati sentito il Consiglio dei ministri, avente il compito di coadiuvarlo

nello svolgimento delle funzioni.

Altri organi collegiali sono i comitati interministeriali che possono essere formati anche da

soggetti che non siano ministri, in particolare da esperti e da rappresentanti delle

amministrazioni.

Il numero dei comitati in passato era molto alto, ma la L.537/1993 ha proceduto alla

soppressione di tredici comitati e le relative funzioni sono state in seguito ridistribuite tra i

ministeri, le regioni e il Cipe.

Il Cipe (Comitato interministeriale per la programmazione economica) è ormai il comitato

interministeriale più importante. Esso è presieduto dal Presidente del Consiglio dei ministri

ed è composto da ministri.

Il Cipe è competente in via generale “su questioni di rilevante valenza economico-finanziaria,

e/o con prospettive di medio lungo termine, che necessitino di un coordinamento a livello

territoriale o settoriale”.

Di rilievo sono anche il Cicr (comitato interministeriale per il credito e il risparmio), il quale si

occupa di politica creditizia, esercitando poteri di direttiva nei confronti del Tesoro e della

Banca d’Italia e il Cis (comitato interministeriale per le informazioni) che si occupa di politica

della sicurezza.

56

L’unità dell’azione statale è garantita dalla presenza di organi e strumenti di raccordo

“orizzontali” che operano al servizio dei vari ministeri ma senza essere legate univocamente

all’organizzazione presso la quale sono dislocate o operano:

1. Gli uffici centrali del bilancio presenti in ogni ministero con portafoglio, sono dipendenti del

dipartimento della ragioneria generale dello Stato del ministero dell’economia e delle finanze.

2. Ragionerie provinciali che si occupano delle amministrazioni statali decentrate e che sono

raggruppate in dieci circoscrizioni territoriali con compiti di tenuta delle scritture contabili, di

programmazione dell’attività finanziaria, nonché di monitoraggio e di valutazione

tecnica dei costi e degli oneri dell’attività.

3. Il servizio nazionale di statistica si articola in una serie di uffici presenti presso ciascun

ministero e ciascuna azienda, presso enti territoriali e camere di commercio, e sono

collegati funzionalmente all’Istituto centrale di Statistica (ISTAT).

4. L’avvocatura dello Stato, incardinata presso un unico complesso organizzativo, svolge

attività a

favore di tutta l’organizzazione statale. E’ composta da legali che forniscono consulenza alle

amministrazioni statali e provvedono alla loro difesa in giudizio. L’avvocatura è incardinata

presso

la Presidenza del Consiglio dei Ministri; al suo vertice è l’avvocato generale dello Stato,

avente

sede in Roma e nominato con Decreto del Presidente della Repubblica su proposta del

Presidente

del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri; esistono inoltre sedi

periferiche – avvocature distrettuali – presso ciascuna sede di Corte d’appello.

L’avvocatura svolge le sue funzioni in modo indipendente.

5. Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione che ha il compito di

fornire

alle amministrazioni il supporto conoscitivo essenziale per l’attività amministrativa.

6. Tesoreria dello Stato costituita dall’insieme di operazioni e atti attraverso i quali il denaro

acquisito dalla pubblica amministrazione viene raccolto, conservato e impiegato: si tratta in

particolare delle operazione di acquisizione di entrate e di effettuazione di spese di bilancio.

Il Consiglio di Stato, la Corte dei conti e il Cnel.

57

Il Consiglio di Stato e la Corte dei conti fanno capo alla Presidenza del Consiglio dei ministri,

ma non fanno parte dell’amministrazione statale, e sono in realtà organi dello stato-comunità.

Il Consiglio di Stato è l’organo di consulenza giuridico -amministrativa e di tutela della

giustizia nell’amministrazione (Art.100 Cost.). Le sezioni consultive del Consiglio di Stato

sono quattro.

La Corte dei Conti esercita funzioni di controllo e dispone di funzioni consultive e

Giurisdizionali; dispone di una sede centrale a Roma composta da tre sezioni di controllo

(una per gli atti del governo e dell’amministrazione centrale, una per le regioni e gli enti locali

e una per gli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria). In ogni regione esistono sezioni

regionali di controllo, ed è stata inoltre istituita una sezione di controllo per affari comunitari e

internazionali. Il numero, la composizione e la sede degli organi della Corte dei conti sono

determinati dalla Corte stessa nell’esercizio dei poteri di autonomia finanziaria, organizzativa

e

contabile.

Le sezioni regionali di controllo possono essere integrate da due componenti designati dal

Consiglio regionale e dal Consiglio delle autonomie locali (o in mancanza di tale organo dal

Presidente del Consiglio regionale).

Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (Cnel), previsto dall’art.99 Cost. come

organo ausiliario del governo, non è inserito nell’apparato amministrativo. E’ composto

da un presidente e 111 membri e svolge compiti di consulenza tecnica e di sollecitazione

nelle

materie dell’economia e del lavoro dell’attività del parlamento, del governo e delle regioni.

Le aziende autonome.

Le aziende autonome (o amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo) sono

amministrazioni caratterizzate dal fatto di essere incardinate presso un ministero e di avere

una propria organizzazione, separata da quella ministeriale.

Le amministrazioni autonome svolgono attività prevalentemente tecnica, amministrano in

modo autonomo le relative entrate, dispongono di capacità contrattuale e sono titolari di

rapporti giuridici, pur non avendo un proprio patrimonio (il patrimonio è infatti dello Stato).

La loro attività consiste spesso nella produzione di beni o di prestazione di servizi, e molte di

esse sono state trasformate in enti pubblici economici o società per azioni.

58

Prive di norma di personalità giuridica, esse sono di solito rette dal ministro che ne ha altresì

la rappresentanza; il ministro dirige ed è affiancato dal consiglio di amministrazione (che ha

compiti consultivi e talora deliberativi) e dal direttore (organo esecutivo). Il bilancio e il

rendiconto dell’azienda sono legati allegati al bilancio dello Stato.

Molte aziende autonome sono state soppresse, mentre altre aziende sono state trasformate:

l’amministrazione autonoma delle Poste e telecomunicazioni è stata trasformata in ente

pubblico economico ed è divenuta s.p.a.; anche l’azienda autonoma delle Ferrovie dello

Stato.

Le amministrazioni indipendenti sono sorte per ovviare all’incapacità dell’organizzazione

amministrativa tradizionale di provvedere ai compiti ad essa attribuiti, incapacità in via di

massima imputata all’indebito condizionamento politico ed alle carenze tecniche degli organi

amministrativi.

Come amministrazioni indipendenti vengono generalmente ricordati: la Banca d’Italia; la

Consob

(che si occupa del mercato dei prodotti finanziari, assicurando la trasparenza e garantendo

la

completezza delle informazioni, a tutela del risparmio); l’Isvap (Istituto per la vigilanza sulle

assicurazioni private, che si occupa del settore delle assicurazioni; l’Autorità per le garanzie

nelle comunicazioni ( tra i compiti di tale autorità vi è quello di verificare che, nel sistema

integrato delle comunicazioni e nei mercati che lo compongono, non si costituiscano

posizioni

dominanti e che siano rispettati i limiti di legge); l’Autorità garante della concorrenza e del

mercato; l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici; l’Autorità per l’energia elettrica e il gas.

Dotati di compiti di garanzia, piuttosto che di amministrazione attiva, sono il Garante per la

privacy, e la Commissione di garanzia per l’attuazione della legge sul diritto di sciopero nei

servizi pubblici essenziali; el’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione.

La Banca d’Italia è qualificabile come ente pubblico a struttura associativa, è istituto di

59

emissione e svolge le funzioni di vigilanza sulle aziende di credito e di governo del settore

valutario e monetario. Il suo organo di vertice è costituito dal Governatore.

Alcune di tali autorità non hanno neppure personalità giuridica,esse dispongono per lo più di

autonomia organizzativa e funzionale, e sono titolari di poteri provvedimentali talvolta

sanzionatori e sono soggette al controllo della Corte dei conti.

I vertici delle diverse autorità delle telecomunicazioni, dell’elettricità e del gas sono nominati

dal Presidente della Repubblica previa deliberazione del Consiglio dei ministri su proposta

del ministro competente e parere favorevole delle commissioni parlamentari.

I vertici delle altre autorità sono generalmente nominati o designati dai presidenti delle

camere, oppure, come per il Garante per la Privacy, eletti per metà dalla camera e metà dal

senato.

L’elemento caratterizzante delle autorità consiste nel fatto che esse sono indipendenti dal

potere politico del governo pur dovendo trasmettere relazioni al governo e al parlamento in

ordine all’attività svolta.

Le autorità non sono tenute ad adeguarsi all’indirizzo politico espresso dalla maggioranza, e

per tal motivo sono definite neutrali (a differenza delle tradizionali amministrazioni che

devono essere “imparziali”).

Numerose tra le autorità indipendenti sono chiamate a verificare, anche esercitando poteri

giustiziali, la compatibilità del comportamento degli operatori economici, pubblici o privati,

con le regole della concorrenza.

Il difensore civico non rientra nella categoria delle autorità indipendenti e non è

istituito a livello di organizzazione statale, ma è una figura che presenta alcuni profili di

analogia con esse.

Esso è nato come soggetto chiamato ad atteggiarsi a snodo flessibile informale di

collegamento tra cittadini e poteri pubblici, in grado di assicurare una maggiore trasparenza

dell’organizzazione amministrativa. Tale soggetto funge da ausilio per l’amministrazione

attiva e può favorire una miglior scelta finale in vista dell’interesse pubblico.

L’art. 11 del T.U. sugli enti locali definisce il difensore civico comunale e provinciale come

garante “dell’imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione”, mentre

60

l’art. 127 ha previsto che i difensori civici delle regioni e delle province autonome esercitino,

sino all’istituzione del difensore civico nazionale, le proprie funzioni di richiesta, di proposta,

di sollecitazione e di intimazione anche nei confronti delle amministrazioni periferiche dello

Stato.

Al difensore civico spetta poi il compito di riesaminare, su istanza dell’interessato, le richieste

di accesso in caso di rifiuto o di differimento.

La legge attribuisce al difensore civico una pluralità di funzioni che costituisce forse il limite

stesso dell’istituto, difatti è difficile pensare che un medesimo soggetto sia in grado di attuare

e gestire le tantissime funzioni attribuite: poteri che vanno dalla tutela dei cittadini al controllo

all’attività amministrativa, dalla difesa della legalità alla ricerca della trasparenza, dall’azione

finalizzata al miglioramento del rapporto cittadini-amministrazione alla responsabilizzazione

dei soggetti pubblici. Il difensore civico dispone di poteri non incisivi, difatti non può annullare

o

riformare atti,imporre misure sanzionatorie o emanare provvedimenti decisori.

Affinché possa svolgere le sue funzioni, il difensore deve comunque disporre di poteri

caratterizzati da un notevole tasso di informalità e fruire di canali per così dire di

informazione e di conoscenza in relazione all’attività degli organi di amministrazione attiva,

pur nel rispetto di una netta alterità di ruoli

E’ un organo soggetto esclusivamente alla legge. Il difensore civico, alla stessa stregua delle

autorità indipendenti, trova dunque il proprio riferimento costituzionale nell’art.97 Cost. ma

esso

non dispone di poteri decisori.

Gli enti parastatali e gli enti pubblici economici.

L’organizzazione statale è completata della presenza di enti strumentali rispetto ad essa.

Enti parastatali sono disciplinati dalla L.70/1975 e sono raggruppati in sette categorie in

base al settore di attività:

-gli enti che gestiscono forme obbligatorie di previdenza e assistenza;

-gli enti di assistenza generica;

-gli enti di promozione generica;

-gli enti preposti a settori di pubblico interesse;

-gli enti preposti ad attività sportive, turistiche e del tempo libero;

61

-gli enti scientifici di ricerca e di sperimentazione;

-gli enti culturali e di promozione turistica.

Tale legge ha reso uniforme lo stato giuridico e il trattamento dei dipendenti degli enti, ha

stabilito le modalità di nomina, revoca e conferma degli amministratori; ha disciplinato la

gestione finanziaria e contabile e le modalità di controllo e di vigilanza.

Tutti gli enti del parastato sono soggetti al controllo della Corte dei conti, ai sensi dell’art. 30

L.70/1975: tra essi di particolare spicco l’Inps e l’Inail.

Ricompreso tra gli enti parastatali è anche il Coni, soggetto che si pone al vertice

dell’ordinamento

sportivo pubblicistico italiano, e che svolge compiti di potenziamento dello sport nazionale e

di

sorveglianza e di tutela delle organizzazioni sportive, in particolare delle federazioni sportive

nazionali, le quali raggruppano le associazioni sportive strutturate in spa o srl.

La legge 178/2002 prevede l’affiancamento al Coni di una società per azioni di cui esso si

avvale per “l’espletamento dei suoi compiti”. La normativa ha previsto che i rapporti, anche

finanziari, tra i due enti siano regolati da un contratto di servizio annuale, e che il personale

del CONI transiti alla CONI Servizi s.p.a. con la successione di questa in tutti i rapporti attivi

e

passivi già facenti capo al CONI. Il CONI viene così svuotato di tutti i suoi compiti, tranne

quelli concernenti le federazioni sportive.

Enti pubblici economici i quali sono titolari di impresa ed agiscono con gli strumenti di diritto

comune. La tendenza legislativa è quella di provvedere alla trasformazione degli enti pubblici

economici in società per azioni, e questo rappresenta una tappa intermedia in vista della

privatizzazione delle aziende autonome, le quali, prima della trasformazione in società per

azioni,

vengono trasformate in enti pubblici economici.

La legge 59/1997 prevede che con i decreti legislativi siano trasformati in ente pubblico

economico o in società di diritto privato gli enti “ad alto indice di autonomia finanziaria”.

Una categoria è costituita dalle aziende speciali , enti strumentali di comuni e province, cui

62

sono equiparati alcuni consorzi.

All’interno degli enti economici, si distinguono quelli che svolgono direttamente attività

produttiva di beni e servizi da quelli che detengono partecipazioni azionarie in società a

capitale pubblico (enti di gestione delle partecipazioni azionarie ad esempio Iri ed Eni).

Di natura pubblica è il rapporto con lo Stato, sotto il profilo della costituzione e

dell’estinzione,

della nomina degli amministratori, della vigilanza ecc. Essi sono sottratti al regime

fallimentare.

Sugli enti pubblici economici esiste comunque un minimo di potestà pubblica: si richiamano

al riguardo la potestà di certificazione, i poteri di autorganizzazione interna e la prerogativa

di autotutela di cui tutti gli enti pubblici economici disporrebbero.

Ordini e collegi professionali sono enti pubblici associativi, ad appartenenza necessaria,

esponenziali della categoria di professionisti che realizzano l’autogoverno della categoria

stessa; raggruppano gli individui che svolgono peculiari attività professionali (di solito le

professioni che necessitano di laurea per l’esercizio): si pensi ai consigli dell’ordine degli

avvocati, ai consigli dell’ordine dei dottori commercialisti, ai collegi dei geometri, ecc.

Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura sono enti di diritto pubblico che

svolgono funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese. Si tratta di enti ad

appartenenza necessaria di tipo associativo a competenza territorialmente delimitata che

raggruppano i commercianti, gli industriali, gli agricoltori e gli artigiani.

Tra i compiti vi sono la cura degli interessi delle categorie rappresentate, la tenuta del

registro

delle imprese, la formazione di mercuriali e listini prezzi, l’amministrazione delle borse valori,

il supporto e la promozione degli interessi generali delle imprese, la promozione della

formazione di commissioni arbitrali e conciliative per la soluzione delle controversie tra

imprenditori e i consumatori o tra gli imprenditori stessi.

L’art. 1.4 lett. d) Legge 59/1997 esclude il conferimento a regioni, province e comuni dei

compiti esercitati localmente in regime di autonomia funzionale delle camere di commercio,

industria, artigianato e agricoltura, configurate come autonomie funzionali.

Altri enti dotati di peculiarità proprie, e per questo motivo non ascrivibili a categorie, sono la

Siae e l’Istituto per il commercio con l’estero.

63

L’amministrazione statale periferica.

Sul territorio nazionale convivono dunque l’amministrazione statale periferica, quella

regionale e degli enti locali.

La Legge 265/99 prevede che quando ragioni di economicità e di efficienza lo richiedono, gli

uffici periferici dell’amministrazione dello Stato possono essere situati nel capoluogo di

provincia o in altro comune della provincia.

Al vertice di ogni ufficio periferico è presente un dipendente del ministero, mentre la difesa in

giudizio e le funzioni consultive spettano alle avvocature distrettuali dello Stato aventi sede

in ogni capoluogo in cui opera una Corte d’appello.

Il controllo sulla spesa è esercitato dalle ragionerie provinciali dello Stato presso il ministero

dell’economia e delle finanze.

Vi èun organo periferico che ha assunto un ruolo prevalente nell’ambito provinciale, si tratta

del Prefetto, organo del ministero dell’Interno, preposto all’Ufficio territoriale del governo,

chiamato sia a rappresentare il potere esecutivo nella provincia, sia a svolgere funzioni di

tramite tra centro e periferia.

Il Prefetto ha importanti compiti in tema di ordine pubblico e di sicurezza pubblica nella

provincia, di espropriazione, di elezioni politiche ed amministrative, di esercizio del diritto di

sciopero nei pubblici servizi. Ha inoltre compiti in tema di riconoscimento delle persone

giuridiche private.

L’art. 11 D.Lgs 300/1999, modificato dal D.Lgs 29/2004, ha trasformato le prefetture in

Prefetture -Uffici territoriali del governo a cui sono preposti i prefetti. Tali uffici mantengono

tutte le funzioni di competenza delle prefetture, e assicurano l’esercizio coordinato

dell’attività amministrativa degli uffici periferici dello Stato e garantiscono la leale

cooperazione dei medesimi con gli enti locali.

La L.131/2003 dispone ora che “il prefetto preposto all’ufficio territoriale del Governo avente

sede nel capoluogo della regione svolge le funzioni di rappresentante dello Stato per i

rapporti con il sistema delle autonomie”. Esso ha il compito di indire delle elezioni regionali,

di raccogliere notizie utili allo svolgimento delle funzioni degli organi statali e di svolgere le

attività dirette ad assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione tra Stato e regione,

64

nonché il raccordo tra le istituzioni dello Stato presenti sul territorio, al fine di garantire la

corrispondenza dell’azione amministrativa all’interesse generale, il miglioramento della

qualità

dei servizi resi al cittadino e di favorire e rendere più agevole il rapporto con il sistema delle

autonomie.

LETTURA ARTICOLI 117 – 118 – 120 – 121 COSTITUZIONE, DISCIPLINA

COSTITUZIONALE

I rapporti con lo Stato e l’autonomia contabile della regione.

La Corte costituzionale ha individuato, quale principio generale al quale dovrebbero essere

improntati i rapporti tra Stato e Regione nelle ipotesi in cui si verifichino interferenze tra

rispettive competenze, quello della leale cooperazione, ribadito anche dall’art.4 della

L.59/1997, il quale implica che i poteri siano esercitati in base ad accordi ed intese.

Va poi richiamata l’istituzione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, la

regione e le province autonome, “con compiti di informazione, consultazione e raccordo, in

relazione agli indirizzi di politica generale suscettibili di incidere nelle materie di competenza

regionale”.

Con d.p.c.m. 2 luglio 1996 è stata istituita la Conferenza Stato – città – autonomie locali, con

compiti “di coordinamento nei rapporti tra lo Stato e le autonomie locali, e di studio,

informazione e confronto sulle problematiche connesse agli indirizzi di politica generale che

possono incidere sulle funzioni proprie dei comuni e province e quelle delegate ai medesimi

enti dallo Stato”. Le conferenze citate sono organi statali, anche se sono a composizione

mista.

L’art.9 della Legge 59/1997, contiene una delega al governo ad emanare un decreto

legislativo,

volta a definire ed ampliare le attribuzioni della Conferenza permanente, “unificandola, per le

materie e i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la

conferenza Stato-Città e autonomie locali.

La delega è stata esercitata con D.Lgs 281/1997, il quale disciplina i compiti della

Conferenza

65

Stato -Regioni, della Conferenza Stato -Città ed autonomie locali e della Conferenza

unificata.

In ordine al potere di annullamento governativo degli atti amministrativi regionali, deve

essere ricordato che a garanzia dell’autonomia costituzionalmente riconosciuta alle regioni, il

potere di annullamento da parte del governo non è esercitatile nei confronti degli atti

amministrativi regionali (a seguito di dichiarazione di incostituzionalità della Corte

costituzionale dell’art. 2 comma 3 lettera p della L.400/1988).

Ai sensi dell’art.125 Cost. gli atti amministrativi delle regioni erano soggetti al controllo di

legittimità esercitato da un organo dello Stato.

Oggi l’art. 125 Cost è stato abrogato dalla L.cost. 3/2001 e l’opinione dominante è nel senso

che

i controlli in esame siano stati eliminati.

Ai sensi dell’art. 3 comma 4 della Legge 20/1994, il controllo sulla gestione del bilancio e del

patrimonio esercitato dalla Corte dei conti anche nei confronti delle amministrazioni regionali

“concerne il perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma”.

Per quanto attiene il controllo sugli organi, l’art.126 Cost. come sostituito dalla L.Cost.

1/1999,

prevede la possibilità che il consiglio regionale venga sciolto (potere mai esercitato fino ad

oggi) e il presidente della giunta rimosso con decreto del Presidente della Repubblica,

sentita

una commissione di deputati e senatori costituita per le questioni regionali, quando abbiano

compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge.

Lo scioglimento e la rimozione possono essere disposti anche per ragioni di sicurezza

nazionale, per l’approvazione di una mozione di sfiducia nei confronti del presidente della

giunta eletto a suffragio universale diretto, nonché la rimozione, l’impedimento permanente,

la morte o le dimissioni volontarie dello stesso comportano le dimissioni della giunta e lo

scioglimento del consiglio. I medesimi effetti conseguono alle dimissioni contestuali della

maggioranza dei componenti il consiglio.

In ordine ai rapporti finanziari tra Stato e regione, ai sensi dell’art. 199 Cost. le regioni, così

come comuni, province e città metropolitane, hanno autonomia finanziaria “di entrata e di

spesa”. Esse “stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la

Costituzione

66

e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio”.

Le regioni e gli enti locali possono ricorrere all’indebitamento “solo per finanziare spese di

investimento”, escludendosi “ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti”.

La regione ha un bilancio autonomo rispetto a quello statale. Il D.lgs. 76/2000, chiarito che

“la

finanza regionale concorre con la finanza statale e locale al perseguimento degli obiettivi di

convergenza e di stabilità derivanti dall’appartenenza dell’Italia alla Comunità europea ed

opera in coerenza con i vincoli che ne derivano in ambito nazionale” (patto di stabilità),

adegua il sistema contabile delle regioni a quello dello Stato.

La regione dispone infine di un proprio patrimonio.

L’organizzazione regionale.

Il consiglio regionale esercita le potestà legislative e le altre funzioni ad esso conferite dalla

Costituzione e dalle leggi.

La giunta regionale è l’organo esecutivo, esercita potestà regolamentare e dispone anche di

poteri di impulso e di iniziativa legislativa.

Il presidente della giunta regionale rappresenta la regione; dirige la politica della giunta e ne

è responsabile; promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali; dirige le funzioni

amministrative delegate ed emana i regolamenti regionali; dirige le funzioni amministrative

delegate dallo Stato alla regione, conformandosi alle istruzioni del governo della Repubblica

(art.121 Cost.).

Ai sensi dell’art.123 Cost. la forma di governo di ciascuna regione è determinata dallo

statuto.

Il presidente della giunta regionale è eletto a suffragio universale e diretto (salvo che lo

statuto

disponga diversamente); il presidente nomina e revoca i componenti della giunta.

Sul piano della legislazione ordinaria, l’art.4 del T.U. enti locali, consente alla regione di

organizzare l’esercizio delle funzioni amministrative a livello locale attraverso i comuni e le

67

province.

Atteso che la regione dispone pure di funzioni amministrative, esiste anche un apparato

amministrativo regionale, che si distingue in centrale e periferico.

La regione può avvalersi anche di enti dipendenti, che si caratterizzano anche e soprattutto

sotto il profilo strutturale come uffici regionali entificati, ai quali residua in linea di massima

una

ridotta autonomia (un esempio è costituito dai consorzi di bonifica).

Tra i soggetti di diritto pubblico operanti nell’ambito dell’organizzazione regionale,

particolarmente importanti sono le aziende sanitarie locali ASL, aventi il compito di

assicurare

livelli di assistenza sanitaria uniforme nel proprio ambito territoriale, qualificate come aziende

dotate di personalità giuridica pubblica e di autonomia organizzativa, amministrativa,

patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica.

Le regioni possono assumere partecipazioni in società finanziarie regionali il cui oggetto

rientri nelle materie regionali. In particolare, le società finanziarie regionali sono state create

con lo scopo di porre a disposizione degli imprenditori operanti nell’ambito delle regioni aiuti

finanziari, nonché servizi, assistenza, consulenza e sostegno.

L’art. 16 della Legge 127/1997 prevede la presenza di difensori civici regionali.

La posizione e le funzioni degli enti locali

I comuni, le province e le città metropolitane rappresentano ulteriori livelli di autonomia

riconosciuti espressamente dalla Costituzione, anche in considerazione dell’art.5 Cost. ai

sensi

del quale la Repubblica “riconosce e promuove” le autonomie locali.

Essi, denominati “enti locali” sono al pari delle regioni, assieme alla quale formano la

categoria dei “governi locali” (art. 120 Cost.), “enti autonomi con propri statuti, poteri e

funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione” (art. 114 Cost.).

L’art. 118 Cost. dispone che “le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni salvo che,

68

per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a province, città metropolitane, regioni e

Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”.

L’art. 114 Cost. riconosce una peculiare posizione a Roma, definita capitale della Repubblica,

la disciplina del cui ordinamento è affidata a legge dello Stato.

La legge 142/1990 ha riconosciuto potestà statutaria a comuni e province, ed ha affermato

che

le regioni costituiscono “il centro propulsore dell’intero sistema delle autonomie locali”.

Il T.U. enti locali stabilisce inoltre i principi di cooperazione e della programmazione

economico-sociale e territoriale. Questa norma prevede che i comuni e province concorrano

alla determinazione dei piani e dei programmi dello Stato e delle regioni e demanda alla

legge

regionale il compito di stabilire “forme e modi della partecipazione degli enti locali alla

formazione dei piani e dei programmi regionali e degli altri provvedimenti stabiliti dalla

regione”.

Il T.U. enti locali, oltre a riconoscere che “le comunità locali, ordinate in comuni e province,

sono autonome” (art.3), dispone che “i comuni e le province hanno autonomia statutaria,

normativa, organizzativa ed amministrativa, nonché autonomia impositiva e finanziaria

nell’ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza

pubblica”.

Le funzioni del comune

Ai sensi dell’art. 118 Cost., ai comuni sono attribuite le “funzioni amministrative”: questa è la

regola cui si può derogare soltanto per “assicurare l’esercizio unitario”.

Il c.2 specifica che comuni, province e città metropolitane “sono titolari di funzioni

amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le

rispettive

competenze”.

Esistono poi delle funzioni “fondamentali”. Si tratta dello strumento mediante il quale lo

Stato può sottrarre alcuni ambiti al processo di conferimento secondo la linea ascendente o

69

discendente : ai sensi dell’art.117 c.2 lett. p Cost. infatti, la loro disciplina è rimessa a legge

dello Stato. L’individuazione di tali funzioni spetta al Governo un virtù della delega conferita

con l.131/2003 che fa riferimento ai seguenti elementi: l’essenzialità per il funzionamento di

comuni, province e città metropolitane nonché per il soddisfacimento di bisogni primari delle

comunità di riferimento e la circostanza che esse siano “connaturate alle caratteristiche

proprie

di ciascun tipo di ente, essenziali e imprescindibili per il funzionamento dell’ente e per il

soddisfacimento di bisogni primari delle comunità di riferimento, tenuto conto, in via

prioritaria, per comuni e province, delle funzioni storicamente svolte”.

Secondo quanto dispone il c.6 dell’art. 117 Cost., comuni, province e città metropolitane

hanno

inoltre “potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello

svolgimento delle funzioni loro attribuite”.

Per quanto attiene alla vigente legislazione ordinaria, l’art. 3 t.u., definisce il comune come

“l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo

sviluppo”.

L’art.13, anticipando il disegno poi recepito dalla recente riforma costituzionale, attribuisce al

comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio

comunale nei settori organici dei servizi sociali, dell’assetto e dell’utilizzo del territorio e dello

sviluppo economico.

La disposizione va interpretata alla luce del nuovo art.118 Cost., ai sensi del quale lo Stato,

regioni, città metropolitane, province e comuni “favoriscono l’autonoma iniziativa dei

cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del

principio di sussidiarietà”.

Il comune “gestisce” alcuni servizi di competenza statale. In realtà, mentre la titolarità delle

funzioni spetta allo Stato, l’esercizio delle stesse è demandato al sindaco, quale ufficiale del

Governo (art.14). Il sindaco si presenta in queste occasioni come organo dello Stato: solo in

tal

modo si giustificano i poteri di ispezione previsti in capo al prefetto (art.54), che sarebbero

viceversa incompatibili con riferimento ai poteri attribuiti direttamente ed in proprio all’ente

comune.

70

In tema di funzioni va infine aggiunto che il T.U. consente agli enti locali di disciplinare

mediante proprio statuto le funzioni delle unioni dei comuni (art.32) e dei municipi (art.16) e

di proporre lo statuto della città metropolitana con l’indicazione delle sue funzioni.

Importanti funzioni sono state conferite al comune in relazione all’istituto dello sportello

unico per le attività produttive.

Le funzioni della provincia

L’art. 3 T.U. definisce la provincia come ente intermedio tra comune e regione, che

rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne coordina lo sviluppo.

L’art. 19 attribuisce a tale ente le funzioni amministrative di interesse provinciale, che

riguardino vaste zone intercomunali o l’intero territorio provinciale, relative ad una serie di

settori specifici e tassativamente indicati.

Le province, alla luce dell’art. 118 Cost., sono riconosciute come titolari di funzioni

amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le

rispettive

competenze.

La provincia assume particolare rilievo anche nel settore ambientale: la l.61/1994 stabilisce

che

le regioni devono provvedere ai sensi dell’art.3 L.142/1990 (ora art.4 T.U.) all’organica

ricomposizione in capo alle province delle funzioni amministrative in materia ambientale e

che, in attesa di tali leggi regionali, le province esercitano le funzioni amministrative di

autorizzazione e controllo per la salvaguardia dell’igiene dell’ambiente già di competenza

delle unità sanitarie locali.

Gli artt. 19 e 20 T.U. affidano altresì alla provincia compiti in tema di promozione e

coordinamento di attività e di realizzazione di “opere di rilevante interesse provinciale sia nel

settore economico , produttivo, commerciale e turistico, sia in quello sociale, culturale e

sportivo”, nonché compiti di programmazione e pianificazione territoriale.

L’organizzazione di province e comuni

La legge dello Stato disciplina gli organi degli enti locali.

71

Con riferimento ai comuni, essa definisce espressamente come “organi di governo” il

sindaco,

il consiglio e la giunta (art. 36 T.U. enti locali): in seno alle autonomie esistono anche altri

organi come il direttore generale, i dirigenti, i revisori dei conti.

Gli organi di governo durano in carica cinque anni (art.51 T.U.).

Il sindaco (o il presidente della provincia) è l’organo responsabile dell’amministrazione del

comune (o della provincia). Esso rappresenta l’ente, convoca e presiede la giunta e

sovrintende: al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti,

all’espletamento

delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate al comune e alla provincia.

Non è rieleggibile immediatamente il sindaco o il presidente della provincia che abbia

ricoperto la carica per due mandati consecutivi (è peraltro consentito un terzo mandato

consecutivo se uno dei due mandati precedenti ha avuto durata inferiore a due anni, sei mesi

e un giorno, per causa diversa dalle dimissioni volontarie).

Il sindaco e il presidente dalla provincia provvedono alla nomina, alla designazione e alla

revoca dei rappresentanti del comune e della provincia presso enti, aziende ed istituzioni.

Il consiglio comunale (o il consiglio provinciale) è l’organo di indirizzo e di controllo

politico-amministrativo. Esso ha competenza limitatamente ad alcuni atti fondamentali

indicati dalla legge (tra questi gli statuti, i regolamenti, i piani territoriali ed urbanistici, i piani

particolareggiati e di recupero, l’assunzione dei pubblici servizi, gli indirizzi da osservare da

parte delle aziende pubbliche e degli enti dipendenti sovvenzionati o sottoposti a tutela, gli

acquisti e alienazioni immobiliari; ha inoltre competenza in tema di istituzione, disciplina di

compiti e norme di funzionamento degli organismi di decentramento e degli organismi di

partecipazione popolare).

Il sindaco (o il presidente della provincia) sentita la giunta, nel termine fissato dallo statuto,

presenta al consiglio le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti che intende

realizzare mentre spetta allo statuto disciplinare i modi di partecipazione del consiglio alla

definizione, all’adeguamento e alla verifica periodica delle linee programmatiche.

I consigli provinciali e i consigli comunali dei comuni con popolazione superiore ai 15.000

abitanti sono presieduti da un presidente eletto tra i consiglieri nella prima seduta, cui sono

attribuiti autonomi poteri di convocazione e di direzione dei lavori e delle attività del

72

consiglio (per i restanti comuni la figura del presidente può essere prevista dallo statuto; in

caso contrario la presidenza spetta al sindaco). Il consiglio si avvale, quando lo prevede lo

statuto, di commissioni costituite nel proprio seno con criterio proporzionale. Il

funzionamento dei consigli è disciplinato con regolamento approvato a maggioranza assoluta

e sottratto al controllo preventivo di legittimità.

I consigli sono dotati di autonomia funzionale e organizzativa. Lo statuto disciplina i casi di

decadenza per la mancata partecipazione e le relative procedure e individua le “forme di

garanzia e di partecipazione delle minoranze, prevedendo l’attribuzione alle opposizioni della

presidenza di commissioni consiliari aventi funzione di controllo o di garanzia, ove

costituite”.

La giunta comunale (e la giunta provinciale)è l’organo a competenza residuale. Essa

collabora con il sindaco o con il presidente della provincia nell’amministrazione del comune o

della provincia, attua gli indirizzi generali del consiglio e svolge attività propositiva e di

impulso nei confronti del consiglio. Il sindaco e il presidente della provincia nominano i

componenti della giunta, tra cui un vicesindaco e un vicepresidente, e ne danno

comunicazione al consiglio nella prima seduta successiva alla elezione. Di rilievo è il compito

consistente nell’adozione dei regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, nel

rispetto dei criteri generali stabiliti dal consiglio. Tale regolamento disciplina anche le

dotazioni organiche, le modalità di assunzione agli impieghi, i requisiti di accesso e le

modalità concorsuali.

Ai sensi dell’art.90 T.U. alle dirette dipendenze del sindaco (o del presidente della provincia),

della giunta o degli assessori possono essere costituiti, ove previsti dal regolamento degli

uffici e dei servizi, “uffici di supporto” per l’esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo.

Il numero degli assessori, comunque non superiore a un terzo del numero dei consiglieri, è

fissato dallo statuto, il quale può anche limitarsi ad individuarne il massimo. Nei comuni con

popolazione superiore ai 15000 abitanti e nelle province gli assessori sono nominati anche al

di

fuori dei componenti il consiglio. Sindaco e presidente possono anche revocare gli assessori,

dandone motivata comunicazione al consiglio. In caso di approvazione della mozione di

sfiducia nei confronti del sindaco (o del presidente della provincia) e della giunta, il sindaco, il

73

presidente della giunta e le rispettive giunte cessano dalla carica e si procede allo

scioglimento

del consiglio e alla nomina di un commissario. La giunta decade pure nel caso di dimissioni,

impedimento permanente, rimozione, decadenza o decesso del sindaco o del presidente

della

provincia (in tale ipotesi si procede altresì allo scioglimento del consiglio, ma consiglio e

giunta rimangono in carica sino alla elezione del nuovo sindaco o presidente della provincia;

sino alle elezioni, le funzioni del sindaco e del presidente della provincia sono svolte dal

vicesindaco o dal vicepresidente). Lo scioglimento del consiglio determina in ogni caso la

decadenza del sindaco o del presidente della provincia, nonché delle relative giunte.

Il sindaco e il presidente della provincia sono eletti a suffragio universale e diretto dai

cittadini.

Nei comuni con popolazione fino a 15.000 abitanti l’elezione dei consiglieri comunali si

effettua con il sistema maggioritario; il sindaco viene eletto contestualmente e la sua

candidatura è collegata a una lista di candidati alla carica di consigliere; è eletto sindaco il

candidato che abbia ottenuto il maggior numero di voti, mentre in caso di parità di voti si

procede al ballottaggio tra i due candidati cha abbiano ottenuto il maggior numero di voti; alla

lista collegata al candidato eletto sindaco sono attribuiti i due terzi dei seggi consiliari, mentre

i restanti seggi sono ripartiti secondo un criterio proporzionale tra le liste.

Nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti è previsto un sistema proporzionale

con un premio di maggioranza; il sindaco è eletto con un doppio turno elettorale, con un

ballottaggio tra i due candidati che abbiano ottenuto il maggior numero di voti, salvo il caso in

cui nella prima tornata un candidato abbia ottenuto la maggioranza assoluta dei voti (in

questo caso tale candidato è eletto sindaco e alla lista a lui collegata viene assegnato il 60 %

se

ha ottenuto almeno il 40 % dei voti validi e se nessuna altra lista abbia superato il 50 % dei

voti

validi).

Il sindaco, dopo la proclamazione, giura dinanzi al consiglio.

L’elezione del presidente della provincia è a suffragio universale e diretto, con doppio turno e

74

ballottaggio tra i due candidati che abbiano ottenuto il maggior numero di voti, sempre che

un

candidato non abbia ottenuto la maggioranza assoluta dei voti validi.

L’elezione del consiglio provinciale avviene sulla base di collegi uninominali: al gruppo o ai

gruppi di candidati collegati al candidato eletto presidente è comunque assegnato il 60% dei

seggi, mentre i restanti sono attribuiti proporzionalmente agli altri gruppi di candidati.

I dirigenti, i quali svolgono la propria attività sulla base di incarichi a tempo determinato,

sono responsabili, in relazione agli obiettivi dell’ente, della correttezza amministrativa e

dell’efficienza della gestione ed hanno tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei

programmi definiti con atti di indirizzo adottati dall’organo politico: ad essi spetta in

particolare l’adozione dei provvedimenti “in attuazione degli obiettivi”, nonché la direzione

degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettate dagli statuti e dai regolamenti. Ai

dirigenti è attribuita la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica “mediante autonomi

poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo”. I dirigenti,

sulla base dello statuto e del regolamento, possono esercitare funzioni delegate dal sindaco.

L’art. 108 infine, ammette che il sindaco nei comuni con popolazione superiore ai 15000

abitanti e il presidente dalla provincia, previa deliberazione della giunta comunale o

provinciale, possano nominare, secondo criteri stabiliti dal regolamento di organizzazione

degli uffici e dei servizi, un direttore generale al di fuori della dotazione organica e con

contratto a tempo determinato. Egli può essere revocato dal sindaco (o dal presidente)

previa

deliberazione della giunta.

La durata del suo incarico non può eccedere quella del mandato del sindaco o del

presidente:

tale organo costituisce quindi una sorta di fiduciario del sindaco, incaricato di gestire i

collegamenti tra livello politico e livello gestionale; più in particolare, il direttore provvede ad

attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell’ente, secondo le

direttive impartite dal sindaco o dal presidente della provincia e sovrintende alla gestione

dell’ente, perseguendo obiettivi ottimali di efficacia e di efficienza (in particolare, esso

predispone un piano dettagliato di obiettivi e propone il piano esecutivo di gestione, che la

giunta, sulla base del bilancio di previsione annuale, deve definire prima dell’inizio

75

dell’esercizio).

Nei comuni con popolazione inferiore ai 15000 abitanti è consentito procedere alla nomina

del

direttore generale previa stipula di convenzioni tra comuni, le cui popolazioni assommate

raggiungano i 15000 abitanti.

Al vertice della struttura burocratica dell’ente locale era tradizionalmente collocato il

segretario, organo alle dipendenze dello Stato e nominato dall’amministrazione degli interni.

Con la riforma del T.U. tale organo, pur legato da un rapporto funzionale con l’ente a tempo

determinato, dipende da apposita agenzia avente personalità giuridica di diritto pubblico

sottoposta alla vigilanza del ministero dell’interno, ed è nominato dal sindaco (o dal

presidente della provincia) tra gli iscritti in apposito albo, per la durata del mandato di

sindaco (o del presidente della provincia). Il segretario può essere revocato con

provvedimento motivato del sindaco o del presidente della provincia, previa deliberazione

della giunta, per violazione dei doveri d’ufficio. I poteri disciplinari sono invece attribuiti

all’agenzia.

Il nuovo sindaco (o presidente) può riconfermare il segretario, ovvero nominarne uno nuovo

non prima di sessanta giorni e non oltre centoventi giorni dal suo insediamento; decorso il

termine di centoventi giorni senza nuova nomina, il precedente segretario è confermato.

Il segretario non confermato, revocato o comunque privo di incarico è collocato in posizione

di

disponibilità per la durata massima di 4 anni, decorsi i quali senza avere preso servizio in

altra

sede viene collocato d’ufficio in mobilità presso altre amministrazioni.

Il segretario “svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico

amministrativa

nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle

leggi,

allo statuto ed ai regolamenti” (art.97 T.U.).

Tale organo partecipa,con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del

consiglio e

della giunta e ne cura la verbalizzazione; può rogare tutti i contratti nei quali l’ente è parte ed

76

autenticare scritture private ed atti unilaterali nell’interesse dell’ente; esercita inoltre ogni altra

funzione attribuitagli dallo statuto e dai regolamenti, oppure conferitagli dal sindaco o dal

presidente della provincia.

Il segretario, in relazione alle sue competenze, rende il parere di regolarità tecnico-contabile

sulle proposte di deliberazione sottoposte alla giunta ed al consiglio allorché l’ente non abbia

funzionari responsabili dei relativi servizi.

Il segretario non può trovarsi in posizione subordinata rispetto al direttore generale, anche

perché le funzioni svolte sono tendenzialmente differenti: al segretario spetta garantire la

legittimità, l’economicità e l’efficacia dell’azione amministrativa; il direttore è responsabile

dell’attività gestionale in ordine al raggiungimento degli obiettivi dell’ente.

I controlli sugli atti e sugli organi degli enti locali.

In origine, gli enti locali subivano una notevole ingerenza da parte del governo centrale.

L’art. 138 T.U. annovera tra i controlli l’annullamento straordinario governativo; la Sezione

Enti Locali della Corte dei Conti verifica l’operato attraverso i revisori dei conti, mentre l’art.

147 T.U. impone agli enti locali di effettuare dei controlli interni consentendo anche di

stipulare convenzioni tra più enti per l’istituzione di uffici unici per l’effettuazione dei

controlli stessi.

Per quel che concerne il controllo sugli organi, la normativa al momento in vigore attribuisce

il

potere di scioglimento dei consigli comunali e provinciali in capo al Presidente della

Repubblica, su proposta del ministro dell’interno.

Le cause di scioglimento, relative a situazioni di grave deviazione funzionale dell’organo,

sono:

a) il compimento di atti contrari alla Costituzione, gravi e persistenti violazioni di legge,

gravi motivi di ordine pubblico;

b) l’impossibilità di assicurare il normale funzionamento degli organi e dei servizi per

dimissioni, impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso del sindaco o del

presidente della provincia, per cessazione dalla carica per dimissioni di almeno la metà

77

più uno dei consiglieri (le dimissioni debbono essere contestuali ovvero presentate

contemporaneamente al protocollo, al fine di rendere evidente la volontà della

maggioranza di dissolvere l’organo), riduzione dell’organo assembleare per

impossibilità di surroga alla metà dei componenti il consiglio;

c) la mancata approvazione del bilancio nei termini (in questa ultima ipotesi è prevista la

nomina di un commissario).

I rapporti finanziari e la contabilità nei comuni e nelle province.

Alla Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali, organo statale presieduto

dal sottosegretario di Stato al ministero dell’interno con delega per l’amministrazione civile,

spetta il controllo centrale sulle dotazioni organiche, sulle loro modificazioni e sui

provvedimenti

di assunzione degli enti dissestati o strutturalmente deficitari, e spetta anche l’esercizio di

poteri

consultivi in ordine ad alcune fasi del procedimento di dissesto.

L’art. 234 T.U. stabilisce che la revisione economico-finanziaria sia affidata ad un collegio dei

revisori dei conti che esprime “proposte tendenti a conseguire una migliore efficienza,

produttività ed economicità della gestione”.

Ai sensi dell’art. 49 T.U. “su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta ed al

consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere in ordine alla sola

regolarità tecnica del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti impegno di

spesa o diminuzione di entrata, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità

contabile”. Il parere di regolarità è reso, in relazione alle sue competenze, dal segretario

allorché l’ente non abbia funzionari responsabili dei relativi servizi.

L’art. 28 L.448/1998 estende il patto di stabilità assunto dal Governo in sede comunitaria non

solo alle regioni, ma anche a province, comuni, e comunità montane: tali enti debbono

dunque

ridurre il disavanzo annuo e il rapporto tra l’ammontare del debito e il prodotto interno lordo.

In caso di sanzione per l’accertamento di deficit eccessivo, la sanzione stessa sarà a carico

degli

enti che non hanno realizzato gli obiettivi per la quota ad essi imputabile.

La legge prevede anche un sistema di controllo-conoscenza: l’art.24 della Legge 448/2001

78

dispone infatti che “al fine di consentire il monitoraggio del relativo fabbisogno e degli

adempimenti relativi al patto di stabilità interno, le regioni e le province autonome di Trento e

Bolzano, le province e i comuni con popolazione superiore a 60.000 abitanti devono

trasmettere trimestralmente al Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della

Ragioneria generale dello Stato, entro venti giorni dalla fine del periodo di riferimento, le

informazioni sugli incassi e sui pagamenti effettuati”.

Gli istituti di partecipazione negli enti locali.

L’art. 8 T.U. disciplina gli istituti di partecipazione, specificando che i comuni (si noti, non le

province) valorizzano le libere forme associative e promuovono gli organismi di

partecipazione all’amministrazione locale.

Si riconosce il potere per gli interessati di partecipare al procedimento amministrativo relativo

all’adozione di atti che incidono su situazioni giuridiche soggettive e prevede forme di

consultazione della popolazione e procedure per l’ammissione di istanze, petizioni e

proposte di cittadini singoli o associati dirette a promuovere interventi per la migliore tutela

di interessi collettivi, nonché la possibilità che lo statuto disciplini il referendum, anche su

richiesta di un adeguato numero di cittadini.

La consultazione è volta ad acquisire l’orientamento non vincolante dell’elettorato in

relazione

ad alcuni problemi di interesse generale, ma soltanto istanze e proposte fanno sorgere

l’obbligo di procedere (le petizioni non hanno questo effetto).

L’istituto del referendum è in generale caratterizzato dal fatto che la relativa richiesta

proviene dagli elettori, ma l’art.8 non esclude che la sua indizione possa essere proposta

dagli

organi comunali.

Il limite per il ricorso ai referendum è caratterizzato dalla previsione che debbono essere

attinenti alle materie di esclusiva competenza locale e che essi non abbiano luogo in

coincidenza con operazioni elettorali provinciali, comunali e circoscrizionali.

Lo statuto promuove anche altre forme di partecipazione alla vita pubblica locale di cittadini

dell’unione europea e degli stranieri regolarmente soggiornanti.

79

Tra gli istituti di partecipazione sono ricompresi:

-l’azione popolare (ogni elettore può far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che

spettano al comune: in caso di soccombenza le spese sono a carico dell’elettore, salvo che

il comune, costituendosi, abbia aderito all’azione);

-il diritto di accesso agli atti amministrativi (eccetto quelli riservati per espressa

indicazione di legge o per effetto di una temporanea e motivata dichiarazione del

sindaco o del presidente della provincia che ne vieti l’esibizione, conformemente a

quanto stabilito dal regolamento, in quanto la loro diffusione può pregiudicare il diritto

alla riservatezza delle persone, dei gruppi o delle imprese);

-il diritto di accesso alle informazioni di cui è in possesso l’amministrazione, alle strutture

ed ai servizi degli enti, alle organizzazioni di volontariato e alle associazioni (a seguito

riforma operata dalla L.Cost. 3/2001 la materia degli istituti di partecipazione rientra ora

nella potestà legislativa delle regioni).

Territorio e forme associative.

Il territorio è elemento costitutivo del comune, considerato ente a fini generali; la regione con

propria legge, sentite le popolazioni interessate, istituisce nuovi comuni e può modificare le

loro circoscrizioni e la loro denominazione (art. 133 Cost.).

L’art. 15 T.U. prevede che “salvo i casi di fusione tra più comuni, non possono essere istituiti

nuovi comuni con popolazione inferiore ai 10.000 abitanti o la cui costituzione comporti,

come

conseguenza, che altri comuni scendano sotto tale limite”.

La potestà delle regioni di procedere alla fusione di comuni è espressamente contemplata

dall’art.15 T.U. commi 1 e 2.

La legge regionale che istituisce nuovi comuni deve stabilire che “alle comunità di origine o

ad

alcune di esse siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento”.

Lo statuto comunale – e non la legge regionale – può a sua volta contemplare l’istituzione di

municipi (art.16) nei territori interessati dal processo di istituzione di nuovi comuni a seguito

di fusione decisa dalla regione (fino ad oggi quest’istituto non ha trovato applicazione).

80

La legge contempla poi le unioni di comuni, enti locali costituiti da due o più comuni di

norma contermini “allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro

competenza” (art.32). Una particolare forma di unione è costituita dalla comunità montana.

Le unioni possono essere promosse dalla regione “senza alcun vincolo alla successiva

fusione”

(art. 33).

L’art. 33, nello stabilire i principi fondamentali ai quali dovranno attenersi le leggi regionali

chiamate a disciplinare le forme di incentivazione dell’esercizio associato delle funzioni da

parte dei comuni, afferma che occorre prevedere “una maggiorazione dei contributi nelle

ipotesi di fusione e di unione, rispetto alle altre forme di gestione sovracomunale”.

Le forme associative previste dal T.U. possono essere ordinate come segue:

-accordi di programma, per la definizione e l’attuazione di opere e di interventi (art.34);

-convenzioni, al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati

(art.30);

-uffici comuni, istituiti mediante convenzione, ai quali affidare l’esercizio delle funzioni

pubbliche – e non già dei servizi -, spogliandosi così del compito di gestione diretta;

-delega, (ad un solo ente dell’esercizio delle funzioni);

-consorzi (soggetti distinti dagli enti che li costituiscono per la gestione associata di uno o

più servizi e per l’esercizio di funzioni);

-esercizio associato di funzioni e servizi;

-unioni di comuni (che danno luogo alla creazione di un ente locale).

L’ordinamento consente per i comuni con popolazione tra i 30.000 ed i 100.000 abitanti

l’articolazione del territorio comunale in circoscrizioni, definite come “organismi di

partecipazione, di consultazione e di gestione dei servizi di base, nonché di esercizio delle

funzioni delegate dal comune”.

L’articolazione in circoscrizioni è obbligatoria per i comuni con popolazione superiore ai

100.000 abitanti. Nei comuni con popolazione superiore ai 300.000 abitanti lo statuto può

prevedere particolare e più accentuate forme di decentramento e di autonomia.

81

Lo statuto disciplina le forme di elezione, organizzazione e le funzioni della circoscrizione.

L’art. 53 T.U. enti locali consente al sindaco di delegare ad un consigliere comunale

l’esercizio

delle funzioni di ufficiale del governo nei quartieri o nelle frazioni.

Città metropolitane e comunità montane.

L’art. 114 Cost. qualifica le città metropolitane come enti autonomi con propri statuti, poteri e

funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione alla stessa stregua delle regioni, delle

province e dei comuni.

La città metropolitana, titolare anche di potestà normative, è poi ricompresa tra gli enti locali,

come sembra risultare dall’ultimo comma dell’art. 123 Cost.

A questo ente potranno essere attribuite notevoli funzioni amministrative ai sensi dell’art. 118

Cost.

La Legge 131/2003, nel conferire al Governo il potere di emanare uno o più decreti legislativi

al fine di dare attuazione all’art. 117 Cost., indica, tra i criteri ed i principi direttivi, quello di

adeguare i procedimenti di istituzione della città metropolitana al disposto dell’art. 114 Cost.

In attesa di tali decreti, è utile analizzare l’attuale disciplina posta della legge ordinaria.

Il T.U. prevede la figura dell’area metropolitana (non città metropolitana), disciplinata dagli

articoli 22 e seguenti.

Le aree metropolitane (comprendenti i comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna,

Firenze, Roma, Bari, Napoli) sono indicate dallo stesso t.u.

La regione procede alla delimitazione territoriale dell’area metropolitana.

L’amministrazione si articola in due livelli: la città metropolitana e i comuni.

Nelle aree metropolitane, il comune capoluogo e gli altri comuni possono costituirsi in città

metropolitane ad orientamento differenziato. Il procedimento istitutivo disposto dalla legge è

così configurato: proposta di statuto della città metropolitana adottata dall’assemblea degli

enti locali interessati, convocati dal sindaco del comune capoluogo e dal presidente della

provincia; referendum sulla proposta di istituzione della città metropolitana a cura di ciascun

comune; necessità del voto favorevole della maggioranza degli aventi diritto al voto espressa

nella metà più uno dei comuni (in caso di mancata approvazione il procedimento di conclude

82

con esito negativo); presentazione della proposta, ove approvata, a cura della regione, ad

una

delle due camere per l’approvazione con legge.

La legge istitutiva deve anche indicare i termini per il conferimento di funzioni e compiti da

parte della regione, la quale, previa intesa con gli enti locali, può procedere altresì alla

revisione delle circoscrizioni territoriali dei comuni interessati.

La legge parifica la città metropolitana alla provincia (art. 23 c.5) “la città metropolitana,

comunque denominata, acquisisce le funzioni della provincia”.

L’art. 23 precisa che possono costituirsi in città metropolitane i comuni “uniti da contiguità

territoriale e da rapporti di stretta integrazione in ordine all’attività economica, ai servizi

essenziali, ai caratteri ambientali, alle relazioni sociali e culturali”.

La comunità montana è, secondo quanto dispone la legge ordinaria, un ente locale ad

appartenenza obbligatoria costituito con provvedimento del presidente della giunta regionale

“tra comuni montani e parzialmente montani anche appartenenti a province diverse per la

valorizzazione delle zone montane per l’esercizio di funzioni proprie, di funzioni conferite e

per l’esercizio associato di funzioni comunali” (art. 27 T.U.).

Ai sensi dell’art. 28 t., spettano alle comunità montane le funzioni attribuite dalla legge e gli

interventi per la montagna stabiliti dalla Unione europea o dalle leggi statali e regionali.

Inoltre, compete alla comunità montana l’esercizio associato di funzioni proprie dei comuni o

a questi delegate dalla regione, nonché l’esercizio di ogni altra funzione ad esse delegata dai

comuni, dalla provincia e dalla regione.

Le comunità concorrono poi alla formazione del piano territoriale di coordinamento. Altre

funzioni sono state poi attribuite dal D.Lgs 112/1998 (artt. 41, 65 e segg.).

Le comunità montane hanno autonomia statutaria nell’ambito delle leggi statali e regionali;

un

organo rappresentativo e un organo esecutivo composti da sindaci, assessori o consiglieri

dei

comuni partecipanti. I rappresentanti della comunità montana sono eletti dai consigli dei

comuni partecipanti con il sistema del voto limitato. Le norme sulle comunità montane si

estendono alle comunità isolane o di arcipelago (con l’eccezione di Sicilia e Sardegna). Tali

83

comunità sono infine titolari di potestà normative ai sensi dell’art. 4 Legge 131/2003.

Capitolo 5 -Situazioni giuridiche soggettive e loro vicende

Una delle funzioni essenziali dell’ordinamento giuridico è quella di risolvere conflitti di

interessi intersoggettivi. Gli interessi sono aspirazioni dei soggetti verso i beni ritenuti idonei

a soddisfare bisogni.

“Situazione giuridica soggettiva” è la concreta situazione di cui è titolare un soggetto

dall’ordinamento con riferimento al bene che costituisce oggetto dell’interesse.

Le situazioni sono svariate: diritto soggettivo, interesse legittimo, potere, obbligo e dovere.

Ogni soggetto del diritto costituisce sul piano dell’ordinamento giuridico un centro di

84

riferimento di una serie di situazioni e rapporti giuridici.

I “modi di essere giuridicamente definiti di una persona, di una cosa, di un rapporto

giuridico, di cui l’ordinamento giuridico faccia altrettanti presupposti per l’applicabilità di

disposizioni generali o particolari alla persona, alla cosa, al rapporto” si definiscono qualità

giuridiche (si pensi alla qualità di coniugato con prole, presupposto per l’applicazione della

disciplina in tema di assegni di famiglia).

Le situazioni giuridiche sono i concreti modi di essere giuridici di un soggetto in ordine a

interessi protetti dall’ordinamento. La totalità delle stesse e i rapporti imputabili ai soggetti ne

definiscono la soggettività e formano la sua sfera giuridica, la quale è riconducibile ad unità

proprio attraverso il riferimento al suo titolare.

Gli status sono le qualità attinenti alla persona che globalmente derivano dalla sua

appartenenza necessaria o volontaria ad un gruppo e rappresentano il presupposto per

l’applicazione al soggetto di una serie di norme.

L’idoneità del soggetto ad essere titolare di una situazione giuridica è la capacità giuridica

riconosciuta dall’ordinamento ai propri soggetti (dalla nascita).

L’amministrazione ha una capacità giuridica in ordine ai poteri di diritto comune meno estesa

di quella delle persone fisiche, non comprendendo ad esempio la idoneità ad essere titolari

di

situazioni strettamente collegate alla natura propria dell’individuo. Inoltre, numerose

disposizioni di legge escludono la possibilità per alcuni enti di compiere talune attività di

diritto comune, ovvero di contrattare con soggetti diversi da quelli espressamente indicati

dalla legge.

L’ente pubblico ha la capacità giuridica e quindi può impiegare gli strumenti del diritto

privato salva diversa disposizione di legge.

La capacità d’agire è l’idoneità del soggetto a porre in essere atti validi all’interno

dell’ordinamento giuridico (con il diciottesimo anno di età, salvo eccezioni).

Nel diritto amministrativo con riferimento alle persone fisiche la capacità di agire è

di norma strettamente connessa con la capacità giuridica, nel senso che si dispone della

85

seconda in quanto si abbia l’idoneità a gestire le vicende delle situazioni giuridiche,

escludendosi la possibilità che le situazioni siano esercitate da soggetti diversi dai titolari (un

esempio è quello del diritto di elettorato attivo, che spetta solo ai maggiorenni che possono

esercitarlo).

Legittimazione ad agire, la quale si riferisce invece a situazioni specifiche e concrete (attive o

passive), effettivamente sussistenti, ed ai singoli rapporti: ad esempio, il soggetto ha la

capacità di

agire in relazione al potere di intervento nei procedimenti amministrativi ai sensi della legge

241/90, ma ha la legittimazione ad agire soltanto se in concreto sia pendente un

procedimento

che coinvolga i suoi interessi.

Potere, diritto soggettivo, dovere e obbligo.

Il potere, potenzialità astratta di tenere un certo comportamento ed espressione della

capacità

del soggetto, è perciò da esso inseparabile: da qui l’impossibilità di un trasferimento del

potere da un titolare ad un altro.

In quanto preesistente rispetto all’esercizio, il potere è collocato al di fuori dell’orbita di un

rapporto concreto e consente di produrre modificazioni (vicende giuridiche) delle situazioni

racchiuse in quel rapporto. Tra i poteri rientrano, ad esempio, il potere di disposizione di un

bene e quello di agire in giudizio.

Il comportamento produttivo di effetti giuridici si concretizza mediante atti giuridici, i più

importanti dei quali sono i provvedimenti, che rappresentano i caratteri di tipicità dei relativi

poteri.

Nel diritto amministrativo una particolare rilevanza hanno i poteri che il soggetto pubblico è

in grado di esercitare prescindendo dalla volontà del privato e, dunque, producendo

unilateralmente una vicenda giuridica relativa alla sfera giuridica dello stesso.

Le vicende giuridiche sono normalmente rappresentate dalla costituzione, estinzione o

modificazione di situazioni giuridiche.

Quando la legge attribuisce al titolare la possibilità di realizzare il proprio interesse

86

indipendentemente dalla soddisfazione dell’interesse pubblico curato dall’amministrazione si

profila la situazione giuridica di vantaggio costituita dal diritto soggettivo.

Il diritto soggettivo è tutelato in via assoluta, in quanto è garantita al suo titolare la

soddisfazione piena e non mediata dell’interesse, “bene della vita” finale, protetto dalla

norma.

Il diritto soggettivo può essere definito come la situazione giuridica di immunità dal potere;

essa spetta al soggetto cui sia accordata dall’ordinamento protezione piena ed

incondizionata

di interessi da parte di una norma dell’ordinamento stesso. L’interesse risulta così sottratto

alla disponibilità di qualunque soggetto diverso dal titolare, nel senso che la sua

soddisfazione

non dipende dell’esercizio di un potere altrui.

Potere e diritto sono termini inconciliabili: ove sussista potere non esiste diritto soggettivo e

ove il privato sia titolare di un diritto non può affermarsi l’esistenza di un potere

amministrativo.

Gli interessi considerati prevalenti si qualificano pubblici perché affidati dalla legge alla cura

di soggetti pubblici e costituiscono la ragione dell’attribuzione del potere. Poiché l’esercizio

del potere amministrativo comporta una incisione della sfera dei privati, esso deve essere

tipico e cioè predeterminato dalla legge in ossequio al principio di legalità che esprime la

garanzia delle situazioni dei privati stessi.

La legge, fonte dell’ordinamento generale, deve individuare tutti gli elementi del potere (in

particolare il soggetto al quale esso è attribuito, l’oggetto, il contenuto, la forma con cui dovrà

essere esercitato e l’interesse da perseguire).

Le norme che, attribuendo poteri, riconoscono interessi pubblici “vincenti” su quelli privati,

sono norme di relazione, caratterizzate cioè dal fatto di risolvere conflitti intersoggettivi di

interessi.

Il dovere è un vincolo giuridico a tenere un dato comportamento positivo (fare) o negativo

(non fare): si noti che anche l’amministrazione è soggetta ai doveri propri di tutti i soggetti

dell’ordinamento. In particolare essa deve osservare il dovere di buona fede e correttezza,

nonché quello di rispettare i diritti altrui, presupposto dall’art. 2043 c.c.

La necessità di tenere un comportamento correlata al diritto altrui si versa nella situazione di

87

obbligo, che è appunto il vincolo del comportamento del soggetto in vista di uno specifico

interesse di chi è il titolare della situazione di vantaggio (si pensi al diritto di credito,

connesso

all’obbligazione del debitore).

L’amministrazione può essere soggetta ad obblighi, ad esempio nel caso di un rapporto

contrattuale, o in caso di commissione di illecito, o in forza di una legge o di un atto

amministrativo.

L’interesse legittimo.

L’ordinamento generale riconosce prevalenza agli interessi che possono entrare in conflitto

tra

di loro attribuendo di volta in volta diritti (se prevale l’interesse del soggetto privato), ovvero

poteri amministrativi (quando prevalga l’interesse pubblico), i quali ultimi consentono di

produrre vicende giuridiche in ordine a situazioni dei terzi.

Nei confronti dell’esercizio del potere, il privato si trova in uno stato di soggezione.

Accanto alla disciplina che attribuisce il potere, vi è quella che regolamenta l’esercizio in

concreto dello stesso (norme di azione). Il momento dell’esercizio non è infatti lasciato

all’arbitrio dell’amministrazione, ma è retto da una serie di disposizioni spesso molto

puntuali.

Il potere deve essere esercitato in vista dell’interesse pubblico coerentemente al principio di

funzionalizzazione che informa tutta l’attività amministrativa.

La pretesa alla legittimità dell’azione amministrativa è l’interesse legittimo.

L’interesse legittimo può essere definito come la situazione soggettiva di vantaggio costituita

dalla protezione giuridica di interessi finali che si attua non direttamente ed autonomamente,

ma attraverso la protezione indissolubile ed immediata di un altro interesse del soggetto,

meramente strumentale, alla legittimità dell’atto amministrativo e soltanto nei limiti della

realizzazione di tale interesse strumentale.

L’interesse legittimo è menzionato dalla Costituzione in 3 norme: l’art. 24, ove è accostato al

diritto soggettivo, garantendone la tutela giurisdizionale; l’art. 103, nell’ambito del quale è

contemplato come oggetto principale dalla giurisdizione amministrativa; l’art. 113 Cost., ove

88

si precisa che la sua tutela è sempre ammessa contro gli atti della pubblica amministrazione.

Tra i poteri riconosciuti al titolare dell’interesse legittimo si possono ricordare, in primo luogo,

i tradizionali poteri di reazione: il loro esercizio si concretizza nei ricorsi amministrativi e nei

ricorsi giurisdizionali, volti ad ottenere l’annullamento dell’atto amministrativo.

Accanto a quelli ora descritti possiamo poi aggiungere i poteri di partecipare al procedimento

amministrativo: i documenti e le osservazioni che rappresentano il punto di vista del cittadino

devono essere presi in considerazione dall’amministrazione procedente. Il titolare può così

stimolare l’azione amministrativa, instaurando un dialogo che si conclude con l’emanazione

del provvedimento.

Tra i poteri che sono collegati alla titolarità di un interesse legittimo vi è infine quello di

accedere ai documenti della pubblica amministrazione: l’art. 22 L.241/90 ammette, infatti,

siffatta possibilità per i portatori di interessi giuridicamente rilevanti, nozione questa che

ricomprende sicuramente l’interesse legittimo.

Peculiare categoria è quella degli interessi procedimentali, che avrebbero la caratteristica di

attenere a “fatti procedimentali”. Questi hanno un campo d’azione assai più ampio di quello

dell’interesse legittimo. L’interesse legittimo, in ogni caso, sorge quando la soddisfazione del

suo interesse dipende dall’esercizio di un potere (e non quando un soggetto venga in

qualche

modo implicato dall’esercizio di un potere).

L’interesse procedimentale risulta spesso sfornito di tutela effettiva, non potendosi ricorrere

al giudice per la sua violazione, a differenza di quanto invece accade nell’ipotesi di titolarità

di

interesse legittimo.

Interessi diffusi e interessi collettivi.

L’interesse legittimo è un interesse differenziato rispetto ad altri interessi e qualificato da una

norma.

Il problema della differenziazione e qualificazione degli interessi emerge con riferimento agli

interessi diffusi e agli interessi collettivi (c.d. interessi superindividuali).

Gli interessi diffusi si caratterizzano sotto un duplice profilo: dal punto di vista soggettivo

appartengono ad una pluralità di soggetti; dal punto di vista oggettivo attengono a beni non

89

suscettibili di fruizione differenziata. Il carattere peculiare di essi è costituito dalla non

frazionabilità del loro oggetto.

Gli interessi collettivi sono gli interessi che fanno capo ad un gruppo organizzato, aventi il

carattere della personalità e della differenziazione, il quale è necessario per qualificarli come

legittimi e per aprire la via alla tutela davanti al giudice amministrativo.

Il problema della legittimazione ad agire è comunque superato per quanto attiene alle

associazioni in materia ambientale e di tutela del consumatore: le prime, individuate dal

ministero dell’ambiente, possono impugnare atti amministrativi; le seconde sono legittimate

ad agire a tutela degli interessi collettivi solo se iscritte in un apposito elenco delle

associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale, istituito

presso il ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato.

L’art.9 della legge 241/90 consente ai “portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o

comitati” di intervenire nel procedimento amministrativo.

Il problema dell’esistenza di altre situazioni giuridiche soggettive.

Il principio di relatività delle situazioni giuridiche soggettive: lo stesso rapporto di un

soggetto con un bene può presentarsi “a seconda dei casi e dei momenti e perfino a

seconda

del genere di protezione che il soggetto faccia valere, ora come un diritto soggettivo, ora

come un interesse protetto solo in modo riflesso”. Di conseguenza – facendo riferimento alla

situazione del proprietario di un bene che sia soggetto all’esercizio del potere di

espropriazione – il diritto di proprietà si configura come diritto in quanto (e fino al punto in

cui) non venga in considerazione un potere dell’amministrazione di disporre dell’interesse del

privato. L’interesse legittimo non nasce dalla trasformazione di un diritto, ma è situazione

distinta e non omogenea.

Non sussistono situazioni intermedie tra diritto soggettivo e interesse legittimo: inconsistente

è la figura del diritto affievolito.

Va esclusa dal novero delle situazioni giuridiche la facoltà, che è la possibilità di tenere un

certo comportamento materiale: essa costituisce una delle forme di estrinsecazione del

diritto

e non produce modificazioni giuridiche.

90

L’aspettativa è la situazione in cui versa un soggetto nelle more del completamento della

fattispecie costitutiva di una situazione di vantaggio (diritto, potere). Essa, non essendo

tutelata in via assoluta, non è un diritto. In alcuni casi, tuttavia, l’ordinamento protegge la

possibilità del soggetto privato – che parla da una situazione di base che diritto non è – di

conseguire un diritto (c.d. chance): più in particolare, la legge accorda talora la tutela

risarcitoria nelle ipotesi di lesione di questa possibilità ad opera di una pubblica

amministrazione.

Le situazioni giuridiche protette dall’ordinamento comunitario.

Le situazioni giuridiche protette dall’ordinamento comunitario consistono essenzialmente in

poteri: sono tali, infatti, le libertà che trascendono i limiti di concreti rapporti giuridici,

preesistendo alla loro costituzione.

Libera circolazione delle persone implica l’abolizione delle discriminazioni tra i lavoratori degli

Stati membri fondate sulla nazionalità, ma una deroga è ammessa per motivi di ordine

pubblico,

sicurezza pubblica e sanità pubblica.

Le disposizioni sulla libertà di circolazione non sono applicabili agli impieghi presso la P.A.

Libertà di stabilimento, la quale comporta l’accesso alle attività non salariate ed al loro

esercizio,

nonché la costituzione e la gestione di imprese alle medesime condizioni fissate

dall’ordinamento

del paese di stabilimento per i propri cittadini.

Libera prestazione dei servizi, il servizio è definito come ogni prestazione fornita dietro

remunerazione da un cittadino di uno Stato membro stabilito in uno Stato membro a favore di

una

persona stabilita in uno Stato diverso (ma appartenente all’Unione europea). Anche in questo

settore sono previste riserve per motivi di ordine pubblico, sicurezza pubblica e sanità

pubblica e

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l’esclusione delle attività che partecipino, anche in via occasionale, all’esercizio di pubblici

poteri.

Libertà di concorrenza è garantita dal controllo sui poteri amministrativi il cui esercizio

potrebbe determinare effetti protezionistici, discriminatori e limitativi della concorrenza tra

le imprese. La libertà di concorrenza può infatti essere lesa a seguito della presenza di poteri

amministrativi che condizionino oltre una certa misura l’attività delle imprese.

Il problema del rispetto del principio della concorrenza, o più in generale dell’esistenza di

effetti distorsivi sul mercato, è particolarmente delicato in tema di servizi pubblici, allorché

questi vengano affidati ex lege in regime di concessione ad un soggetto predeterminato,

ovvero nei casi in cui il rapporto abbia durata eccessiva, tale comunque da escludere la

possibilità per altri imprenditori di “entrare nel mercato”, anche in ragione dell’esistenza di

una situazione di monopolio.

Libertà di circolazione dei beni, ed in particolare le misure amministrative che comportino

indebite restrizioni delle importazioni e delle esportazioni che configgono con la disciplina

comunitaria.

Le modalità di produzione degli effetti giuridici.

L’ordinamento determina direttamente o consente le vicende giuridiche (costituzione,

modificazione, estinzione) relative a rapporti giuridici e situazioni giuridiche soggettive

secondo modalità differenti.

Il discorso attiene in particolare ai diritti soggettivi: la capacità e i poteri sono infatti

strettamente legati alla soggettività e sono acquistati a titolo originario, pur se l’esistenza o

esercizio di un potere può essere subordinato al ricorrere di una particolare situazione.

Le vicende possono essere prodotte dall’ordinamento al verificarsi di alcuni fatti o al

compimento di alcuni atti che hanno la funzione di semplici presupposti per la produzione

dell’effetto; la “causa” di quella vicenda giuridica è però da rintracciarsi direttamente

nell’ordinamento.

Questa modalità di dinamica giuridica può essere riassunta richiamando lo schema norma-

fattoeffetto,

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nel senso che la norma disciplina direttamente il fatto e vi collega la produzione

di effetti.

La legge si riferisce a tutti i rapporti che abbiano certe caratteristiche e determina l’effetto

senza necessità di ulteriori interventi e svolgimenti.

Quando la legge determina la produzione dell’effetto in relazione ad un singolo rapporto, si è

in presenza di una legge-provvedimento che non presenta il carattere della generalità (come

l’espropriazione di un fondo mediante legge), ma che in ogni caso non richiede ulteriori

interventi per la produzione dell’effetto.

La seconda modalità di dinamica giuridica è denominata schema norma-potere -effetto.

L’ordinamento attribuisce, definendo una serie di condizioni, ad un soggetto (pubblico o

privato) il potere di produrre vicende giuridiche e riconosce l’efficacia dell’atto da questo

posto in essere.

L’effetto non risale immediatamente alla legge, ma vi è l’intermediazione di un soggetto che

pone in essere un atto, espressione di una scelta, mediante il quale si regolamenta il fatto e

si

produce la vicenda giuridica. L’atto che costituisce espressione di autonomia è il negozio.

Ove il tipo di dinamica sia quello che si incentra sullo schema norma – fatto -effetto,

l’amministrazione può essere “coinvolta” sia perché pone in essere un fatto (ad esempio un

comportamento illecito) sia perché emana un mero atto al quale l’ordinamento direttamente

collega la produzione di effetti.

Nei casi in cui la dinamica giuridica sia invece inquadrabile nello schema norma-potere

-effetto,

l’amministrazione pone in essere atti espressione di autonomia che producono effetti

giuridici a seguito dell’esercizio di un potere conferito in via generale ed astratto dalla legge.

Questo significa che l’ordinamento rimette alla scelta del soggetto pubblico la produzione e

la

regolamentazione dell’effetto. In quei casi, infatti, viene attribuito un potere che è appunto la

possibilità di produrre effetti riconosciuti dall’ordinamento, mediante provvedimenti

93

amministrativi. Può trattarsi della costituzione di diritti (concessioni) o di obblighi (ordini),

della

modificazione di preesistenti situazioni soggettive (ad esempio le autorizzazioni), ovvero

della estinzione di situazioni giuridiche (espropriazione). L’esercizio di alcuni poteri

amministrativi produce invece effetti preclusivi.

In ordine alla dinamica norma-potere-effetto, deve essere osservato che la Corte

costituzionale, con sentenza 13/1962, ha riconosciuto il principio del giusto procedimento, il

quale richiede che per la realizzazione dell’effetto sia previamente attribuito

all’amministrazione un potere il cui esercizio produce la vicenda giuridica.

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I Poteri Autorizzatori

La legge definisce i principali poteri amministrativi, sottolineando che i loro elementi sono

trasfusi nei provvedimenti finali che ne costituiscono l’esercizio.

Il potere autorizzatorio ha l’effetto di rimuovere i limiti posti dalla legge all’esercizio di una

preesistente situazione di vantaggio; il suo svolgimento comporta la previa verifica della

compatibilità di tale esercizio con un interesse pubblico. L’uso del potere produce l’effetto

giuridico di modificare una situazione soggettiva preesistente, consentendone l’esplicazione

(se

potere) o l’esercizio (se diritto) in una direzione in precedenza preclusa, ma non di costituire

nuovi

diritti.

Un importante esempio di provvedimento permissivo è rappresentato dal permesso di

costruire: tale permesso è necessario al fine di realizzare interventi di trasformazione del

territorio ed è rilasciato a condizione che siano rispettati gli strumenti di pianificazione

urbanistica.

L’autorizzazione spesso instaura una relazione tra soggetto pubblico e soggetto privato

caratterizzata dalla presenza di poteri di controllo e di vigilanza in capo all’amministrazione,

preordinati alla verifica del rispetto delle condizioni e dei limiti imposti all’esercizio

dell’attività consentita mediante atto autorizzatorio.

Nell’ordinamento è pure presente l’autorizzazione integrata ambientale che prevede misure

atte

a evitare o ridurre le emissioni nell’aria, nell’acqua e nel suolo derivanti da alcune attività, la

quale

sostituisce a tutti gli effetti ogni visto, parere o autorizzazione in materia ambientale.

Dall’insieme delle autorizzazioni derivano,poi, determinate figure specifiche:

Le abilitazioni sono atti il cui rilascio è subordinato all’accertamento dell’idoneità tecnica di

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soggetti a svolgere una certa attività (ad esempio l’iscrizione ad un albo previa il

superamento

di un esame). Le abilitazioni sono da ricondurre allo schema norma-fatto-effetto senza però

riconoscere un potere provvedimentale.

L’omologazione è rilasciata dall’autorità a seguito dell’accertamento della sussistenza di una

cosa, di norma destinata ad essere prodotta in serie, di tutte le caratteristiche fissate

dall’ordinamento a fini di tutela preventiva (prodotti pericolosi) o per esigenze di uniformità

dei modelli.

Il nullaosta è un atto endoprocedimentale necessario emanato da un’amministrazione

diversa

da quella procedente, con cui si dichiara che, in relazione ad un particolare interesse, non

sussistono ostacoli all’adozione del provvedimento finale. Il diniego del nullaosta costituisce

fatto impeditivo della conclusione del procedimento.

La dispensa è il provvedimento con cui l’ordinamento, pur vietando o imponendo in generale

un certo comportamento, prevede però che l’amministrazione possa consentire in alcuni casi

una deroga all’osservanza del relativo divieto o obbligo. Allorché la deroga ad un divieto

generale avvenga in base allo schema norma-fatto-effetto si parla di esenzione.

L’approvazione è il provvedimento permissivo, avente ad oggetto un atto rilasciato a seguito

di

una valutazione di opportunità e convenienza dell’atto stesso.

L’approvazione opera dunque come condizione di efficacia dell’atto ed è ad esso successiva.

Nell’ambito dei procedimenti di controllo è talora impiegata la figura dell’approvazione

condizionata, che in realtà significa annullamento con indicazione dei correttivi necessari per

conseguire l’approvazione.

La licenza (attualmente in corso di sostituzione con l’autorizzazione) era definita come il

provvedimento che permetteva lo svolgimento di un’attività previa valutazione della sua

corrispondenza ad interessi pubblici ovvero della sua convenienza in settori non rientranti

nella signoria dell’amministrazione ma sui quali essa soprintende a fini di coordinamento (ad

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esempio la licenza commerciale, oggi sostituita con l’autorizzazione).

I poteri concessori.

L’esercizio dei poteri concessori, a fronte dei quali il destinatario si presenta come titolare di

interessi legittimi pretesivi, produce l’effetto di attribuire al destinatario status esituazioni

giuridiche (diritti) che esulavano dalla sua sfera giuridica in quanto egli non ne era titolare.

Esistono molteplici esempi di concessioni: la concessione di uso di beni, la concessione di

esercizio di servizi pubblici, la concessione della cittadinanza, la concessione del sistema di

riscossione, la concessione di costruzione e gestione di opere pubbliche.

Concessioni di beni e di servizi pubblici, accanto al provvedimento con il quale si

esercita il potere concessorio amministrativo, si può individuare una convezione bilaterale di

diritto privato (detta concessione-contratto) finalizzata a dar assetto ai rapporti patrimoniali

tra concessionario e concedente. I due atti sono strettamente legati, nel senso che

l’annullamento della concessione travolge il contratto, e quindi la permanenza del rapporto

contrattuale è condizionata dalla vigenza del provvedimento concessorio.

La concessione è detta traslativa quando il diritto preesiste in capo all’amministrazione (si

pensi alla concessione di servizi pubblici) sicché esso è “trasmesso” al privato, mentre è

costitutiva nei casi in cui il diritto attribuito è totalmente nuovo, nel senso che

l’amministrazione non poteva averne la titolarità (sarebbe tale la concessione di cittadinanza

o

di onorificenze).

Non è trasmissibile (o suscettibile di essere costituito mediante atto) il potere, quindi non è

corretto affermare che l’amministrazione trasferisce un potere al privato: il soggetto pubblico

può soltanto consentirne l’esercizio al concessionario.

Concessione di opere pubbliche la legislazione, sulla scorta

dell’influenza comunitaria, mira ad equipararle all’appalto, o almeno a limitare la

discrezionalità di cui gode l’amministrazione chiamata a rilasciarle, al fine di evitare che

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l’amministrazione possa svincolarsi dalle regole poste a tutela della concorrenza. Non a caso

la legislazione definisce tali concessioni come “contratti”.

Nei provvedimenti concessori rientrano le Sovvenzioni, che attribuiscono al destinatario

vantaggi economici. La categoria è disciplinata dall’art.12 della legge 241/90, che si riferisce

a

“sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari”, nonché, appunto, all’attribuzione di

vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati.

Le sovvenzioni riguardano lo svolgimento di attività imprenditoriali, i contributi

attengono ad attività colturali o sportive, mentre i sussidi sono attribuzioni rientranti nella

beneficenza generale. Il vantaggio può essere diretto (erogazione di somme) o indiretto

(sgravi

da alcuni oneri) e non sussiste l’obbligo in capo al beneficiario di pagare alcun corrispettivo.

L’art.12 L.241/90 prevede che, nelle forme prescritte dai rispettivi ordinamenti, vengano

predeterminati e pubblicati “criteri e modalità cui le amministrazioni devono attenersi” il cui

rispetto dovrà emergere dalla motivazione del provvedimento.

I poteri ablatori.

I poteri ablatori incidono negativamente sulla sfera giuridica del destinatario. Essi impongono

obblighi, ovvero sottraggono situazioni favorevoli in precedenza pertinenti al privato,

attribuendole di norma, ma non necessariamente, all’amministrazione (ablatori reali).

Il destinatario si presenta come titolare di interessi legittimi oppositivi.

Tra i provvedimenti ablatori reali vengono in evidenza:

Espropriazione è il provvedimento che ha l’effetto di costituire un diritto di proprietà o altro

diritto reale in capo ad un soggetto (detto espropriante: non necessariamente si tratta

dell’amministrazione che emana il provvedimento), previa estinzione del diritto in capo ad

altro soggetto (espropriato) al fine di consentire la realizzazione di un’opera pubblica o per

altri motivi di pubblico interesse e dietro versamento di indennizzo ai sensi dell’art. 42

comma

98

3 Cost. Secondo la Corte Costituzionale l’indennizzo non deve necessariamente

corrispondere al

valore di mercato del bene, ma deve costituire un “serio ristoro”.

Occupazione temporanea di alcuni beni. In passato l’ipotesi più rilevante era costituita

dall’occupazione d’urgenza e riguardava il possesso delle cose destinate all’espropriazione,

purché

fosse pagato un indennizzo e l’opera da realizzare a seguito dell’espropriazione fosse

dichiarata

indifferibile e urgente. Nel caso in cui l’immobile venisse irreversibilmente trasformato, anche

se

l’amministrazione non riusciva a concludere nei termini il procedimento espropriativi si

produceva

comunque l’acquisto della proprietà di esso a favore dell’amministrazione, che però era

tenuta a

risarcire il danno, ed al privato era vietata la possibilità di ottenere la restituzione del bene.

Può inoltre verificarsi l’ipotesi di occupazione usurpativa, caratterizzata dalla realizzazione

dell’opera in mancanza di dichiarazione di pubblica utilità (l’art.43 T.U. sulle espropriazioni

per pubblica utilità prevede che l’autorità che utilizza senza titolo un bene per scopi di

interesse pubblico “modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio o

dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio

indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni”).

L’art. 49 T.U. disciplina poi l’occupazione temporanea, che può essere disposta quando ciò

sia

“necessario per la corretta esecuzione dei lavori”, prevedendo la relativa indennità.

Le requisizioni sono provvedimenti mediante i quali l’amministrazione dispone della

proprietà o, comunque, utilizza un bene di un privato per soddisfare un interesse pubblico.

L’ordinamento conosce alcuni esempi di requisizioni in proprietà che riguardano soltanto le

cose mobili e possono essere disposte, generalmente per esigenze militari, dietro la

corresponsione di un’indennità. La requisizione in proprietà ha effetti irreversibili.

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La requisizione in uso è un provvedimento che ha come presupposto l’urgente necessità:

essa

riguarda sia mobili sia immobili e comporta la possibilità di poter utilizzare il bene (che

rimane in proprietà del titolare) per il tempo necessario e pagando un’indennità.

I caratteri dell’urgenza, della temporaneità e dell’indennità valgono a differenziare la

requisizione in uso sia dall’espropriazione sia dalle ordinanze di necessità e urgenza, che

non

aprono la via all’indennizzo.

Ai sensi dell’art.7 della Legge 2248/1865, “allorché per grave necessità pubblica l’autorità

amministrativa debba senza indugio disporre della proprietà privata, essa procederà con

decreto motivato, senza però pregiudizio di diritti delle parti”: tale norma è in generale

ritenuta come disposizione applicabile ogni qualvolta altra prescrizione conferisca

all’amministrazione il potere di disporre della proprietà del privato, imponendo di agire

appunto mediante decreto motivato.

La confisca è un provvedimento ablatorio a carattere non già espropriativo, bensì

sanzionatorio ed è la misura conseguente alla commissione di un illecito amministrativo: si

pensi alla confisca di un immobile realizzato abusivamente.

Il sequestro è il provvedimento ablatorio di natura cautelare: esso mira in genere a

salvaguardare la collettività dai rischi derivanti dalla pericolosità del bene.

Alcuni provvedimenti ablatori incidono non solo sui diritti reali, ma sulla complessa sfera

giuridica del privato, privandolo di un diritto o di una facoltà.

Gli ordini hanno in particolare l’effetto di imporre un comportamento al destinatario. Essi si

distinguono in comandi (ordini di fare: ad esempio l’ordine di demolire il manufatto abusivo)

e divieti (ordini di non fare: ad esempio il divieto di circolazione stradale), nonché in generali

e particolari (se rivolti a tutti o a persone in particolare).

100

Dagli ordini si distinguono le direttive, che rispetto agli ordini presentano un minor vincolo.

La diffida consiste nel formale avvertimento ad osservare un obbligo che trova il proprio

fondamento in altro provvedimento o nella legge.

Esistono poi poteri ablatori caratterizzati dal fatto che impongono obblighi a rilevanza

patrimoniale che hanno come effetto la costituzione autoritativa di rapporti obbligatori: si

pensi ai provvedimenti sui prezzi e a tutti i casi di prestazioni imposte.

I poteri sanzionatori.

Per sanzione si intende la conseguenza sfavorevole di un illecito applicata coattivamente

dallo

Stato o da altro ente pubblico, cioè la misura retributiva (inflazione di un male ritenuto

maggiore rispetto al beneficio che dalla violazione possa derivare) nei confronti del

trasgressore.

Per illecito si intende la violazione di un precetto compiuta da un soggetto.

La sanzione ha carattere afflittivo ed è la conseguenza di un comportamento antigiuridico di

un

soggetto, di cui è diretta e immediata conseguenza.

[Non è sanzione la misura, di carattere preventivo e cautelare, che non presuppone

l’accertamento della violazione della legge, a meno che non sia fondata sull’accertato

pericolo

della violazione stessa da parte del soggetto. Non è sanzione la dichiarazione di nullità o la

rimozione dell’atto invalido, perché la reazione dell’ordinamento opera qui soltanto nei

confronti dell’atto, mentre il soggetto rimane estraneo alla diretta considerazione normativa.

Non è sanzione la reintegrazione dello stato di cose antecedente alla trasgressione]

101

Sanzione amministrativa: misura afflittiva non consistente in una pena criminale o in una

sanzione

civile, irrogata nell’esercizio di potestà amministrative come conseguenza di un

comportamento

assunto da un soggetto in violazione di una norma o di un provvedimento amministrativo.

I principi generali della sanzione amministrativa operano sul piano delle fonti (principio di

legalità), sul piano della successione delle leggi nel tempo (principio di irretroattività), sul

piano

della interpretazione (principio del divieto di analogia).

La sanzione amministrativa è il risultato dell’esercizio di un potere amministrativo.

La cosiddette sanzioni Ripristinatorie colpiscono la res e mirano a reintegrare l’interesse

pubblico leso, mentre le sanzioni Afflittive – le sole sanzioni in senso proprio – si rivolgono

direttamente all’autore dell’illecito.

Queste ultime si distinguono ulteriormente in sanzioni Pecuniarie e sanzioni Interdittive

(che incidono sull’attività del soggetto colpito).

Posizione a parte occupano le sanzioni Disciplinari che si riferiscono ai soggetti che si

trovano

in un peculiare rapporto con l’amministrazione.

Sanzioni accessorie: misure interdittive consistenti nella privazione o nella sospensione di

facoltà

o diritti derivanti da provvedimenti della pubblica amministrazione.

La violazione del precetto dà luogo all’illecito amministrativo, per il quale la legge prevede

una

riserva di legge.

------------------------->

Il potere di ordinanza, il cui esercizio dà luogo alla emanazione delle ordinanze di necessità

ed urgenza, non rispetta il principio della tipicità dei poteri amministrativi che, in

applicazione del principio di legalità, impone la previa individuazione degli elementi

102

essenziali dei poteri a garanzia dei destinatari degli stessi. D’altronde le ordinanze di

necessità

ed urgenza sono previste proprio per far fronte a situazioni che non possono essere risolte

rispettando il normale ordine delle competenze e i normali poteri.

Tra gli esempi più rilevanti ricordiamo le ordinanze contingibili e urgenti del sindaco (art.54

T.U. enti locali), le ordinanze dell’autorità di pubblica sicurezza e le ordinanze che possono

essere adottate nelle situazioni di emergenze sanitarie o di igiene pubblica.

Le ordinanze vanno distinte dai provvedimenti d’urgenza, atti tipici e nominati suscettibili di

essere emanati sul presupposto dell’urgenza, ma che, tuttavia, sono di contenuto

predeterminato dal legislatore.

La programmazione (che comprende anche la pianificazione) indica il complesso di atti

mediante i quali l’amministrazione previa valutazione di una situazione nella sua globalità,

individua le misura coordinate per intervenire in un dato settore.

Al fine di conservare alcuni beni immobili che presentano peculiari caratteristiche ambientali,

urbanistiche e così via, la legge attribuisce all’amministrazione il potere di sottoporre gli

stessi

a vincolo amministrativo.

I poteri strumentali e i poteri dichiarativi. Le dichiarazioni sostitutive.

L’amministrazione, in occasione dell’esercizio del potere, pone in essere atti strumentali ad

altri poteri (pareri, proposte, atti di controllo, accertamenti, detti anche atti dichiarativi).

L’efficacia dichiarativa incide su di una situazione giuridica preesistente rafforzandola,

specificandone il contenuto o affievolendola impedendo così la realizzazione della situazione

in una certa direzione.

Taluni atti dichiarativi hanno invece la funzione di attribuire certezza legale ad un dato (fatto,

atto, stato, qualità o rapporto). Questi atti, detti di certazione, producono certezze che

valgono

103

erga omnes. Essi sono tipici e nominati ed è da ritenere che siano espressione di un potere

certificativo.

Le conoscenze acquisite dall’amministrazione sono spesso conservate e ordinate in appositi

registri, albi, liste, elenchi, casellari e così via.

Anche altri atti di accertamento, rendendo possibile la conoscenza del fatto registrato, hanno

un effetto di certezza: essa è però detta “notiziale”, in quanto è superabile con la prova

contraria.

La certezza poi può essere “messa in circolazione” mediante certificati, i quali sono atti con

cui appunto si riproduce una certezza.

Il certificato è quindi il documento “tipico” (ossia previsto espressamente dalla legge)

“rilasciato da un’amministrazione avente funzione di ricognizione, riproduzione e

partecipazione a terzi di stati, qualità personali e fatti contenuti in albi, elenchi o registri

pubblici o comunque accertati da soggetti titolari di funzioni pubbliche” (art. 1 d.P.R.

445/2000

testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione

amministrativa, modificato dal d.P.R. 137/2003).

Detto t.u. parla anche di certificazioni, le quali, in senso proprio, sono le dichiarazioni di

scienza esternate mediante certificato: tra certificazione e certificato c’è dunque lo stesso

rapporto che corre tra contenuto e contenente.

La registrazione non è un certificato, perché in essa è prevalente la funzione di acquisire

conoscenze rispetto a quella di esternare, propria del certificato.

Il certificato ha normalmente i caratteri dell’atto pubblico, essendo rilasciato da un pubblico

ufficiale autorizzato a darvi pubblica fede, e fa piena prova, fino a querela di falso, tanto in

sede amministrativa quanto in sede giurisdizionale, di ciò che in esso è dichiarato e della

provenienza.

Dalle certazioni e dai certificati occorre distinguere gli attestati (esempio gli attestati di

benemerenza), che sono atti amministrativi sempre tipici, ma insuscettibili di creare la

medesima certezza legale creata dalle certazioni e che, a differenza dei certificati, non

mettono

in circolazione una certezza creata da un atto di certazione.

104

Ancora differenti sono le attestazioni atipiche (attestati di frequenza a corsi, attività di

svolgimento di studio e ricerca, ecc…) che sul piano dell’ordinamento generale creano, al

più,

una presunzione, e gli atti di notorietà, che sono atti formati, su richiesta di un soggetto, da

un pubblico ufficiale (es. notaio, sindaco), in base alle dichiarazioni simultanee rese in sua

presenza e sotto giuramento da alcuni testimoni (non meno di due: art. 30 L.241/90): da

questi

atti risulta che la notizia di determinati fatti è diventata di pubblico dominio.

Allo scopo di alleggerire il carico di lavoro dei pubblici uffici e contestualmente consentire ai

privati di poter provare all’amministrazione determinati fatti, stati e qualità a prescindere

dall’esibizione dei relativi certificati è nato l’istituto giuridico della dichiarazione sostitutiva,

che è un atto del privato capace di sostituire una certificazione pubblica, e rispetto alla quale

è

alternativa.

Le dichiarazioni sostitutive si distinguono dai certificati in quanto: non provengono da un

ente pubblico; sono destinate a confluire soltanto in un singolo rapporto tra cittadino e

amministrazione (i certificati, invece, valgono in generale e a tutti gli effetti, anche nei rapporti

tra cittadini); le dichiarazioni sostitutive hanno la stessa validità temporale degli atti che

sostituiscono; non consistono in una trascrizione del contenuto di un pubblico registro.

La mancata accettazione della dichiarazione sostitutiva costituisce violazione dei doveri

d’ufficio (art. 74 t.u.). La legge attribuisce alla pubblica amministrazione il compito di

controllare la veridicità delle dichiarazioni sostitutive, il quale avviene mediante raffronto tra

il contenuto delle stesse e quello degli atti di certazione.

La dichiarazione sostitutiva di certificazione è il documento, sottoscritto dall’interessato

(anche non in presenza del funzionario amministrativo addetto) in sostituzione dei certificati

(ad esempio data e luogo di nascita, residenza, cittadinanza, stato civile e di famiglia, nascita

del figlio, posizione reddituale, titolo di studio, qualifica professionale); in luogo della

dichiarazione il cittadino può produrre il certificato o la copia autentica ovvero, esibire un

documento che li attesti.

105

Il t.u. prevede che il cittadino possa rendere al funzionario competente dichiarazioni

sostitutive dell’atto di notorietà, ossia atti con cui il privato comprova, nel proprio interesse e

a titolo definitivo, tutti gli stati, fatti e qualità personali non compresi in pubblici registri, albi

ed elenchi (quindi non suscettibili di attestazione con dichiarazione sostitutiva di

certificazione), nonché stati, fatti e qualità personali relativi ad altri soggetti di cui egli abbia

diretta conoscenza.

I certificati rilasciati dalle amministrazioni attestanti stati e fatti personali non soggetti a

modificazione hanno validità illimitata; le restanti certificazioni hanno validità di sei mesi

dalla data del rilascio. Gli stati, i fatti e le qualità personali contenuti in documenti di identità

o di riconoscimento non più in corso di validità possono essere comprovati mediante

esibizione e dichiarazione che i dati non hanno subito variazioni (art. 45 d.p.r. 445/2000).

L’art. 49 t.u. non consente che i certificati medici, sanitari, veterinari, di origine, di conformità

CE, di marchi o brevetti siano sostituiti “da altro documento”.

L’art. 71 t.u. specifica che il controllo sulle dichiarazioni sostitutive (di certificazione e di atto

di notorietà) debba avvenire, anche a campione, e in tutti i casi in cui “sorgano fondati dubbi”

sulla loro veridicità. Esso è effettuato secondo due modalità: consultando direttamente gli

archivi dell’amministrazione certificante, ovvero richiedendo alla medesima conferma scritta

della corrispondenza di quanto dichiarato con le risultanze dei registri.

Le dichiarazioni sostitutive possono essere anche utilizzate nei rapporti tra privati che vi

consentano (art. 2 d.p.r. 445/2000): in tal caso l’amministrazione competente per il rilascio

della relativa certificazione, previa definizione di appositi accordi, è tenuta a fornire, su

richiesta del privato corredata dal consenso del dichiarante, conferma scritta della

corrispondenza di quanto dichiarato con le risultanze dei dati custoditi.

I poteri relativi ad atti amministrativi generali.

Gli atti amministrativi sono detti generali, in quanto sono in grado di produrre effetti nei

confronti di una generalità di soggetti, titolari di quei rapporti con medesime caratteristiche.

Si pensi ai bandi di concorso, alla chiamata alle armi, ecc… Tali atti sono ricollegabili allo

schema norma-potere-effetto: la legge non produce direttamente l’effetto in quanto

attribuisce

106

il relativo potere all’amministrazione.

La riconduzione di un atto nella categoria degli atti amministrativi generale riveste una certa

importanza giacché essi (assieme agli atti normativi, a quelli di pianificazione e di

programmazione) sono sottratti alla disciplina della partecipazione procedimentale e del

diritto di accesso; inoltre, gli atti amministrativi generali, come quelli normativi, non

necessitano di motivazione.

Una particolare categoria di atti amministrativi generali è costituita dalle autorizzazioni

generali, conosciute dalla normativa sulla liberalizzazione dei servizi, dal D.Lgs 196/2003 in

materia di autorizzazione rilasciate dal Garante per la protezione dei dati personali per intere

categorie di titolari o di trattamenti e dalla disciplina ambientale.

Il Decorso del tempo e la Rinuncia.

Il decorso del tempo produce la nascita o la modificazione di una serie di diritti ed è alla base

degli istituti della prescrizione e della decadenza.

Il potere, in quanto attributo della soggettività non è trasmissibile, e non è neppure

prescrittibile a seguito del decorso del tempo.

Il diritto soggettivo è invece soggetto a prescrizione, ove non esercitato per un certo periodo

di

tempo. Si pensi al diritto di percepire lo stipendio, che si prescrive in cinque anni.

Il tempo, unitamente all’esercizio di un diritto, è alla base dell’istituto dell’usucapione dei

diritti reali, ma per quanto attiene il diritto amministrativo occorre ricordare che non è

ammesso l’acquisto per usucapione di diritti su beni demaniali.

Tra gli atti che producono vicende estintive di diritti si annovera la rinuncia, negozio avente

effetto abdicativi cui può seguire un effetto traslativo (accrescimento della sfera altrui) o

estintivo.

Il potere, intrasmissibile e imprescrittibile, non può essere oggetto di un atto di rinunzia.

Sono invece normalmente rinunciabili i diritti soggettivi (come il diritto all’indennizzo in caso

di espropriazione); e non sono rinunziabili le situazioni che ineriscono a interessi diversi da

quelli del loro titolare(ad esempio è irrinunciabile l’ufficio di tutore) ed i diritti di libertà.

In tema di crediti dei dipendenti aventi causa nel rapporto di lavoro, si ricordi che

107

l’amministrazione non può rinunciare alla prescrizione ed alla relativa eccezione.

Non è possibile rinunciare nemmeno agli interessi legittimi perché seguono il potere e il suo

esercizio.

L’esercizio del potere: norme di azione, discrezionalità e merito.

Allorché sia attribuito un potere, l’ordinamento sceglie di rimettere alla successiva scelta

autonoma dell’amministrazione la produzione di vicende giuridiche in ordine a situazioni

soggettive dei privati. L’amministrazione deve in concreto agire in vista del perseguimento

dell’interesse che costituisce la ragione dell’attribuzione del potere (selezione del miglior

candidato per un concorso, pubblica utilità nel caso di espropriazione, ecc…).

Spesso l’amministrazione fissa in anticipo alcuni criteri cui si atterrà nell’esercizio concreto

del

potere, ma soventemente le modalità di azione sono individuate in via generale e astratta

mediante norme giuridiche.

Le norme che disciplinano l’azione amministrativa non hanno i caratteri delle norme di

relazione, le norme cioè che risolvono conflitti intersoggettivi sul piano dell’ordinamento

generale. Le norme che caratterizzano l’azione amministrativa disciplinano le modalità

attraverso le quali il potere deve essere esercitato, e tali norme sono definite norme di

azione,

proprio perché hanno ad oggetto l’azione dell’amministrazione e non l’individuazione di

assetti intersoggettivi.

La discrezionalità amministrativa è lo spazio di scelta che residua allorché la normativa di

azione non predetermini in modo completo tutti i comportamenti dell’amministrazione.

Questo tipo di discrezionalità, c.d. “pura”, va distinta dalla discrezionalità tecnica, che èla

possibilità di scelta che spetta alla amministrazione allorché sia chiamata a qualificare fatti

suscettibili di varia valutazione, e si riduce ad un’attività di giudizio a contenuto specifico.

Molto spesso, infatti, tra i presupposti fissati dalla legge per l’esercizio del potere

amministrativo vi sono fatti che non possono essere giudicati semplicemente come esistenti

o

inesistenti e che non sono suscettibili di un mero accertamento che non lasci spazio a

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valutazioni.

La scelta discrezionale c.d. “pura” può attenere a vari profili dell’azione amministrativa, quali

il contenuto del provvedimento, la stessa decisione relativa al “se” ed al “quando” rilasciarlo.

La discrezionalità non è esercitata in osservanza di norme predefinite, e si riassumono nel

principio di logicità-congruità: ciò significa che la scelta deve risultare logica e congrua

tenendo conto dell’interesse pubblico perseguito, degli interessi secondari coinvolti e della

misura del sacrificio ad essi arrecato.

L’essenza della discrezionalità risiede nella “ponderazione” comparativa dei vari interessi

secondari in ordine all’interesse pubblico al fine di assumere la determinazione concreta.

L’insieme delle soluzioni ipotizzabili come compatibili con il principio di congruità in un caso

determinato definisce il merito amministrativo , normalmente sottratto al sindacato del

giudice amministrativo ed attribuito alla scelta esclusiva dell’amministrazione, la quale, tra la

pluralità di scelte così individuate, preferirà quella ritenuta più opportuna.

Le fonti del diritto (in particolare quelle legislative) attinenti alle situazioni

giuridiche.

Le fonti giuridiche sono i fatti e gli atti produttivi di norme giuridiche. La materia costituisce

oggetto del diritto costituzionale.

Molte fonti pongono norme di diritto amministrativo o sono atti soggettivamente

amministrativi, nel senso che sono posti in essere da autorità amministrative.

Cenni ad alcuni riflessi della distinzione tra norme di relazione e norme di azione

sui problemi della difformità dell’atto dal paradigma normativo e del riparto di

giurisdizione.

L’atto amministrativo emanato in assenza di potere è nullo ed è sindacabile dal giudice

ordinario (ad esempio un provvedimento di esproprio emanato da un’amministrazione non

competente).

Il giudice ordinario ha giurisdizione nei casi in cui l’amministrazione abbia agito in carenza di

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potere ponendo in essere un atto nullo, cioè non produttivo di effetti.

L’interesse legittimo è anche la pretesa all’osservanza delle norme di azione.

Sotto il profilo processuale la tutela dell’interesse legittimo è affidata al giudice

amministrativo.

L’azione amministrativa che non rispetti le norme di azione è sicuramente illegittima: tuttavia,

ove siano rispettate le norme di relazione che attribuiscono il potere, l’atto finale non è nullo.

Gli effetti così prodotti sono tuttavia precari.

L’atto è cioè emanato in una situazione in cui il potere sussiste, ma è stato esercitato in

modo

non corretto, pertanto la giurisdizione del giudice amministrativo si individua in base al

canone del cattivo esercizio del potere amministrativo. Il giudice che accerti la violazione di

norme di azione dovrà eliminare sia l’atto, sia i suoi effetti, emanando una decisione di

annullamento. Il regime dell’atto posto in essere in violazione di norme di azione è dunque

l’annullabilità.

L’atto può essere annullato anche in via di autotutela dalla stessa amministrazione che ha

emanato l’atto.

L’atto illegittimo può essere disapplicato dal giudice ordinario, annullato

dall’amministrazione in sede di decisione di ricorso amministrativo, ovvero in sede di

controllo.

Le norme prodotte dalle fonti comunitarie.

I trattati comunitari e le fonti di provenienza comunitaria disciplinano oggi ambiti rilevanti

del diritto amministrativo e, di conseguenza, agiscono come strumenti di armonizzazione del

diritto amministrativo dei vari paesi membri.

Tra tali fonti spiccano i regolamenti comunitari, atti di portata generale, obbligatori e

direttamente applicabili nei rapporti c.d. “verticali” tra pubblici poteri e cittadini, e le direttive

comunitarie, vincolanti per lo Stato membro in ordine al risultato da raggiungere, lasciando

allo stesso la scelta dei modi e dei mezzi per raggiungerlo.

Secondo la Corte costituzionale il regolamento comunitario deve essere applicato dal giudice

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interno anche disapplicando la legge nazionale incompatibile.

Il potere-dovere di disapplicazione riguarda anche il giudice amministrativo, il quale è

chiamato sempre più spesso ad esercitarlo.

Si è così individuata la categoria delle direttive immediatamente applicabili dalle nostre

amministrazioni (con efficacia solo verticale).

Le altre direttive, invece, sono vincolanti soltanto a seguito del loro recepimento e

conseguente attuazione nel nostro ordinamento.

Il dovere di disapplicare la normativa italiana confliggente con quella comunitaria è stato

riconosciuto altresì in capo alla pubblica amministrazione.

Le fonti soggettivamente amministrative: considerazioni generali.

Le fonti che sono atti soggettivamente amministrativi sono i regolamenti. Essi sono emanati

da organi amministrativi (dello Stato, della regione e degli altri enti pubblici) titolari del

potere normativo, consistente nella possibilità di emanare norme generali ed astratte.

L’attività normativa dell’amministrazione è soggetta non solo al principio di preferenza della

legge, ma anche a quello di legalità, il quale, secondo l’accezione di conformità formale,

impone che ogni manifestazione di attività normativa trovi il proprio fondamento in una

legge generale, che indichi l’organo competente e le materie in ordine alle quali esso può

esercitarla.

La categoria degli atti amministrativi generali non è facilmente differenziabile da quella degli

atti normativi.

Gli atti normativi sono sottoposti ad un particolare iter procedimentale ovvero, per quanto

riguarda i regolamenti emanati dal Presidente della Repubblica, essi sono caratterizzati da

una

peculiare formula che essi debbono recare.

L’art. 87 comma 5 Cost. riconosce espressamente il potere regolamentare del governo,

attribuendo al Capo dello Stato il potere di emanare regolamenti, sicché il richiamo di detta

disposizione, nel preambolo di un atto emanato dal Presidente della Repubblica, è indice

sicuro del carattere normativo dell’atto stesso.

Qualora ricorra lo schema norma-potere-effetto, atti amministrativi generali e atti normativi

presentano le seguenti differenze:

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-solo gli atti normativi sono astratti;

-solo gli atti normativi sono espressione di un potere diverso da quello amministrativo,

nel senso che, ponendo norme di azione, essi non costituiscono esercizio di azione

dell’amministrazione, ma ne disciplinano il futuro svolgimento.

Vi sono atti, poi, che hanno natura mista, come ad esempio i piani regolatori generali.

I regolamenti amministrativi.

I regolamenti si distinguono in regolamenti governativi, ministeriali e degli enti pubblici, in

base al soggetto e all’organo da cui provengono.

La disciplina dei regolamenti governativi è fissata dalla legge 400/1988.

Per la loro emanazione la legge richiede la deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il

parere del Consiglio di Stato, Emanati con decreto del Presidente della Repubblica e

sottoposti

al visto e alla registrazione della Corte dei conti, essi sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale

e

debbono essere espressamente denominati “regolamenti”.

L’art. 17 della Legge 400/1988 prevede diversi tipi di regolamenti governativi.

I regolamenti esecutivi rappresentano le fonti governative mediante le quali sono poste

norme di dettaglio rispetto alla legge o al decreto legislativo da eseguire.

I regolamenti attuativi e integrativi rispetto alle leggi che pongono norme di principio,

possono essere adottati al di fuori delle materie riservate alla competenza regionale.

I regolamenti indipendenti sono emanati per disciplinare le materie in cui ancora manchi la

disciplina da parte di leggi o atti aventi forza di legge.

Vi sono poi i regolamenti che disciplinano l’organizzazione ed il funzionamento delle

amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni dettate dalla legge.

L’art. 17 comma 2 Legge 400/1988 disciplina i regolamenti di delegificazione (con il termine

delegificazione si intende l’attribuzione al potere regolamentare del compito di disciplinare

materie anche in deroga alla disciplina posta dalla legge) o “autorizzati”, i quali possono

essere adottati solo a seguito di una specifica previsione di legge. La norma dispone che

“con

decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri,

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DESCRIZIONE APPUNTO

Riassunto per l'esame di Diritto Amministrativo, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente Manuale di Diritto Amministrativo, Casetta. Nello specifico gli argomenti trattati sono i seguenti: la definizione di amministrazione , la disciplina giuridica della Pubblica Amministrazione, l'azione amministrativa .


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in scienze delle pubbliche amministrazioni (ACIREALE)
SSD:
Docente: Tigano Aldo
Università: Catania - Unict
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher flaviael di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto amministrativo e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Catania - Unict o del prof Tigano Aldo.

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