Diritto Amministrativo - Storia

Formazione dello Stato italiano unitario

La formazione dello Stato italiano unitario avviene nel 1861, con l'aggregazione al Regno di Sardegna di una serie di Stati che avevano governato la Penisola per secoli.

Sul piano delle istituzioni amministrative e legislative, vengono estese a tutto il territorio nazionale le istituzioni sardo-piemontesi in attesa di future leggi di unificazione.

Nell'ultima fase di questo Stato, dopo l'instaurazione del governo costituzionale con la concessione dello Statuto Albertino, le istituzioni assumono i connotati delle istituzioni francesi. Si ha una netta separazione tra il potere legislativo ed esecutivo, con quest'ultimo riservato al Re. Il sistema evolve rapidamente verso un sistema parlamentare, a partire da Cavour.

Per quanto riguarda la disciplina degli apparati organizzativi...

centrali e periferici,la legge Cavour, introduce il modello unitario del ministero, come modello amministrativo tipico dell'amministrazione centrale; Formato da una serie di uffici gerarchicamente relazionati tra loro e tutti dipendenti dall'autorità politica, il ministro, responsabile del loro andamento davanti al parlamento, in luogo della pluralità delle amministrazioni precedenti.

Per quanto riguarda l'amministrazione periferica, vengono disciplinati in maniera compiuta gli uffici periferici dello Stato dipendenti dal governo in capo al Prefetto.

Per quanto riguarda l'organizzazione del governo locale ed i suoi rapporti con l'esecutivo, la legge Rattazzi compie il processo di unificazione ed omogeneizzazione del sistema amministrativo locale divisa in province e comuni, sottoposti ad una forte ingerenza governativa.

Per quanto riguarda il sistema del contenzioso amministrativo, esso è disciplinato secondo formule nuove ed omogenee, attribuendo

ai Consigli di governo (come giudici ordinari del contenzioso amministrativo) in sede periferica e al Consiglio di Stato in sede centrale, le attribuzioni contenziose degli affari amministrativi. Mentre la Corte dei Conti assume le funzioni, pur rimaste sue proprie, del controllo finanziario e contabile dell'amministrazione, esercitato in forme giurisdizionali. RIASSUMENDO: SISTEMA AMMINISTRATIVO FORTEMENTE ACCENTRATO; - AFFARI DI AMMINISTRAZIONE SOTTRATTI ALLA GIURISDIZIONE COMUNE; - AFFARI DI AMMINISTRAZIONE AFFIDATI ALLA COGNIZIONE DI ORGANI SPECIALI DEL CONTENZIOSO AMMINISTRATIVO; - ORGANI INSERITI IN POSIZIONE DIFFERENZIATA E PARZIALMENTE INDIPENDENTE NELL'APPARATO AMMINISTRATIVO. LA PRIMA LINEA DI EVOLUZIONE La prima linea di evoluzione attiene all'organizzazione amministrativa e la denomineremo dall'accentramento al decentramento. A differenza delle altre linee di evoluzione, essa si realizza solo in tempi relativamente recenti, cioè dopo.

L'instaurarsi dell'ordinamento costituzionale ha ricevuto una decisiva impennata solo in tempi recentissimi, con la legge costituzionale n°3 del 2001.

Con la Costituzione si affermano, infatti, i principi del decentramento amministrativo e di autonomia locale, come principi portanti del nuovo Stato (art. 5) e il sistema di governo si articola in una struttura pluralistica che vede accanto allo Stato un insieme di enti del governo territoriale (regioni, province e comuni) cui la Costituzione stessa nel testo originario riserva un ambito di governo loro proprio, come espressione politica delle comunità di riferimento.

Il disegno autonomistico viene completato con la L. cost. n°3/2001, che modifica la Costituzione identificando la Repubblica in un insieme di enti di governo (pubblici poteri) tra loro equiparati (e tra essi lo Stato) e differenziati solo con riferimento alle comunità rispettivamente amministrate e per la differente dimensione degli interessi.

coinvolti (sul piano dell'amministrazione; perché la legislazione è riservata allo Stato ed alle regioni). Questa linea di evoluzione produce un vero e proprio ribaltamento di uno dei principi fondanti del sistema designato dalle leggi rivoluzionarie, che avevano portato a termine un sistema accentratore sviluppatosi già nel corso dell'Anticoregime. Lo stesso primato assoluto della legge come fonte di ogni disciplina dell'amministrazione (l'amministrazione come esecuzione della legge) si sfrangia in una miriade di fonti del diritto dell'amministrazione, per molte materie emanate dagli stessi enti del governo deputati all'amministrazione stessa (fonti di autonomia). La coesione del sistema resterà affidata ai principi costituzionali. LA SECONDA LINEA DI EVOLUZIONE La seconda linea di evoluzione attiene all'esercizio dell'amministrazione mediante atti giuridici produttivi di effetti: dall'atto amministrativo.

Alla funzione amministrativa. La nozione originaria di atto amministrativo nasce in giurisprudenza come atto unilaterale d'autorità, imperativo, esecutorio, adottato da un governo amministrativo e perciò sottratto alla cognizione dei giudici ordinari (nozione giurisprudenziale).

L'atto amministrativo è un atto giuridico dotato di una particolare forza giuridica (efficacia giuridica: capacità dell'atto di produrre effetti nei confronti dei terzi) e perciò derogatorio rispetto ai negozi di diritto comune.

Dove non è necessario l'esercizio dell'autorità, l'amministrazione può svolgersi ricorrendo a strumenti di diritto comune, ricorrendo in ogni caso il contenzioso amministrativo.

EVOLUZIONE SUCCESSIVA: MODIFICA DELLA NOZIONE DI ATTO AMMINISTRATIVO E DEL SUO AMBITO DI APPLICAZIONE.

FASI: Introduzione dell'atto amministrativo unilaterale come strumento giuridico dell'amministrazione anche per

quegli aspetti dell'amministrazione che possono svolgersi mediante strumenti di diritto comune;

Idea che la violazione delle norme che disciplinano l'atto amministrativo (come esercizio d'autorità) potesse esser fatta valere da parte degli interessati davanti agli organi deputati alla tutela contenziosa nei confronti dell'amministrazione;

Idea che l'atto amministrativo non sia un atto libero, ma, poiché finalizzato alla cura di interessi generali, deputato a perseguire determinati fini stabiliti dalla legge;

Idea che la conformità al perseguimento dei suddetti fini con l'esercizio dell'amministrazione dovesse essere controllata pena di invalidità degli atti, nell'ambito delle forme di tutela stabilite dalla legge;

Attraverso queste fasi si è giunti alla dottrina della discrezionalità e dell'eccesso di potere: è giuridicamente rilevante e perciò

controllabilità dell'attività preparatoria nell'ambito della quale si formano i motivi dell'azione. PROCEDIMENTO: l'azione amministrativa non si estrinseca mai in singoli atti puntuali, ma in una serie di atti e fatti deputati al raggiungimento di un risultato che giuridicamente si estrinseca in un atto finale, il provvedimento. STATUTO GIURIDICO DELL'ATTO O PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO: atto giuridico soggetto a regime di diritto pubblico del tutto differente al diritto comune, quanto a disciplina dell'atto stesso e della sua attività preparatoria, nonché dell'invalidità, dell'efficacia e della tutela. Questo statuto oltre a riguardare gli atti d'autorità si espande ai campi d'azione che potrebbero essere retti dal diritto comune. Quello che nasce come statuto giuridico degli atti d'autorità, diviene lo statuto giuridico degli atti d'amministrazione. Tale cambiamento è volto alla controllabilità dell'attività preparatoria nell'ambito della quale si formano i motivi dell'azione.

La tutela dei terzi, soggetti portatori d'interessi protetti, nei confronti di determinate manifestazioni dell'agire amministrativo, avviene attraverso la giurisdizione amministrativa. Il terzo ha tutela davanti agli organi della giurisdizione amministrativa.

La terza linea di evoluzione riguarda il passaggio dal contenzioso alla giurisdizione amministrativa, con la trasformazione progressiva degli organi del contenzioso da organi amministrativi (differenti da quelli di amministrazione attiva) ad organi giurisdizionali (giudici speciali).

L'origine del principio di separazione tra amministrazione e giurisdizione risale all'antico regime e alle leggi rivoluzionarie. Nel regime napoleonico, i tribunali ordinari diventano esclusivamente giudici delle controversie tra privati. Ma chi giudica delle controversie con la pubblica amministrazione?

Nell'antico regime, gli stessi organi facevano da amministratori e da giudici, creando confusione delle competenze. Nel regime napoleonico, invece, si assiste alla nascita del sistema del contenzioso amministrativo con l'istituzione,

all'interno del Consiglio di Stato e dei Consigli di Prefettura in ambito locale, di una Commissione del Contenzioso. Essa è competente per le controversie di carattere contenzioso e svolgerà il ruolo di organo consultivo del governo relativamente ai poteri di cognizione e di decisione; progressivo restringimento dell'area della pure administration, cioè dell'amministrazione sottratta ad ogni controllo in sede contenziosa. Descrizione istituzioni ante riforma 1865: - Consiglio di Governo, giudici ordinari del contenzioso amministrativo; - Consiglio di Stato, nella sezione del contenzioso amministrativo esercita le attribuzioni giurisdizionali pronunciando sugli appelli contro le decisioni proferite dai Consigli di Governo, nonché per alcune materie in prima ed in ultima istanza. No diritti di proprietà, diritti della persona e qualità ereditaria della persona. I Giudici del Contenzioso sono veri e propri organi giurisdizionali.

In quanto le loro sentenze producono gli stessi effetti di quelle dei tribunali civili. In questa fase, la maggior parte delle controversie di competenza dei giudici del contenzioso sono controversie relative ai diritti. La tutela dei semplici interessi dei cittadini a fronte dell'esercizio del potere è nella gran parte esclusa e affidata all'amministrazione attiva.

I tribunali del contenzioso non hanno il potere di annullare o di revocare atti amministrativi, in quanto emanano sentenze di condanna e dichiarative. Questo tipo di tutela può soltanto essere assicurata dalla stessa pubblica amministrazione, interpellata attraverso lo strumento del ricorso gerarchico o dal sovrano. Lo strumento del ricorso al Re diviene assai significativo innestando in esso una fase consultiva davanti al Consiglio di Stato che sarà nei fatti il momento decisorio del ricorso.