Diritto amministrativo

Sandulli diritto processuale amministrativo

Parte prima: i lineamenti

La storia

La disciplina del processo amministrativo è il frutto della stratificazione della legislazione in materia; infatti, solo la storia è in grado di mostrare le ragioni per cui in Italia la tutela giurisdizionale nei confronti della p.a. è assicurata da un modello duale anziché monistico.

Nello Stato assoluto, il principe non era soggetto alla legge, essendo titolare del potere sovrano. Ne derivava che i suoi atti non potevano essere sottoposti al sindacato del giudice. Solo in via eccezionale alcuni atti del principe, incidenti sui rapporti giuridici patrimoniali, potevano essere oggetto di controversie tra l'amministrazione e i sudditi, con una quasi totale assenza di tutela dei cittadini nei confronti del potere assoluto esercitato dal sovrano e dalla p.a.

La Rivoluzione francese modificò la situazione in misura minore di quanto ci si potesse attendere; i rapporti del cittadino con lo Stato e l’amministrazione rimasero sottratti al sindacato giurisdizionale:

• Ragione formale rinvenuta nella circostanza che, derivando l’autorità della p.a. direttamente dal popolo, i titolari di essa, per evitare la lesione del principio di sovranità popolare, ritennero di dover rispondere del proprio operato soltanto al popolo e non anche ai giudici;
• Ragione sostanziale va ritenuta nell’esigenza pratica che l’azione amministrativa non venisse intralciata da un controllo giudiziario della legalità troppo stretto e rigoroso.

Per tali motivi, il contenzioso non assunse le vesti della giustizia delegata (dal potere esecutivo a quello giudiziario) ma della giustizia ritenuta (esercitata dagli organi di governo) e riservata (non essendo possibile ricorrere al giudice ma solo al re).

In Italia, negli Stati preunitari, il dominio napoleonico aveva determinato la diffusione di un sistema di giustizia amministrativa ispirato a quello francese, fondato sui Consigli di Prefettura e sul Consiglio di Stato. Quindi l’autorità e il prestigio ben presto riconosciuti al consiglio di stato fecero sì che tale modello venne introdotto, oltre che in altri paesi europei, anche nel regno d’Italia con il terzo statuto costituzionale del marzo 1805. Con il decreto 8/6/1805, fu affidato ai nuovi consigli di prefettura il contenzioso amministrativo di primo grado e al consiglio di stato quello di secondo grado. Con la caduta dell’impero, la restaurazione travolse le istituzioni del contenzioso amministrativo di origine francese con l’eccezione di quelle del ducato di Parma e Piacenza, ove sopravvissero per ragioni dinastiche. Nel regno Lombardo-Veneto e nel ducato di Modena gli istituti di origine francese si mantennero.