Riassunto esame Diritto Amministrativo, prof. Caldarera

IL PROCESSO AMMINISTRATIVO

11. La giurisdizione amministrativa

11.1 Il nuovo codice del processo amministrativo

La riforma operata con D.Lgs. 7 luglio 2010, n. 104 - Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009,

n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo, tende ad una codificazione

esaustiva del processo amministrativo.

Precedentemente a tale corposo intervento, altre riforme avevano inciso sul sistema di giustizia

amministrativa. Tra queste, senza dubbio, la più importante è rappresentata dalla L. 21-7-2000, n. 205,

intervenuta a modificare molte delle disposizioni di cui alla L. n. 1034/1971.

L'intervento del legislatore, ha riguardato, in particolare, la fase cautelare, nonché i riti speciali ed accelerati.

Tra le più rilevanti novità introdotte dalla L. n. 205/2000, si ricordano:

– la modifica dell'istituto dei motivi aggiunti che devono oggi essere utilizzati per impugnare tutti i

provvedimenti adottati successivamente all'instaurazione del giudizio e connessi con il provvedimento

impugnato, in luogo di un autonomo ricorso;

– l'introduzione delle misure cautelari atipiche, che si vanno ad aggiungere alla possibilità di chiedere al

giudice amministrativo la sospensione degli effetti dell'atto impugnato;

– la possibilità di definire il giudizio con una sentenza in forma semplificata che può essere adottata solo in

presenza di determinati presupposti legislativamente definiti;

– la previsione, nelle materie di cui all'art. 23 bis D.p.r. 1034/1971, di un rito acceleratorio giustificato dalla

peculiarità di talune controversie necessitanti di una disciplina processuale di carattere differenziato al fine di

garantire uno strumento di tutela adeguata alla situazione di fatto nella quale intervengono;

– il potere accordato al giudice amministrativo di delibare anche tutte le questioni relative all'eventuale

risarcimento del danno, potendo lo stesso accordare anche la reintegrazione in forma specifica, e la tutela,

formulata in termini generali, di accertare e condannare alla soddisfazione delle pretese legate agli altri diritti

patrimoniali consequenziali;

Val bene ricordare che nella Relazione introduttiva al Codice si legge che, «pur prendendo le mosse dalle

codificazioni settoriali nel campo del diritto amministrativo, è stato predisposto un "codice processuale“ che

si affianca ai quattro tradizionali codici.

Il decreto legislativo contiene le norme di approvazione del Codice e quattro allegati: il primo costituisce il

Codice del processo: nel secondo vi sono le norme di attuazione; il terzo le norme transitorie; il quarto, le

norme di coordinamento e le abrogazioni. Sotto il profilo processuale si assiste, nel contenuto nella

codificazione, all’omologazione, restando ferme le peculiarità dettate dalla natura della tutela di fronte al

Giudice Amministrativo, al codice di procedura civile fonte dei fondamentali principi processuali. Ciò

rappresenta un pregio, in ragione della coerenza sistematica tra codici e sottostanti situazioni giuridiche che

emergono, esigendo tutela, nella fase contenziosa. Vi è quindi una codificazione, che seppur autonoma

rispetto a quella di procedura civile, rende proprie le regole di quest'ultima che sono espressione di principi

generali.

Ciò è aderente alla nuova conformazione dell’interesse legittimo, inteso non più come situazione giuridica

consistente in senso lato nella pretesa alla legittimità dell’azione amministrativa, e giurisdizione sull’atto, ma

giurisdizione sul rapporto, con la possibilità, anche in sede di giurisdizione di mero annullamento del

provvedimento, di conformare, alla stregua di un giudizio di ottemperanza, la futura azione

dell’amministrazione.

Di particolare rilievo è la più ampia possibilità, in sede di accertamento giudiziale, di accedere al fatto, e di

potersi avvalere dell’istituto della testimonianza e della consulenza tecnica.

Benché già rinvenibili nella Costituzione, (art. 24, 101, 102, 103, 111) e nella giurisprudenza comunitaria

della la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, nei primi

tre articoli il codice prevede i seguenti principi:

1. Principio di effettività;

2. Principio del giusto processo;

3. Motivazione e sinteticità dell’atto. Con il principio di effettività si è rappresentato l’intento di definire un

rinnovamento delle forme di controllo di legittimità del potere amministrativo, affinché la pronuncia

giudiziaria produca un effetto sostanziale in capo alla sfera giuridica del privato. Il Giudice amministrativo è

obbligato ad adottare una pronuncia pienamente satisfattiva dell’interesse sostanziale del ricorrente.

Vengono evitate pronunce inutili di mero annullamento senza satisfattività per il privato, che può andare

incontro a riedizioni del provvedimento elusive del giudicato. 60

Il codice precisa che sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie in materia di interessi

legittimi e, quando previste dalla legge, anche in materia di diritti soggettivi. Va puntualizzato che deve

trattarsi di comportamenti, od anche omissioni riconducibili anche mediatamente all'esercizio del potere

amministrativo e posti in essere da pubbliche amministrazioni. Viene, altresì, ribadita l'articolazione della

suddetta giurisdizione in generale di legittimità, esclusiva e di merito, definendone, i rispettivi confini. Non

sono impugnabili gli atti politici o endoprocedimentali salvo che non conducano ad una decisione vincolata,

assumendo quindi efficacia lesiva. Va menzionata la specificazione delle azioni esperibili innanzi al G.A.,

che segue il sistema delle tradizionali azioni di cognizione (costitutive, di accertamento e di condanna). In

particolare, per l'azione di annullamento viene specificata la proponibilità nel termine di 60 giorni, vengono

ribaditi i tradizionali vizi del provvedimento amministrativo che ne costituiscono vizio di legittimità. Quanto

all'azione di condanna, nel Codice è prevista la possibilità di applicarla «quando risulti necessaria, dopo

l'annullamento, una tutela in forma specifica del ricorrente mediante la modificazione della realtà materiale

(condanna ad un facere); o sia rimasta inadempiuta un'obbligazione di pagamento o debba comunque

provvedersi mediante l'adozione di ogni altra misura idonea a tutelare la posizione giuridica soggettiva» (così

la Relazione introduttiva al Codice). Il nuovo codice amministrativo presenta anche altri strumenti

procedurali o di tutela.

Tra queste si menzionano:

– le misure cautelari collegiali, ossia quelle richieste per evitare un danno grave ed irreparabile durante il

tempo necessario a giungere alla decisione nel merito del ricorso;

– le misure cautelari monocratiche, cioè quelle misure provvisorie che possono essere richieste al Presidente

del Tribunale in caso di estrema gravità ed urgenza, tale da non consentire neppure la dilazione fino alla data

della camera di consiglio;

– le misure cautelari anteriori alla causa (ed. ante causam), nel rito processuale in materia di appalti, che

consentono al soggetto interessato, in un momento antecedente alla proposizione del ricorso di merito, in

caso di eccezionale gravità ed urgenza, tali da non consentire la previa notifica del ricorso e la richiesta di

misure cautelari provvisorie, di presentare istanza per l'adozione delle misure interinali e provvisorie che

appaiono indispensabili durante il tempo occorrente per la proposizione del ricorso di merito e della domanda

cautelare.

E’ esaustivamente definita l'azione risarcitoria, tipologia dell'azione di condanna, esperibile contro la

pubblica amministrazione per danni da illegittimo esercizio dell'azione amministrativa (quindi, anche a tutela

di interessi legittimi) nonché, nei casi di giurisdizione esclusiva, per danni da lesione di diritti soggettivi.

Nella previsione codicistica non costituisce più motivo problematico la questione della pregiudiziale

amministrativa, ossia la necessità o meno di impugnare e di ottenere l'annullamento dell'atto amministrativo

prima di poter conseguire il risarcimento del danno derivante dall'atto impugnato, prevedendo la possibilità

che l'azione di condanna, e, quindi, di risarcimento, possa essere esercitata anche autonomamente. Si prevede

che gli strumenti del processo civile assumano valenza universale, quali mezzi di prova utilizzabili nel

processo amministrativo. È inoltre recepita la disciplina della translatio iudicii, alla stregua degli

insegnamenti della Consulta (77/2007) e della Cassazione (40109/2007), istituto che riflette il principio

dell’unità della giurisdizione, assicurando pienamente la salvezza degli effetti processuali e sostanziali della

domanda rispetto al momento in cui essa è stata proposta, anche se erroneamente introdotta dinanzi al giudice

sfornito di giurisdizione.

I mezzi di impugnazione vengono omogeneizzati a quelli previsti dal codice di procedura civile. E’ prevista

una disciplina positiva del rimedio dell'opposizione di terzo nel processo amministrativo, a tutela sia di diritti

soggettivi che di interessi legittimi. 61

11.2 L’evoluzione storico-normativa della giurisdizione amministrativa

in Italia

Il contenzioso amministrativo fu organizzato con quattro leggi del 30 ottobre 1859 (nn. 3705, 3706, 3707,

3708):

– con la legge n. 3705 fu soppressa la Camera dei conti (art. 9); le sue attribuzioni quale giudice di appello

del Contenzioso amministrativo furono devolute al Consiglio di Stato (art. 2);

– l’appello in materia di contabilità così come le attribuzioni non giurisdizionali in materia di contabilità,

furono devolute alla Corte dei conti, istituita con la legge n. 3706;

– con la legge n. 3707 fu riordinato il Consiglio di Stato cui oltre alle funzioni consultive furono date

funzioni giurisdizionali (art. 12).

Alla III Sezione (Sezione del contenzioso) furono attribuite le funzioni giurisdizionali. Oltre alle funzioni di

giudice di appello del contenzioso amministrativo sulle decisioni dei Consigli di Governo (art. 22), al

Consiglio di Stato fu attribuita giurisdizione in unico grado in materia di debito pubblico, di richiami relativi

alla liquidazione delle pensioni a carico dello Stato (art. 23), di miniere, cave e usine (art. 24). Restavano al

Consiglio di Stato le attribuzioni consultive in materia di conflitti di giurisdizione, e il parere doveva essere

dato in assemblea generale (art. 17);

– la successiva legge n. 3708, del 30 novembre, delineò le varie ipotesi di conflitti positivi fra autorità

giudiziarie e fra queste ultime e l’autorità amministrativa; e di conflitti neg