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Capitolo III: L’organizzazione amministrativa: profili generali

I soggetti di diritto pubblico costituiscono nel loro complesso l’amministrazione in senso soggettivo, che si articola in

enti pubblici, dotati di capacità giuridica e quindi idonei ad essere titolari di poteri amministrativi. Sono per questo

definiti centri di potere.

Caratteri dell’ente pubblico

L’articolo 97 cost. stabilisce il principio generale secondo cui <<i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni

di legge>>. Nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge. Per quanto riguarda gli

enti regionali, l’articolo 117.1 sancisce il principio della necessità di una legge regionale per l’istituzione degli enti

dipendenti dalla regione. La spinosa questione dell’individuazione degli enti pubblici è stata risolta utilizzando una

serie di indici esteriori come: la costituzione dell’ente ad opera di un soggetto pubblico, la nomina degli organi

direttivi di competenza dello stato o di altro ente pubblico e l’attribuzione di poteri autoritativa.

Definizione di ente pubblico

Gli indici esteriori rivelatori della pubblicità non sembrano idonei a consentire l’individuazione dell’elemento

essenziale della pubblicità di una persona giuridica. Elemento che invece va ricercato considerando la particolare

rilevanza pubblicistica dell’interesse perseguito dall’ente. L’interesse è pubblico poiché la legge l’ha imputato ad una

persona giuridica tenuta giuridicamente a perseguirlo. Questo determina il fenomeno per cui l’ente pubblico non può

disporre della propria esistenza a differenza dei soggetti privati. L’indisponibilità della propria esistenza è una

conseguenza della doverosità del perseguimento dell’interesse pubblico. Può accadere che l’ordinamento consideri di

pubblico interesse la presenza di un soggetto sul mercato, interesse individuato nel fatto che tale soggetto svolga

attività economiche. Vengono in tal caso istituiti Enti Pubblici Economici ai quali vengono riconosciuti poteri

autoritativi. La qualificazione di ente pubblico è importante in quanto comporta le seguenti conseguenze:

a) Solo gli enti pubblici possono emanare provvedimenti che hanno efficacia sul piano dell’ordinamento generale alla

stregua dei provvedimenti dello stato, impugnabili davanti al giudice amministrativo. Un ente pubblico è dotato di

autonomia cioè la capacità di porre in essere norme generali e astratte che aventi efficacia sul piano

dell’ordinamento generale. Autonomia che può essere: di indirizzo (possibilità di darsi obiettivi anche diversi da

quelli statali), finanziaria (possibilità di decidere in ordine alle spese e di disporre entrate autonome),

organizzativa (possibilità di darsi un assetto organizzativo diverso dai modelli generali), tributaria (possibilità di

disporre propri tributi) o contabile (possibilità di derogare al normale procedimento previsto per l’erogazione di

spese e l’introito di entrate).

b) Solo agli enti pubblici è riconosciuta la potestà di autotutela, cioè l’ordinamento attribuisce a tali enti la

possibilità di risolvere un conflitto attuale o potenziale di interessi e di sindacare la validità dei propri atti

producendo effetti incidenti su di essi. La differenza con il privato appare quindi evidenti in quanto quest’ultimi

non possono farsi giustizia da soli, dovendo ottenere una pronuncia in sede giurisdizionale. Comunque

l’amministrazione non può porsi sullo stesso livello di un organo giurisdizionale dell’ordinamento generale. Difatti

le decisioni assunte in sede di autotutela sono provvedimenti amministrativi, suscettibili di essere impugnati

davanti ad un giudice.

c) Le persone fisiche legate da un rapporto di servizio agli enti pubblici sono assoggettate ad un particolare regime

di responsabilità penale, civile e amministrativa.

d) Gli enti pubblici sono tenuti al rispetto dei principi applicabili alla PA, difatti alcuni beni sono assoggettati ad un

regime speciale.

e) L’attività che costituisce esercizio di poteri amministrativi è retta da norme speciali quali quelle contenute nella

L.241/90 relativa ai procedimenti amministrativi.

f) Ai sensi dell’articolo 21-ter L.241/90 <<ai fini dell’esecuzione delle obbligazioni aventi ad oggetto somme di

denaro si applicano le disposizioni per l’esecuzione coattiva dei crediti dello Stato>>.

g) Nel caso di partecipazioni in SpA, l’atto costitutivo può conferire agli enti pubblici la facoltà di nominare uno o

più amministratori, sindaci o componenti del consiglio di sorveglianza.

h) Gli enti pubblici sono soggetti a particolari rapporti o relazioni la cui intensità varia in ragione dell’autonomia

dell’ente.

I concetti di autotutela, autarchia e autonomia non vanno confusi con l’autodichia (possibilità spettante ad alcuni

organi costituzionali come Camera e Senato, di sottrarsi alla giurisdizione degli organi giurisdizionali comuni nelle

controversie con i propri dipendenti), e l’autogoverno (situazione nella quale gli organi dello stato sono designati dalla

collettività di riferimento anziché essere nominati dall’autorità centrale).

Classificazione degli enti pubblici 4

In base alla modalità con la quale viene organizzata la presenza degli interessati negli organi dell’ente, si possono

avere:

1) Enti a struttura istituzionale, nei quali la nomina degli amministratori è determinata da soggetti estranei all’ente

(es: INPS) e presuppongono la destinazione di un patrimonio alla soddisfazione di un interesse. Si ha quindi

prevalenza dell’elemento patrimoniale. Presentano quindi analogie con le fondazioni

2) Enti associativi, nei quali i soggetti facenti parte del corpo sociale sottostante determinano direttamente o

mezzo di rappresentanti le decisioni fondamentali dell’ente. Si verifica qui il fenomeno dell’autoamministazione.

Caratteristica di tali enti sono la presenza di un’assemblea avente compiti deliberanti (Es. CONI). Presentano

quindi analogie con le associazioni di diritto privato.

Ma le classificazioni più importanti sono state effettuate dal legislatore che distingue tra:

1) Enti Autonomi, art. 5 Cost. che riconosce particolare autonomia a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni,

autonomia politica (per le regioni) o politico-amministrativa anche confliggente con quella statale. Caso

particolare è costituito dalle Autonomie funzionali, categoria istituita dalla legge per indicare quegli enti come

Università, Camere di Commercio e Istituzioni Scolastiche, ai quali possono essere conferiti funzioni e compiti

statali.

2) Enti Pubblici Economici, istituiti nel caso in cui l’ordinamento consideri di pubblico interesse la presenza di un

soggetto sul mercato, interesse individuato nel fatto che tale soggetto svolga attività economiche. A tali enti

sono riconosciuti poteri autoritativi. La loro disciplina è prevista nel codice civile e in altre norme di legge.

3) Enti Territoriali, costituiti da Comuni, Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato. Il territorio consente di

individuare gli enti stessi, che sono comunità territoriali. Tali enti sono rappresentativi delle persone stanziate

sul territorio e opera nell’interesse di tutto il gruppo. Le funzioni di tali enti sono individuabili in ragione del

livello territoriale degli interessi stessi (comunale, provinciale, regionale). Da ciò consegue che l’esercizio del

potere che non rispetti il limite territoriale determina la nullità del relativo atto.

4) Agenzie, costituiscono la conferma della atipicità degli enti pubblici. Sono disciplinate dalla legge istitutiva. (Es.

ARAN).

Relazioni, rapporti intersoggettivi e forme associative

Le tipologie di relazioni intersoggettive sono costituite da:

 Entificazione di apparati organizzativi propri di un altro ente cioè situazione di strumentalità strutturale e

organizzativa di un ente, stabilita dalla legge, nei confronti di un altro ente, nei quali il primo assume

caratteristiche simili ad un organo. L’ente principale dispone di poteri di ingerenza nei confronti dell’ente

subordinato. Esempi di enti strumentali sono le aziende speciali, ente strumentale del comune.

Enti dotati di una maggiore autonomia, che non si trovano in posizione di strumentalità strutturale e

 organizzativa: sono enti che svolgono un’attività rilevante per un altro ente pubblico territoriale, in particolare

per lo Stato. Esempi: Camere di Commercio, SIAE, Enti Parastatali (enti pubblici non economici).

Il contenuto di queste relazioni varia da caso a caso e dipende dal potere che lo Stato può esercitare nei confronti

dell’ente, che può essere:

 Vigilanza, un ente è dotato di poteri di ingerenza costituiti dal controllo di legittimità di un soggetto sugli atti di

un altro. Il suo contenuto non si esaurisce nel mero controllo ma si estrinseca nell’adozione di una serie di atti

come l’approvazione dei bilanci o la nomina di commissari straordinari.

 Direzione, situazione di sovraordinazione tra enti che implica il rispetto, da parte dell’ente sovraordinato, di un

ambito di autonomia dell’ente subordinato. Tale relazione si estrinseca in una serie di atti denominati direttive,

che determinano l’indirizzo dell’ente lasciandogli la possibilità di scelta delle modalità.

Dalle relazioni stabili e continuative occorre tener distinte i rapporti che di volta in colta si possono instaurare tra

enti e che sono:

 Avvalimento, era previsto nell’articolo 118 Cost. vecchia formulazione, in relazione a regioni e province, comuni ed

enti locali, mentre la disciplina attuale non ne fa più cenno. E’ ancora però previsto dalla legge ordinaria. Non

comporta trasferimenti di funzioni, ma è caratterizzato dall’utilizzo da parte di un ente degli uffici di un altro

ente.

 Sostituzione, istituto mediante il quale un soggetto è legittimato a far valere un diritto, un obbligo o un

attribuzione che rientrano nella sfera di competenza di un altro soggetto, operando in nome proprio e sotto la

propria responsabilità. 5

Esistono alcune forme associative che possono essere costituite da enti che sono:

 Federazioni di enti, svolgono attività di coordinamento e indirizzo dell’attività degli enti federati e attività di

rappresentanza degli stessi. Esempio: ACI. Alcune federazioni comprendono anche soggetti privati: gli enti

pubblici possono costituire federazioni di diritto privato come l’ANCI o l’UPI. La federazione può essere

entificata dalla legge come il CONI.

 Consorzi, costituiscono una struttura stabile volta alla realizzazione di finalità comuni a più soggetti. Agiscono

nel rispetto di alcuni limiti derivanti dall’esercizio del potere direttivo e di controllo spettante ai consorziati. Gli

enti pubblici possono costituire anche consorzi di diritto privato anche con la partecipazione di soggetti privati.

I consorzi pubblici possono essere classificati in entificati e non entificati, obbligatori e facoltativi. I consorzi

entificati sono enti di tipo associativo. Sono invece obbligatori quando un rilevante interesse pubblico ne imponga

la necessaria presenta (consorzi di bonifica).

La disciplina comunitaria: gli organismi di diritto pubblico

L’amministrazione comunitaria indica l’insieme degli organismi e delle istituzioni della UE a cui è affidato il compito di

svolgere attività amministrative e di emanare atti amministrativi. Nozione introdotta dal diritto comunitario è quella

di impresa pubblica cioè quell’impresa nei confronti della quale i pubblici poteri possono esercitare, direttamente o

indirettamente, un’influenza dominante per ragioni di proprietà, partecipazioni finanziarie o della normativa che le

disciplina. Altra nozione introdotta dal diritto comunitario è quella di organismo di diritto pubblico. In particolare la

disciplina comunitaria in materia di appalti ricomprende tale figura tra le amministrazioni aggiudicatici,

assoggettandola alla disciplina ispirata ai principi della concorrenza. Si tratta di organismi:

a) Istituiti per soddisfare specifici bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale.

b) Aventi personalità giuridica

c) La cui attività è finanziata in modo maggioritario dallo stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto

pubblico, oppure la cui gestione è soggetta al controllo di questi ultimi.

Le figure di incerta qualificazione: SpA a partecipazione pubblica e fondazioni

Le Spa a partecipazione pubblica sono disciplinate dagli articoli 2449 e 2450 del codice civile che stabiliscono che se

lo stato o un altro ente pubblico assume partecipazioni azionarie, l’atto costitutivo può conferire la facoltà di

nominare e revocare amministratori, sindaci o componenti del consiglio di sorveglianza. Ciò è consentito anche se

l’ente non dispone di partecipazioni azionarie, se così dispone la legge o l’atto costitutivo. La scarsità delle norme non

deve trarre in inganno. La diffusione delle società pubbliche è rilevante ed esse sono disciplinate spesso da norme

speciali. E’ molto frequente il caso di società istituite direttamente ed unilateralmente dalla legge o di società a

costituzione obbligatoria. Esistono vari modelli costituiti da:

1. società a partecipazione pubblica regolate da leggi speciali e chiamate a svolgere funzioni pubbliche. Possono

venire accostate a società che risultano affidatarie di servizi in house senza necessità di gara. L’affidamento in

house è stato delineato dalla giurisprudenza europea e ricorre nei casi in cui tra amministrazione e imprese

esiste un legame tale che il soggetto non può ritenersi distinto dal punto di vista decisionale. In tale fattispecie

non si applica la disciplina sugli appalti.

2. società miste direttamente affidatarie di servizi pubblici locali; di norma il socio privato è scelto tramite gara.

3. società derivanti dal processo di privatizzazione

E’ da notare che spesso le società sono costituite ex lege, come la Patrimonio SpA e non possono fallire, venendo

qualificate come enti pubblici.

Le fondazioni sono un modello in via di diffusione nell’ambito dell’attività amministrativa, sono caratterizzate

dall’indisponibilità dello scopo, svolgono attività in settori contigui a quelli delle amministrazioni.

Privatizzazione degli enti pubblici

La scelta di privatizzazione degli enti pubblici è sostenuta da diverse ragioni:

1. La trasformazione dell’ente in SpA, consente di reperire capitale di rischio sul mercato ed ha una snellezza

d’azione maggiore.

2. Il processo è influenzato dalla UE

3. Tende a ridurre gli ambiti nei quali i soggetti pubblici agiscono in posizione di monopolio o disponendo speciali

privilegi

4. Consente la riduzione dell’indebitamento finanziario.

In linea generale, la privatizzazione che non sia soltanto formale, comporta che il potere pubblico rinunci ad essere

imprenditore e incide sul modello di intervento pubblico in economia. E’ chiaro che se si fosse in presenza di

privatizzazione in senso sostanziale, il risultato sarebbe lo spostamento della linea di demarcazione tra pubblico e

privato. L’ente pubblico economico viene trasformato in SpA, con capitale interamente posseduto dallo stato.

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Successivamente si procede alla dismissione della quota pubblica come avvenuto per l’ENI o la Società autostrade. In

genere la privatizzazione interessa soggetti che operano in tre settori principali:

Nella gestione di partecipazioni azionarie (IRI,ENI)

 Nei servizi di pubblica utilità (ENEL, Telecom)

 Nel settore creditizio

L’organo

Inizialmente la personalità giuridica era attribuita solo allo Stato, mentre successivamente sono state riconosciute

altre soggettività. Premesso che le persone giuridiche costituiscono un’invenzione del diritto e sono quindi incapaci di

agire, è necessario spiegare, come invece esse potessero agire. Le spiegazioni possono essere due:

Ricorrere all’istituto della rappresentanza

 Utilizzare la figura dell’organo

Attraverso l’organo la persona giuridica agisce e l’azione svolta dall’organo si considera posta in essere dall’ente.

L’organo non è separato dall’ente e quindi la sua azione non è svolta in nome e per conto di altri, diventando

direttamente attività propria dell’ente che risulta così capace di agire, senza la necessità che altri presti la propria

volontà. L’organo è quindi l’elemento dell’ente che consente di riferire all’ente stesso atti e attività.

Classificazione degli organi

Gli organi possono essere:

 Interni o procedimentale, sono organi competenti ad emanare atti aventi rilevanza endoprocedimentale.

 Esterni, sono organi competenti ad emanare provvedimenti o atti aventi rilevanza esterna. I dirigenti in

particolare adottano atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno.

 Centrali, estendono la propria competenza all’interno rispetto all’attività dell’ente

 Periferici, hanno competenza limitata ad un particolare ambito di attività

 Permanenti, sono stabili

 Temporanei, svolgono funzioni solo per un determinato periodo di tempo.

 Attivi, competenti a formare ed eseguire la volontà dell’amministrazione in vista del conseguimento dei fini ad

essa affidati.

 Consultivi, rendono pareri.

 Di controllo, sindacano l’attività posta in essere dagli organi attivi.

 Rappresentativi, organi i cui componenti vengono designati o eletti dalla collettività.

 Non rappresentativi, organi i cui componenti non vengono designati o eletti dalla collettività.

 Con legale rappresentanza, particolare tipo di organo esterno che esprime la volontà dell’ente nei rapporti

contrattuali con i terzi e che avendo capacità processuale, conferisce la procura alle liti per agire o resistere in

giudizio.

 Con personalità giuridica, la personalità giuridica spetta solo all’ente. Alcuni organi però, per espressa volontà di

legge, sono dotati di personalità giuridica, e sono quindi titolari di potere. Es. ISTAT

 Monocratici, il cui titolare è una sola persona.

 Collegiali, formato da più persone fisiche.

Relazioni interorganiche

Tra gli organi di una persona giuridica possono instaurarsi relazioni disciplinate dal diritto, che hanno carattere di

stabilità e riflettono la propria posizione nell’ambito dell’organizzazione. Tali relazioni sono:

 Gerarchia, esprime la relazione di sovraordinazione-subordinazionetra organi diversi. L’organo subordinato non

dispone di una propria esclusiva sfera di competenza e l’organo sovraordinato ha una competenza comprensiva

anche di quello subordinato. I poteri caratteristici della relazione gerarchica sono: 7

potere di ordine, di direttiva e di sorveglianza

o potere di decidere i ricorsi gerarchici

o potere di annullare d’ufficio o revocare gli atti emanati da un organo subordinato

o potere di risolvere i conflitti che insorgono tra enti subordinati

o potere di avocazione e sostituzione

o

 Direzione, nonostante esistano due organi posti in situazione di disuguaglianza, sussiste una sfera di autonomia in

capo all’organo subordinato, mentre l’organo sovraordinato ha il potere di indicare gli scopi da perseguire.

 Coordinamento, si riferisce ad organi in situazione di equiordinazione preposti ad attività che, pur dovendo

restare distinte, sono destinate ad essere ordinate secondo un disegno unitario. Esempio: potere di un

coordinatore di impartire disposizioni. Il coordinamento è definito dalla legge come potere esercitatile all’interno

della direzione.

 Controllo, riguarda un’autonoma funzione svolta da organi peculiari. Consiste in un esame, da parte di un apposito

organo, di atti e attività imputabili ad un altro organo controllato. Tale controllo è sempre doveroso, accessorio

rispetto all’attività principale e svolto nelle forme previste dalla legge. Si conclude con la formulazione di un

giudizio, positivo o negativo, sulla base del quale viene adottata una misura. Il controllo può essere esercitato da

organi di un ente nei confronti di organi di altro ente.

Controllo di ragioneria nell’amministrazione statale e controllo della Corte dei Conti

Particolare tipo di controllo è il controllo di ragioneria esercitato dagli uffici centrali di bilancio a livello centrale e

dalle ragionerie provinciali a livello di organi decentrati delle amministrazioni statali, i quali provvedono alla

registrazione degli impegni di spesa e possono inviare segnalazioni sulla legalità della spesa senza che ciò abbia

effetti impeditivi sull’efficacia degli atti. Gli uffici di ragioneria svolgono il controllo interno di regolarità

amministrativa e contabile.

Controllo esterno e costituzionalmente garantito è quello esercitato dalla Corte dei Conti quale <<organo al servizio

dello stato-comunità>> attraverso il meccanismo della registrazione e apposizione del visto. I controlli spettanti alla

Corte dei conti sono :

 Un controllo preventivo su specifici atti

 Un controllo preventivo sugli atti che il Presidente del Consiglio richiede di sottoporre temporaneamente a

controllo o che la corte dei conti deliberi di controllare per un determinato preriodo

 Un controllo successivo sui titoli di spesa relativi al personale

 Un controllo successivo sugli atti di notevole rilievo finanziario individuati per categorie ed amministrazioni

statali

 Un controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo stato contribuisce in via ordinaria

 Un controllo sulla gestione degli enti locali. Il controllo si conclude con un referto al Parlamento. La Corte dei

Conti verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte degli enti territoriali in relazione al patto di stabilità

interno e agli obblighi derivanti dall’appartenenza alla UE.

 Un controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, sulle gestioni

fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria

Inoltre la Corte pronuncia il giudizio di parificazione sul rendiconto generale dello stato accompagnato da specifica

relazione.

I controlli interni

Le PA devono istituire i controlli interni articolati in:

 Controllo di regolarità amministrativa e contabile, garantisce la legittimità, la regolarità e la correttezza

dell’azione amministrativa

 Controllo di gestione, è volto a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa al fine

di ottimizzare il rapporto tra costi e risultati.

 Valutazione della dirigenza, è svolta, sulla base dei controlli di gestione, da strutture e soggetti che rispondono

direttamente ai dirigenti posti al vertice dell’unità organizzativa interessata. E’ strettamente collegata alla

responsabilità dirigenziale.

 Valutazione e controllo strategico, è volta a valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione

dei piani, programmi e altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico. Si verifica l’effettiva attuazione

delle scelte contenute nelle direttive ed altri atti di indirizzo politico.

I rapporti tra gli organi e l’utilizzo degli organi di un altro ente 8

I rapporti che possono correre tra organi diversi sono:

 Avocazione, un organo esercita i compiti spettanti ad altro organo, in ordine ai singoli affari per motivi di

interesse pubblico e indipendentemente dall’inadempimento dell’organo istituzionalmente competente.

 Sostituzione, ha come presupposto l’inerzia dell’organo sostituito nell’emanazione di un atto cui è tenuto per legge

e consiste nell’adozione, previa diffida da parte di un organo sostituto degli atti di competenza di un altro organo.

L’organo sostituto è di norma un commissario.

 Delegazione, figura in forza della quale un organo investito in via primaria della competenza di una certa materia,

consente unilateralmente, mediante atto formale, ad un altro organo di esercitare la stessa competenza. La

delegazione richiede un’espressa previsione legislativa, la quale contempli la possibilità che un organo eserciti una

competenza in luogo di quello al quale la stessa è attribuita stabilmente. Altera l’ordine legale delle competenze.

Gli uffici e il rapporto di servizio

Oltre enti ed organi esistono gli uffici che sono nuclei elementari dell’organizzazione. Anche gli organi sono uffici dal

punto di vista strutturale. Sono costituiti da un insieme di mezzi materiali e personali e sono chiamati a svolgere uno

specifico compito che, in coordinamento con quello degli altri uffici concorre al raggiungimento di un determinato

obiettivo. All’interno dell’ufficio si distingue la figura del preposto che se in situazione di primarietà è il titolare.

L’ufficio il cui titolare è assente o impedito viene affidato al supplente, mentre si ha la reggenza nell’ipotesi di

mancanza del titolare. Gli addetti e i titolari che prestano il proprio servizio presso l’ente sono legati alla persona

giuridica dal rapporto di servizio che ha come contenuto il dovere di agire prestando il dovere di ufficio al quale si

contrappone una serie di diritti. Il dovere di ufficio ha per oggetto una serie di comportamenti che il dipendente

deve tenere nei confronti della PA e dei cittadini.

La dirigenza e i rapporti con gli organi politici

Ai dirigenti sono attribuiti poteri autonomi di gestione con il compito di organizzare il lavoro, gli uffici e le risorse

umane e finanziarie, e di attuare le politiche delineate dagli organi di indirizzo politico-amministativo. La dirigenza

statale si articola in due fasce del ruolo dei dirigenti istituito presso ogni amministrazione. L’accesso alla qualifica di

dirigente avviene mediante concorso per esami oppure tramite corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla

Scuola superiore di PA. Un canale alternativo per l’accesso è costituito dagli incarichi diretti esterni. Il rapporto di

lavoro si fonda su un contratto. L’incarico della funzione è conferito a tempo determinato ed è un atto che ha natura

provvedimentale, di indole privatistica, con le conseguenze che al provvedimento non si applicano le norme sul

procedimento amministrativo. Propria dei dirigenti è la responsabilità dirigenziale aggiuntiva rispetto alle altre

forme di responsabilità. Tale responsabilità sorge se non sono stati raggiunti gli obiettivi o in caso di inosservanza

delle direttive imputabile al dirigente. La sanzione è il mancato rinnovo dell’incarico. La valutazione del mancato

raggiungimento degli obiettivi viene effettuato dal controllo di gestione.

I mezzi: i beni pubblici

Sono alcuni dei mezzi utilizzati dalle PA per svolgere le proprie funzioni istituzionali. Sono i beni giuridici utilizzati

dalla PA. Si dividono in:

 Beni di interesse pubblico , categoria che al suo interno ricomprende più beni rispetto ai beni pubblici. Sono beni

che vengono utilizzati e finalizzati al soddisfacimento dell’interesse pubblico. All’interno di questa categoria

rientrano anche beni che appartengono ai privati (Esempio: collezioni private che sono anche utilizzate per essere

esposte). Il fine è quello di migliorare lo stato della cultura della collettività, che altrimenti non avrebbe potuto

usufruire di quel bene.

 Beni pubblici , comprende i beni che:

sono finalizzati al soddisfacimento dell’interesse pubblico

 appartengono ad un ente pubblico

Tali caratteristiche sono entrambi essenziali. I beni pubblici vengono trattati dal nostro ordinamento in modo

specifico. Si distinguono in base ad un criterio formale e quindi occorre ricorrere ad una norma di legge. Quella

fondamentale è il codice civile (articolo 822 e seguenti).

Si dividono in:

 Beni demaniali, sono beni che presentano le seguenti caratteristiche:

1. appartengono ad un ente pubblico territoriale

2. sono beni mobili o universalità di beni mobili (Esempio: una biblioteca).

I beni demaniali possono essere:

1. necessari ,

(art. 822.1) necessariamente appartengono ad un ente pubblico e si dividono in: 9

a. marittimo

, lido del mare, spiagge, porti

b. idrico, fiumi, torrenti, laghi

c. militare

, opere destinate alla difesa nazionale

2. accidentali, (art. 822.2) nel caso concreto appartengono allo stato, ma in generale possono

appartenere ai privati. Si dividono in:

a. stradale

, strade, autostrade

b. ferroviario

c. aereonautico

d. culturale

Tali beni a norma dell’articolo 823 cc sono inalienabili, non possono dar luogo a diritti a favore di terzi

se non nei limiti stabiliti dalla legge, non possono essere soggetti a espropriazione forzata. La tutela

di questi beni non si limita solo alla tutela giurisdizionale ma anche alla autotutela cioè quella in via

amministrativa.

I beni demaniali sono inalienabili, ma ci sono eccezioni che possono derogare alla regola generale. Tale

eccezione è rappresentata dal DPR 283/00 abrogato con DLGS 42/2004 (codice dei beni culturali).

Tale codice si riferisce ai beni del patrimonio artistico e storico.

A norma dell’articolo 1, i beni mobili del demanio artistico e storico non possono essere alienati se non

nei limiti e con le modalità stabilite dal presente regolamento.

A norma dell’articolo 2 viene posta una lista di beni che non possono in assoluto essere ceduti

A norma dell’articolo 6, fermo restando i casi di inalienabilità di cui all’articolo 2, alcuni beni del

demanio storico-artistico possono essere alienati attraverso una specifica autorizzazione rilasciata

dal sovrintendente regionale e con un particolare procedimento.

A norma dell’articolo 12, il ministero dei beni culturali ha la prelazione sul bene che si intende alienare.

Tutto ciò è stato confermato dal DLGS 42/2004.

 Beni patrimoniali indisponibili, (art. 826 cave, torbiere, foreste, miniere e cose mobili di interesse

storico, paletnologico paleontologico, artistico) sono beni che presentano le seguenti caratteristiche:

1. possono appartenere a qualsiasi ente pubblico

2. sono beni mobili o immobili

Tali beni hanno un particolare regime giuridico perché sono beni caratterizzati da un vincolo di

indisponibilità, cioè sono indisponibili all’ente pubblico. Non possono essere quindi sottratti alla loro

destinazione di soddisfacimento di un pubblico interesse.

 Beni patrimoniali disponibili , sono beni che appartengono ad un ente pubblico. Anche se di proprietà dello stato

non hanno come fine principale il soddisfacimento di un pubblico interesse, ma sono beni che l’ente pubblico

possiede come un privato (Esempio: denaro). Possono quindi essere utilizzati in maniera libera. Per definire questi

beni si va per esclusione. Cioè sono beni di proprietà pubblica che non fanno parte delle altre due categorie.

 Beni privati di interesse pubblico , sono beni appartenenti ai privati, ma che possono essere utilizzati per il

soddisfacimento di un interesse pubblico. Sono beni che hanno una rilevanza. Sono quindi beni di proprietà privata

ma essendo di interesse pubblico hanno un regime giuridico particolare. Infatti subiscono delle limitazioni. Tali

beni si dividono in:

 Beni vincolati, caratterizzati da vincoli, cioè limitazioni caratterizzate dal fatto di avere ad esempio una

certa destinazione o dall’impossibilità del proprietario di modificarli

 Beni onerati, impongono oneri al proprietario. Esempio: cava. Il proprietario è costretto ad utilizzarla per

valorizzarla e nel caso in cui non lo faccia lo stato può prenderla.

Privatizzazione dei beni pubblici

Le modalità di dismissione del patrimonio dello stato sono:

1. il ministro dell’economia e delle finanze può sottoscrivere quote di fondi immobiliari, mediante apporto di beni

immobili e di diritti reali su immobili appartenenti al patrimonio dello stato. Tali fondi sono gestiti da una o più

società di gestione che procedono all’offerta al pubblico delle quote derivanti dall’istituzione del fondo.

2. i beni immobili appartenenti allo stato non conferiti nei fondi immobiliari, individuati dal ministero dell’economia e

delle finanze possono essere alienati. 10

3. Cartolarizzazione: il ministro dell’economia e delle finanze può costituire o promuovere la costituzione, anche

attraverso soggetti terzi, di più società a responsabilità limitata con capitale iniziale di 10.000 euro, aventi ad

oggetto esclusivo la realizzazione di una o più operazioni di cartolarizzazione dei proventi, mediante l’emissione di

titoli o l’assunzione di finanziamenti (le famose SCIP), derivanti dalla dismissione del patrimonio immobiliare dello

stato e degli altri enti pubblici. All’atto della loro costituzione queste società corrispondo allo stato un prezzo

iniziale, con riserva di versare la differenza ad operazione completata. A queste società sono ceduti gli immobili,

che sono acquistati con l’unico fine di rivenderli; esse pagano un prezzo iniziale all’ente e ottengono un

finanziamento attraverso prestiti obbligazionari o emissione di titoli; i finanziatori versano una somma iniziale e

man mano che gli immobili vengono venduti, viene ad essi restituito il prezzo maggiorato degli interessi. Lo stato

alla fine incassa la differenza tra la soma restituita al finanziatore e il prezzo effettivo di vendita.

Esiste anche la possibilità di espropriare per pubblica utilità un bene pubblico. Difatti i beni patrimoniali indisponibili

possono essere espropriati grazie al TU delle espropriazioni (DPR 327/01). I beni appartenenti al demanio pubblico

non possono essere espropriati se prima non vengono sdemanializzati, mentre i beni patrimoniali indisponibili possono

essere espropriati per acquisire un livello di soddisfazione maggiore rispetto alla precedente destinazione.

Uso dei beni pubblici

L’uso può essere:

 Esclusivo o diretto, caso dei beni utilizzati in maniera esclusiva dall’ente pubblico che li possiede. Esempio: beni

del demanio militare.

 Promiscuo, quando il bene è in grado di soddisfare anche altre esigenze. Esempio: strade militari, accanto

all’interesse della difesa assicura l’interesse generale della pubblica circolazione.

 Generale, beni pubblici che assolvono la loro funzione a servizio della collettività. Esempio: strada pubblica

 Particolare, il bene è utilizzato da un privato specifico. Quindi il bene è posto a servizio di singoli soggetti.

Esempio: concessione 11

Capitolo IV: L’organizzazione degli enti pubblici

Il governo e i ministeri

Al vertice dell’organizzazione statale, indicata come potere esecutivo, è collocato il Governo, formato da:

Presidente del Consiglio dei Ministri

 Consiglio dei Ministri

 Ministri

I realtà anche il PdR svolge alcune importanti funzioni amministrative come la nomina dei più alti funzionari e

l’emanazione dei regolamenti amministrativi.

La Presidenza del Consiglio ha una struttura organizzativa propria alla quale fanno capo vari dipartimenti ed uffici.

Tale organizzazione è disciplinata da decreti del Presidente del Consiglio. Il Segretario Generale è il responsabile

del funzionamento del segretariato generale e della gestione delle risorse umane e strumentali della Presidenza. Egli

è legato al presidente da un rapporto fiduciario, e può essere coadiuvato da uno o più vicesegretari generali. Ogni

dipartimento si riparte in uffici e ogni ufficio in unità operative denominate servizi, il cui numero è stabilito con

Decreto del PdC, mentre l’organizzazione interna è affidata al Segretario Generale. Il PdC individua con propri

decreti gli uffici di diretta collaborazione propri e dei ministri senza portafoglio (titolari di dipartimento) o

sottosegretari della presidenza. Le funzioni del Consiglio dei Ministri sono:

Indirizzo politico e normativo

 Indirizzo e coordinamento

 Potere di annullamento di ufficio degli atti amministrativi

I Ministri sono gli organi di vertice dei vari dicasteri. Sono organi costituzionali e vertici dell’amministrazione. Il

numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri sono stabilite dalla legge. Esistono anche Ministri senza

portafoglio i quali pur essendo membri del governo non sono titolari di dicasteri, né di un apparato organizzativo di

uffici. Ad essi possono essere delegate funzioni del PdC e possono essere posti a capo dei dipartimenti cui si articola

la presidenza. Il ministro può essere coadiuvato da uno o più sottosegretari, i quali giurano davanti al PdC ed

esercitano le funzioni loro attribuite con DM. Il loro numero non è fissato dalla legge. Il sottosegretario alla

Presidenza del Consiglio dei Ministri è il segretario del Consiglio dei Ministri. A non più di 10 sottosegretari può

essere conferito il titolo di vice ministro, a cui sono conferite deleghe dal ministro competente. Le Agenzie sono

strutture che svolgono attività di carattere tecnico-operativo di interesse nazionale attualmente esercitate da

ministeri ed enti pubblici. Esempio: Agenzia delle Entrate, Agenzia delle Dogane e Agenzia del Catasto. Le agenzie

operano al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese quelle regionali e locali. Hanno un’autonomia stabilita

dalla legge e sono sottoposte al controllo della Corte dei Conti e ai poteri di indirizzo e vigilanza del ministro. Hanno

un finanziamento annuale statale. A capo dell’agenzia è posto un DG. Possono anche avere personalità giuridica.

Strutture di raccordo tra ministeri

Il coordinamento dell’attività dei vari ministeri è assicurata dal Consiglio dei Ministri, dal PdC e dai comitati dei

ministri. Esistono però alcune strutture preposte al raccordo che sono:

 Consiglio di Gabinetto, organo collegiale ristretto costituito da PdC e dai ministri da lui designati. Ha il compito

di coadiuvarlo nelle proprie funzioni. 12

 Comitati Interministeriali, organi collegiali che possono essere formati anche da soggetti che non siano ministri,

ma da esperti e rappresentanti delle amministrazioni. Alcuni dei più importanti sono:

o CIPE, ovvero Comitato Interministeriale per la programmazione economica, è il più importante, presieduto

dal PdC e composto dai Ministri. E’ competente su questioni di rilevante valenza economica-finanziaria che

necessitano di un coordinamento a livello territoriale o settoriale.

o CICR, Comitato Interministeriale Credito e Risparmio, che si occupa di politica Creditizia

o CIS, Comitato Interministeriale per le Informazioni, che si occupa di politica per la sicurezza.

 Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, da esso dipendono tutti gli uffici centrali del bilancio

presenti in ogni ministero con portafoglio. A livello periferico sono da segnalare le ragionerie provinciali

 Servizio Nazionale di Statistica (ISTAT), si articola in una serie di uffici presenti presso ciascun ministero,

ciascuna azienda e presso enti territoriali e camere di commercio, collegati funzionalmente all’ISTAT.

 Avvocatura dello Stato, incardinata in un unico complesso organizzativo, svolge attività in favore di tutta

l’organizzazione statale. E’ composta da legali che forniscono consulenza alle amministrazioni statali e provvedono

alla loro difesa in giudizio. E’ incardinata presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. Al suo vertice è posto

l’Avvocato Generale dello Stato, con sede a Roma. Esistono sedi periferiche presso ciascuna sede di Corte

d’Appello.

 Centro Nazionale per l’Informatica nella PA, ha il compito di fornire alle amministrazioni il supporto conoscitivo

essenziale per l’attività amministrativa.

 Tesoreria dello Stato, il servizio di tesoreria è affidato, con apposita convenzione, alla Banca d’Italia, la quale

svolgeva già il servizio di Tesoreria Provinciale.

Consiglio di Stato, Corte dei Conti e CNEL

All’unità dell’azione dello stato è preordinata l’attività di altri organi che svolgono funzioni strumentali. Inseriti dalla

Costituzione nell’ambito degli organi ausiliari, due di essi (Consiglio di Stato e Corte dei Conti) fanno capo della

Presidenza del Consiglio dei Ministri, ma non fanno parte dell’amministrazione statale ma costituiscono organi dello

Stato-Comunità (cioè sono organi al servizio dello Stato-Comunità). Essi sono:

 Consiglio di stato, organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell’amministrazione.

Svolge contemporaneamente funzioni consultive e giurisdizionali

 Corte dei conti, esercita funzioni di controllo, giurisdizionali e consultive. E’ composta da tre sezioni di controllo.

In ogni regione esistono sezioni regionali di controllo.

 CNEL, previsto dall’articolo 99 Cost. come organo ausiliario del governo, non è inserito nell’apparato

amministrativo. Composta da un presidente e 111 membri. Svolge compiti di consulenza tecnica.

Le azienda autonome

Accanto al modello di organizzazione ministeriale, di stampo cavouriano, l’organizzazione statale si completa con la

presenza di altre figure soggettive le Aziende autonome, che sono amministrazioni caratterizzate dal fatto di

essere incardinate presso un ministero e di avere una propria organizzazione, separata da quella ministeriale.

Svolgono attività prevalentemente tecnica, amministrano in modo autonomo le entrate, dispongono di capacità

contrattuale e sono titolari di rapporti giuridici, pur non avendo un proprio patrimonio. Molte di esse sono state

trasformate in Enti pubblici economici o in SpA. Sono generalmente prive di personalità giuridica e sono quindi rette

dal ministro che ne ha la rappresentanza, il quale è affiancato dal Consiglio di Amministrazione e dal direttore,

organo esecutivo. Il bilancio e il rendiconto sono allegati al Bilancio dello Stato. Molte aziende autonome sono state

soppresse mentre altre sono state trasformate come PT, FFSS, ENAV e CDDPP.

Le Amministrazioni Indipendenti

L’esperienza legislativa più recente è caratterizzata dall’introduzione delle Amministrazioni Indipendenti. Tale

categoria è sorta per ovviare all’incapacità dell’organizzazione amministrativa di provvedere ai compiti ad essa

attribuiti, incapacità imputata all’indebito condizionamento politico ed alle carenze tecniche degli organi

amministrativi. In tal modo compiti rilevanti vengono attribuiti a soggetti dotati di notevole indipendenza rispetto al

governo e agli organi politici. Le Amministrazioni Indipendenti più conosciute sono:

Banca d’Italia

 Consob

 Autorità per le garanzie nelle comunicazioni

 Autorità per l’energia elettrica e il gas

 13

Alcune non hanno personalità giuridica, altre operano con riferimento a soggetti economici stranieri. Dispongono di

autonomia organizzativa e funzionale. Sono dotati di poteri provvedimentali, in particolare sanzionatori e in alcuni

casi regolamentari. Sono soggette al controllo della Corte dei Conti. I vertici sono nominati dai Presidenti delle

Camere. Ma l’elemento caratterizzante delle autorità consiste nel fatto che sono indipendenti dal potere politico

del governo, pur dovendo trasmettere relazioni ad esso e al Parlamento.

Ulteriore figura che non è istituita a livello di organizzazione statale, ma che pur non rientrando nella categoria delle

autorità indipendenti, presenta alcuni profili di analogia con esse è il Difensore Civico, nato come soggetto di

collegamento tra cittadini e poteri pubblici. La legge attribuisce a tale organo una pluralità di poteri che

costituiscono il limite stesso dell’istituto. In ogni caso sono poteri non incisivi come quelli di altri organi, in quanto

non può ad esempio annullare o riformare atti.

Gli enti parastatali e gli enti pubblici economici

L’organizzazione statale è completata dagli enti strumentali ad essa, che sono:

 Enti Parastatali, disciplinati dalla L. 70/75 che li raggruppa in sette categorie in base al settore di attività. La

legge prevede la soppressione o la fusione degli enti (c.d. enti inutili) non compresi in apposito elenco. Tali enti

sono soggetti al controllo della Corte dei Conti. Tra gli enti parastatali sono da ricordare l’INPS, l’INAIL e il

CONI.

 Enti Pubblici Economici, sono titolari di impresa e agiscono con gli strumenti del diritto comune. La tendenza

legislativa è quella di operarne la trasformazione in SpA. Rappresentano una categoria in via di estinzione, una

tappa intermedia in vista della privatizzazione delle Aziende Autonome. Categoria particolarmente importante,

riconducibile a quella degli enti pubblici economici è rappresentata dalle Aziende Speciali, enti strumentali di

Comuni e Province, cui sono equiparati alcuni consorzi. Da notare che gli enti pubblici economici sono sottratti al

regime fallimentare

Esistono poi altri enti che hanno una particolare importanza, come:

 Ordini e Collegi Professionali, che sono enti pubblici associativi, ad appartenenza necessaria, esponenziali della

categoria dei professionisti che realizzano l’autogoverno della categoria stessa. Raggruppano gli individui che

svolgono peculiari attività professionali.

 Camere di Commercio, sono enti di diritto pubblico che svolgono funzioni di interesse generale per il sistema

delle imprese. Sono enti ad appartenenza necessaria di tipo associativo a competenza territorialmente delimitata

che raggruppano, artigiani, commercianti, industriali e agricoltori.

L’organizzazione amministrativa territoriale non statale

Storicamente si è assistito ad una ingerenza notevole dello stato nei confronti delle regioni. Tale ingerenza è andata

con il tempo decrescendo fino a giungere alla recente riforma del Titolo V della Costituzione che ha interessato la

fisionomia delle Regioni. Oggi le Regioni dispongono di potestà legislative e amministrative. L’articolo 117 Cost.

prevede la potestà legislativa regionale c.d. concorrente relativa ad alcune materie espressamente elencate, e

stabilisce che alle regioni spetta una potestà legislativa c.d. residuale, cioè ogni materia non espressamente

attribuita allo stato. Le regioni ai sensi dell’articolo 118 Cost. esercitano funzioni amministrative conferite ad esse

per assicurarne l’esercizio unitario sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

I rapporti con lo stato e l’autonomia contabile della regione

La Corte Costituzionale ha individuato quale principio generale al quale dovrebbero essere improntati i rapporti tra

stato e regione quello della leale collaborazione, il quale implica che i poteri siano esercitati in base ad accordi e

intese. Tale principio è oggi costituzionalizzato dall’articolo 120 della Cost. Nella prospettiva dei rapporti tra Stato e

Regioni sono state previste alcune figure, come:

Rappresentante dello stato per i rapporti con il sistema delle autonomie

 Commissione parlamentare per le questioni regionali

 Conferenza permanente per i rapporti tra lo stato, la regione e le province autonome

 Conferenza Stato-Città-Autonomie Locali

Tali conferenze sono organi statali a composizione mista.

A garanzia dell’autonomia costituzionale riconosciuta alle Regioni, il potere di annullamento da parte del governo non è

esercitabile nei confronti degli atti amministrativi regionali. Rimane vigente il controllo effettuato dalla Corte dei

Conti sulla gestione del bilancio e del patrimonio, la quale verifica anche il rispetto degli equilibri di bilancio in

relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia alla UE. Per quanto riguarda il

controllo sugli organi l’articolo 126 Cost. prevede la possibilità che con Decreto del PdR il Consiglio regionale venga

sciolto e il Presidente della Giunta rimosso, nel caso in cui abbiano compiuto gravi violazioni di legge o atti contrari

alla Costituzione. Le regioni ai sensi dell’articolo 119 Cost. hanno autonomia finanziaria di entrata e spesa, stabiliscono

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ed applicano tributi ed entrate proprie, dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al

proprio territorio. Per questo motivo tale articolo dispone l’istituzione di un fondo perequativo per i territori con

minore capacità fiscale, e la destinazione da parte dello stato di risorse aggiuntive. Non dovrebbero quindi essere più

ammessi finanziamenti statali a destinazione vincolata nelle materie spettanti alla competenza legislativa

concorrente o esclusiva delle regioni.

L’organizzazione regionale

L’organizzazione regionale deriva non solo dalle disposizioni costituzionali, ma anche da quelle statutarie. Gli organi

della Regione sono:

 Consiglio Regionale, esercita la potestà legislativa

 Giunta Regionale, organo esecutivo, esercita la potestà regolamentare e dispone di poteri di impulso e di

iniziativa legislativa.

 Presidente della Giunta Regionale, rappresenta la regione, dirige la politica della giunta e ne è responsabile,

promulga le leggi ed emana i regolamenti. E’ eletto a suffragio universale e diretto. Nomina e revoca i componenti

della giunta.

La forma di governo di ciascuna regione, a norma dell’articolo 123 Cost. è determinato dal proprio statuto. Poiché

anche la regione dispone di funzioni amministrative, esiste un apparato amministrativo regionale che si divide in

centrale e periferico. La Regione può inoltre avvalersi di enti dipendenti che si caratterizzano come uffici regionali

entificati, ai quali residua una ridotta autonomia. Tra i soggetti di diritto pubblico operanti nell’ambito

dell’organizzazione regionale, particolarmente importanti sono le aziende sanitarie regionali con il compito di

assicurare livelli di assistenza sanitaria. Sono aziende dotate di personalità giuridica pubblica e di autonomia

organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica. Le regioni inoltre possono assumere

partecipazioni in società finanziarie regionali il cui oggetto rientri nelle materie regionali. Sono società create allo

scopo di dare agli imprenditori aiuti finanziari. E’ inoltre prevista la presenza di Difensori civici regionali.

La posizione e le funzioni degli enti locali

I Comuni, le Province e le Città Metropolitane rappresentano gli ulteriori livelli di autonomia riconosciuti dalla

Costituzione. Essi sono denominati Enti Locali, e sono al pari delle Regioni, con le quali formano la categoria dei

governi locali, enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Oggi

l’autonomia di questi poteri locali è sancita direttamente dalla Costituzione, la quale li indica accanto allo Stato come

ordinamenti costituenti la Repubblica. L’articolo 118 Cost. dispone che le funzioni amministrative siano attribuite ai

Comuni salvo che per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato

sulla base dei principi di sussidiarietà ,differenziazione e adeguatezza. La presenza della Regione non offusca il ruolo

dell’ente locale al quale la Regione deve attribuire le funzioni.

Funzioni del Comune

Ai sensi dell’articolo 118 Cost. al Comune sono attribuite tutte le funzioni amministrative . Tale regola generale può

essere derogata solo per assicurarne l’esercizio unitario. Comuni, Province e Città Metropolitane sono titolari di

funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale. Esistono poi le funzioni

fondamentali, strumento attraverso il quale lo Stato può sottrarre alcuni ambiti al processo di conferimento,

secondo la linea ascendente o discendente. In sostanza difendere gli enti locali dalle leggi regionali. L’individuazione

di tali funzioni spetta al governo. Comuni, Province e Città Metropolitane sono dotate di potestà regolamentare per

l’organizzazione e lo svolgimento delle funzioni loro attribuite. Il Comune gestisce inoltre alcuni servizi di

competenza statale. Mentre la titolarità delle funzioni spetta allo Stato, l’esercizio è demandato al sindaco, quale

ufficiale del governo. In tale fattispecie il sindaco si presenta come organo dello Stato.

Funzioni della Provincia

La Provincia rappresenta un ente intermedio tra Comune e Regione. Alla Provincia sono attribuite funzioni

amministrative di interesse provinciale relative a settori specifici tassativamente indicati. Sono inoltre titolari di

funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale. La Provincia assume particolare

importanza nel settore ambientale.

Organizzazione di Comuni e Province

La legge dello Stato disciplina gli organi degli enti locali.. Il TU detta norme sull’elezione dei consigli, sul numero dei

consiglieri e sulla loro posizione giuridica, senza fare distinzione tra Comune e provincia. Gli organi di Governo (che

restano in carica 5 anni) sono:

 Sindaco o Presidente della Provincia, organo responsabile dell’amministrazione. Rappresenta l’ente. Può ricoprire

al massimo 2 mandati. 15

 Consiglio Comunale o Provinciale, organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo. Ha competenza

limitata ad alcuni atti fondamentali indicati dalla legge. I consigli sono dotati di autonomia funzionale e

organizzativa.

 Giunta Comunale o Provinciale, organo a competenza residuale. Collabora con il Sindaco o Presidente della

Provincia

I Dirigenti svolgono la propria attività sulla base di incarichi a tempo determinato, e sono responsabili della

correttezza amministrativa e dell’efficienza. A loro è attribuita la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica e

possono esercitare funzioni delegate dal sindaco.

Altra figura di spicco è quella del segretario che è legato con un rapporto funzionale a tempo determinato con l’ente.

Dipende da apposita agenzia avente personalità giuridica di diritto pubblico sottoposta alla vigilanza del ministro

dell’interno ed è nominato dal sindaco tra gli iscritti in apposito albo per la durata del mandato del sindaco. Nel caso

in cui il segretario non venga riconfermato dal nuovo sindaco, il segretario è collocato in posizione di disponibilità per

la durata massima di quattro anni, dopo i quali viene collocato in mobilità presso altre amministrazioni.

Controlli sugli atti e sugli organi degli enti locali

Con l’abrogazione dell’articolo 130 Cost. i controlli necessari sugli atti degli enti locali sono stati eliminati. Il controllo

veniva effettuato dal Co.re.co. e dal Difensore civico. Oggi esiste l’annullamento straordinario governativo, la

Corte dei conti ha istituito un’apposita sezione per il controllo degli enti locali ed ha reso obbligatorio il controllo di

gestione. Residuano controlli interni la cui organizzazione è effettuata dagli enti stessi. Il controllo sugli organi

spetta invece allo stato.

I rapporti finanziari e la contabilità di comuni e province

La nuova normativa ha riconosciuto a Comuni e Province autonomia finanziaria e potestà impositiva autonoma che può

essere disciplinata con propri regolamenti. Il sistema di finanza locale è costituito da una finanza trasferita e da una

autonoma. Sotto il profilo contabile sono stati posti dei principi contabili applicabili all’attività degli enti locali.

E’stata inoltre prevista l’istituzione della Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali, organo statale.

La revisione economico-finanziaria è affidata ad un collegio dei revisori dei conti. Bisogna infine ricordare che il

rispetto del patto di stabilità è esteso non solo alle regioni, ma anche a comuni e province. La Corte dei Conti

verifica inoltre il rispetto degli equilibri di bilancio.

Gli istituti di partecipazione negli enti locali

Il TU riconosce il potere per gli interessati di partecipare al procedimento amministrativo, prevedendo forme di

consultazione della popolazione e procedure per l’ammissione di istanze, petizioni e proposte di cittadini, nonché la

possibilità che lo statuto disciplini il referendum. La consultazione è volta ad acquisire il parere non vincolante

dell’elettorato. L’istituto del referendum è caratterizzato dal fatto che la richiesta proviene dagli elettori. Quale

limite al ricorso alla consultazione e al referendum, la legge prevede la loro attinenza alle materie di esclusiva

competenza locale. Tra gli istituti di partecipazione sono ricompresi:

 L’azione popolare, ogni elettore può far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al Comune

 Il diritto di accesso agli atti amministrativi

 Il diritto di accesso alle informazioni di cui è in possesso l’amministrazione

Ma a seguito della riforma costituzionale, la materia degli istituti di partecipazione rientra nella potestà legislativa

delle regioni.

Città Metropolitane e Comunità Montane

L’articolo 114 Cost. qualifica le città metropolitane come enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni alla

stregua di Regioni, Comuni e Province. E’ titolare di potestà normativa. Il TU prevede la figura della Area

Metropolitana, indicate dal TU e delimitate territorialmente dalla regione.

La Comunità Montana è la proiezione dei comuni. E’ un ente locale ad appartenenza obbligatoria. Spettano ad essa

funzioni attribuite dalla legge e gli interventi per la montagna stabiliti dalla Ue, da leggi statali o regionali. 16

Capitolo V: Situazioni giuridiche soggettive

Qualità giuridiche, status, capacità e situazioni giuridiche

La situazione giuridica soggettiva è la concreta situazione in cui è collocato o di cui è titolare un soggetto

dall’ordinamento con riferimento al bene che costituisce oggetto dell’interesse. Tali situazioni sono:

 Diritto soggettivo , situazione giuridica di vantaggia nella quale la legge attribuisce ad un soggetto la possibilità di

realizzare il proprio interesse indipendentemente dalla soddisfazione dell’interesse pubblico. E’ tutelato in via

assoluta e non mediata. Può essere definito anche situazione giuridica di immunità dal potere.

 Interesse legittimo , rappresenta la situazione soggettiva tipica che si evidenzia ogni volta che viene esercitato

un provvedimento. Rappresenta la pretesa alla legittimità dell’azione amministrativa. E’ definita come una

situazione soggettiva di vantaggio costituita dalla protezione giuridica di interessi finali che si attua non in via

diretta e immediata ma attraverso la protezione di un altro interesse del soggetto strumentale alla legittimità

dell’atto amministrativo. Il soggetto deve sperare che dall’esercizio del potere amministrativo si arrivi alla

propria soddisfazione. Il soggetto ha comunque dei poteri giuridici che lo tutelano e che sono:

o Poteri strumentali, nel procedimento amministrativo si può inserire il soggetto attraverso poteri di

partecipazione e quindi orientare l’ Amministrazione. Sono costituiti dalla partecipazione, consultazione di

atti, presentazione di memorie. L’ Amministrazione deve tener conto di quelle che sono le esigenze del

soggetto privato e se vuole disattenderle, deve motivare tale scelta.

o Poteri di reazione, riguardano la possibilità del soggetto di reagire contro le determinazioni dell’

Amministrazione attraverso ricorsi amministrativi o giurisdizionali

L’interesse legittimo può essere:

o Pretensivo, il privato pretende qualcosa dall’ Amministrazione. Esempio: concorso pubblico

o Oppositivo, il soggetto privato si oppone all’esercizio di un potere. Esempio: Esproprio

 Potere , Modo tipico dell’agire amministrativo è il potere amministrativo che è una declinazione specifica del

concetto generale di potere giuridico ovvero quella potenzialità astratta attribuita ad un soggetto (e

preesistente rispetto al suo esercizio) di tenere un certo comportamento all’interno di una previsione giuridica.

Il potere amministrativo si configura come una situazione giuridica che consente ad una Amministrazione di

compiere determinati atti produttivi di effetti giuridici al fine di curare alcuni interessi pubblici. Il potere

amministrativo è ciò in cui si sostanzia l’attività amministrativa caratterizzata dal fatto di essere funzionalizzata

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(in quanto doverosa) e proceduralizzata (perché l’ Amministrazione si dipana attraverso il procedimento

amministrativo). Il potere amministrativo è caratterizzato dal poter/dover fare. L’attività dell’ Amministrazione

trova fondamento in almeno una norma. La sua attività è disciplinata dal principio di legalità e quindi presenta

questo limite. L’ Amministrazione è titolare di un potere amministrativo, ma dovendo soggiacere al principio di

legalità, l’ Amministrazione non può rinunciarvi, DEVE applicarlo. E’ quindi un potere irrinunciabile, indefettibile,

indisponibile e continuo. Questo spiega come mai l’ Amministrazione sia dotata di imperatività, cioè il contenuto

dispositivo dei suoi provvedimenti non è frutto di negoziazione, ma riflesso di un atto unilaterale che è atto dell’

Amministrazione. L’attività amministrativa si caratterizza quindi per la sua unilateralità.

 Obbligo

, situazione sfavorevole che rappresenta il vincolo del comportamento del soggetto in vista di uno

specifico interesse di chi è titolare di una specifica situazione favorevole.

 Dovere , situazione sfavorevole e rappresenta un vincolo giuridico a fare o non fare qualcosa. Anche l’

Amministrazione è soggetta ai doveri.

La capacità giuridica è l’idoneità di un soggetto di essere titolare di situazioni giuridiche. Anche un ente pubblico è

dotato di capacità giuridica e quindi può impiegare gli strumenti del diritto privato salvo diversa disposizione di legge.

La capacità di agire consiste nella idoneità a gestire le vicende delle situazioni giuridiche di cui il soggetto è titolare

e si acquista con la maggiore età. Per quanto riguarda gli enti pubblici è da ritenersi che la capacità di agire sia

attribuita preposta all’organo che fa agire l’ente. Ma si ritiene anche che l’ente abbia capacità di agire in virtù

dell’immedesimazione organica. In generale capacità giuridica e capacità di agire non sorgono contemporaneamente in

quanto per le persone fisiche la capacità di agire si acquista con la maggiore età. Però nel diritto amministrativo, con

riferimento alle persone fisiche, la capacità di agire è strettamente connessa con la capacità giuridica, in quanto si

dispone della seconda se si ha l’idoneità a gestire le vicende delle situazioni giuridiche.

Interessi diffusi e interessi collettivi

Tradizionalmente si afferma che l’interesse legittimo è un interesse differenziato rispetto alla pluralità degli altri

interessi e qualificato cioè preso in considerazione da una norma che lo protegge. Tale contrapposizione emerge con

chiarezza nel caso degli interessi diffusi e a quelli collettivi. Gli interessi diffusi appartengono ad una pluralità di

soggetti e riguardano beni non suscettibili di fruizione differenziata. Quindi il loro oggetto non è frazionabile.

Gli interessi collettivi sono interessi che fanno capo ad un gruppo organizzato. Il nostro ordinamento consente che ci

siano soggetti che si fanno portatori di interessi diffusi.

Ma il nostro ordinamento giuridico contempla esclusivamente la presenza di un soggetto preciso, non esistono

soggetto nomadi. L’evoluzione giurisprudenziale che ha affrontato il problema della tutela in assenza di una disciplina

positiva del legislatore, è segnata da tentativi di trasformazione degli interessi collettivi e diffusi in interessi

differenziati e quindi legittimi facenti capo a soggetti privati. Oggi tale problema è superato per quanto riguarda le

associazioni in materia ambientale e di tutela del consumatore.

Il riconoscimento della possibilità di partecipare al procedimento amministrativo per i soggetti portatori di questi

interessi è oggi generalizzato: l’articolo 9 L. 241/90 ai <<portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o

comitati>> di intervenire nel procedimento. Ma in realtà il termine interessi diffusi non appare corretto in quanto il

riferimento a associazioni e comitati richiama gli interessi collettivi.

I poteri Amministrativi

Modo tipico dell’agire amministrativo è il potere amministrativo che è una declinazione specifica del concetto

generale di potere giuridico ovvero quella potenzialità astratta attribuita ad un soggetto (e preesistente rispetto al

suo esercizio) di tenere un certo comportamento all’interno di una previsione giuridica. Il potere amministrativo si

configura come una situazione giuridica che consente ad una Amministrazione di compiere determinati atti produttivi

di effetti giuridici al fine di curare alcuni interessi pubblici. Il potere amministrativo è ciò in cui si sostanzia

l’attività amministrativa caratterizzata dal fatto di essere funzionalizzata (in quanto doverosa) e proceduralizzata

(perché l’ Amministrazione si dipana attraverso il procedimento amministrativo). Il potere amministrativo è

caratterizzato dal poter/dover fare. L’attività dell’ Amministrazione trova fondamento in almeno una norma. La sua

attività è disciplinata dal principio di legalità e quindi presenta questo limite. L’ Amministrazione è titolare di un

potere amministrativo, ma dovendo soggiacere al principio di legalità, l’ Amministrazione non può rinunciarvi, DEVE

applicarlo. E’ quindi un potere irrinunciabile, indefettibile, indisponibile e continuo. Questo spiega come mai l’

Amministrazione sia dotata di imperatività, cioè il contenuto dispositivo dei suoi provvedimenti non è frutto di

negoziazione, ma riflesso di un atto unilaterale che è atto dell’ Amministrazione. L’attività amministrativa si

caratterizza quindi per la sua unilateralità.

I principali poteri amministrativi sono: 18

 Potere Autorizzatorio

, ha l’effetto di rimuovere i limiti posti dalla legge all’esercizio di una preesistente

situazione di vantaggio. Il suo svolgimento comporta la previa verifica della compatibilità di tale esercizio con un

interesse pubblico. L’uso del potere produce l’effetto giuridico di modificare una situazione soggettiva

preesistente consentendo l’esplicazione o l’esercizio in una direzione in precedenza preclusa, ma non di costituire

nuovi diritti. Esempio: permesso di costruire. L’iniziativa è sempre ad istanza di parte. Il soggetto può cessare

l’attività intrapresa senza che l’amministrazione debba sostituirsi ad esso per garantire il risultato finale. Dal

ceppo delle autorizzazioni la giurisprudenza ha enucleato alcune figure specifiche:

 Abilitazione , atti il cui rilascio è subordinato all’accertamento dell’idoneità tecnica di soggetti a svolgere

una certa attività. Esempio: iscrizione ad un albo

 Omologazione , rilasciata dall’autorità a seguito dell’accertamento della sussistenza in una cosa di tutte le

caratteristiche fissate dall’ordinamento a fini di tutela preventiva o per esigenza di uniformità dei

modelli.

 Nullaosta , atto endoprocedimentale necessario emanato da una amministrazione diversa da quella

procedente, con cui dichiara che, in relazione ad uno specifico interesse, non sussistono ostacoli

all’adozione del provvedimento finale. Il nullaosta è necessario per la conclusione del procedimento.

 Dispensa , provvedimento espressione del potere che l’ordinamento riconosce all’ amministrazione

consentendole di derogare all’osservanza di un divieto o obbligo. Esempio: dispensa dal servizio militare.

 Approvazione

, provvedimento permissivo avente ad oggetto un atto rilasciato, a seguito di una valutazione

di opportunità e convenienza dell’atto stesso.

 Licenza , figura che oggi la legge tende a sostituire con l’autorizzazione. Provvedimento che permette lo

svolgimento di un’attività previa valutazione della sua corrispondenza agli interessi pubblici. Esempio:

Licenza Commerciale.

Tutti i provvedimenti, ad esclusione della dispensa, a norma dell’articolo 19 della L. 241/90 possono essere

sostituiti dalla Dichiarazione di inizio attività oppure a norma dell’articolo 20 trattandosi di provvedimenti

emanati a conclusione di procedimenti ad istanza di parte sono assoggettati alla disciplina del silenzio assenso. In

virtù di ciò lo spazio per le autorizzazioni pareva ridotto, ma però sempre l’articolo 20 prevede un numero elevato

di eccezioni alle quali l’ amministrazione deve provvedere espressamente, comprimendo così l’istituto del silenzio

assenso.

 Potere Concessorio , potere il cui esercizio determina effetti favorevoli per i privati, a volte accompagnati da

imposizione di poteri. L’esercizio di tali poteri produce l’effetto di attribuire al destinatario diritti di cui

precedentemente non era titolare. In tale fattispecie l’ amministrazione ha il potere di trasferire al privato la

titolarità di una situazione giuridica (mentre nell’autorizzazione la titolarità era originariamente del privato).

Esempio: concessione della cittadinanza. La concessione può essere traslativa (diritto trasmesso al privato) o

costitutiva (diritto totalmente nuovo).

 Potere Ablatorio

, incide negativamente sulla sfera giuridica del destinatario, in quanto impongono obblighi o

sottraggono situazioni favorevoli in precedenza pertinenti al privato, attribuendole di norma, ma non

necessariamente all’ amministrazione.

Tra i provvedimenti ablatori che incidono sui diritti reali:

 Espropriazione

, provvedimento che ha l’effetto di costituire un diritto di proprietà in capo di un soggetto

detto espropriante, previa estinzione del diritto in capo ad un altro soggetto detto espropriato al fine di

consentire la realizzazione di un’opera pubblica o per motivi di pubblico interesse e dietro versamento di

un indennizzo (art. 42.3 Cost.) La disciplina dell’espropriazione per pubblica utilità è contenuta nel TU di

cui DPR 327/2001 modificato dal DLGS 302/2002.

 Occupazione Temporanea

, di alcuni beni può essere disposta quando sia necessario per la corretta

esecuzione dei lavori prevedendo la relativa indennità.

 Requisizioni

, provvedimenti mediante i quali l’ amministrazione dispone della proprietà o utilizza un bene di

un privato per soddisfare un interesse pubblico. Può essere in proprietà (con effetti irreversibili) o in uso

(temporaneo).

 Confisca

, provvedimento a carattere non espropriativo ma sanzionatorio ed è la misura conseguente alla

commissione di un illecito amministrativo

 Sequestro

, provvedimento di natura cautelare.

Tra i provvedimenti ablatori che incidono sui diritti personali:

 Ordini

, impongono un comportamento ai destinatari. Si distinguono in comandi e divieti. 19

 Potere Sanzionatorio

, potere il cui esercizio produce effetti sfavorevoli in capo ai destinatari costituito dalle

sanzioni, le cui caratteristiche sono che:

la sanzione ha carattere affittivo

 la sanzione è la conseguenza di un comportamento antigiuridico di un soggetto

Nella vigente legislazione come non è definito il concetto di sanzione, non è definito neppure quello di sanzione

amministrativa, le quali non hanno un contenuto peculiare ma si possono individuare in modo residuale, quali misure

afflittive non consistenti in sanzioni penali o civili. Si può quindi definire sanzione amministrativa la misura

affittiva non consistente in pena criminale o sanzione amministrativa, irrogata nell’esercizio di potestà

amministrative come conseguenza di un comportamento assunto da un soggetto in violazione di una norma o

procedimento amministrativo. Il procedimento prende avvio dall’accertamento e dalla contestazione della

violazione, prevede la possibilità per l’interessato di difendersi e si conclude con l’irrogazione della sanzione. I

provvedimenti sanzionatori sono necessariamente recettivi (articolo 21-bis L. 241/90).

 Potere di Ordinanza , esercitatile nelle situazioni di necessità ed urgenza, è caratterizzato dal fatto che la legge

non predetermina il contenuto in cui il potere può concretarsi oppure consente all’amministrazione di esercitare

un potere tipico in presenza di situazioni diverse da quelle previste in via ordinaria. Il potere di ordinanza il cui

esercizio da luogo alla emanazione delle ordinanze di necessità ed urgenza, sembra non rispettare il principio di

tipicità dei poteri amministrativi che, in applicazione del principio di legalità, impone la previa individuazione degli

elementi essenziali dei poteri a garanzia dei destinatari degli stessi. Ma d’altra parte tali ordinanze sono previste

per far pronte a situazioni che non possono essere risolte rispettando il normale ordine delle competenze e i

normali poteri. Le ordinanze di necessità ed urgenza sono atti di alcune amministrazioni che si caratterizzano per

presupposti e contenuto di ampia latitudine, difficilmente circoscrivibile. Possono essere emesse dal sindaco,

dall’autorità di sanità o dall’autorità di pubblica sicurezza. Sono provvedimenti anomali nel panorama

amministrativo, in quanto organi monocratici o non eletti democraticamente hanno un potere che sfugge al

controllo se non ex-post e questo rappresenta un’anomalia nel panorama amministrativo. Per questo motivo la

Corte Costituzionale ha sottolineato la necessità del pieno rispetto dei principi costituzionali, fissando alcuni

limiti come la necessità di una adeguata motivazione e efficacia limitata nel tempo. Trattandosi di poteri

eccezionali devono essere usati nei limiti stabiliti dalla legge e devono ancor più rispettare il principio di legalità.

Le ordinanze vanno distinte dai provvedimenti d’urgenza atti tipici e nominati suscettibili di essere emanati sul

presupposto dell’urgenza, ma che sono di contenuto predeterminato dal legislatore. Esempio: requisizione in uso.

 Potere di Programmazione e Pianificazione , complesso di atti attraverso i quali l’amministrazione individua le

misure coordinate per intervenire in un dato settore. Generalmente i piani hanno natura normativa e/o di atti a

contenuto generale, quindi non costituiscono esercizio di poteri aventi una autonoma fisionomia. La legge

caratterizza i procedimenti di programmazione e pianificazione sotto il profilo procedimentale: gli articoli 13 e

24 della L. 241/90 affermano che a tali procedimenti non si applicano la partecipazione e il diritto di accesso

 Potere di Imposizione di Vincoli , al fine di conservare alcuni beni immobili che presentano particolari

caratteristiche storiche, artistiche ….ecc.. la legge attribuisce all’amministrazione il potere di sottoporre gli

stessi a vincolo amministrativo, che generalmente è imposto mediante piano attraverso il quale si produce una

riduzione delle facoltà spettanti ai proprietari. Si tratta dell’imposizione di obblighi di fare o di non fare. Tale

vincolo può essere assoluto (se impedisce di utilizzare il bene) o relativo. L’apposizione del vincolo è un’azione

conseguente all’accertamento della nel bene di preesistenti caratteri definiti in generale dalla legge: ciò spiega

perché non esiste per i privati la possibilità di ottenere un indennizzo.

 Potere di Controllo

, ricorre nei rapporti tra amministrazione e privati. Si hanno difatti esempi di atti che

vengono rilasciati a seguito dell’esito positivo di un controllo sull’attività da essi svolta. Il controllo presuppone

l’avvenuta instaurazione di una particolare relazione tra amministrazione e privato che può sorgere a seguito di un

atto autorizzatorio o di dichiarazione di inizio attività del privato.

Poteri strumentali e poteri dichiarativi

L’ amministrazione nell’esercizio del suo potere, pone in essere atti che pur essendo puntuali e concreti non sono atti

provvedimentali (dotati di efficacia sul piano dell’ordinamento generale), ma strumentali ad altri poteri, come pareri,

proposte definiti atti dichiarativi. L’efficacia dichiarativa incide su una situazione giuridica preesistente

rafforzandola, specificandone il contenuto o affievolendola impedendo così la realizzazione della situazione in una

certa direzione: è il caso della cancellazione di alcuni beni dagli elenchi dei beni pubblici. Alcuni atti dichiarativi detti

di certazione hanno la funzione di attribuire certezza legale ad un dato. Essi sono tipici e nominati e corrispondono

ad un’importante funzione pubblica, quella di produrre certezza e di stabilizzare rapporti sociali. Tale certezza può

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flaviael

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DESCRIZIONE APPUNTO

Riassunto per l'esame di Diritto amministrativo[/b, basato su appunti personali e studio autonomo del secondo capitolo del testo consigliato dal docente Diritto amministrativo, Casetta . Nello specifico gli argomenti trattati sono i seguenti: l'ordinamento giuridico e l'amministrazione: la disciplina costituzionale, i principi costituzionali della PA, il principio di responsabilità, il principio di legalità.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Bologna - Unibo
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher flaviael di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Amministrativo e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Bologna - Unibo o del prof Caia Giuseppe.

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