Diritto amministrativo: principi e fonti del diritto

Il principio di imparzialità

L'art. 97 Cost. esprime quindi il nucleo fondamentale della disciplina della pubblica amministrazione all'interno della Costituzione e riporta la disciplina fondamentale della struttura della PA sotto la legge, attribuendola alla legge. Il contenuto di questo articolo, al momento dell'entrata in vigore della Costituzione nel 1948, ha comportato qualche problema perché ci si è trovati a dover risolvere due questioni: il problema dell'ambito di applicazione, e quindi se questo articolo riguardi solo l'organizzazione e non anche l'attività della PA; il problema del carattere programmatico o precettivo della norma contenuta in questo articolo. È vero che la norma contenuta in questo articolo ha come destinatario il legislatore ("secondo disposizioni di legge"), però il destinatario di questo articolo è anche l'amministrazione perché i criteri di.

imparzialità e buon andamento sono i criteri dell'agire di tutte le amministrazioni. Chiaramente questo articolo si rivolge all'amministrazione (quindi è una norma immediatamente precettiva) e richiede che l'amministrazione da un punto di vista strutturale sia organizzata in maniera imparziale, cioè che l'organizzazione degli uffici sia organizzata in maniera imparziale perché se la struttura non è imparziale è difficile che la PA possa essere dal punto di vista dell'azione amministrativa. Quindi, in questo senso, le applicazioni del principio di imparzialità sono quelle disposizioni che dicono che i pubblici dipendenti sono assunti tramite concorso oppure il fatto che la commissione dei pubblici concorsi debba essere composta da persone con competenze tecniche o ancora l'obbligo di astensione dei pubblici funzionari e amministratori quando si debba decidere in situazioni dove sono direttamente interessati.

(conflitto di interesse). Ad esempio, gli artt. 77 e 78 del Testo unico degli enti locali (decreto legislativo 267/2000) ci dicono che gli amministratori locali (sindaci, assessori, etc.) si astengono dalle decisioni in cui è coinvolto un loro interesse; l'obbligo di astensione non si applica ai provvedimenti normativi (questi, in questo caso, possono essere delle Regioni e delle Province autonome) o di carattere generale, quali i piani urbanistici, se non nei casi in cui sussista una correlazione immediata e diretta fra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell'amministratore o di parenti o affini fino al quarto grado. L'imparzialità deve essere un principio garantito oggettivamente, a prescindere dal fatto che la decisione assunta porti un effettivo privilegio nei confronti del soggetto privato. L'amministrazione, però, quando assume una decisione è comunque una parte, la sua è comunque una

© Lisa Bonetti

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La decisione di parte (la sua attività è orientata al soddisfacimento del suo interesse, l'interesse pubblico, che le è affidato dalla legge) ma come parte deve comportarsi come parte imparziale: l'amministrazione è titolare di un potere per il conseguimento di una certa finalità e quindi è portatrice dello specifico interesse previsto dalla legge; quando però la sua attività viene a contatto con un privato (scontro/confronto/incontro con gli interessi privati), allora l'amministrazione deve agire come soggetto imparziale → il principio di imparzialità è quindi una sorta di divieto di discriminare tra i soggetti che sono coinvolti nell'azione amministrativa e quindi questo principio si salda con il principio di uguaglianza (art. 3 Cost.: tutti sono uguali di fronte alla legge). Ci sono infatti alcune discriminazioni che sono vietate

Dal principio di uguaglianza (sesso, razza, religione, etc.): anche l'amministrazione, nel consentire l'accesso ai servizi pubblici, non deve discriminare attraverso queste categorie; inoltre, non deve trattare in maniera uguale situazioni diverse e in maniera diversa situazioni uguali. La PA non deve privilegiare un soggetto rispetto ad un altro. Quindi il principio di imparzialità si declina nel senso che la PA non deve discriminare tra tutti i soggetti che sono interessati dall'azione della PA.

Il principio di legalità trova la propria valorizzazione con la legge sul procedimento amministrativo (legge 241/1990), infatti in questa legge è esplicitato come esercitare la discrezionalità amministrativa, ed è quindi nel momento delle scelte discrezionali che l'amministrazione può potenzialmente violare il principio di imparzialità e quindi realizzare quella disparità di trattamento che poi diventa un sintomo di eccesso di potere.

Siccome l'art. 12 di questa legge dice che quando l'amministrazione deve provvedere in ordine a concessioni, sovvenzioni, contributi, etc. (provvedimenti favorevoli che attribuiscono benefici ai soggetti destinatari) deve stabilire in anticipo i criteri in base ai quali queste concessioni etc. verranno attribuite, per rispettare il principio di imparzialità e per evitare disparità di trattamento, l'amministrazione deve stabilire ancora prima della decisione i criteri ai quali deve attenersi durante la propria scelta (si autolimita). Prima del 1990, non esisteva alcuna normativa generale che regolasse il procedimento amministrativo. Esistevano tante norme di dettaglio che regolavano solo alcuni procedimenti amministrativi. Quindi il procedimento amministrativo in senso ampio era basato solo su teorie dottrinali o sulle sentenze amministrative. ➔ CONCRETIZZAZIONE del principio di imparzialità Ci possono essere di casi in cui l'amministrazione si

trova a dover decidere in situazioni in cui non si mette a confronto più situazioni, bensì essa deve prendere in considerazione una situazione in sé considerata, e in questo caso applicare il principio di imparzialità significa adottare delle modalità di mediazione e delle scelte che siano congrue. Il parametro della scelta e dell'azione amministrativa diventa quindi la congruità, la ragionevolezza della scelta. Il principio di imparzialità riguarda tanto l'organizzazione e la struttura amministrativa, quanto l'azione amministrativa. La Costituzione ci dice che un'organizzazione strutturata in modo imparziale è la condizione necessaria, ma non sufficiente, affinché l'azione amministrativa sia imparziale; poi l'imparzialità diventa però anche il criterio di agire della PA.

3. IL PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO

L'altro principio, che si trova nell'art. 97 Cost.,

È il principio di buon andamento che, al pari del principio di imparzialità, si riferisce tanto all'attività quanto all'organizzazione amministrativa. Oggi possiamo dire che © Lisa Bonetti – 12Diritto amministrativo – Prof.ssa Antonella Perini questo significa che l'organizzazione e l'azione della PA devono essere svolte nel modo più congruo, adeguato e conveniente possibile. Questo principio è stato uno tra quelli più snobbati in passato, addirittura non si voleva inserirlo in Costituzione e quando lo si è inserito è rimasto comunque per lungo tempo solo sulla carta, perché era percepito come un principio che non avesse un significato a livello giuridico. Questo atteggiamento verso il principio di buon andamento è continuato per un certo periodo: si diceva infatti che questo principio fosse un concetto metagiuridico, cioè "che c'entra e non c'entra" con.

La sfera giuridica. Quindi, per molto tempo, questo principio è rimasto in Costituzione senza attuazione. Ad un certo punto, per una serie di motivi questo principio è entrato a far parte del mondo del diritto perché il legislatore si rese conto che anche questo principio dovesse avere una strutturazione giuridica. Diventa un principio che assume una valenza giuridica stringente almeno in due atti legislativi, i quali sono i primi due atti legislativi che esplicitano il contenuto del principio costituzionale in attuazione del principio di buon andamento:

• Art. 2 del decreto 748/1972 del Presidente della Repubblica (decreto sulla disciplina delle funzioni dirigenziali nelle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo): questo articolo ci dice che i dirigenti hanno il compito di assicurare legalità, imparzialità, economicità, speditezza e rispondenza al pubblico interesse dell'attività dei dipendenti dei pubblici uffici

→entrano quindi in gioco due criteri, l'ECONOMICITA' e la SPEDITEZZA, che si ricollegano al buon andamento Art. 21 della legge 312/1980: anche qui abbiamo una spinta nel trovare un contenuto al significato del buon andamento dell'amministrazione.➔ Queste due disposizioni legislative sono espressioni del principio di buon andamento perché ci servono per ricondurre il principio di buon andamento al carattere giuridico vero e proprio, e non più solo al carattere metagiuridico (interpretato come convenienza e opportunità). Il legislatore, già nel 1972, ha infatti riempito di contenuto tale principio.➔ Quindi si inizia ad introdurre, per la prima volta nel contesto dell'amministrazione, concetti come efficienza, efficacia nella prestazione dei servizi e produttività. Anche oggi possiamo dire che l'utilizzo di questi temi nell'ambito della PA rimane un qualcosa di recente. Questo porrel'obiettivo di ricevere un servizio efficiente ed efficace. Questo cambio di prospettiva ha portato all'introduzione di nuovi strumenti e metodologie di gestione nella PA, ispirati al mondo aziendale, al fine di migliorare la qualità dei servizi offerti e soddisfare le esigenze dei cittadini.diritto ad un risultato da parte della PA, e quindi entra in gioco anche il risultato come elemento fondamentale dell'attività amministrativa, la quale deve essere basata sì sul principio di legalità, ma anche su quello di buon andamento, di efficienza e di efficacia, i quali non sono