Diritto amministrativo - preliminari

Capitolo 4 del preliminari di diritto amministrativo del Prof. Sambataro

Definizione di interesse collettivo

L’azione amministrativa è un'azione pubblica correlata ad interessi pubblici espressivi di un consenso collettivo. Il consenso collettivo si basa sul consenso collettivo definito come lo stato di tensione che una data collettività attraversa, in un certo momento della sua vita, per il soddisfacimento di un bisogno, il mantenimento di un vantaggio o la rimozione di un pericolo.

Possiamo dare due definizioni distinte del termine interesse e del termine collettivo. Infatti, col primo si intende lo stato di tensione determinato dall’insorgere di una necessità; col secondo l’appartenenza dell’interesse al gruppo sociale, ma solo sul piano sostanziale perché sul piano formale necessita di una “figura giuridica soggettiva”. Quando acquisisce questa consistenza giuridica, non si parlerà più di gruppo sociale ma di ente esponenziale della collettività.

Interesse collettivo e interesse pubblico

Il passaggio dall’interesse collettivo all’interesse pubblico è legato a due nozioni. La nozione soggettiva del pubblico interesse è di tipo strutturale e dai contenuti organizzatori. A ciò conseguono due effetti: la trasposizione degli interessi collettivi nell’ambito dei servizi pubblici soggettivizzati; la diversificazione degli interessi pubblici nello stesso modo in cui vengono a diversificarsi i soggetti che ne sono titolari formali.

La nozione oggettiva del pubblico interesse attribuisce alla p.a. una potestà diretta a soddisfare un bisogno della collettività (come una linea di trasporti pubblici).

Differenza tra interesse pubblico e interesse privato

La qualificazione normativa dell’interesse pubblico serve a differenziare ognuno degli interessi pubblici dagli altri interessi omologhi sulla base della qualità del bisogno collettivo. Ma è proprio la quantità del bisogno collettivo che serve a differenziare l’interesse pubblico dal privato. Siccome il bisogno collettivo si fonda sull’interesse collettivo, allora è quest’ultimo interesse e non quello pubblico a diversificarsi sul piano qualitativo e quantitativo dall’interesse privato.

La maggiore consistenza materiale dell’interesse collettivo si trova in alcuni esempi che descrivono la sua rilevanza quantitativa nell’art. 42 Cost. (espropriazione per motivi d’interesse generale), poi il 43 Cost. (riserva o trasferimento di imprese per utilità generale) e soprattutto nella formula “interesse pubblico generale” che consacra la trasposizione dell’interesse collettivo in quello pubblico e indica la pertinenza dell’azione pubblica a soddisfare la collettività.

Trasposizione dell'interesse collettivo nell'interesse pubblico

La trasposizione dell’interesse collettivo nell’interesse pubblico si risolve nell’opzione del legislatore per cui l’interesse privato è istituzionalmente oppositivo all’interesse pubblico. Conseguenze sono la cedevolezza e l’esposizione al sacrificio dell’interesse privato nonché la sua conversione in altra entità giuridicamente e economicamente apprezzabile (indennizzo).

In alcuni casi vi sono delle opzioni più modulate: è anche possibile un equo contemperamento delle pretese collettive ed individuali, come anche un soddisfacimento omologo di entrambi gli interessi pubblici e privati.

Le variabili all’opzione di principio confermano che il piano a cui si ispira il legislatore italiano è la supremazia dell’interesse pubblico, connotato della normazione sostanziale che comporta uno scompenso tra interesse pubblico e interesse privato. A questo scompenso fa da contrappeso l’art. 113 Cost., cioè il principio di azionabilità generale delle pretese individuali avverso gli atti della p.a., e quindi al principio di supremazia della p.a. subentra un modello conflittuale tra interesse pubblico e privato che necessita di una composizione per ogni vicenda di cui si occupa l’imparziale organo giurisdizionale.

Pubblicizzazione degli interessi collettivi

Un interesse collettivo diviene pubblico quando il legislatore intitola in capo alla p.a. nuove potestà pubbliche relative ad un’area della realtà sociale che fino a quel momento non aveva costituito oggetto di attenzione differenziata da parte sua. I termini di tale intervento sono: attribuzione di potestà, individuazione di soggetti pubblici, indicazione dei procedimenti in cui viene scandita l’azione amministrativa, il rapporto che s’instaura con i soggetti esposti all’azione amministrativa.

Tutti questi elementi, combinati con l’attribuzione di potestà, creano un ordinamento di settore nell’ordinamento amministrativo generale. Ciò che varia nell’ordinamento di settore è la misura della potestà che la p.a. esercita in ciascun settore (varia il tipo di rapporto tra il titolare della potestà e il soggetto esposto all’azione amministrativa).

Esempio di interesse collettivo come nucleo essenziale dell’interesse pubblico: si pensi ad una concessione amministrativa per l’utilizzazione di un bene demaniale. Vi è l’interesse pubblico ad utilizzare il bene, interesse in cui la p.a. è titolare formale, che gestisce le diverse fasi del procedimento; ma si individua anche un interesse collettivo riferibile alla collettività (buona e razionale conduzione dei beni pubblici) in linea con il criterio costituzionale del buon andamento.

Modalità di linguaggio normativo sull’interesse pubblico

Ci sono due modalità diverse di linguaggio normativo sull’interesse pubblico: una di tipo definitoria, applicata ai singoli istituti giuridici (espropriazione per pubblico interesse); l’altra di tipo giustificativa che, per ogni azione amministrativa risultante dall’esercizio di una potestà generale, qualifica il provvedimento conclusivo (revoca per pubblico interesse).