Diritto amministrativo: organizzazione, struttura e funzionamento dell'amministrazione italiana ed europea

Diritto amministrativo – Prof.ssa Antonella Perini

Diritto amministrativo:

organizzazione, struttura e funzionamento

dell’amministrazione italiana ed europea

Che cos’è il diritto amministrativo europeo oggi?

Con diritto amministrativo europeo si intende sia quel diritto amministrativo che riguarda le procedure

amministrative delle istituzioni europee (diritto amministrativo che applicano le istituzioni europee) sia

quel diritto amministrativo nazionale in funzione europea (quel diritto amministrativo nazionale che

discende dall’applicazione della normativa comunitaria). Una parte della normativa europea è direttamente

operativa nell’ordinamento interno di uno Stato membro (regolamenti; direttive chiare, precise e

incondizionate), mentre un’altra parte necessita di una trasposizione nell’ordinamento statale per poter essere

operativa. Questo fa sì che oggi ci sia una forte integrazione tra il diritto dell’UE e diritto interno nazionale,

anche nell’ambito del diritto amministrativo. L’integrazione tra l’Unione Europea e l’ordinamento interno

avviene su due livelli:

1. a livello costituzionale: “La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto

della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi

internazionali” (art. 117 Cost.) → già la Costituzione, attraverso l’art. 117, dice che la funzione

legislativa è subordinata ai vincoli derivanti dal diritto comunitario.

2. a livello legislativo:

– “L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri […] nonché

dai principi dell’ordinamento comunitario” (art. 1 legge 241/1990) → per quanto riguarda

l’attività amministrativa, questa è retta dai principi dell’ordinamento comunitario

– “La giurisprudenza amministrativa assicura una tutela piena ed effettiva secondo i principi della

Costituzione e del diritto europeo” (art. 1 d.lgs. 104/2010) → i principi del diritto europeo

influenzano la giurisdizione amministrativa

➔ L’attività amministrativa è influenzata e condizionata dai principi dell’ordinamento comunitario sia

a livello di azione e di organizzazione, sia a livello di giurisdizione amministrativa, di giustizia

amministrativa. Questa è la fotografia dell’esistente al giorno d’oggi.

Evoluzione nel tempo: l’Unione Europea dalle origini ad oggi

È necessario capire come nasce e come si origina l’Unione Europea.

Pochi sanno che la parola Europa vuol dire “dallo sguardo ampio”. Secondo la mitologia, Europa era una

ragazza che viveva sulle coste dell’antica Fenicia. Un giorno, passeggiando in riva al mare assieme ad altre

giovani, Europa trovò un toro bianco, che era in realtà Giove travestito. Giove, innamorato di Europa, la

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portò con sé sull’isola di Creta, dove ebbe dei figli con lei e dove ella trovò uno sposo terreno. Perciò, tutto

quello che si colloca ad ovest della Grecia, venne chiamato Europa in onore di questa fanciulla. In questo

mito viene evidenziata la caratteristica dell’internazionalità di Europa.

Anche le frasi seguenti ci fanno capire che non si parla di Europa solamente a partire dal Novecento, bensì

da molto prima.

“L’Europa non è altro che una nazione composta di molte nazioni. E lo stato che crede di aumentare

la sua potenza con la rovina di quello confinante, di solito si indebolisce con esso” (Montesquieu,

1734)

“Abbiamo bisogno di una legge europea, di una Corte di cassazione europea, di un sistema

monetario unico, di pesi e di misure uguali, abbiamo bisogno delle stesse legge per tutta Europa.

Avrei voluto fare di tutti i popoli un unico popolo… Ecco l’unica soluzione… L’Europa sarebbe

diventata di fatto un popolo solo; viaggiando ognuno si sarebbe sentito nella patria comune… Tale

unione dovrà venire un giorno o l’altro per forza di eventi. Il primo impulso è stato dato. Dopo il

crollo e dopo la sparizione del mio sistema, io credo che non sarà più possibile altro equilibrio in

Europa se non la lega dei popoli.” (Napoleone Bonaparte, 1815 – 1821)

“L’epoca passata, epoca che è finita con la rivoluzione francese, era destinata ad emancipare l'uomo,

l'individuo, conquistandogli i doni della libertà, della eguaglianza, della fraternità. L'epoca nuova è

destinata a costituire l'umanità;... è destinata ad organizzare un'Europa di popoli, indipendenti quanto

la loro missione interna, associati tra loro a un comune intento.” (Giuseppe Mazzini, La Giovine

Europa, 1834)

“L'Europa non è una fantasia. Ciò che è fantastico è la credenza

che la Francia, la Germania, l'Italia e la Spagna siano realtà indipendenti.” (Josè Ortega y Gasset,

1930)

“Il problema che in primo luogo va risolto, e fallendo il quale qualsiasi altro progresso non è che

apparenza, è la definitiva abolizione della divisione dell'Europa in stati nazionali sovrani. […]

Un’Europa libera e unita è premessa necessaria del potenziamento della civiltà moderna, di cui l’era

totalitaria rappresenta un arresto”. (Altiero Spinelli, Manifesto di Ventotene, giugno 1941)

“Non ci sarà pace in Europa se gli Stati verranno ricostituiti sulla base della sovranità nazionale... Gli

Stati europei sono troppo piccoli per garantire ai loro popoli la necessaria prosperità e lo sviluppo

sociale. Le nazioni europee dovranno riunirsi in una federazione…” (Jean Monnet, Algeri, 5 agosto

1943)

“Esiste un rimedio che... in pochi anni renderebbe tutta l’Europa... libera e ... felice. Esso consiste

nella ricostruzione della famiglia dei popoli europei, o in quanto più di essa riusciamo a ricostruire, e

nel dotarla di una struttura che le permetta di vivere in pace, in sicurezza ed in libertà. Dobbiamo

costruire una sorta di Stati Uniti d’Europa.” (Winston Churchill, Discorso alla gioventù accademica,

presso l’Università di Zurigo, 1946)

“L’Europa non potrà farsi in una sola volta, né sarà costruita tutta insieme; essa sorgerà da

realizzazioni concrete che creino anzitutto una solidarietà di fatto. L’unione delle nazioni esige

l’eliminazione del contrasto secolare tra la Francia e la Germania.” (Robert Schuman, 9 maggio

1950) © Lisa Bonetti – 2

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“L’Europa di domani dovrà essere un’Europa sovranazionale.” (Paul-Henri Spaak, Conferenza di

Messina, 1955)

“Per aver contribuito per oltre sei decenni all'avanzamento della pace e della riconciliazione, della

democrazia e dei diritti umani in Europa.” (Premio Nobel per la pace all’Unione Europea, 2012)

➔ L’idea di un’organizzazione sovranazionale al di sopra degli Stati ha delle origini antiche.

Queste origini antiche hanno però iniziato a prendere concretamente forma a partire dalla Dichiarazione

Schuman del 9 maggio 1950, data convenzionalmente celebrata come la nascita dell’UE. L’UE nasce come

Comunità Economica del Carbone e dell’Acciaio (CECA) per risolvere le controversie tra Francia e

Germania, grandi rivali e produttori di carbone e acciaio. Già agli albori delle organizzazioni antenate

dell’odierna Unione Europea, si contrapponevano due concezioni diverse di Europa:

I. ALTIERO SPINELLI (1941): l’obbiettivo era la creazione degli Stati Uniti d’Europa = idea dello

Stato federale sul modello statunitense, una Federazione europea → apparato amministrativo

indipendente da quello degli Stati nazionali

II. JEAN MONNET (1950): “tesi funzionalistica”. L’obiettivo era quello di un’Unione di Stati →

organizzazione pubblica con poteri e funzioni amministrative nuove aperta alla partecipazione,

apparati amministrativi nazionali che danno attuazione alle norme comunitarie

Nella Dichiarazione Schuman del 1950 la parola “federazione” viene utilizzata per ben due volte: “ […]

l’istituzione della CECA è la prima tappa della Federazione europea” e “[…] questa CECA è il primo nucleo

concreto della Federazione europea indispensabile al mantenimento della pace”. Quindi, anche per Schuman

l’obiettivo finale è la Federazione europea, tuttavia egli si rende conto delle difficoltà della sua realizzazione,

che non sarà né facile né immediata; perciò, egli ritiene che sia meglio procedere per gradi verso

quest’obiettivo finale (“L’Europa non potrà farsi in una sola volta, né sarà costruita tutta assieme; essa

sorgerà da azioni concrete che creino anzitutto una solidarietà di fatto”). Sia Spinelli sia Schuman hanno lo

stesso obiettivo finale della realizzazione della Federazione europea, ma sostengono due diverse modalità per

raggiungerlo. Alla fine si è optato per il metodo di Schuman, di progressiva e successiva integrazione. Anche

Schuman, tuttavia, all’inizio pensava che il percorso verso la Federazione europea sarebbe stato più facile e

veloce; con il fallimento della Comunità Europea di Difesa e del Trattato della Comunità Politica Europea

durante i primi anni Cinquanta, si è deciso di proseguire l’integrazione attraverso l’approccio funzionalista:

l’Unione Europea non sarà quindi il frutto di una scelta politica costituente (come voleva Spinelli), bensì sarà

lo sbocco di un percorso meccanico e inevitabile che agisce sul piano degli interessi materiali, a partire

dall’interdipendenza economica per poi passare ad altri settori, allargandosi, attraverso l’effetto di spill-over,

di contagio. L’allargamento dell’Unione Europea si è sviluppato su due fronti: l’ampliamento della

membership (aumento dei soggetti istituzionali e dei Paesi che ne fanno parte) e l’approfondimento

dell’integrazione. L’UE si è sviluppata quindi dalla concezione di Monnet come ampliamento dei soggetti

che ne fanno parte e come approfondimento dell’integrazione. Questo sviluppo, che sfocia nell’UE di oggi,

si può suddividere in tre periodi.

I PERIODO (anni ‘60 – ‘70) – L’approfondimento dell’integrazione si esprime soprattutto attraverso

obblighi di astensione degli Stati membri: gli Stati non devono intervenire con politiche che limitino il

commercio, ad esempio con i dazi o attraverso aiuti alle imprese. Questa integrazione negativa ha reso

visibile che in ogni Stato membro vi erano delle politiche protezionistiche che andavano a discapito di altri

Stati; queste politiche protezionistiche erano dovute dalle previsioni normative adottate all’interno dei singoli

Stati membri. Quindi, l’instaurazione del Mercato Comune Europeo ha richiesto l’armonizzazione delle

varie politiche nazionali, soprattutto quelle di natura economica. Per questa armonizzazione ha assunto

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importanza fondamentale il diritto, anche nella creazione della CEE. Ci si è organizzati quindi con una

normazione comunitaria (direttive) con la successiva attuazione ed esecuzione del diritto che proviene

dall’UE a livello nazionale. Ciò è stato possibile attraverso i due articoli seguenti:

• Art. 352 (ex articolo 308 del TCE) sulla clausola di flessibilità: “1. Se un’azione dell’Unione

appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai trattati, per realizzare uno degli obiettivi

di cui ai trattati senza che questi ultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il

Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del

Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate.” → si tratta di poteri non previsti dai trattati,

purché servano alla realizzazione degli obiettivi dei trattati

• Art. 115: “Il Consiglio, deliberando all’unanimità secondo una procedura legislativa speciale e

previa consultazione del Parlamento europeo e del Comitato economico e sociale, stabilisce

direttive volte al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative

degli Stati membri che abbiano un’incidenza diretta sull’instaurazione o sul funzionamento del

mercato interno.”

➔ Importanza fondamentale del diritto nel ruolo di formazione e creazione della Comunità europea.

La prima fase dell’integrazione europea è avvenuta a livello giuridico, creando un meccanismo che

prevede una normazione di diritto comunitario e un’esecuzione di quel diritto a livello

nazionale. Questo aspetto è importante anche per quanto riguarda il modo di farsi del diritto

amministrativo dell’UE.

II E III PERIODO – Vengono alla luce alcune carenze a livello di sistema della Comunità europea che

mettono in evidenzia delle discrepanze nell’attuazione del diritto comunitario a livello nazionale: infatti, ci

sono modalità diverse tra i vari Stati membri nell’eseguire e nell’attuare il diritto comunitario. Perciò,

nascono nuovi organi interamministrativi, che si compongono sia da rappresentati comunitari sia da

rappresentanti nazionali. Questo è il fenomeno della coamministrazione, che si rispecchia nei comitati

dell’UE; i primi comitati nascono proprio per la gestione e l’attuazione delle politiche agricole, con

l’obiettivo dell’uniformità. Inoltre, mentre inizialmente gli obiettivi erano meramente di natura economica, le

funzioni della Comunità si sono ampliate e dunque anche altre istanze hanno potuto iniziare a far parte

dell’agenda europea. Ad esempio, con l’Atto Unico del 1986 entrano a far parte della competenza europea

anche materie quali l’ambiente, la ricerca scientifica e l’eduzione. Quindi, al nucleo di competenze

economiche si affiancano anche altre competenze: si ha quindi un ampliamento delle competenze per

effetto dell’ampliamento e dell’approfondimento dell’UE. Il punto di svolta è rappresentato dal Trattato di

Maastricht del 1992 che dà un ulteriore spinta di integrazione. Fino a quel momento, l’ambito della sicurezza

esterna e della politica estera e l’ambito relativo alla materia fiscale erano rimasti esclusi dalle politiche

comunitarie: con Maastricht vengono poste le condizioni per superare entrambi questi limiti. Il Trattato di

Maastricht ha infatti previsto che venisse istituita una politica estera e di sicurezza comune ed ha introdotto

una cooperazione nel settore della giustizia e degli affari interni: ciò è avvenuto entro un quadro di

cooperazione intergovernativa (la competenza rimane degli Stati, ma viene gestita attraverso il

coordinamento e l’accordo tra tutti i Governi), separato dalla matrice sovranazionale (la competenza è ceduta

alle istituzioni comunitarie). A partire dal Trattato di Lisbona, l’Alto rappresentante per la politica estera e di

sicurezza comune copre anche la carica di Vicepresidente della Commissione. Inoltre, sempre il Trattato di

Maastricht ha posto le condizioni per il superamento dell’altro limite, quello della materia fiscale, attraverso

la creazione della moneta unica e le politiche della Banca Centrale Europea.

➔ L’Europea non è solo rules, ma anche money. Questo giustifica che ci sia, dal punto di vista del

diritto amministrativo, un apparato amministrativo europeo sovranazionale, che comprende sia

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un’amministrazione europea nazionale in funzione comunitaria, sia forme di

coamministrazione (gestione di funzioni congiunta tra livello nazionale e europeo, ad esempio la

gestione dei fondi europei e dei marchi europei)

Negli ultimi tempi abbiamo constatato una forte crisi dell’Unione Europea. Con l’uscita del Regno Unito,

qualcuno si è posto perfino il problema della disintegrazione europea. Ai vari momenti di crisi (crisi

economica 2008 – 2011, crisi migratoria, crisi dovuta al Covid-19) vissuti dall’Unione Europea, però, questa

ha sempre risposto con maggiore integrazione e non con meno integrazione, o almeno con tentativi di

maggiore integrazione. L’identità dell’Unione Europea

Che cos’è l’Unione Europea? Ci sono varie definizioni: un’organizzazione internazionale politica ed

economica a carattere sovranazionale; un’ organizzazione internazionale di integrazione regionale economica

e politica; un’organizzazione internazionale sui generis. La Rappresentanza in Italia della Commissione

europea definisce l’Unione Europea come “un’unione economica e politica tra 27 Paesi europei unica nel suo

genere”. La caratteristica dell’UNICITA’ è importante. L’idea principale dei padri fondatori era quella di uno

Stato federale: a che punto siamo nel processo verso la formazione dello Stato federale? Oppure l’identità

dell’UE è una confederazione di Stati? Il problema è quello della sovranità degli Stati? Siamo in uno Stato

federale o in un’organizzazione internazionale? L’UE si colloca nel mezzo tra l’essere uno Stato federale e

l’essere una tradizionale organizzazione internazionale. Mentre quello dei padri fondatori era un

federalismo presbite (vedevano lontano, ma non vedevano vicino), quello che si è effettivamente realizzato è

un federalismo miope (si vede l’oggi, ma non il domani) e questo fa perdere di vista l’obiettivo finale della

Federazione europea.

Gli Stati componenti dello Stato federale non hanno sovran