Diritto amministrativo - organizzazione degli enti pubblici

Consiglio di Stato, Corte dei Conti e CNEL

All'unità dell'azione dello stato è preordinata l'attività di altri organi che svolgono funzioni strumentali. Inseriti dalla Costituzione nell'ambito degli organi ausiliari, due di essi (Consiglio di Stato e Corte dei Conti) fanno capo alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, ma non fanno parte dell'amministrazione statale ma costituiscono organi dello Stato-Comunità (cioè sono organi al servizio dello Stato-Comunità). Essi sono:

Consiglio di Stato: organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell'amministrazione. Svolge contemporaneamente funzioni consultive e giurisdizionali.

Corte dei Conti: esercita funzioni di controllo, giurisdizionali e consultive. È composta da tre sezioni di controllo. In ogni regione esistono sezioni regionali di controllo.

CNEL: previsto dall'articolo 99 Cost. come organo ausiliario del governo.

non è inserito nell'apparato amministrativo. Composta da un presidente e 111 membri. Svolge compiti di consulenza tecnica. Le aziende autonome Accanto al modello di organizzazione ministeriale, di stampo cavouriano, l'organizzazione statale si completa con la presenza di altre figure soggettive le Aziende autonome, che sono amministrazioni caratterizzate dal fatto di essere incardinate presso un ministero e di avere una propria organizzazione, separata da quella ministeriale. Svolgono attività prevalentemente tecnica, amministrano in modo autonomo le entrate, dispongono di capacità contrattuale e sono titolari di rapporti giuridici, pur non avendo un proprio patrimonio. Molte di esse sono state trasformate in Enti pubblici economici o in SpA. Sono generalmente prive di personalità giuridica e sono quindi rette dal ministro che ne ha la rappresentanza, il quale è affiancato dal Consiglio di Amministrazione e dal direttore, organo esecutivo.bilancio e il rendiconto sono allegati al Bilancio dello Stato. Molte aziende autonome sono state sopresse mentre altre sono state trasformate come PT, FFSS, ENAV e CDDPP. Le Amministrazioni Indipendenti L'esperienza legislativa più recente è caratterizzata dall'introduzione delle Amministrazioni Indipendenti. Tale categoria è sorta per ovviare all'incapacità dell'organizzazione amministrativa di provvedere ai compiti ad essa attribuiti, incapacità imputata all'indebito condizionamento politico ed alle carenze tecniche degli organi amministrativi. In tal modo compiti rilevanti vengono attribuiti a soggetti dotati di notevole indipendenza rispetto al governo e agli organi politici. Per altro verso l'introduzione di molte di tali autorità segna un diverso modello di intervento sul mercato da parte del potere pubblico: non è più la presenza diretta delle imprese pubbliche, ma l'assunzione di un ruolo di controllo e di

regolazione che corrisponde allo slogan: meno stato + mercato!

Come autorità indipendenti vengono ricordate:

• Banca d'Italia
• Consob
• Autorità per le garanzie nelle comunicazioni
• Autorità per l'energia elettrica e il gas
• ISVAP
• autorità garante della concorrenza e del mercato
• autorità per la vigilanza sui lavori pubblici
• in dottrina si discute se la Banca d'Italia sia da includere tra le autorità indipendenti.

Essa, qualificabile come ente pubblico a struttura associativa, è istituto di emissione e svolge le funzioni di vigilanza sulle aziende di credito e di governo del settore valutario e monetario. Il suo organo di vertice è costituito dal Governatore nominato con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del PCM e parere del Consiglio Superiore della Banca d'Italia. Il mandato ha durata 6 anni ed è rinnovabile una sola volta. Il Governatore è affiancato

da un direttorio: la legge introduce il principio della collegialità per l'emanazione dei provvedimenti aventi rilevanza esterna rientranti nella competenza del governatore. La banca dispone di notevole autonomia di azione organizzativa, finanziaria e contabile. La disciplina positiva offre un panorama di riferimento assai variegato. Alcune di tali autorità non hanno personalità giuridica ed alcune operano anche in riferimento a soggetti economici stranieri. Ciò rende ardua la sicura individuazione di un modello di autorità indipendente valido per tutte le ipotesi, consentendo per di più di rintracciare caratteri comuni generali. Le autorità dispongono per lo più di autonomia organizzativa e funzionale, sono titolari di poteri provvedimentali, in particolare sanzionatori e talora regolamentari e sono soggette al controllo della corte dei conti. L'elemento veramente caratterizzante delle autorità consiste nel fatto che

essesonio indipendenti dal potere politico del governo pur dovendo trasmettere relazioni a questo, oltre che al parlamento, in ordine all'attività svolta.

Di conseguenza le autorità non sono tenute ad adeguarsi all'indirizzo politico espresso dalla maggioranza e adottano in posizione di terzietà, decisioni simili a quelle degli organi giurisdizionali. La indifferenza rispetto agli interessi in gioco giustifica la qualificazione della loro posizione come neutrale.

Al di là di questa qualificazione "negativa" costituita dalla loro sottrazione all'indirizzo politico dell'esecutivo, da un punto di vista positivo si differenziano da altri organi dello stato indipendenti perché esercitano funzioni non già consultive o di controllo, bensì di amministrazione attiva.

Proprio la circostanza che le autorità indipendenti non rispondano politicamente all'esecutivo ha suscitato dubbi in ordine alla

legittimità costituzionale della scelta legislativa di istituirle; esse prive di copertura costituzionale sfuggono quasi completamente al modello generale fondato sul principio della responsabilità ministeriale.. discutibile è soprattutto l'attribuzione di poteri normativi a soggetti privi di responsabilità politica, in assenza oltretutto di una disciplina che ne fissi in maniera peculiare i limiti. Un diverso tentativo è quello di valorizzare il rapporto diretto di legittimazione politica che corre tra autorità e parlamento, che infatti svolge un controllo e una vigilanza su tali soggetti. Numerose tra le autorità indipendenti sono state istituite in relazione a particolari mercati concorrenziali e a garanzia di libertà costituzionali, in queste ipotesi esse sono in via di principio chiamate a verificare la compatibilità del comportamento degli operatori economici, pubblici o privati, con tali.libertà e con le regole della concorrenza.. Esse hanno il precipuo compito di regolare e controllare ciascuna un settore sensibile, disponendo di poteri di segnalazione, di fissazione di standard, criteri e parametri di riferimento, di fissazione delle tariffe e così via. Questo non significa che le autorità si limitano a sorvegliare con relativa indifferenza il rispetto delle regole del gioco. L'autorità garante per la concorrenza ha infatti il potere di derogare al divieto delle operazioni di concentrazione restrittive della libertà di concorrenza, stabilendo prescrizioni che consentono la compatibilità tra iniziativa economica privata e tutela del mercato e di autorizzare intese in via di principio vietate. Ulteriore figura che non è istituita a livello di organizzazione statale, ma che pur non rientrando nella categoria delle autorità indipendenti, presenta alcuni profili di analogia con esse è il Difensore Civico. Vadetto che l'art. 2 c.186 lette. A l. 191/2010, con riferimento ai comuni per i quali si svolgeranno le operazioni di rinnovo dei consigli nel triennio 2010-2013, prevede la soppressione della figura del difensore civico comunale e l'attribuzione delle funzioni al difensore civico provinciale. In ogni caso è nato come soggetto chiamato ad atteggiarsi come collegamento tra cittadini e poteri pubblici in grado di assicurare una maggiore trasparenza dell'organizzazione amministrativa, capace di offrire ulteriori occasioni di giustificabilità della sua azione e di fornire forme di partecipazione. Tu enti locali definisce il difensore civico come garante dell'imparzialità e del buon andamento della pubblica amministrazione. La legge gli attribuisce una pluralità di funzioni, che vanno dalla tutela dei cittadini al controllo dell'attività amministrativa dalla difesa della legalità alla ricerca della trasparenza al miglioramento del rapporto.

cittadini-amministrazione. In ogni caso si tratta di poteri meno incisivi di quelli di altri organi non potendo annullare o riformare atti. La marcata indipendenza e la riduzione del condizionamento politico costituiscono ulteriori tratti essenziali della figura.

Gli enti parastatali e gli enti pubblici economici

L'organizzazione statale è completata dagli enti strumentali ad essa, che sono:

Enti Parastatali, disciplinati dalla L. 70/75 che li raggruppa in sette categorie in base al settore di attività. La legge prevede la soppressione o la fusione degli enti (c.d. enti inutili) non compresi in apposito elenco. Tali enti sono soggetti al controllo della Corte dei Conti. Tra gli enti parastatali sono da ricordare l'INPS, l'INAIL e il CONI.

Enti Pubblici Economici, sono titolari di impresa e agiscono con gli strumenti del diritto comune. La tendenza legislativa è quella di operarne la trasformazione in SpA. Rappresentano una categoria in via di estinzione.

Una tappa intermedia in vista della privatizzazione delle Aziende Autonome. Categoria particolarmente importante, riconducibile a quella degli enti pubblici economici è rappresentata dalle Aziende Speciali, enti strumentali di Comuni e Province, cui sono equiparati alcuni consorzi. Da notare che gli enti pubblici economici sono sottratti al regime fallimentare.

Esistono poi altri enti che hanno una particolare importanza, come:

• Ordini e Collegi Professionali, che sono enti pubblici associativi, ad appartenenza necessaria, esponenziali della categoria dei professionisti che realizzano l'autogoverno della categoria stessa. Raggruppano gli individui che svolgono peculiari attività professionali.
• Camere di Commercio, sono enti di diritto pubblico che svolgono funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese. Sono enti ad appartenenza necessaria di tipo associativo a competenza territorialmente delimitata che raggruppano artigiani, commercianti, industriali e

agricoltori. L'organizzazione degli agricoltori è fondamentale per garantire una produzione agricola sostenibile e di qualità. Gli agricoltori lavorano duramente per coltivare i campi, allevare il bestiame e produrre cibo per la popolazione. Sono responsabili della cura della terra e degli animali, utilizzando pratiche agricole sostenibili per preservare l'ambiente. Gli agricoltori sono anche importanti per l'economia, generando occupazione e contribuendo al PIL del paese. È fondamentale sostenere gli agricoltori e promuovere una produzione agricola responsabile per garantire la sicurezza alimentare e la sostenibilità ambientale.