Diritto amministrativo - organizzazione amministrativa

Organizzazione amministrativa

La pubblica amministrazione è l'insieme degli enti pubblici che concorrono all'esercizio e alle funzioni dell'amministrazione di uno Stato nelle materie di sua competenza per curare in concreto l'interesse generale. Si caratterizza per un assetto pluricentrico (Stato, Regioni, Comuni), plurimorfo (con diversi modelli organizzativi) e pluralistico (a tutela di molti interessi pubblici rilevanti). La Repubblica italiana, secondo l’articolo 114 della Costituzione, è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato e sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.

Enti territoriali

Gli enti territoriali, quali Province, Comuni, Regioni e Città metropolitane, sono enti pubblici che hanno tra i loro elementi costitutivi il territorio, il quale è quindi essenziale per l'esistenza dell'ente. Sono enti dotati di ampia autonomia amministrativa, decisionale e organizzativa. Le amministrazioni territoriali curano gli interessi di una collettività costituita da tutti coloro che risiedono nel loro territorio (che può essere l'intero territorio nazionale o una sua parte, ossia una circoscrizione), vale a dire di comunità territoriale nella sua interezza, il che conferisce loro il carattere della politicità.

Lo Stato è ente sovrano, mentre gli enti territoriali locali sono enti autonomi, in quanto curano gli interessi di una collettività in posizione di più o meno ampia autonomia dallo Stato e da altri enti pubblici. Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. Ai Comuni in quanto enti più vicini ai problemi dei cittadini, Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

Struttura della pubblica amministrazione

Lo Stato opera attraverso organi ausiliari e altre persone giuridiche, alle quali viene riconosciuta un'ampia autonomia amministrativa. Al vertice della pubblica amministrazione si trova il Governo, composto dal Consiglio dei ministri, dal Presidente del Consiglio e dai Ministri. Il Consiglio dei ministri definisce gli orientamenti ai quali i singoli Ministri e tutti gli altri organi della Pubblica Amministrazione devono poi attenersi. Il Presidente del Consiglio promuove e coordina l'attività dei ministri, mantenendo l'unità di indirizzo politico e amministrativo.

I Ministri sono a capo dei Ministeri, che sono gli apparati che gestiscono i singoli settori della Pubblica Amministrazione. La gran parte dei ministeri sono organizzati in uffici periferici, il più rilevante dei quali è la Prefettura, sotto la responsabilità del Prefetto che è il principale organo dell’amministrazione periferica dello Stato. Egli rappresenta il Governo in ogni Provincia; da lui dipendono le forze di polizia e, in caso di necessità, può chiedere l'intervento delle forze armate.

Il Prefetto si trova a capo dell'Ufficio Territoriale del Governo la cui istituzione ha inteso riunire in un unico ufficio le funzioni prima esercitate da molti organi periferici dello Stato. Gli uffici delle amministrazioni statali si trovano, quindi, oltre che nei ministeri, anche in ripartizioni presenti in sedi decentrate, in modo da assicurare maggiore efficacia all'azione ministeriale e migliore soddisfazione degli interessi dei cittadini.

Enti pubblici e strutture organizzative

Le agenzie sono strutture organizzative, strettamente collegate a un singolo ministero di riferimento, che svolgono attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, in atto esercitate da ministeri ed enti pubblici, e operano al servizio di tutte le amministrazioni pubbliche a livello nazionale, regionale e locale. Nella tutela dell’interesse generale l’amministrazione pubblica ha istituito numerosi enti pubblici statali autonomi e strumentali. Un ente strumentale (o ausiliario o funzionale) è un ente pubblico che persegue fini propri di un altro ente pubblico (ente principale o ausiliario), sovente territoriale, al quale è legato da vincoli di soggezione. Gli enti pubblici che non appartengono a questa categoria sono detti enti autonomi e comprendono, tra gli altri, gli enti territoriali.

La Camera di Commercio, l’Università e le Scuole sono enti ad autonomia funzionale a cui la legge predetermina gli organi di governo (presidente, giunta, consiglio) e rinvia allo Statuto la determinazione delle scelte di macro organizzazione, i programmi e le modalità di azione nei confronti degli utenti con i quali interagiscono. Alla relazione di strumentalità funzionale con l'ente principale - il perseguimento di fini propri del medesimo - può affiancarsi una relazione di strumentalità strutturale, quando l'ente principale dispone di penetranti poteri d'ingerenza nei confronti dell'ente strumentale: poteri di indirizzo, attraverso i quali stabilisce i fini della sua azione, di direzione, in virtù dei quali gli può impartire direttive, di controllo sugli organi e sugli atti (anche di merito, su certi atti) e di nomina dei titolari degli organi più importanti.

In questi casi l'ente strumentale può essere sostanzialmente considerato un complesso di organi e uffici dell'ente principale che, per ragioni tecniche, sono stati distaccati e muniti di una limitata autonomia, oltre che della personalità giuridica. In altri casi, invece, l'ente strumentale, pur soggetto a controlli e altri poteri dell'ente principale, gode di una maggiore autonomia. Il ricorso a un ente strumentale per lo svolgimento di un'attività o un complesso di attività è una forma di amministrazione indiretta, in contrapposizione all'amministrazione diretta, nella quale le attività sono svolte dall'ente con propri uffici.

Rientrano tra gli enti strumentali anche le agenzie, se dotate di personalità giuridica. Nell'ordinamento italiano vi sono numerosi enti strumentali dello stato (ne sono esempi l'ISTAT e le agenzie fiscali, come l'Agenzia delle entrate) che rientrano tra gli enti parastatali. Esistono anche numerosi enti strumentali di enti territoriali locali, soprattutto delle regioni e dei maggiori comuni (si pensi alle aziende speciali).

Organi ausiliari

Lo Stato si avvale inoltre di organi ausiliari, enti con funzioni di supporto e sostegno di altre strutture costituzionali. Il C.N.E.L. (Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro) è composto da esperti e rappresentanti delle categorie produttive. È organo di consulenza tecnico-politica del Parlamento e del Governo per le materie che gli sono attribuite dalla legge, in particolare in campo economico-sociale. Dispone di iniziativa legislativa (può presentare proposte di legge in campo economico-sociale). Il Consiglio di Stato è organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell’ambito della Pubblica Amministrazione (è giudice d’appello nei confronti delle sentenze dei Tribunali Amministrativi Regionali).

La Corte dei Conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo e quello successivo sulla gestione del bilancio dello stato; partecipa al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo stato contribuisce in via ordinaria; riferisce alle Camere sugli esiti dei controlli contabili eseguiti.

Autorità amministrative indipendenti

Nel nostro ordinamento sono presenti anche numerose autorità amministrative indipendenti che rappresentano enti posti a tutela di diversi settori di rilevanza sociale. Esse sono organismi istituiti dalla legge con finalità di tutela di interessi pubblici di particolare rilevanza e delicatezza e ritenuti meritevoli di riconoscimento costituzionale. Il loro ruolo, con la loro indipendenza e terzietà, è quello di tutelare gli interessi pubblici e della collettività in diversi settori di rilevanza sociale. Ciascuna autorità è dotata di potere di vigilanza, ispettivo, limitatamente normativo e decisorio, e sanzionatorio nel settore di propria competenza. Concretamente esse oggi sono: la Banca d’Italia, la CONSOB, l’ISVAP, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, l’Autorità per l’energia elettrica.