Diritto amministrativo

Diritto amministrativo

Parte 1: La pubblica amministrazione e la sua organizzazione

Definiamo la Pubblica Amministrazione come quel complesso di organi che operano per il perseguimento dei fini dello Stato. I principali riferimenti costituzionali sono:

• Art. 97, secondo cui le P.A., in coerenza con l'ordinamento dell'UE, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico; i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione; agli impieghi nelle P.A. si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.
• Art. 98, che recita: i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione; se sono membri del Parlamento non possono conseguire promozioni se non per anzianità.

Definiamo invece come attività amministrativa quel complesso di attività svolte dalla P.A. per perseguire i fini ad essa affidati. Per far ciò, la P.A. si avvale sia di strumenti di tipo pubblicistico, sia di strumenti tipici del diritto privato.

Definiamo ancora Enti Pubblici quegli uffici (unità operative) o organi (strumenti attraverso i quali l'ente agisce) che perseguono fini rilevanti per lo Stato.

Organo amministrativo

All'organo amministrativo sono attribuiti poteri decisionali e deliberativi, in quanto titolare di determinata competenza. Esso può identificarsi sia sotto il profilo soggettivo, quindi con la persona (ad esempio il Sindaco), o il complesso di persone (ad esempio la Giunta), sia sotto il profilo obiettivo, con il centro di imputazione (ad esempio la carica di sindaco).

A seconda che l'azione amministrativa venga attribuita a singole persone o a pluralità di persone, distinguiamo:

• Organi monocratici, quali i Ministri, il Capo dello Stato e via dicendo.
• Organi collegiali, quali le Camere, il Consiglio dei Ministri, la Giunta, etc.

Torniamo alla competenza, ossia al complesso di poteri esercitabili da un determinato organo; essa si manifesta per:

• Materia, in relazione all'oggetto dell'attività svolta.
• Territorio, in relazione all'ambito spaziale in cui opera.
• Grado, in relazione alla scala gerarchica all'interno della quale l'organo è posizionato.

Si parla di conflitto di competenza qualora due o più organi affermano o negano contemporaneamente la propria competenza. L'incompetenza, in quanto difetto di attribuzione, si traduce in vizio per gli atti emanati.

Oltre ad organi e uffici, altra figura che merita menzione è il funzionario di fatto, ossia colui che presta stabilmente la sua attività all'interno dell'ente in assenza di formale atto di investitura da parte della P.A.

Parte 2: Decentramento amministrativo

Le più recenti visioni dello Stato hanno abbandonato l'organizzazione centralistica dello stesso per abbracciare quella di decentramento, così come affermato e richiesto dalla Costituzione. Come opera quindi il decentramento? Ridistribuendo le competenze delle amministrazioni centrali a quelle periferiche, attraverso tre possibili modelli:

• Decentramento burocratico, che prevede il trasferimento di competenze dagli uffici centrali a quelli periferici della medesima organizzazione.
• Decentramento istituzionale, funzionale o per servizi, che determina un trasferimento orizzontale delle funzioni amministrative ad enti diversi dallo Stato.
• Decentramento autarchico o territoriale, con il quale gli interessi locali sono curati ad enti di collettività locali.

Il valore e l'importanza del principio di sussidiarietà è enunciato dall'art. 118 della Costituzione, il quale dispone che le funzioni amministrative vadano svolte dall'ente territoriale più vicino ai cittadini.

Parte 3: Enti pubblici e autorità indipendenti

Gli Enti Pubblici sono quei soggetti giuridici che svolgono attività amministrativa, nel perseguimento dei fini rilevanti per lo Stato. Caratteristica fondamentale di tali enti è l'autarchia, ovvero il potere di emanare atti amministrativi aventi la stessa forza di quelli emanati dallo Stato. La classificazione degli enti pubblici è la seguente:

• Enti pubblici territoriali, quelli per cui il territorio rappresenta sia il limite territoriale in cui esercitare il proprio potere, sia uno degli elementi che lo costituisce (ad esempio province, comuni, etc).
• Enti pubblici non territoriali, detti anche istituzionali, per i quali il territorio rappresenta solo un limite alla loro competenza ma non un elemento essenziale per la loro costituzione; sono definiti come amministrazioni parallele a quelle statali nel territorio in cui inseriti.
• Enti pubblici strumentali, quelli che operano sotto i comandi di un ente “capo” e svolgono attività ausiliarie; l'ente “capo” ora a impartire le direttive nominerà anche gli organi dell'ente ausiliario. Tra di essi menzioniamo gli enti pubblici economici (che svolgono attività d’impresa per lo Stato) e gli enti pubblici di erogazione (che erogano servizi fondamentali per i cittadini).
• Enti pubblici indipendenti, quelli che hanno autonomia politica rispetto al governo centrale, tale da darsi indipendentemente un loro indirizzo; tra questi menzioniamo le Regioni e gli Enti Locali.

La categoria degli enti pubblici è a dir poco vasta, motivo per il quale la tendenza moderna del legislatore è stata trasformarli in società di capitali, con totale o parziale partecipazione pubblica, riducendo notevolmente la spesa pubblica.

Accanto al classico assetto di Pubblica Amministrazione, gli anni Novanta hanno conosciuto la nascita di una nuova tipologia di amministrazione, quella delle Autorità Indipendenti; esse godono di particolare autonomia e indipendenza dal potere politico, anche in ragione del fatto che esercitano in settori considerati sensibili o ad alto contenuto tecnico. Tra esse:

• CONSOB, Commissione nazionale per la società e la borsa
• AGCOM, Autorità per le garanzie nelle comunicazioni
• ARERA, Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente
• ANAC, Autorità nazionale anticorruzione
• Antitrust, Autorità garante della concorrenza e del mercato

Parte 4: I principi dell'attività amministrativa

Sia la Costituzione, sia la legge ordinaria dello Stato che quella dell’ordinamento europeo dettano dei principi fondamentali ai quali tutta l’attività amministrativa si deve ispirare. Approfondiamo:

• Principio del buon andamento e imparzialità dell'amministrazione, per cui ogni P.A. deve essere efficiente nelle richieste di cura del cittadino, garantendo uguaglianza a tutti gli interessi portati a loro conoscenza.
• Principio della legalità, per cui i pubblici uffici, così come citato nell’art. 97 Cost., devono essere organizzati secondo disposizioni di legge e la P.A. deve esercitare solo i poteri conferitigli per legge.
• Principio di sussidiarietà, secondo cui l’attività amministrativa deve essere esercitata dal livello di governo più vicino ai cittadini.
• Principio di proporzionalità, per cui i provvedimenti della P.A. non devono superare il limite di quanto assolutamente necessario per il raggiungimento dell’interesse pubblico.
• Principio di ragionevolezza, per cui la P.A. dev’essere libera da censure sul piano logico ed attenersi ai fatti ed agli atti di cui ha possesso e conoscenza.
• Principio di pubblicità e trasparenza, per cui l’operato della P.A. deve essere visibile e consultabile dai cittadini ed ogni provvedimento adeguatamente motivato, garantendo la più ampia forma di partecipazione della comunità.
• Principio di responsabilità, secondo cui i dipendenti pubblici sono direttamente responsabili degli atti compiuti in violazione dei diritti, secondo le leggi penali, civili e amministrative.
• Principio di azionabilità, per cui ogni cittadino ha diritto di ricorrere in giudizio e ad essere tutelato contro gli atti della P.A.

Parte 5: Il provvedimento amministrativo

Il provvedimento amministrativo non è altro che un tipico atto posto in essere dalla Pubblica Amministrazione nell’esercizio delle sue funzioni, come conclusione di un procedimento amministrativo. I suoi elementi essenziali sono:

• Tipicità e nominatività, poiché espressamente previsto dalla legge.
• Unilateralità, in quanto si basa sulla sola volontà della P.A.
• Imperatività, quindi posto in essere anche contro la volontà del destinatario.
• Esecutività, in quanto può essere portato ad immediata esecuzione.

Vediamo quali sono gli elementi essenziali che deve contenere un provvedimento amministrativo: