Che materia stai cercando?

Anteprima

ESTRATTO DOCUMENTO

2. Il processo è influenzato dalla UE.

3. Tende a ridurre gli ambiti nei quali i soggetti pubblici agiscono in posizione di monopolio o disponendo speciali privilegi.

4. Consente la riduzione dell’indebitamento finanziario.

In linea generale, la privatizzazione che non sia soltanto formale, comporta che il potere pubblico rinunci ad essere

imprenditore e incide sul modello di intervento pubblico in economia. E’ chiaro che se si fosse in presenza di

privatizzazione in senso sostanziale, il risultato sarebbe lo spostamento della linea di demarcazione tra pubblico e privato.

L’ente pubblico economico viene trasformato in SpA, con capitale interamente posseduto dallo stato. Successivamente si

procede alla dismissione della quota pubblica come avvenuto per l’ENI o la Società autostrade. In genere la privatizzazione

interessa soggetti che operano in tre settori principali:

Nella gestione di partecipazioni azionarie (IRI,ENI)

 Nei servizi di pubblica utilità (ENEL, Telecom)

 Nel settore creditizio

I principi in tema di organizzazione degli enti pubblici

L’organo

Problema essenziale delle organizzazioni è quello della riferibilità ad esse di situazioni giuridiche di rapporti giuridici.

Inizialmente la personalità giuridica era attribuita solo allo Stato, mentre successivamente sono state riconosciute altre

soggettività. Premesso che le persone giuridiche costituiscono un’invenzione del diritto e sono quindi incapaci di agire, è

necessario spiegare, come invece esse potessero agire. Le spiegazioni possono essere due:

- Ricorrere all’istituto della rappresentanza, alla stessa stregua di quella necessaria disposta per le persone fisiche

incapaci di agire

- Utilizzare la figura dell’organo, la persona giuridica agisce e l’azione svolta dall’organo si considera poste in essere

dall’ente. L’organo non è separato dall’ente e quindi la sua azione non è svolta in nome e per conto di altri,

diventando direttamente attività propria dell’ente che risulta così capace di agire, senza la necessità che altri presti

la propria volontà. L’organo è quindi uno strumento di imputazione e cioè l’elemento dell’ente che consente di

riferire all’ente stesso atti e attività. Spesso l’organo permette all’ente di rapportarsi con altri soggetti giuridici o

comunque di produrre effetti giuridici preordinati all’emanazione di atti aventi rilevanza esterna (organo come

strumento di imputazione). Posto che i poteri vengono attribuiti soltanto all’ente avente la soggettività giuridica, e

che esso si avvale di più organi, ognuno di essi, pur senza essere titolare, esercita una quota di quei poteri detta

competenza. Da questo punto di vista l’organo e dunque anche un centro di competenza, nel senso che il

meccanismo d’imputazione che corre tra la persona fisica preposta all’organo è l’ente si attiva con riferimento ad

una certa sfera di competenze.

Classificazione degli organi

Gli organi possono essere:

- Interni o procedimentale, sono organi competenti ad emanare atti aventi rilevanza endoprocedimentale.

- Esterni, sono organi competenti ad emanare provvedimenti o atti aventi rilevanza esterna. I dirigenti in particolare

adottano atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno.

- Centrali, estendono la propria competenza all’interno rispetto all’attività dell’ente.

- Periferici, hanno competenza limitata ad un particolare ambito di attività.

- Permanenti, sono stabili.

- Temporanei, svolgono funzioni solo per un determinato periodo di tempo.

- Attivi, competenti a formare ed eseguire la volontà dell’amministrazione in vista del conseguimento dei fini ad essa

affidati.

- Consultivi, rendono pareri.

- Di controllo, sindacano l’attività posta in essere dagli organi attivi.

- Rappresentativi, organi i cui componenti vengono designati o eletti dalla collettività.

- Non rappresentativi, organi i cui componenti non vengono designati o eletti dalla collettività.

- Con legale rappresentanza, particolare tipo di organo esterno che esprime la volontà dell’ente nei rapporti

contrattuali con i terzi e che avendo capacità processuale, conferisce la procura alle liti per agire o resistere in

giudizio.

- Con personalità giuridica, la personalità giuridica spetta solo all’ente. Alcuni organi però, per espressa volontà di

legge, sono dotati di personalità giuridica, e sono quindi titolari di potere. Es. ISTAT

- Monocratici, il cui titolare è una sola persona.

- Collegiali, formato da più persone fisiche.

Relazioni interorganiche 9

Tra gli organi di una persona giuridica possono instaurarsi relazioni disciplinate dal diritto, che hanno carattere di stabilità e

riflettono la propria posizione nell’ambito dell’organizzazione. Tali relazioni sono:

 Gerarchia, esprime la relazione di sovraordinazione-subordinazionetra organi diversi. L’organo subordinato non

dispone di una propria esclusiva sfera di competenza e l’organo sovraordinato ha una competenza comprensiva anche

di quello subordinato. I poteri caratteristici della relazione gerarchica sono:

- potere di ordine, di direttiva e di sorveglianza sull’attività degli organi subordinati i quali possono essere sottoposti a

ispezioni e inchieste,

- potere di decidere i ricorsi gerarchici proposti avverso gli atti dell’organo subordinato,

- potere di annullare d’ufficio o revocare gli atti emanati da un organo subordinato

- potere di risolvere i conflitti che insorgono tra enti subordinati

- potere di avocazione e sostituzione

 Direzione, nonostante esistano due organi posti in situazione di disuguaglianza, sussiste una sfera di autonomia in

capo all’organo subordinato, mentre l’organo sovraordinato ha il potere di indicare gli scopi da perseguire, ma deve

lasciare alla struttura sotto ordinata la facoltà di scegliere le modalità e i tempi dell’azione volta a conseguire quei

risultati. L’organo sovraordinato ha più in particolare il potere di indirizzo, il potere di emanare direttive e quello di

controllare l’attività amministrativa in considerazione degli obiettivi da conseguire.

 Coordinamento, si riferisce ad organi in situazione di equiordinazione preposti ad attività che, pur dovendo restare

distinte, sono destinate ad essere ordinate secondo un disegno unitario. Contenuto di tale relazione sarebbe il potere

di un coordinatore di impartire disposizioni idonee a tale scopo e di vigilare sulla loro attuazione ed osservanza. Il

coordinamento è definito dalla legge come potere esercitatile all’interno della direzione.

 Controllo, riguarda un’autonoma funzione svolta da organi peculiari. Consiste in un esame, da parte di un apposito

organo, di atti e attività imputabili ad un altro organo controllato. Un’attività di controllo in ogni caso viene svolta

nell’ambito delle relazioni di sovraordinazione-sottoordinazione. Tale controllo è sempre doveroso, accessorio rispetto

all’attività principale e svolto nelle forme previste dalla legge. Si conclude con la formulazione di un giudizio, positivo o

negativo, sulla base del quale viene adottata una misura. Il controllo può essere esercitato da organi di un ente nei

confronti di organi di altro ente.

Le misure che possono essere adottate a seguito del giudizio che costituisce la prima fase del controllo sono di vario

tipo: repressive, impeditive, sostitutive. Nel controllo sugli organi la misura è la sostituzione dell’organo ordinario nel

compimento di alcuni atti. Diversa è la misura che consiste nell’applicazione di sanzioni ai componenti l’organo.

Nell’ambito dei controlli sugli atti sì distingue tra controlli preventivi e successivi. In via di mezzo si collocano i controlli

mediante riesame, i quali procrastinano l’efficacia dell’atto all’esito di una nuova deliberazione dell’autorità decidente.

Controllo di ragioneria nell’amministrazione statale e controllo della Corte dei Conti

Particolare tipo di controllo è il controllo di ragioneria esercitato dagli uffici centrali di bilancio a livello centrale e dalle

ragionerie provinciali a livello di organi decentrati delle amministrazioni statali, i quali provvedono alla registrazione degli

impegni di spesa e possono inviare segnalazioni sulla legalità della spesa senza che ciò abbia effetti impeditivi sull’efficacia

degli atti. Gli uffici di ragioneria svolgono il controllo interno di regolarità amministrativa e contabile.

Controllo esterno e costituzionalmente garantito è quello esercitato dalla Corte dei Conti quale “organo al servizio dello

stato-comunità” attraverso il meccanismo della registrazione e apposizione del visto. I controlli spettanti alla Corte dei conti

sono :

- Un controllo preventivo su specifici atti,

- Un controllo preventivo sugli atti che il Presidente del Consiglio richiede di sottoporre temporaneamente a controllo

o che la corte dei conti deliberi di controllare per un determinato preriodo,

- Un controllo successivo sui titoli di spesa relativi al personale,

- Un controllo successivo sugli atti di notevole rilievo finanziario individuati per categorie ed amministrazioni statali,

- Un controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo stato contribuisce in via ordinaria,

- Un controllo sulla gestione degli enti locali. Il controllo si conclude con un referto al Parlamento. La Corte dei Conti

verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte degli enti territoriali in relazione al patto di stabilità interno e agli

obblighi derivanti dall’appartenenza alla UE,

- Un controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, sulle gestioni

fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria.

Inoltre la Corte pronuncia il giudizio di parificazione sul rendiconto generale dello stato accompagnato da specifica

relazione.

La disciplina del controllo preventivo risulta dalla combinazione della legge 20 del 1994 e del testo unico della Corte dei

Conti. I provvedimenti soggetti a controllo preventivo divengono efficaci nell’ipotesi in cui il competente ufficio di controllo

non abbia rimesso all’esame dell’atto alla sezione di controllo ento 30 giorni dal ricevimento dell’atto, ovvero ancora se la

sezione di controllo non abbia dichiarato l’illegittimità dell’atto entro 30 giorni dalla data di deferimento del provvedimento, o

se entro lo stesso termine non abbia adottato ordinanza istruttoria. L’atto trasmesso alla Corte dei Conti divine in ogni caso

esecutivo trascorsi 60 giorni dalla sua ricezione senza che sia intervenuta una pronuncia della sezione di controllo. Per

quanto attiene all’esito negativo del controllo in via preventiva il rifiuto deve essere esternato atteso che in caso contrario il

silenzio equivarebbe ad assenso e dunque a controllo positivo. 10

I controlli interni

Il sistema italiano è stato per lungo tempo caratterizzato dalla prevalenza dei controlli preventivi di legittimità sui singoli atti.

Un importante passo in senso opposto è stato mosso quella legge 142 del 1990 la quale ha previsto negli enti locali un

controllo successivo di gestione affidato ai revisori dei conti, i quali possono esprimere rilievi e proposte mirate ad una

migliore efficienza produttività ed economicità di gestione, tale legge ha pure consentito che lo statuto dell’ente locale

prevedesse altre forme di controllo della gestione.

Le PA devono istituire i controlli interni articolati in:

 Controllo di regolarità amministrativa e contabile, garantisce la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione

amministrativa,

 Controllo di gestione, è volto a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa al fine di

ottimizzare il rapporto tra costi e risultati. Il controllo di gestione svolto da strutture soggett e che rispondono ai dirigenti

possti al vertice dell’unità organizzativa interessata.

 Valutazione della dirigenza, è svolta, sulla base dei controlli di gestione, da strutture e soggetti che rispondono

direttamente ai dirigenti posti al vertice dell’unità organizzativa interessata. E’ strettamente collegata alla responsabilità

dirigenziale.

 Valutazione e controllo strategico, è volta a valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani,

programmi e altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico. Si verifica l’effettiva attuazione delle scelte

contenute nelle direttive ed altri atti di indirizzo politico. L’attività consiste nell’analisi preventiva e successiva della

congruenza e o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obbiettivi operativi prescelti, le scelte

operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate, nonché nella identificazione degli eventuali

fattori ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale attuazione, di possibili rimedi.

I controlli interni quindi si differenziano per alcuni caratteri specifici:

- hanno ad oggetto l’intera attività e non soltanto singoli atti,

- si svolgono sulla base di parametri anche e soprattutto diversi dalla legittimità,

- non hanno efficacia automaticamente paralizzante dell’attività stessa,

- sono di norma successivi o concomitanti rispetto al “farsi del potere”.

Inoltre controlli interni spesso si concludono con giudizi che implicano una certa discrezionalità. Spetta quindi

all’amministrazione attiva intervenire sulla base dei risultati dei controlli interni per migliorare l’azione amministrativa e

correggere le anomalie riscontrate a seguito del controllo. Ciò avviene in vari modi: facendo valere la responsabilità dei

dirigenti, ponendo in essere interventi di correzione, attuando rimedi per consentire l’attuazione delle scelte contenute nelle

direttive.

I rapporti tra gli organi e l’utilizzo degli organi di un altro ente

I rapporti che possono correre tra organi diversi sono:

 Avocazione, un organo esercita i compiti spettanti ad altro organo, in ordine ai singoli affari per motivi di interesse

pubblico e indipendentemente dall’inadempimento dell’organo istituzionalmente competente.

 Sostituzione, ha come presupposto l’inerzia dell’organo sostituito nell’emanazione di un atto cui è tenuto per legge e

consiste nell’adozione, previa diffida da parte di un organo sostituto degli atti di competenza di un altro organo.

L’organo sostituto è di norma un commissario.

 Delegazione, figura in forza della quale un organo investito in via primaria della competenza di una certa materia,

consente unilateralmente, mediante atto formale, ad un altro organo di esercitare la stessa competenza. La

delegazione richiede un’espressa previsione legislativa, la quale contempli la possibilità che un organo eserciti una

competenza in luogo di quello al quale la stessa è attribuita stabilmente. Altera l’ordine legale delle competenze. La

delegazione implica la presenza di due organi pubblici, l’organo delegatario è investito del potere di agire in nome

proprio anche se per conto e nell’interesse del delegante, sicché la responsabilità per gli illeciti eventualmente

commessi rimane in capo al delegatario stesso.

Gli uffici e il rapporto di servizio

Oltre enti ed organi esistono gli uffici che sono nuclei elementari dell’organizzazione. Anche gli organi sono uffici dal punto

di vista strutturale. Sono costituiti da un insieme di mezzi materiali e personali e sono chiamati a svolgere uno specifico

compito che, in coordinamento con quello degli altri uffici concorre al raggiungimento di un determinato obiettivo. All’interno

dell’ufficio si distingue la figura del preposto che se in situazione di primarietà è il titolare. L’ufficio il cui titolare è assente o

impedito viene affidato al supplente, mentre si ha la reggenza nell’ipotesi di mancanza del titolare.

Gli addetti titolari che prestano proprio servizio presso l’ente sono legati alla persona giuridica da un particolare rapporto

giuridico (rapporto di servizio) che ha come contenuto dovere di agire prestando una particolare attività denominata dovere

di ufficio che ha per oggetto una serie di comportamenti che il dipendente deve tenere nei confronti della PA e dei cittadini.

I soggetti legati da rapporto di servizio all’amministrazione sono di norma dipendenti. Ricorre in questi casi il rapporto di

servizio di impiego (che ha come contenuto il dovere di agire prestando il dovere di ufficio al quale si contrappone una serie

di diritti): tali soggetti svolgono il proprio lavoro a titolo professionale, in modo esclusivo e permanente. Il rapporto di

servizio tuttavia può anche essere coattivo, ovvero non professionale e, cioè, onorario o infine instaurati nel fatto. Il

rapporto di servizio lega all’ente tutti i soggetti-persone fisiche che fanno parte dell’organizzazione e si distingue dunque

nettamente dal rapporto organico, perché quest’ultimo corre soltanto tra il titolare dell’organo e l’ente e viene in evidenza ai

11

fini dell’imputazione della fattispecie. Talora il rapporto organico si costituisce in via di mero fatto e, cioè, in assenza di atto

d’investitura. In particolare, allorché le funzioni esercitate di fatto siano essenziali e indifferibili, si ritiene che il meccanismo

d’imputazione proprio dell’organo possa ugualmente funzionare pur in assenza di un atto di investitura. In queste ipotesi

anche rapporto di servizio si instaura in via di fatto e l’organo di fatto viene definito funzionario di fatto.

In ordine agli uffici a titolarità onoraria, in passato si riteneva che, al fine di assicurarne la continuità dell’esercizio della

funzione amministrativa, i titolari potessero continuare ad esercitare propri compiti anche quando fosse scaduto il periodo

della loro investitura. La figure in esame, denominata prorogatio, va tenuta distinta da quella della proroga degli organi, chi

consiste in un provvedimento con il quale si prolunga la durata del rapporto. La corte costituzionale ha previsto in linea

generale il divieto di prorogatio, ridimensionando tale istituto: stabilisce che gli organi siano prorogati di 45 giorni, decorrenti

dalla scadenza del termine di durata previsto per ciascuno, scaduto tale termine senza che si sia provveduto alla loro

ricostituzione, gli organi amministrativi decadono e gli atti adottati dagli organi decaduti sono nulli.

La disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche

La privatizzazione del rapporto di impiego è stata operata dalle d. Lgs. 29/1993, il contenuto delle ultime disposizioni è

stato riprodotto dal d.lgs. 165/2001. A seguito della riforma del titolo quinto parrebbe aumentato lo spazio per il legislatore

regionale, la corte costituzionale ha poi introdotto l’importante principio secondo cui la regolamentazione delle modalità di

accesso lavoro pubblico regionale è preclusa allo stato, e spetta la competenza residuale delle regioni.

Restano assoggettati alla disciplina pubblicistica gli organi, gli uffici, i principi fondamentali dell’organizzazione, i

procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro e quelli di avviamento, i ruoli, le incompatibilità, le responsabilità, ad

eccezione delle sanzioni e degli illeciti disciplinari, la determinazione delle dotazioni organiche di competenza dell’organo di

vertice dell’amministrazione. Sono devolute al giudice ordinario tutte le controversie riguardanti il rapporto di lavoro dei

dipendenti, con l’eccezione di quelle dei dipendenti sottratti alla privatizzazione. I dipendenti sono assoggettati ad una

particolare responsabilità amministrativa, penale e contabile, la responsabilità disciplinare impone alcune garanzie a favore

dei dipendenti nel corso del procedimento disciplinare e prevede la possibilità di una riduzione della pena con il consenso

del dipendente.

La dirigenza e i rapporti con gli organi politici

Ai dirigenti sono attribuiti poteri autonomi di gestione con il compito di organizzare il lavoro, gli uffici e le risorse umane e

finanziarie, e di attuare le politiche delineate dagli organi di indirizzo politico-amministativo. La dirigenza statale si articola in

due fasce del ruolo dei dirigenti istituito presso ogni amministrazione. L’accesso alla qualifica di dirigente avviene mediante

concorso per esami oppure tramite corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola superiore di PA. Un canale

alternativo per l’accesso è costituito dagli incarichi diretti esterni. Il rapporto di lavoro si fonda su un contratto. L’incarico

della funzione è conferito a tempo determinato ed è un atto che ha natura provvedimentale, di indole privatistica, con le

conseguenze che al provvedimento non si applicano le norme sul procedimento amministrativo. Propria dei dirigenti è la

responsabilità dirigenziale aggiuntiva rispetto alle altre forme di responsabilità. Tale responsabilità sorge se non sono stati

raggiunti gli obiettivi o in caso di inosservanza delle direttive imputabile al dirigente. Tale responsabilità si collega all’attività

complessiva dell’ufficio cui egli è preposto. La sanzione è il mancato rinnovo dell’incarico. La valutazione del mancato

raggiungimento degli obiettivi viene effettuato dal controllo di gestione.

I dirigenti preposti agli uffici dirigenziali generali, nei confronti dei dirigenti definiscono gli obiettivi e attribuiscono le risorse,

dirigono, coordinano e controllano l’attività dei dirigenti dei responsabili dei procedimenti anche con potere sostitutivo in

caso di inerzia e decidono sui ricorsi gerarchici contro gli atti e i provvedimenti amministrativi non definitivi dei dirigenti.

Emerge quindi che il dirigente preposto all’ufficio di più alto livello può delegare compiti ai dirigenti ed è sovraordinato al

dirigente preposto all’ufficio inferiore. Parrebbe dunque trattarsi di relazione gerarchica tuttavia, la mancanza del potere di

impartire ordini e la predefinizione delle competenze dei dirigenti paiono far emergere una versione più attenuata della

gerarchia intesa in senso proprio, sussiste infatti una sfera di autonomia non comprimibile in capo dirigenti.

I mezzi: i beni pubblici

Al fine di svolgere i propri compiti, le amministrazioni pubbliche devono utilizzare non solo risorse umane, ma anche mezzi

materiali. In particolare esse necessitano di mezzi finanziari per il proprio funzionamento dello svolgimento delle attività cui

sono tenute.

Tra i beni che appartengono agli enti pubblici rivestono particolare importanza i beni pubblici, i quali sono assoggettati ad

una normativa differente rispetto a quella che si applica agli altri beni per ciò che riguarda i profili dell’uso, della circolazione

e della tutela.

Accanto ai beni appartenenti alle pubbliche amministrazioni definiti pubblici, sussistano anche beni appartenenti ad enti

pubblici soggetti alla normativa di carattere generale sulla proprietà privata, fatte salve alcune disposizioni in tema di

contabilità pubblica. Questi ultimi costituiscono nel loro complesso il patrimonio disponibile degli enti pubblici, così

aggettivato per distinguerlo dal patrimonio disponibile, che va ricondotto i beni pubblici. In linea di principio i beni

patrimoniali disponibili possono essere oggetto di contratti di alienezione, di acquisto e così via. Discorso a parte va fatto

per l’alienazione dei beni del patrimonio disponibile sottoposti a procedimento di dismissione. La locuzione patrimonio

disponibile qui impiegata non indica una peculiare categoria di beni sottoposti al diritto privato, ma vuole piuttosto rimarcare

la differenza del regime di questi beni appartenenti a soggetti pubblici rispetto ai beni del patrimonio disponibile e del

demanio, sottratti al potere di disposizione dell’ente proprietario.

Il complesso dei beni pubblici appartiene alle pubbliche amministrazioni a titolo di proprietà pubblica.

La titolarità della proprietà dei beni pubblici appartenenti agli enti pubblici trova la sua fonte innanzitutto nella legge. Così

alcuni beni appartengono allo Stato o alla regione ex legge: si tratta di taluni beni del demanio naturale (marittimo e idrico)

e del patrimonio indisponibili (miniere), nonché di altri beni quali beni di interesse artistico, storico o archeologico esistenti o

ritrovati nel sottosuolo, ecc. Ma siffatta titolarità può derivare anche da: 12

- fatti acquisitivi: acquisto della proprietà di beni mediante l’occupazione, l’invenzione, la cessione, la specificazione,

l’unione l’usucapione e la successione.

- Atti di diritto comune (contratti, testamento, donazione, pagamento, provvedimenti giudiziari di esecuzione).

- Fatti basati sul diritto internazionale (confisca e requisizione bellica, successione ad altro Stato) o basati sul diritto

pubblico interno (successione tra enti).

- A pubblicistici che comportano l’ablazione di diritti reali su beni di altri soggetti di (confisca, spiegazione,

requisizione in proprietà o in uso).

Quindi si dividono in:

 Beni di interesse pubblico , categoria che al suo interno ricomprende più beni rispetto ai beni pubblici. Sono beni che

vengono utilizzati e finalizzati al soddisfacimento dell’interesse pubblico. All’interno di questa categoria rientrano anche

beni che appartengono ai privati (Esempio: collezioni private che sono anche utilizzate per essere esposte). Il fine è

quello di migliorare lo stato della cultura della collettività, che altrimenti non avrebbe potuto usufruire di quel bene.

 Beni pubblici

, comprende i beni che:

- sono finalizzati al soddisfacimento dell’interesse pubblico

- appartengono ad un ente pubblico

Tali caratteristiche sono entrambi essenziali. I beni pubblici vengono trattati dal nostro ordinamento in modo specifico.

Si distinguono in base ad un criterio formale e quindi occorre ricorrere ad una norma di legge. Quella fondamentale è il

codice civile (articolo 822 e seguenti).

I beni demaniali sono tassativamente indicati dalla legge e comprende nei beni demaniali necessari e beni demaniali

accidentali.

I beni del demanio necessario sono costituiti a loro volta dal:

1. ai sensi dell’articolo 822 del codice civile e dell’articolo 28 del codice della navigazione fanno parte del

demanio marttimo il lido del mare, le spiagge, i porti, le lagune, le rade, le foci dei fiumi e canali utilizzabili ad

uso pubblico marittimo.

2. Il demanio idrico è costituito da: fiumi, torrenti, laghi ed altre acque pubbliche, i ghiacciai. I porti lacuali e di

navigazione interna appartengono al demanio regionale, così come altri beni del demanio idrico appartengono

alle regioni a statuto speciale. Tutte le acque superficiali sotterranee sono considerati demaniali, ma la

demanialità necessaria dell’acqua non si estende agli acquedotti e ai canali che la coinvolgono i quali

appartengono al demanio accidentale.

3. Il demanio militare comprende le opere destinate alla difesa nazionale, si tratta dunque di un demanio

essenzialmente artificiale: fortezze, piazzeforti, linee fortificate, nonchè le opere (porti, aeroporti, strade,

ferrovie, stazioni radio) destinate al servizio della comunicazione militare. L’ordinamento tiene distinti questi

beni da altri beni (caserme, armamenti, navi e aeromobili) che, pur essendo preordinati alla medesima finalità

difensiva, fanno parte del patrimonio indisponibile.

I beni del demanio necessario non possono non appartenere allo stato, fatte salve le eccezioni, costituite dai beni

demaniali regionali. Il demanio necessario, inoltre, è costituito esclusivamente da beni immobili che, a differenza della

generalità degli altri beni pubblici, paiono caratterizzati dalla scarsa deperibilità.

Accanto ai beni del demanio necessario la legge contempla i beni del demanio accidentale, composto da strade,

autostrade, aereodromi, acquedotti, immobili riconosciuti di interesse storico, archeologico ed artistico, raccolte dei musei,

pinacoteche, archivi e biblioteche e dagli altri beni che non sono assoggettati al regime proprio del demanio.

L’articolo 824 co 2 assoggetta allo stesso regime dei beni demaniali accidentali cimiteri e i mercati comunali. Tali beni

rientrano nel demanio comunale (denominato in dottrina specifico) soltanto se appartengono ai comuni: si danno infatti

casi di sepolcri e cimiteri privati e di mercati non comunali.

I beni del demanio accidentale possono appartenere a chiunque, ma sono tali qualora appartengono ad un ente pubblico

territoriale: tuttavia non soltanto allo Stato o alla regione come invece è stabilito per i beni del demanio necessario.

Ulteriore differenza deriva dal fatto che essi non sono costituiti esclusivamente da beni immobili, potendo consistere anche

in universalità di mobili.

I beni demaniali sono caratterizzati dal punto di vista giuridico dall’appartenenza enti territoriali: ciò in quanto essi sono

direttamente preordinati alla soddisfazione di interessi imputati alla collettività stanziata sul territorio e rappresentata dagli

enti territoriali.

Tali beni a norma dell’articolo 823 cc sono inalienabili, non possono dar luogo a diritti a favore di terzi se non nei limiti

stabiliti dalla legge, non possono essere soggetti a espropriazione forzata. A causa dell’incommerciabilità dei beni

demaniali sono nulli di diritto agli eventuali atti dispositivi di essi poste in essere della pubblica amministrazione. Inoltre va

escluso in modo assoluto la trasferibilità dei beni del demanio necessario alle regioni.

Altra regola è quella contenuta nell’articolo 823: “spetta all’amministrazione la tutela dei beni che fanno parte del demanio

pubblico”.

L’amministrazione ai sensi della norma dispone di poteri di autotutela: ciò significa che, anziché utilizzare gli ordinari rimedi

giurisdizionali che l’ordinamento prevede a tutela della proprietà, essa può direttamente procedere a tutelare i propri beni in

via amministrativa, irrogando sanzioni ed esercitando poteri di polizia demaniale.

La tutela di questi beni infatti non si limita solo alla tutela giurisdizionale ma anche all’autotutela, cioè quella in via

amministrativa. 13

I beni demaniali sono inalienabili, ma ci sono eccezioni che possono derogare alla regola generale. Tale eccezione è

rappresentata dal DPR 283/00 abrogato con DLGS 42/2004 (codice dei beni culturali). Tale codice si riferisce ai beni del

patrimonio artistico e storico.

A norma dell’articolo 1, i beni mobili del demanio artistico e storico non possono essere alienati se non nei limiti e con le

modalità stabilite dal presente regolamento.

A norma dell’articolo 2 viene posta una lista di beni che non possono in assoluto essere ceduti

A norma dell’articolo 6, fermo restando i casi di inalienabilità di cui all’articolo 2, alcuni beni del demanio storico-artistico

possono essere alienati attraverso una specifica autorizzazione rilasciata dal sovrintendente regionale e con un particolare

procedimento.

A norma dell’articolo 12, il ministero dei beni culturali ha la prelazione sul bene che si intende alienare.

Tutto ciò è stato confermato dal DLGS 42/2004.

I beni del demanio naturale acquistano la demanialità per il solo fatto di possedere i requisiti previsti dalla legge. I vini

artificiali diventano invece demaniali nel momento in cui rientrano in uno dei tipi fissati dalla legge e, cioè, nel momento in

cui opera sia realizzata purché siano di proprietà dell’ente territoriale.

La sdemanializzazione comporta la cessazione del diritto di uso del bene spettanti a terzi e l’estinzione delle eventuali

limitazioni derivanti dalla natura demaniale del bene stesso.

Il regime giuridico dei beni del patrimonio indisponibile

I beni del patrimonio indisponibile sono indicati dall’articolo 826 co 2 e 3 e dall’articolo 830 co2.

Art. 826. Patrimonio dello Stato, delle province e dei comuni.

I beni appartenenti allo Stato, alle province e ai comuni, i quali non siano della specie di quelli indicati dagli articoli precedenti, costituiscono il

patrimonio dello Stato o, rispettivamente, delle province e dei comuni.

Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato le foreste che a norma delle leggi in materia costituiscono il demanio forestale dello Stato, le

miniere, le cave e torbiere quando la disponibilità ne è sottratta al proprietario del fondo, le cose d'interesse storico, archeologico, paletnologico,

paleontologico e artistico, da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo, i beni costituenti la dotazione della presidenza della Repubblica,

le caserme, gli armamenti, gli aeromobili militari e le navi da guerra.

Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato o, rispettivamente, delle province e dei comuni, secondo la loro appartenenza, gli edifici destinati

a sede di uffici pubblici, con i loro arredi, e gli altri beni destinati a un pubblico servizio.

Art. 830. Beni degli enti pubblici non territoriali.

I beni appartenenti agli enti pubblici non territoriali sono soggetti alle regole del presente codice, salve le disposizioni delle leggi speciali.

Ai beni di tali enti che sono destinati a un pubblico servizio si applica la disposizione del secondo comma dell'articolo 828.

 Beni patrimoniali indisponibili presentano le seguenti caratteristiche:

1. possono appartenere a qualsiasi ente pubblico

2. sono beni mobili o immobili

Tali beni hanno un particolare regime giuridico perché sono beni caratterizzati da un vincolo di indisponibilità, cioè sono

indisponibili all’ente pubblico. Non possono essere quindi sottratti alla loro destinazione di soddisfacimento di un pubblico

interesse.

I beni del patrimonio indisponibile non sono assolutamente incommerciabili: gli ha atti di disposizione tuttavia devono

rispettare il vincolo di destinazione. L’atto di trasferimento di tali beni che non rispetti la disciplina legislativa di

conseguenza non è nullo perché avente ad oggetto una res fuori commercio, ma annullabile per violazione dei modi di

legge stabiliti per sottrarli al vincolo di destinazione, anche se pure è sostenibile la tesi della nullità per contrarietà a norma

imperativa.

 Beni patrimoniali disponibili

, sono beni che appartengono ad un ente pubblico. Anche se di proprietà dello stato non

hanno come fine principale il soddisfacimento di un pubblico interesse, ma sono beni che l’ente pubblico possiede

come un privato (Esempio: denaro). Possono quindi essere utilizzati in maniera libera. Per definire questi beni si va per

esclusione. Cioè sono beni di proprietà pubblica che non fanno parte delle altre due categorie.

 Beni privati di interesse pubblico , sono beni appartenenti ai privati, ma che possono essere utilizzati per il

soddisfacimento di un interesse pubblico. Sono beni che hanno una rilevanza. Sono quindi beni di proprietà privata ma

essendo di interesse pubblico hanno un regime giuridico particolare. Infatti subiscono delle limitazioni. Tali beni si

dividono in:

 Beni vincolati, caratterizzati da vincoli, cioè limitazioni caratterizzate dal fatto di avere ad esempio una certa

destinazione o dall’impossibilità del proprietario di modificarli

 Beni onerati, impongono oneri al proprietario. Esempio: cava. Il proprietario è costretto ad utilizzarla per

valorizzarla e nel caso in cui non lo faccia lo stato può prenderla.

Occorre considerare che:

a) alcuni beni demaniali sono riservati necessariamente allo Stato o alla regione (demanio necessario), mentre altri

possono appartenere anche a privati o a enti non territoriali,

b) analoghe considerazioni valgono per i beni del patrimonio disponibile: alcuni sono riservate ad enti pubblici, sicché

nessun altro soggetto dell’ordinamento è legittimato ad acquistarli, altri beni sono patrimoniali indisponibili per il

solo fatto di appartenere ad un ente pubblico particolare, ovvero allo Stato, 14

c) alcuni beni del patrimonio disponibile solo incommerciabili in via assoluta in quanto trattasi di beni riservati (ad

esempio le miniere), gli altri invece sono incommerciabili e sottratti alla garanzia patrimoniale dei creditori soltanto

in costanza di destinazione pubblica,

d) altri beni ancora sono soggetti ad un regime di inalienabilità, salvo permesso amministrativo: è il caso dei beni

forestali, la cui alienazione è soggetta all’approvazione.

La gestione dei beni immobili statali assegnati ad un particolare servizio può poi essere affidata gratuitamente al ministero

al quale servizio si riferisce. Si tratta però di una gestione temporanea, sicché alla scadenza, la gestione passa

automaticamente al ministero dell’economia e delle finanze.

-Il processo di privatizzazione dei beni appartenenti ad enti pubblici è generalmente finalizzato a soddisfare esigenze di

carattere finanziario e di risanamento del debito pubblico anche se, mentre per i beni del patrimonio disponibile il criterio

base dovrebbe essere costituito dal rapporto spese-ricavi, per gli altri occorre soprattutto valutare il permanere della

funzione pubblica da essi assolta. Più in generale, i beni pubblici sono sempre più spesso usati non per soddisfare specifici

interessi pubblici, ma per produrre entrate. Tre sono le modalità di dismissione del patrimonio dello Stato. In primo luogo il

ministero dell’economia e della finanza è autorizzato a sottoscrivere quote di fondi immobiliari mediante apporto di beni

immobili e dei diritti reali su immobili appartenenti al patrimonio dello Stato. Tali fondi sono gestiti da una o più società di

gestione che procedono all’offerta al pubblico delle quote derivanti dall’istituzione del fondo.

In secondo luogo, i beni immobili appartenenti allo Stato non conferiti nei fondi mobiliari, individuati dal ministero

dell’economia e delle finanze, possono essere alienati. Infine accanto al modello del conferimento ai fondi dell’alienazione

vi è quello della cartolarizzazione. Il ministro dell’economia e delle finanze può costituire o promuovere la costituzione,

anche attraverso soggetti terzi, di più società a responsabilità limitata con capitale iniziale di 10.000 euro, aventi ad oggetto

esclusivo la realizzazione di una o più operazioni di cartolarizzazione dei proventi, mediante l’emissione di titoli o

l’assunzione di finanziamenti (le famose SCIP), derivanti dalla dismissione del patrimonio immobiliare dello stato e degli

altri enti pubblici. Le società cosiddette veicolo corrispondono allo Stato un prezzo iniziale, con riserva di versare la

differenza ad operazione completata. A queste società-veicolo sono ceduti gli immobili, che sono acquistati con l’unico fine

di rivenderli, esse pagano un prezzo iniziale all’ente e ottengono un finanziamento attraverso prestiti obbligazionari o

l’emissione di titoli, i finanziatori versano una somma iniziale e man mano che gli immobili vengono ceduti viene ad essi

restituito il prezzo maggiorato da interessi. Lo stato alla fine incassa la differenza tra la soma restituita al finanziatore e il

prezzo effettivo di vendita.

Esiste anche la possibilità di espropriare per pubblica utilità un bene pubblico. Difatti i beni patrimoniali indisponibili

possono essere espropriati grazie al TU delle espropriazioni (DPR 327/01). I beni appartenenti al demanio pubblico non

possono essere espropriati se prima non vengono sdemanializzati, mentre i beni patrimoniali indisponibili possono essere

espropriati per acquisire un livello di soddisfazione maggiore rispetto alla precedente destinazione.

Uso dei beni pubblici

L’uso può essere:

-Esclusivo o diretto: caso dei beni utilizzati in maniera esclusiva dall’ente pubblico che li possiede. Esempio: beni del

demanio militare.

-Promiscuo: quando il bene è in grado di soddisfare anche altre esigenze. Esempio: strade militari, accanto all’interesse

della difesa assicura l’interesse generale della pubblica circolazione.

-Generale: beni pubblici che assolvono la loro funzione a servizio della collettività. Esempio: strada pubblica

-Particolare: il bene è utilizzato da un privato specifico. Quindi il bene è posto a servizio di singoli soggetti. Esempio:

concessione

La dottrina individua una categoria più ampia di beni, comprensiva di beni appartenenti a soggetti pubblici e di beni in

proprietà di privati: essa è costituita dei beni di interesse pubblico. Sono beni di interesse pubblico ad esempio le strade

vicinali e le autostrade costituite e gestite dai privati concessionari. Tuttavia la quasi totalità dei beni, soprattutto immobili, è

ormai sottoposta a regime amministrativo, nel senso che l’uso degli stessi e le facoltà dei proprietari sono spesso regolati

da norme che attribuiscono compiti alle amministrazioni.

Capitolo IV: L’organizzazione degli enti pubblici

Il governo e i ministeri

Al vertice dell’organizzazione statale, indicata come potere esecutivo, è collocato il Governo, formato da:

Presidente del Consiglio dei Ministri

 Consiglio dei Ministri

 Ministri

I realtà anche il PdR svolge alcune importanti funzioni amministrative come la nomina dei più alti funzionari e l’emanazione

dei regolamenti amministrativi.

La Presidenza del Consiglio ha una struttura organizzativa propria alla quale fanno capo vari dipartimenti ed uffici. Tale

organizzazione è disciplinata da decreti del Presidente del Consiglio. Il Segretario Generale è il responsabile del

funzionamento del segretariato generale e della gestione delle risorse umane e strumentali della Presidenza. Egli è legato

al presidente da un rapporto fiduciario, e può essere coadiuvato da uno o più vicesegretari generali. Ogni dipartimento si

riparte in uffici e ogni ufficio in unità operative denominate servizi, il cui numero è stabilito con Decreto del PdC, mentre

l’organizzazione interna è affidata al Segretario Generale. Il PdC individua con propri decreti gli uffici di diretta

collaborazione propri e dei ministri senza portafoglio (titolari di dipartimento) o sottosegretari della presidenza. Le funzioni

del Consiglio dei Ministri sono:

Indirizzo politico e normativo

 Indirizzo e coordinamento

 15

Potere di annullamento di ufficio degli atti amministrativi

I Ministri sono gli organi di vertice dei vari dicasteri. Sono organi costituzionali e vertici dell’amministrazione. Il numero, le

attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri sono stabilite dalla legge. Esistono anche Ministri senza portafoglio i quali pur

essendo membri del governo non sono titolari di dicasteri, né di un apparato organizzativo di uffici. Ad essi possono essere

delegate funzioni del PdC e possono essere posti a capo dei dipartimenti cui si articola la presidenza. Il ministro può

essere coadiuvato da uno o più sottosegretari, i quali giurano davanti al PdC ed esercitano le funzioni loro attribuite con

DM. Il loro numero non è fissato dalla legge. Il sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei Ministri è il segretario del

Consiglio dei Ministri. A non più di 10 sottosegretari può essere conferito il titolo di vice ministro, a cui sono conferite

deleghe dal ministro competente. Le Agenzie sono strutture che svolgono attività di carattere tecnico-operativo di interesse

nazionale attualmente esercitate da ministeri ed enti pubblici. Esempio: Agenzia delle Entrate, Agenzia delle Dogane e

Agenzia del Catasto. Le agenzie operano al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese quelle regionali e locali.

Hanno un’autonomia stabilita dalla legge e sono sottoposte al controllo della Corte dei Conti e ai poteri di indirizzo e

vigilanza del ministro. Hanno un finanziamento annuale statale. A capo dell’agenzia è posto un DG. Possono anche avere

personalità giuridica.

Strutture di raccordo tra ministeri

Il coordinamento dell’attività dei vari ministeri è assicurata dal Consiglio dei Ministri, dal PdC e dai comitati dei ministri.

Esistono però alcune strutture preposte al raccordo che sono:

 Consiglio di Gabinetto

, organo collegiale ristretto costituito da PdC e dai ministri da lui designati. Ha il compito di

coadiuvarlo nelle proprie funzioni.

 Comitati Interministeriali

, organi collegiali che possono essere formati anche da soggetti che non siano ministri, ma da

esperti e rappresentanti delle amministrazioni. Alcuni dei più importanti sono:

o CIPE, ovvero Comitato Interministeriale per la programmazione economica, è il più importante, presieduto dal

PdC e composto dai Ministri. E’ competente su questioni di rilevante valenza economica-finanziaria che

necessitano di un coordinamento a livello territoriale o settoriale.

o CICR, Comitato Interministeriale Credito e Risparmio, che si occupa di politica Creditizia

o CIS, Comitato Interministeriale per le Informazioni, che si occupa di politica per la sicurezza.

 Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato , da esso dipendono tutti gli uffici centrali del bilancio presenti in

ogni ministero con portafoglio. A livello periferico sono da segnalare le ragionerie provinciali

 Servizio Nazionale di Statistica (ISTAT ), si articola in una serie di uffici presenti presso ciascun ministero, ciascuna

azienda e presso enti territoriali e camere di commercio, collegati funzionalmente all’ISTAT.

 Avvocatura dello Stato, incardinata in un unico complesso organizzativo, svolge attività in favore di tutta

l’organizzazione statale. E’ composta da legali che forniscono consulenza alle amministrazioni statali e provvedono alla

loro difesa in giudizio. E’ incardinata presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. Al suo vertice è posto l’Avvocato

Generale dello Stato, con sede a Roma. Esistono sedi periferiche presso ciascuna sede di Corte d’Appello.

 Centro Nazionale per l’Informatica nella PA , ha il compito di fornire alle amministrazioni il supporto conoscitivo

essenziale per l’attività amministrativa.

 Tesoreria dello Stato, il servizio di tesoreria è affidato, con apposita convenzione, alla Banca d’Italia, la quale svolgeva

già il servizio di Tesoreria Provinciale.

Consiglio di Stato, Corte dei Conti e CNEL

All’unità dell’azione dello stato è preordinata l’attività di altri organi che svolgono funzioni strumentali. Inseriti dalla

Costituzione nell’ambito degli organi ausiliari, due di essi (Consiglio di Stato e Corte dei Conti) fanno capo della Presidenza

del Consiglio dei Ministri, ma non fanno parte dell’amministrazione statale ma costituiscono organi dello Stato-Comunità

(cioè sono organi al servizio dello Stato-Comunità). Essi sono:

 Consiglio di stato, organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell’amministrazione.

Svolge contemporaneamente funzioni consultive e giurisdizionali

 Corte dei conti, esercita funzioni di controllo, giurisdizionali e consultive. E’ composta da tre sezioni di controllo. In

ogni regione esistono sezioni regionali di controllo.

 CNEL, previsto dall’articolo 99 Cost. come organo ausiliario del governo, non è inserito nell’apparato amministrativo.

Composta da un presidente e 111 membri. Svolge compiti di consulenza tecnica.

Le azienda autonome

Accanto al modello di organizzazione ministeriale, di stampo cavouriano, l’organizzazione statale si completa con la

presenza di altre figure soggettive le Aziende autonome, che sono amministrazioni caratterizzate dal fatto di essere

incardinate presso un ministero e di avere una propria organizzazione, separata da quella ministeriale. Svolgono attività

prevalentemente tecnica, amministrano in modo autonomo le entrate, dispongono di capacità contrattuale e sono titolari di

rapporti giuridici, pur non avendo un proprio patrimonio. Molte di esse sono state trasformate in Enti pubblici economici o in

SpA. Sono generalmente prive di personalità giuridica e sono quindi rette dal ministro che ne ha la rappresentanza, il quale

è affiancato dal Consiglio di Amministrazione e dal direttore, organo esecutivo. Il bilancio e il rendiconto sono allegati al

16

Bilancio dello Stato. Molte aziende autonome sono state soppresse mentre altre sono state trasformate come PT, FFSS,

ENAV e CDDPP.

Le Amministrazioni Indipendenti

L’esperienza legislativa più recente è caratterizzata dall’introduzione delle Amministrazioni Indipendenti. Tale categoria è

sorta per ovviare all’incapacità dell’organizzazione amministrativa di provvedere ai compiti ad essa attribuiti, incapacità

imputata all’indebito condizionamento politico ed alle carenze tecniche degli organi amministrativi. In tal modo compiti

rilevanti vengono attribuiti a soggetti dotati di notevole indipendenza rispetto al governo e agli organi politici. Le

Amministrazioni Indipendenti più conosciute sono:

Banca d’Italia

 Consob

 Autorità per le garanzie nelle comunicazioni

 Autorità per l’energia elettrica e il gas

Alcune non hanno personalità giuridica, altre operano con riferimento a soggetti economici stranieri. Dispongono di

autonomia organizzativa e funzionale. Sono dotati di poteri provvedimentali, in particolare sanzionatori e in alcuni casi

regolamentari. Sono soggette al controllo della Corte dei Conti. I vertici sono nominati dai Presidenti delle Camere. Ma

l’elemento caratterizzante delle autorità consiste nel fatto che sono indipendenti dal potere politico del governo, pur

dovendo trasmettere relazioni ad esso e al Parlamento.

Ulteriore figura che non è istituita a livello di organizzazione statale, ma che pur non rientrando nella categoria delle autorità

indipendenti, presenta alcuni profili di analogia con esse è il Difensore Civico, nato come soggetto di collegamento tra

cittadini e poteri pubblici. La legge attribuisce a tale organo una pluralità di poteri che costituiscono il limite stesso

dell’istituto. In ogni caso sono poteri non incisivi come quelli di altri organi, in quanto non può ad esempio annullare o

riformare atti.

Gli enti parastatali e gli enti pubblici economici

L’organizzazione statale è completata dagli enti strumentali ad essa, che sono:

 Enti Parastatali, disciplinati dalla L. 70/75 che li raggruppa in sette categorie in base al settore di attività. La legge

prevede la soppressione o la fusione degli enti (c.d. enti inutili) non compresi in apposito elenco. Tali enti sono soggetti

al controllo della Corte dei Conti. Tra gli enti parastatali sono da ricordare l’INPS, l’INAIL e il CONI.

 Enti Pubblici Economici, sono titolari di impresa e agiscono con gli strumenti del diritto comune. La tendenza

legislativa è quella di operarne la trasformazione in SpA. Rappresentano una categoria in via di estinzione, una tappa

intermedia in vista della privatizzazione delle Aziende Autonome. Categoria particolarmente importante, riconducibile a

quella degli enti pubblici economici è rappresentata dalle Aziende Speciali, enti strumentali di Comuni e Province, cui

sono equiparati alcuni consorzi. Da notare che gli enti pubblici economici sono sottratti al regime fallimentare

Esistono poi altri enti che hanno una particolare importanza, come:

 Ordini e Collegi Professionali, che sono enti pubblici associativi, ad appartenenza necessaria, esponenziali della

categoria dei professionisti che realizzano l’autogoverno della categoria stessa. Raggruppano gli individui che svolgono

peculiari attività professionali.

 Camere di Commercio, sono enti di diritto pubblico che svolgono funzioni di interesse generale per il sistema delle

imprese. Sono enti ad appartenenza necessaria di tipo associativo a competenza territorialmente delimitata che

raggruppano, artigiani, commercianti, industriali e agricoltori.

L’organizzazione amministrativa territoriale non statale

Storicamente si è assistito ad una ingerenza notevole dello stato nei confronti delle regioni. Tale ingerenza è andata con il

tempo decrescendo fino a giungere alla recente riforma del Titolo V della Costituzione che ha interessato la fisionomia

delle Regioni. Oggi le Regioni dispongono di potestà legislative e amministrative. L’articolo 117 Cost. prevede la potestà

legislativa regionale c.d. concorrente relativa ad alcune materie espressamente elencate, e stabilisce che alle regioni

spetta una potestà legislativa c.d. residuale, cioè ogni materia non espressamente attribuita allo stato. Le regioni ai sensi

dell’articolo 118 Cost. esercitano funzioni amministrative conferite ad esse per assicurarne l’esercizio unitario sulla base

dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.

I rapporti con lo stato e l’autonomia contabile della regione

La Corte Costituzionale ha individuato quale principio generale al quale dovrebbero essere improntati i rapporti tra stato e

regione quello della leale collaborazione, il quale implica che i poteri siano esercitati in base ad accordi e intese. Tale

principio è oggi costituzionalizzato dall’articolo 120 della Cost. Nella prospettiva dei rapporti tra Stato e Regioni sono state

previste alcune figure, come:

Rappresentante dello stato per i rapporti con il sistema delle autonomie

 Commissione parlamentare per le questioni regionali

 Conferenza permanente per i rapporti tra lo stato, la regione e le province autonome

 Conferenza Stato-Città-Autonomie Locali

Tali conferenze sono organi statali a composizione mista.

A garanzia dell’autonomia costituzionale riconosciuta alle Regioni, il potere di annullamento da parte del governo non è

esercitabile nei confronti degli atti amministrativi regionali. Rimane vigente il controllo effettuato dalla Corte dei Conti sulla

gestione del bilancio e del patrimonio, la quale verifica anche il rispetto degli equilibri di bilancio in relazione al patto di

17

stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia alla UE. Per quanto riguarda il controllo sugli organi

l’articolo 126 Cost. prevede la possibilità che con Decreto del PdR il Consiglio regionale venga sciolto e il Presidente della

Giunta rimosso, nel caso in cui abbiano compiuto gravi violazioni di legge o atti contrari alla Costituzione. Le regioni ai

sensi dell’articolo 119 Cost. hanno autonomia finanziaria di entrata e spesa, stabiliscono ed applicano tributi ed entrate

proprie, dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al proprio territorio. Per questo motivo tale

articolo dispone l’istituzione di un fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale, e la destinazione da parte

dello stato di risorse aggiuntive. Non dovrebbero quindi essere più ammessi finanziamenti statali a destinazione vincolata

nelle materie spettanti alla competenza legislativa concorrente o esclusiva delle regioni.

L’organizzazione regionale

L’organizzazione regionale deriva non solo dalle disposizioni costituzionali, ma anche da quelle statutarie. Gli organi della

Regione sono:

 Consiglio Regionale, esercita la potestà legislativa

 Giunta Regionale, organo esecutivo, esercita la potestà regolamentare e dispone di poteri di impulso e di iniziativa

legislativa.

 Presidente della Giunta Regionale, rappresenta la regione, dirige la politica della giunta e ne è responsabile,

promulga le leggi ed emana i regolamenti. E’ eletto a suffragio universale e diretto. Nomina e revoca i componenti della

giunta.

La forma di governo di ciascuna regione, a norma dell’articolo 123 Cost. è determinato dal proprio statuto. Poiché anche la

regione dispone di funzioni amministrative, esiste un apparato amministrativo regionale che si divide in centrale e

periferico. La Regione può inoltre avvalersi di enti dipendenti che si caratterizzano come uffici regionali entificati, ai quali

residua una ridotta autonomia. Tra i soggetti di diritto pubblico operanti nell’ambito dell’organizzazione regionale,

particolarmente importanti sono le aziende sanitarie regionali con il compito di assicurare livelli di assistenza sanitaria.

Sono aziende dotate di personalità giuridica pubblica e di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile,

gestionale e tecnica. Le regioni inoltre possono assumere partecipazioni in società finanziarie regionali il cui oggetto rientri

nelle materie regionali. Sono società create allo scopo di dare agli imprenditori aiuti finanziari. E’ inoltre prevista la

presenza di Difensori civici regionali.

La posizione e le funzioni degli enti locali

I Comuni, le Province e le Città Metropolitane rappresentano gli ulteriori livelli di autonomia riconosciuti dalla Costituzione.

Essi sono denominati Enti Locali, e sono al pari delle Regioni, con le quali formano la categoria dei governi locali, enti

autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Oggi l’autonomia di questi poteri

locali è sancita direttamente dalla Costituzione, la quale li indica accanto allo Stato come ordinamenti costituenti la

Repubblica. L’articolo 118 Cost. dispone che le funzioni amministrative siano attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne

l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietà

,differenziazione e adeguatezza. La presenza della Regione non offusca il ruolo dell’ente locale al quale la Regione deve

attribuire le funzioni.

Funzioni del Comune

Ai sensi dell’articolo 118 Cost. al Comune sono attribuite tutte le funzioni amministrative . Tale regola generale può essere

derogata solo per assicurarne l’esercizio unitario. Comuni, Province e Città Metropolitane sono titolari di funzioni

amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale. Esistono poi le funzioni fondamentali, strumento

attraverso il quale lo Stato può sottrarre alcuni ambiti al processo di conferimento, secondo la linea ascendente o

discendente. In sostanza difendere gli enti locali dalle leggi regionali. L’individuazione di tali funzioni spetta al governo.

Comuni, Province e Città Metropolitane sono dotate di potestà regolamentare per l’organizzazione e lo svolgimento delle

funzioni loro attribuite. Il Comune gestisce inoltre alcuni servizi di competenza statale. Mentre la titolarità delle funzioni

spetta allo Stato, l’esercizio è demandato al sindaco, quale ufficiale del governo. In tale fattispecie il sindaco si presenta

come organo dello Stato.

Funzioni della Provincia

La Provincia rappresenta un ente intermedio tra Comune e Regione. Alla Provincia sono attribuite funzioni amministrative

di interesse provinciale relative a settori specifici tassativamente indicati. Sono inoltre titolari di funzioni amministrative

proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale. La Provincia assume particolare importanza nel settore

ambientale.

Organizzazione di Comuni e Province

La legge dello Stato disciplina gli organi degli enti locali.. Il TU detta norme sull’elezione dei consigli, sul numero dei

consiglieri e sulla loro posizione giuridica, senza fare distinzione tra Comune e provincia. Gli organi di Governo (che

restano in carica 5 anni) sono:

 Sindaco o Presidente della Provincia, organo responsabile dell’amministrazione. Rappresenta l’ente. Può ricoprire al

massimo 2 mandati.

 Consiglio Comunale o Provinciale, organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo. Ha competenza limitata

ad alcuni atti fondamentali indicati dalla legge. I consigli sono dotati di autonomia funzionale e organizzativa.

 Giunta Comunale o Provinciale, organo a competenza residuale. Collabora con il Sindaco o Presidente della

Provincia 18

I Dirigenti svolgono la propria attività sulla base di incarichi a tempo determinato, e sono responsabili della correttezza

amministrativa e dell’efficienza. A loro è attribuita la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica e possono esercitare

funzioni delegate dal sindaco.

Altra figura di spicco è quella del segretario che è legato con un rapporto funzionale a tempo determinato con l’ente.

Dipende da apposita agenzia avente personalità giuridica di diritto pubblico sottoposta alla vigilanza del ministro dell’interno

ed è nominato dal sindaco tra gli iscritti in apposito albo per la durata del mandato del sindaco. Nel caso in cui il segretario

non venga riconfermato dal nuovo sindaco, il segretario è collocato in posizione di disponibilità per la durata massima di

quattro anni, dopo i quali viene collocato in mobilità presso altre amministrazioni.

Controlli sugli atti e sugli organi degli enti locali

Con l’abrogazione dell’articolo 130 Cost. i controlli necessari sugli atti degli enti locali sono stati eliminati. Il controllo veniva

effettuato dal Co.re.co. e dal Difensore civico. Oggi esiste l’annullamento straordinario governativo, la Corte dei conti ha

istituito un’apposita sezione per il controllo degli enti locali ed ha reso obbligatorio il controllo di gestione. Residuano

controlli interni la cui organizzazione è effettuata dagli enti stessi. Il controllo sugli organi spetta invece allo stato.

I rapporti finanziari e la contabilità di comuni e province

La nuova normativa ha riconosciuto a Comuni e Province autonomia finanziaria e potestà impositiva autonoma che può

essere disciplinata con propri regolamenti. Il sistema di finanza locale è costituito da una finanza trasferita e da una

autonoma. Sotto il profilo contabile sono stati posti dei principi contabili applicabili all’attività degli enti locali. E’stata inoltre

prevista l’istituzione della Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali, organo statale. La revisione

economico-finanziaria è affidata ad un collegio dei revisori dei conti. Bisogna infine ricordare che il rispetto del patto di

stabilità è esteso non solo alle regioni, ma anche a comuni e province. La Corte dei Conti verifica inoltre il rispetto degli

equilibri di bilancio.

Gli istituti di partecipazione negli enti locali

Il TU riconosce il potere per gli interessati di partecipare al procedimento amministrativo, prevedendo forme di

consultazione della popolazione e procedure per l’ammissione di istanze, petizioni e proposte di cittadini, nonché la

possibilità che lo statuto disciplini il referendum. La consultazione è volta ad acquisire il parere non vincolante

dell’elettorato. L’istituto del referendum è caratterizzato dal fatto che la richiesta proviene dagli elettori. Quale limite al

ricorso alla consultazione e al referendum, la legge prevede la loro attinenza alle materie di esclusiva competenza locale.

Tra gli istituti di partecipazione sono ricompresi:

L’azione popolare, ogni elettore può far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al Comune

 Il diritto di accesso agli atti amministrativi

 Il diritto di accesso alle informazioni di cui è in possesso l’amministrazione

Ma a seguito della riforma costituzionale, la materia degli istituti di partecipazione rientra nella potestà legislativa delle

regioni.

Città Metropolitane e Comunità Montane

L’articolo 114 Cost. qualifica le città metropolitane come enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni alla stregua di

Regioni, Comuni e Province. E’ titolare di potestà normativa. Il TU prevede la figura della Area Metropolitana, indicate dal

TU e delimitate territorialmente dalla regione.

La Comunità Montana è la proiezione dei comuni. E’ un ente locale ad appartenenza obbligatoria. Spettano ad essa

funzioni attribuite dalla legge e gli interventi per la montagna stabiliti dalla Ue, da leggi statali o regionali.

Capitolo V: Situazioni giuridiche soggettive

Qualità giuridiche, status, capacità e situazioni giuridiche

La situazione giuridica soggettiva è la concreta situazione in cui è collocato o di cui è titolare un soggetto dell’ordinamento

con riferimento al bene che costituisce oggetto dell’interesse. 19

Le situazioni sono svariate: diritto soggettivo, interesse legittimo, potere, obbligo e dovere. Il loro riconoscimento viene

effettuato dalle norme dell’ordinamento stesso.

Gli status sono le qualità attinenti alla persona che globalmente derivano dalla sua appartenenza necessaria o volontaria

ad un gruppo e rappresentano il presupposto per l’applicazione al soggetto di una serie di norme, le quali vengono a

costituire nei confronti di tutti i soggetti che posseggono lo status una situazione giuridica uniforme e omogenea.

La riferibilità effettiva di situazioni giuridiche ad un soggetto presuppone l’idoneità di questo ad esserne titolare. Tale

idoneità è la capacità giuridica riconosciuta dall’ordinamento. L’ente pubblico ha la capacità giuridica e quindi può

impiegare gli strumenti del diritto privato salvo diversa disposizione di legge. L’utilizzo di tali strumenti tuttavia deve essere

giustificato in ragione dell’attinenza alle finalità curate dall’ente. Dalla capacità giuridica si distingue la capacità di agire che

consiste nell’idoneità a gestire le vicende delle situazioni giuridiche di cui il soggetto è titolare e si acquista con il

compimento del 18º anno di età. Si discute se la capacità di agire possa essere riferita direttamente all’ente o si esclusiva

della persona fisica preposta all’organo che fa agire l’ente. Ove si ritenga che l’ente, in virtù dell’immedesimazione

organica, abbia capacità di agire è più semplice concludere nel senso che risponda direttamente per gli illeciti compiuti dei

propri dipendenti. L’ordinamento prevede istituti per consentire l’imputazione di effetti in capo a soggetti dotati di capacità

giuridica ma non di capacità di agire. Nel diritto amministrativo con riferimento alle persone fisiche la capacità di agire è di

norma strettamente connessa con la capacità giuridica.

Il potere è la potenzialità astratta di tenere un certo comportamento ed espressione della capacità del soggetto e perciò da

esso inseparabile, da cui l’impossibilità di un trasferimento del potere da un titolare d’un altro. Nel diritto amministrativo una

particolare rilevanza hanno i poteri che il soggetto pubblico è in grado di esercitare prescindendo dalla volontà del privato,

esempio il potere di espropriazione. Allorché la legge attribuisca al titolare la possibilità di realizzare il proprio interesse

indipendentemente dalla soddisfazione dell’interesse pubblico curato dall’amministrazione si profila la situazione giuridica

di vantaggio costituita dal diritto soggettivo. Il diritto sorggettivo è tutelato in via assoluta, in quanto è garantita al suo

titolare la soddisfazione piena e non mediata dell’interesse protetto dalla norma. Il diritto soggettivo può dunque essere

definito come la situazione giuridica di immunità dal potere, essa spetta al soggetto a cui sia accordata dall’ordinamento

protezione piene ed incondizionata di interesse da parte di una norma dell’ordinamento stesso. L’interesse risulta così

sottratto alla disponibilità di qualunque soggetto diverso dal titolare, nel senso che la sua soddisfazione non dipende

dall’esercizio di un potere altrui. Gli interessi considerati prevalenti si qualificano pubblici perché affidati dalla legge alla

cura di soggetti pubblici e costituiscono la ragione dell’attribuzione del potere. Poiché il potere amministrativo comporta una

incisione nella sfera dei privati esso deve essere tipico e cioè predeterminato dalla legge in ossequio al principio di legalità

che esprime la garanzia delle situazioni di privati stessi. Le norme che, attribuendo poteri, riconoscono interessi pubblici

vincenti su quelli privati, sono norme di relazione, caratterizzata cioè dal fatto di risolvere i conflitti inter soggettivi di

interessi. Il potere è da esse circoscritto entro limiti determinati l’andar fuori dai limiti costituisce violazione della situazione

soggettiva del privato. Oltre alle situazioni di vantaggio vi sono altresì situazioni sfavorevoli non racchiuse in rapporti

concreti. Queste situazioni sono riconducibili alla figura del dovere, vincolo giuridico a tenere un dato comportamento

positivo (fare) o negativo (non fare). Allorché la necessità di tenere un comportamento sia correlata al diritto altrui si versa

nella situazione di obbligo che è appunto il vincolo di comportamento del soggetto in vista di uno specifico interesse di chi è

titolare della situazione di vantaggio.

Interesse leggittimo

La pretesa alla legittimità dell’azione amministrativa e l’interesse legittimo. Può essere definito come la situazione

soggettiva di vantaggio, costituita dalla protezione giuridica di interessi finali che si attuano non direttamente ed

autonomamente, ma attraverso la protezione indissolubile ed immediata di un alto interesse del soggetto meramente

strumentale alla legittimità dell’atto amministrativo e soltanto nei limiti della realizzazione di tale interesse strumentale. Il

soggetto titolare dell’interesse legittimo, concretamente, non mira alla legittimità dell’atto, ma a conservare ovvero ad

ottenere il bene finale, anzi, il suo interesse sostanziale potrebbe essere soddisfatto anche da un’azione illegittima.

L’interesse legittimo è una figura assai controversa in dottrina ma di fondamentale importanza, la costituzione lo menziona

addirittura in tre norme: articolo 24, ove è accostato al diritto soggettivo, garantendone la tutela giurisdizionale, articolo 103,

nell’ambito del quale è contemplato come oggetto principale della giurisdizione amministrativa, articolo 113 ove si precisa

che la sua tutela è sempre ammessa contro gli atti della pubblica amministrazione.

Per quanto attiene ai poteri riconosciuti al titolare dell’interesse legittimo si possono ricordare in primo luogo i tradizionali

poteri di reazione il loro esercizio si concretizza nei ricorsi amministrativi e nei ricorsi giurisdizionali volti ad ottenere

l’annullamento dell’atto amministrativo. Si possono poi aggiungere i poteri di partecipare al procedimento amministrativo: i

documenti e le osservazioni che rappresentano il punto di vista del cittadino devono essere presi in considerazione

dall’amministrazione procedente. Tra i poteri che sono collegati alla titolarità di un interesse legittimo vi è infine quello di

accedere ai documenti della pubblica amministrazione: l’art. 22 ammette infatti questa possibilità per i portatori di interessi

giuridicamente rilevanti.

L’interesse legittimo può essere:

Pretensivo, il privato pretende qualcosa dall’ Amministrazione. Esempio: concorso pubblico

o Oppositivo, il soggetto privato si oppone all’esercizio di un potere. Esempio: Esproprio

o

Interessi diffusi e interessi collettivi

Tradizionalmente si afferma che l’interesse legittimo è un interesse differenziato rispetto alla pluralità degli altri interessi e

qualificato cioè preso in considerazione da una norma che lo protegge. Tale contrapposizione emerge con chiarezza nel

20

caso degli interessi diffusi e a quelli collettivi. Gli interessi diffusi appartengono ad una pluralità di soggetti e riguardano

beni non suscettibili di fruizione differenziata. Quindi il loro oggetto non è frazionabile.

Gli interessi collettivi sono interessi che fanno capo ad un gruppo organizzato. Il nostro ordinamento consente che ci siano

soggetti che si fanno portatori di interessi diffusi.

Ma il nostro ordinamento giuridico contempla esclusivamente la presenza di un soggetto preciso, non esistono soggetto

nomadi. L’evoluzione giurisprudenziale che ha affrontato il problema della tutela in assenza di una disciplina positiva del

legislatore, è segnata da tentativi di trasformazione degli interessi collettivi e diffusi in interessi differenziati e quindi legittimi

facenti capo a soggetti privati. Oggi tale problema è superato per quanto riguarda le associazioni in materia ambientale e di

tutela del consumatore.

Il riconoscimento della possibilità di partecipare al procedimento amministrativo per i soggetti portatori di questi interessi è

oggi generalizzato: l’art. 9 consente infatti ai “portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati” di intervenire

nel procedimento. Ma in realtà il termine interessi diffusi non appare corretto in quanto il riferimento a associazioni e

comitati richiama gli interessi collettivi.

Le situazioni giuridiche protette dall’ordinamento comunitario

Queste situazioni consistono essenzialmente in poteri: sono tale infatti le cosiddette libertà che trascendono i limiti di

concreti rapporti giuridici. In particolare vengono in rilievo le disposizioni sui servizi pubblici e quelle sulla libera circolazione

delle persone e dei capitali, sulla libertà di stabilimento, sulla libera prestazione dei servizi, sulla libertà di concorrenza,

sulla libertà di circolazione dei beni.

Le modalità di produzione degli effetti giuridici

L’ordinamento determina direttamente o consente le vicende giuridiche relative ai rapporti giuridici e situazioni giuridiche

soggettive secondo modalità differenti. Le vicende possono essere prodotte dall’ordinamento al verificarsi di alcuni fatti di o

al compimento di alcuni atti che hanno la funzione di semplici presupposti per la produzione dell’effetto, la causa di quella

vicenda giuridica è però da rintracciarsi direttamente nell’ordinamento. Questa modalità di dinamica giuridica può essere

riassunta richiamandolo schema norma-fatto-evento nel senso che la norma disciplina direttamente il fatto e vi collega la

produzione di effetti.

Oppure l’ordinamento può attribuire definendo una serie di condizioni, ad un soggetto (privato pubblico) il potere di

produrre vicende giuridiche e riconosce l’efficacia dell’atto da questo posto in essere. Qui sussiste lo schema norma-

potere-effetto, l’effetto non risale immediatamente alla legge, ma vi è l’intermediazione di un soggetto o che pone in essere

un atto.

Dove il tipo di dinamica sia quello che si incentra sullo schema norma-fatto-effetto l’amministrazione può essere coinvolta

sia perché pone in essere un fatto sia perché emana un mero atto al quale l’ordinamento direttamente collega la

produzione di effetti. La medesima situazione può essere pure descritto da un differente punto di osservazione, affermando

che nel modello norma-fatto-effetto l’amministrazione è priva di potere. Nel secondo caso invece l’amministrazione pone in

essere atti di espressione di autonomia. Tali atti producono effetti giuridici in relazione ad un particolare rapporto giuridico,

a seguito dell’esercizio di un potere conferito in via generale e estratta dalla legge. Ciò significa che l’ordinamento rimette

alla scelta del soggetto pubblico la produzione e la regolamentazione dell’effetto. In quei casi infatti viene attribuito un

potere che è appunto la possibilità di produrre effetti riconosciuti dall’ordinamento mediante provvedimenti amministrativi.

I poteri Amministrativi

Modo tipico dell’agire amministrativo è il potere amministrativo che è una declinazione specifica del concetto generale di

potere giuridico ovvero quella potenzialità astratta attribuita ad un soggetto (e preesistente rispetto al suo esercizio) di

tenere un certo comportamento all’interno di una previsione giuridica. Il potere amministrativo si configura come una

situazione giuridica che consente ad una Amministrazione di compiere determinati atti produttivi di effetti giuridici al fine di

curare alcuni interessi pubblici. Il potere amministrativo è ciò in cui si sostanzia l’attività amministrativa caratterizzata dal

fatto di essere funzionalizzata (in quanto doverosa) e proceduralizzata (perché l’amministrazione si dipana attraverso il

procedimento amministrativo). Il potere amministrativo è caratterizzato dal poter/dover fare. L’attività dell’amministrazione

trova fondamento in almeno una norma. La sua attività è disciplinata dal principio di legalità e quindi presenta questo limite.

L’amministrazione è titolare di un potere amministrativo, ma dovendo soggiacere al principio di legalità, l’ Amministrazione

non può rinunciarvi, DEVE applicarlo. E’ quindi un potere irrinunciabile, indefettibile, indisponibile e continuo. Questo

spiega come mai l’amministrazione sia dotata di imperatività, cioè il contenuto dispositivo dei suoi provvedimenti non è

frutto di negoziazione, ma riflesso di un atto unilaterale che è atto dell’amministrazione.

I principali poteri amministrativi sono:

 Potere Autorizzatorio , ha l’effetto di rimuovere i limiti posti dalla legge all’esercizio di una preesistente situazione di

vantaggio. Il suo svolgimento comporta la previa verifica della compatibilità di tale esercizio con un interesse pubblico.

L’uso del potere produce l’effetto giuridico di modificare una situazione soggettiva preesistente consentendo

l’esplicazione o l’esercizio in una direzione in precedenza preclusa, ma non di costituire nuovi diritti. Es.: permesso di

costruire. L’iniziativa è sempre ad istanza di parte. Il soggetto può cessare l’attività intrapresa senza che

l’amministrazione debba sostituirsi ad esso per garantire il risultato finale. Dal ceppo delle autorizzazioni la

giurisprudenza ha enucleato alcune figure specifiche:

-Abilitazione: atti il cui rilascio è subordinato all’accertamento dell’idoneità tecnica di soggetti a svolgere una

certa attività. Esempio: iscrizione ad un albo.

-Omologazione: rilasciata dall’autorità a seguito dell’accertamento della sussistenza in una cosa di tutte le

caratteristiche fissate dall’ordinamento a fini di tutela preventiva o per esigenza di uniformità dei modelli. 21

-Nullaosta, atto endoprocedimentale necessario emanato da una amministrazione diversa da quella

procedente, con cui dichiara che, in relazione ad uno specifico interesse, non sussistono ostacoli all’adozione

del provvedimento finale. Il nullaosta è necessario per la conclusione del procedimento.

-Dispensa, provvedimento espressione del potere che l’ordinamento riconosce all’ amministrazione

consentendole di derogare all’osservanza di un divieto o obbligo. Esempio: dispensa dal servizio militare.

-Approvazione, provvedimento permissivo avente ad oggetto un atto rilasciato, a seguito di una valutazione di

opportunità e convenienza dell’atto stesso. L’approvazione opera dunque come condizione di efficacia dell’atto

ed è ad esso successiva.

-Licenza, figura che oggi la legge tende a sostituire con l’autorizzazione. Provvedimento che permette lo

svolgimento di un’attività previa valutazione della sua corrispondenza agli interessi pubblici, ovvero della sua

convenienza in settori non rientranti nella signoria dell’amministrazione ma sui quali essa sopraintende a fini di

coordinamento. Esempio: Licenza Commerciale.

Tutti i provvedimenti, ad esclusione della dispensa, a norma dell’art. 19 della L. 241/90 possono essere sostituiti dalla

Dichiarazione di inizio attività oppure a norma dell’articolo 20 trattandosi di provvedimenti emanati a conclusione di

procedimenti ad istanza di parte sono assoggettati alla disciplina del silenzio assenso. In virtù di ciò lo spazio per le

autorizzazioni pareva ridotto, ma però sempre l’articolo 20 prevede un numero elevato di eccezioni alle quali l’

amministrazione deve provvedere espressamente, comprimendo così l’istituto del silenzio assenso.

 Potere Concessorio : l’esercizio di tali poteri, a fronte dei quali il destinatario si presenta come titolare di interessi

legittimi pretensivi, produce l’effetto di attribuire al destinatario medesimo status e situazioni giuridiche (diritti) che

esulavano dalla sua sfera giuridica in quanto precedentemente egli non era titolare. Per altro verso al concessionario è

attribuita una posizione di privilegio rispetto agli altri soggetti. L’ordinamento non attribuisce originariamente al privato

la titolarità di alcune situazioni giuridiche, ma conferisce all’amministrazione il potere di costituire o trasferirle in capo al

privato stesso. In ordine alle concessioni di beni e servizi pubblici si può spesso individuare una convenzione bilaterale

di diritto privato che dà luogo a figura della concessione-contratto finalizzata a dare assetto ai rapporti patrimoniali tra

concessionario e concedente.

La concessione è detta traslativa quando il diritto preesiste in capo all’amministrazione, sicché è trasmesso al privato

che risulta così privilegiato rispetto ad altri consociati, mentre è costitutiva nei casi in cui diritto attribuito è totalmente

nuovo, si ha quindi un’attribuzione di una posizione di vantaggio-privilegio ad un soggetto terzo sulla base di un

accordo e nella sostituzione del concessionario nello svolgimento di un compito dell’amministrazione assumendosene

il rischio. Il concessionario infatti deve gestire un servizio, costituire o gestire un’opera pubblica o usare di un bene in

vista del conseguimento di utilità pubbliche sotto il controllo dell’amministrazione sostituita gestendo in proprio l’attività

e il rischio.

Nel novero dei provvedimenti concessori rientrano pure le sovvenzioni caratterizzate dal fatto che esse attribuiscono

al destinatario vantaggi economici. La categoria è oggi disciplinata dall’art. 12 che si riferisce a “sovvenzioni,

contributi, sussidi ed ausili finanziari nonché all’attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed

enti pubblici privati.” L’articolo prevede che nelle forme prescritte dai rispettivi ordinamenti vengano predeterminati e

pubblicati criteri e modalità cui le amministrazioni devono attenersi.

 Potere Ablatorio : incide negativamente sulla sfera giuridica del destinatario, in quanto impongono obblighi o

sottraggono situazioni favorevoli in precedenza pertinenti al privato, attribuendole di norma, ma non necessariamente

all’ amministrazione.

Tra i provvedimenti ablatori che incidono sui diritti reali:

-Espropriazione, provvedimento che ha l’effetto di costituire un diritto di proprietà in capo di un soggetto detto

espropriante, previa estinzione del diritto in capo ad un altro soggetto detto espropriato al fine di consentire la

realizzazione di un’opera pubblica o per motivi di pubblico interesse e dietro versamento di un indennizzo (art.

42.3 Cost.) La disciplina dell’espropriazione per pubblica utilità è contenuta nel TU di cui DPR 327/2001

modificato dal d.lgs. 302/2002.

-Occupazione Temporanea, di alcuni beni può essere disposta quando sia necessario per la corretta

esecuzione dei lavori prevedendo la relativa indennità.

-Requisizioni, provvedimenti mediante i quali l’amministrazione dispone della proprietà o utilizza un bene di un

privato per soddisfare un interesse pubblico. Può essere in proprietà (con effetti irreversibili) o in uso

(temporaneo).

-Confisca, provvedimento a carattere non espropriativo ma sanzionatorio ed è la misura conseguente alla

commissione di un illecito amministrativo, es. immobile realizzato abusivamente.

-Sequestro, provvedimento di natura cautelare, mira in genere a salvaguardare la collettività dei rischi derivanti

dalla pericolosità del bene.

Tra i provvedimenti ablatori che incidono sui diritti personali:

-Ordini, impongono un comportamento ai destinatari. Si distinguono in comandi e divieti.

 Potere Sanzionatorio : un ulteriore categoria di poteri il cui esercizio produce effetti sfavorevoli in capo ai destinatari è

costituita dalle sanzioni. Per sanzione si intende la conseguenza sfavorevole di un illecito applicata coattivamente dallo

Stato o da un altro ente pubblico, mentre per illecito la violazione di un precetto compiuta da un soggetto: la sanzione

costituisce dunque la misura retributiva nei confronti del trasgressore.

Quindi: 22

- la sanzione ha carattere affittivo

- la sanzione è la conseguenza di un comportamento antigiuridico di un soggetto

Nella vigente legislazione come non è definito il concetto di sanzione, non è definito neppure quello di sanzione

amministrativa, le quali non hanno un contenuto peculiare ma si possono individuare in modo residuale, quali misure

afflittive non consistenti in sanzioni penali o civili. Si può quindi definire sanzione amministrativa la misura affittiva non

consistente in pena criminale o sanzione amministrativa, irrogata nell’esercizio di potestà amministrative come

conseguenza di un comportamento assunto da un soggetto in violazione di una norma o procedimento amministrativo.

Il procedimento prende avvio dall’accertamento e dalla contestazione della violazione, prevede la possibilità per

l’interessato di difendersi e si conclude con l’irrogazione della sanzione. I provvedimenti sanzionatori sono

necessariamente recettivi (articolo 21-bis L. 241/90).

Si può distinguere tra le sanzioni ripristinatorie, che colpiscono la res e mirano a reintegrare l’interesse pubblico leso, e

le sanzioni afflittive le quali si rivolgono direttamente all’autore dell’illecito. Si distinguono ulteriormente all’interno di

quelle afflittive le sanzioni pecuniarie e quelle interdittive, queste ultime incidono sull’attività del soggetto colpito.

Posizione a parte occupano le sanzioni disciplinari le quali tradizionalmente oggetto di una specifica regolamentazione

si riferiscono ai soggetti che si trovano in un peculiare rapporto con l’amministrazione. La legge contempla poi le

sanzioni accessorie che prevedono alcune misure interdittive, originariamente penali, consistenti nella privazione o

nella sospensione di facoltà o diritti derivanti da provvedimenti della pubblica amministrazione.

 Potere di Ordinanza esercitatile nelle situazioni di necessità ed urgenza, è caratterizzato dal fatto che la legge non

predetermina il contenuto in cui il potere può concretarsi oppure consente all’amministrazione di esercitare un potere

tipico in presenza di situazioni diverse da quelle previste in via ordinaria. Il potere di ordinanza il cui esercizio da luogo

alla emanazione delle ordinanze di necessità ed urgenza, sembra non rispettare il principio di tipicità dei poteri

amministrativi che, in applicazione del principio di legalità, impone la previa individuazione degli elementi essenziali dei

poteri a garanzia dei destinatari degli stessi. Ma d’altra parte tali ordinanze sono previste per far pronte a situazioni che

non possono essere risolte rispettando il normale ordine delle competenze ed i normali poteri. Le ordinanze di

necessità ed urgenza sono atti di alcune amministrazioni che si caratterizzano per presupposti e contenuto di ampia

latitudine, difficilmente circoscrivibile. Possono essere emesse dal sindaco, dall’autorità di sanità o dall’autorità di

pubblica sicurezza. Sono provvedimenti anomali nel panorama amministrativo, in quanto organi monocratici o non

eletti democraticamente hanno un potere che sfugge al controllo se non ex-post e questo rappresenta un’anomalia nel

panorama amministrativo. Per questo motivo la Corte Costituzionale ha sottolineato la necessità del pieno rispetto dei

principi costituzionali, fissando alcuni limiti come la necessità di una adeguata motivazione e efficacia limitata nel

tempo. Trattandosi di poteri eccezionali devono essere usati nei limiti stabiliti dalla legge e devono ancor più rispettare

il principio di legalità. Le ordinanze vanno distinte dai provvedimenti d’urgenza atti tipici e nominati suscettibili di essere

emanati sul presupposto dell’urgenza, ma che sono di contenuto predeterminato dal legislatore. Esempio: requisizione

in uso.

 Potere di Programmazione e Pianificazione , complesso di atti attraverso i quali l’amministrazione individua le misure

coordinate per intervenire in un dato settore. Generalmente i piani hanno natura normativa e/o di atti a contenuto

generale, quindi non costituiscono esercizio di poteri aventi una autonoma fisionomia. La legge caratterizza i

procedimenti di programmazione e pianificazione sotto il profilo procedimentale: gli articoli 13 e 24 della L. 241/90

affermano che a tali procedimenti non si applicano la partecipazione e il diritto di accesso

 Potere di Imposizione di Vincoli , al fine di conservare alcuni beni immobili che presentano particolari caratteristiche

storiche, artistiche ecc.. la legge attribuisce all’amministrazione il potere di sottoporre gli stessi a vincolo

amministrativo, che generalmente è imposto mediante piano attraverso il quale si produce una riduzione delle facoltà

spettanti ai proprietari. Si tratta dell’imposizione di obblighi di fare o di non fare. Tale vincolo può essere assoluto (se

impedisce di utilizzare il bene) o relativo. L’apposizione del vincolo è un’azione conseguente all’accertamento della nel

bene di preesistenti caratteri definiti in generale dalla legge: ciò spiega perché non esiste per i privati la possibilità di

ottenere un indennizzo.

 Potere di Controllo , ricorre nei rapporti tra amministrazione e privati. Si hanno difatti esempi di atti che vengono

rilasciati a seguito dell’esito positivo di un controllo sull’attività da essi svolta. Il controllo presuppone l’avvenuta

instaurazione di una particolare relazione tra amministrazione e privato che può sorgere a seguito di un atto

autorizzatorio o di dichiarazione di inizio attività del privato.

Poteri strumentali e poteri dichiarativi

L’ amministrazione nell’esercizio del suo potere, pone in essere atti che pur essendo puntuali e concreti non sono atti

provvedimentali (dotati di efficacia sul piano dell’ordinamento generale), ma strumentali ad altri poteri, come pareri,

proposte definiti atti dichiarativi. L’efficacia dichiarativa incide su una situazione giuridica preesistente rafforzandola,

specificandone il contenuto o affievolendola impedendo così la realizzazione della situazione in una certa direzione: è il

caso della cancellazione di alcuni beni dagli elenchi dei beni pubblici. Alcuni atti dichiarativi detti di certazione hanno la

funzione di attribuire certezza legale ad un dato. Essi sono tipici e nominati e corrispondono ad un’importante funzione

pubblica, quella di produrre certezza e di stabilizzare rapporti sociali. Tale certezza può essere messa in circolazione

attraverso i certificati che sono atti con cui si riproduce una certezza. Il certificato rappresenta quindi un documento tipico

rilasciato da un’ amministrazione. Presenta caratteri dell’atto pubblico, in quanto rilasciato da pubblico ufficiale. Negli ultimi

23

anni ha rivestito importanza l’istituto giuridico della dichiarazione sostitutiva, che è un atto del privato capace di sostituire

una certificazione pubblica producendo lo stesso effetto giuridico. La mancata violazione della dichiarazione sostitutiva

costituisce violazione dei doveri d’ufficio. Tuttavia non è consentito che certificati medici, sanitari o di conformità o di marchi

e brevetti siano sostituiti da altro documento. Il controllo sulle dichiarazioni sostitutive deve avvenire a campione o quanto

sussistono ragionevoli dubbi sulla loro veridicità. Viene effettuato consultando direttamente gli archivi dell’ amministrazione

certificante o richiedendo la conferma scritta di quanto dichiarato con le risultanze dei registri. Le dichiarazioni sostitutive

possono essere utilizzate anche nei rapporti tra privati.

Poteri relativi ad atti amministrativi generali

Esistono atti amministrativi generali capaci di produrre effetti nei confronti di una generalità di soggetti, titolari di quei

rapporti, anche se risultano privi di forza precettiva. Esempio: bandi di concorso. Tali atti sono sottratti alla disciplina della

partecipazione procedimentale e del diritto di accesso. Inoltre gli atti generali come quelli normativi non necessitano di

motivazione. Particolare categoria di atti amministrativi generali è costituita dalle autorizzazioni generali conosciute dalla

normativa sulla liberalizzazione dei servizi.

Il decorso del tempo e la rinuncia

Vi sono fatti, atti e negozi che assumono peculiare interesse per il diritto amministrativo.

Tra i fatto vi è decorso del tempo: esso produce la nascita o la modificazione di una serie di diritti ed è alla base degli istituti

della prescrizione e della decadenza. Il potere in quanto attributo della soggettività non è trasmissibile, e neppure

prescrittibile a seguito del decorso del tempo. Il diritto soggettivo è invece soggetto a prescrizione, ove non esercitato per

un certo periodo di tempo.

Il potere non può essere oggetto di un atto di rinuncia, sono invece rinunciabili i diritti soggettivi. Il problema è quello della

possibilità di rinunciare agli interessi legittimi. Al riguardo si deve rispondere negativamente in quanto l’interesse segue il

potere e il suo esercizio.

L’esercizio del potere: norme di azione, discrezionalità e merito

Allorché sia attribuito un potere, l’ordinamento sceglie di rimettere alla successiva scelta autonoma dell’amministrazione, la

produzione di vicende giuridiche in ordine al situazioni soggettive dei privati. L’amministrazione deve in concreto agire in

vista del perseguimento dell’interesse pubblico, che costituisce la ragione dell’attribuzione del potere. L’amministrazione

potrebbe quindi essere lasciata libera di scegliere le modalità di azione ritenute più consone nei singoli casi. Altre volte l’

amministrazione fissa in anticipo alcuni criteri a cui si atterrà nell’esercizio in concreto del potere. Molto spesso le modalità

di azione sono individuate in via generale e astratta mediante norme giuridiche.

Le norme che disciplinano l’azione amministrativa non partecipano dei caratteri delle norme di relazione, delle norme cioè

che risolvono conflitti intersoggettivi sul piano dell’ordinamento generale. Per disciplinare le modalità attraverso le quali il

potere deve essere esercitato vi sono delle norme chiamate a questo compito, proprio perché hanno ad oggetto l’azione

dell’amministrazione e non l’individuazione di assetti intersoggettivi sono definite norme di azione. Esse si distinguono dalle

norme di relazione anche sotto un altro profilo possono provenire non soltanto dalla legge ma anche dall’amministrazione

stessa.

La discrezionalità amministrativa e dunque lo spazio di scelta che residua allorché la normativa di azione non predetermini

in modo completo tutti i comportamenti dell’amministrazione. Questo tipo di discrezionalità (c.d. pura) va distinta da quella

tecnica che è la possibilità di scelta che spetta all’amministrazione allorché sia chiamata a qualificare fatti suscettibili di

varia valutazione e si riduce ad un’attività di giudizio a contenuto scientifico. L’insieme delle soluzioni ipotizzabili come

compatibili con il principi di congruità in un caso determinato definisce il merito amministrativo, normalmente sottratto al

sindacato del giudice amministrativo ed attribuito alla scelta esclusiva dell’amministrazione la quale, tra la pluralità di scelte

così individuate, preferirà quella ritenuta più opportuna.

Per questo è possibile suddivide l’azione dell’ amministrazione in :

a. Vincolata, la cui azione è predeterminata e riduce gli spazi di scelta dell’amministrazione. Richiama tutte le ipotesi

in cui l’amministrazione non sceglie, deve farlo perché glielo impone una norma.

b. Discrezionale, attività rilevante dell’ amministrazione che deve rispettare il principio di legalità, i cui aspetti sono:

- Vincolo funzionalizzato allo scopo

- Scelta dell’ amministrazione

Il fine o lo scopo si caratterizza per l’astrattezza, la generalità, l’evanescenza. Quindi il fine pubblico è un elemento che

conferisce all’amministrazione la possibilità di scelta e quindi di discrezionalità. Se si ha un interesse pubblico e la norma

finisce lì, l’ amministrazione ha un potere di scelta notevole, che sarà riversato in un atto amministrativo con il quale

designerà qualcosa passando da un interesse pubblico astratto ad uno concreto. Quest’ultimo passaggio avviene

attraverso il corretto esercizio della funzione amministrativa, che non sarà la migliore soluzione possibile della situazione

in questione, ma avverrà utilizzando il potere discrezionale. Se il merito delle scelte spetta all’ amministrazione, allora ad

essa sola spettano le competenze legate a quella materia. Il corretto esercizio dell’attività amministrativa consiste nel

corretto uso delle norme amministrative. L’ amministrazione per realizzare l’interesse pubblico astratto si deve misurare

con tutti gli altri interessi che si frappongono nel suo cammino. Quindi l’ amministrazione deve fare una comparazione

degli interessi preesistenti e una loro selezione. L’azione amministrativa non si afferma mai sulla neutralizzazione degli

interessi altrui ma per il principio della salvaguardia di questi interessi. Però l’attività discrezionale dell’ amministrazione è

spesso censurata cioè annullata dal giudice, non perché fa una reprimenda sull’azione amministrativa, ma perché si

rimprovera all’ amministrazione di non aver seguito un corretto e coerente iter decisionale, è quindi un giudizio di

legittimità e non di merito. Il potere discrezionale di traduce quindi in una rappresentazione degli interessi, una selezione e

24

quindi una loro ponderazione. I meri interessi privi di dignità giuridica non vengono presi in considerazione, poiché l’attività

amministrativa ha bisogno di comparare interessi rilevanti. Il principio generale è quello di legalità a cui seguono:

Ragionevolezza

, l’azione della PA deve rispondere ad un canone di ragionevolezza che significa coerenza,

 congruenza. E’ un principio sommo, continuo. Implica un canone di congruenza e coerenza.

Imparzialità

, presenza di un’attività amministrativa che deve essere equidistante, quindi non devono indulgere in

 interessi a scapito degli altri.

La discrezionalità non è quindi esercitata in osservanza di norme predefinite. Le regole che presiedono allo svolgimento

della discrezionalità si evincono in occasione della rilevazione della loro violazione, che da luogo a eccesso di potere e si

riassumono nel principio di logicità-congruità. Questo significa che la scelta dell’ amministrazione deve risultare logica e

congrua tenendo conto dell’interesse pubblico perseguito, degli interessi secondari coinvolti e della misura del sacrificio ad

essi arrecato. Da ciò si desume che l’essenza della discrezionalità risiede nella ponderazione comparativa dei vari interessi

secondari in ordine all’interesse pubblico al fine di assumere la determinazione concreta. Il merito amministrativo (insieme

di soluzioni compatibili con il principio di congruità) è normalmente sottratto al sindacato del giudice amministrativo ed

attribuito alla scelta esclusiva dell’amministrazione, la quale preferirà quella ritenuta più opportuna. Il merito non è

sindacabile in quanto la scelta libera dell’amministrazione è effettuata tra soluzioni tutte ragionevoli. Quindi il merito

costituisce la sfera di attività riservata all’ amministrazione.

Questo tipo di discrezionalità c.d. pura va distinta dalla discrezionalità tecnica o potere tecnico discrezionale.

Il potere tecnico discrezionale richiama il concetto di assenza di scelta. Si verifica in quelle ipotesi in cui l’agire della

amministrazione è conseguente ad un sapere tecnico-scientifico che non è il sapere tecnico-giuridico. Circostanza in cui l’

amministrazione agisce sulla base di un responso tecnico. E’ un’attività che si svolge in assenza di ponderazione degli

interessi. L’ amministrazione agisce quindi sulla base di un accertamento tecnico-scientifico. Il comportamento nasce da

una conoscenza che la vincola (acclaramento di una realtà secondo saperi che non riguardano materie giuridiche).

Esempio: beni storici-artistici. La vicenda si caratterizza per l’assenza di scelta. L’ amministrazione deve conformarsi al

responso tecnico-scientifico. Non può ponderare gli interessi. L’ amministrazione ha la signoria sulla materia chiamata ad

operare perché la giurisdizione ha sempre sostenuto che la discrezionalità tecnica è equiparata al merito come il potere

discrezionale e quindi è possibile solo un giudizio di legittimità. Se è comprensibile che non esista parere giurisdizionale sul

migliore assetto degli interessi (perché spetta alla linea politica), è invece discutibile che ciò venga applicato a saperi

tecnico-scientifici che non sempre sono in possesso delle amministrazioni. Questo per la garanzia del cittadino. Infatti

ultimamente la giurisprudenza in alcuni casi chiede l’attendibilità del percorso logico seguito, vuole quindi valutare le carte.

Richiede la serietà della motivazione.

Distinzione tra norme di relazione e norme di azione

Le norme di relazione proteggono in particolare i diritti soggettivi. Si può dunque dire che alla violazione di una norma di

relazione consegue la lesione di un diritto soggettivo. Poiché il giudice che tutte le diritti soggettivi è il giudice ordinario, la

stessa situazione può essere descritta affermando che il giudice ordinario sindaca la violazione delle norme di relazione.

L’atto amministrativo emanato in assenza di potere è dunque da qualificare come nullo ed è di norma sindacabile dal

giudice ordinario. Posto che esso è emanato in una situazione in cui manca il potere si può aggiungere che il giudice

ordinario ha giurisdizione nei casi in cui l’amministrazione abbia agito in carenza di potere, ponendo in essere un atto nullo

e cioè non produttivo di effetti (art. 21 septies). Assai più controversa è la situazione della carenza di potere in concreto la

quale riguarda i casi in cui l’atto pur emanato in violazione di una categoria peculiare di norme di relazione produce alcuni

effetti: tali norme infatti non attribuiscono il potere in astratto, già conferito da altre norme e dunque esistente, ma lo

definiscono in concreto fattispecie in capo ad un determinato soggetto pubblico, sicchè pur in presenza di una violazione di

queste norme, è consentita l’esplicazione di alcuni effetti e il provvedimento è qualificato come illecito.

Diverse sono le norme che disciplinano le modalità di esercizio dei poteri amministrativi (norme di azione). Poiché l’azione

amministrativa è legittimamente svolta quando sia posta in essere nel rispetto di esse, e poiché l’interesse legittimo è la

pretesa alla legittimità dell’azione amministrativa, si può concludere che l’interesse legittimo è anche la pretesa

dell’osservanza delle norme di azione. La tutela dell’interesse legittimo è affidata al giudice amministrativo: atteso che

l’interesse legittimo è leso dalla inosservanza di una norma di azione, è possibile asserire che il giudice amministrativo

sindaca la violazione delle norme di azione.

L’azione amministrativa che non rispetta di le norme di azione è sicuramente illeggittima: tuttavia, ove siano rispettate le

norme di relazione che attribuiscono al potere, l’atto finale non è nullo, proprio perché sussiste per esso la giuridica

possibilità di produrre effetti. Gli effetti così prodotti sono tuttavia precari, nel senso che l’ordinamento non può tollerare che

siano equiparati in tutto a quelli che scaturiscono da un’azione legittima. L’atto è cioè emanato in base al canone del cattivo

esercizio del potere amministrativo e dunque è annullabile (art. 21 octies).

L’atto illegittimo può essere annullato in via di autotutela anche dalla stessa amministrazione che lo ha emanato, la quale

ha altresì normalmente il potere di convalidarlo (art.21 nonies).

Le Fonti del diritto

Fonti del diritto sono tutti quegli atti e fatti idonei a produrre norme giuridiche. Elemento che connota il Diritto

Amministrativo è lo studio delle fonti secondarie.

Le fonti del diritto possono essere suddivise in base a due criteri:

Criterio Gerarchico

, Una fonte giuridica è gerarchicamente sovraordinata se i suoi precetti prevalgono su quelli di altre

 fonti. (Esempio: costituzione con altre fonti)

Criterio di Competenza , I rapporti tra le fonti risentono dell’organo che emana la fonte stessa. Le fonti riflettono la

 dignità giuridica dell’organo che emana. 25

Tali criteri sono ripresi dal Diritto Amministrativo, ma si guarda più alle fonti secondarie. Il Diritto Amministrativo studia i

rapporti tra amministrazioni o tra amministrazioni e cittadini, ed è caratterizzato dalla presenza di una funzione.

L’amministrazione soggiace alle norme primarie e secondarie del diritto pubblico. C’è enorme differenza tra:

Norma Giuridica

, atto generale e astratto

 Atto Amministrativo

, atto puntuale e preciso con valenza soggettiva limitata. E’ un precetto che non è ripetibile.

Ma tra norme giuridiche secondarie e atti amministrativi esiste una certa confusione. Esempio: Piani Regolatori Generali

atti che hanno natura mista in quanto possiedono natura normativa in ordine alle statuizioni contenute nelle c.d. norme di

attuazione, mentre sono atti amministrativi generali per quanto riguarda le indicazioni attinenti alle localizzazioni e

zonizzazioni.

Norme prodotte dalle fonti comunitarie

Tra tali fonti spiccano:

Regolamenti Comunitari: atti di portata generale, obbligatori e direttamente applicabili nei rapporti verticali tra

 amministrazione e cittadini. Secondo la Corte Costituzionale deve essere applicato dal giudice interno anche

disapplicando la legge nazionale incompatibile, quindi la norma regolamentare comunitaria finisce per essere

parametro di legittimità dell’atto amministrativo.

Direttive Comunitarie: vincolanti per gli stati membri in ordine al risultato da raggiungere, salva restando la

 competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi per conseguire quel risultato.

In entrambi i casi organi comunitari producono norme direttamente applicabili. L’applicazione della norma comunitaria e la

disapplicazione di quella nazionale è dunque il meccanismo processuale mediante il quale si esprime la prevalenza della

norma comunitaria.

Il regime dell’atto amministrativo conforme ad una fonte interna disapplicabile in quanto in contrasto con la disciplina

comunitaria sarà la nullità se la norma è attributiva del potere, mentre sarà di annullabilità se la norma nazionale è una

semplice norma di azione.

Fonti soggettivamente amministrative: i regolamenti

Esistono fonti secondarie che sono atti soggettivamente amministrativi, si tratta dei regolamenti, che sono emanati da

organi amministrativi.

Questi possono essere:

Governativi , sono fonti secondarie, disciplinate dalla Legge 400/88 e vengono adottati dal governo previo parere non

 vincolante del Consiglio di Stato, emanati dal Presidente della Repubblica, sottoposti a visto e registrazione della Corte

dei Conti e pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale. I regolamenti governativi possono essere:

- Esecutivi

: sono atti che specificano la legge, indicano norme di dettaglio rispetto alla legge o al decreto

legislativo da eseguire.

- Attuativi e Integrativi

: sono atti che sviluppano e integrano la legge,

- Indipendenti : sono emanati per disciplinare le materie in cui manchi la disciplina da parte di leggi o atti

aventi forza di legge sempre che non si tratti di materie riservate alla legge. Consentano maggiore spazio

d’azione dell’esecutivo atteso che sono liberi da condizionamenti legislativi.

- Organizzativi

, disciplinano il funzionamento delle amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni

dettate dalla legge.

- Delegati , rappresentano una tipologia ricorrente nel panorama italiano in quanto sono un modo per

snellire il lavoro parlamentare. Esiste su di essi un controllo di legittimità ex post effettuato dalla Corte dei

Conti. E’ delegato perché consente l’abrogazione di una norma anche di carattere primario. Questo

perché la legge ha investito il governo del potere di adottare un regolamento su una certa materia. Ed è

quindi la fonte primaria (la legge) che delega al governo il potere di predisporre il regolamento, la vera

fonte che abroga. E’ molto importante nel nostro paese per l’attuazione di direttive comunitarie. Il governo

annualmente emana la legge comunitaria e consente l’adeguamento tempestivo del nostro ordinamento a

quello comunitario, affidandolo a regolamenti delegati. La normativa comunitaria passa per via

governativa e non parlamentare facendo sorgere non pochi problemi di controllo.

- Indipendenti , incidono su materie non disciplinate dalla legge.

- Ministeriali e Interministeriali

, adottati con Decreti Ministeriali o Interministeriali. Non possono dettare

norme contrarie ai regolamenti governativi, devono trovare fondamento in una legge che conferisce

espressamente il potere al ministro.

- Enti Locali

, L’autonomia regolamentare è oggi riconosciuta agli enti locali. La legge detta i principi

fondamentali dell’organizzazione dell’ente, mentre tale disegno è arricchito dal regolamento ente locale.

Le altre fonti secondarie

L’autonomia normativa è riconosciuta non solo Stato regioni ma anche ad altri enti pubblici. Essa si estrinseca mediante

l’emanazione di statuti e regolamenti. L’art. 117 al co 6 dispone che i comuni, province e città metropolitane hanno potestà

regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.

Questi sono: - Decreto Ministeriale

, potestà normativa che appartiene al singolo ministro. Sono sottostanti ai regolamenti

governativi.

- Direttiva Ministeriale

, espressione di un rapporto interdirettivo ed interorganico. Un soggetto emana un

atto indicando al soggetto destinatario o le modalità oppure le finalità, ma il destinatario può disattendere

l’atto motivandolo. 26

- Statuti degli Enti Locali

, non sempre hanno chiara connotazione giuridica. Gli statuti regionali sono fonti

primarie. Comuni e Province adottano un proprio statuto, che ha un oggetto molto ampio. L’autonomia

normativa è una scelta di libertà. Autonomia di indirizzo politico, normativa, finanziaria, organizzativa e di

bilancio. Lo statuto ha comunque una sua valenza perché enuncia principi che vincolano l’ente.

- Circolari Amministrative

, non sono atti normativi anche se la loro conoscenza è necessaria alla

sopravvivenza degli uffici. Sono fondamentali perché la loro efficacia si proietta all’esterno dell’ufficio. Non

è nemmeno un atto amministrativo. Le circolari possono essere:

Interpretative, in presenza di normativa oscura offrono interpretazione.

Informative, portano a conoscenza degli uffici una certa cosa.

Normative, se un organo sovraordinato impone di tenere un certo comportamento.

Infine importante è anche la Prassi che è un insieme di comportamenti tenuti nell’utilizzo quotidiano dei comportamenti

della PA. Non è un atto normativo ma può essere invocata per mancanza di coerenza che si traduce in censura dell’attività

amministrativa della PA. La violazione della coerenza può essere sintomo di cattivo esercizio della funzione amministrativa.

Capitolo VI: Il procedimento amministrativo

Introduzione

Il provvedimento è l’atto amministrativo che, efficace sul piano dell’ordinamento generale, produce effetti in ordine alle

situazioni giuridiche di terzi soggetti. L’emanazione del provvedimento finale è preceduta dal procedimento

amministrativo che è un insieme di atti, fatti e attività tra loro connesse che concorrono all’emanazione del provvedimento.

I casi di provvedimenti emanati senza un procedimento amministrativo sono pochissimi: esempio atti di urgenza. Il

procedimento amministrativo, quindi rappresenta la forma esteriore attraverso la quale si dispiega l’azione amministrative e

quindi la sua funzione.

Molti ordinamenti stranieri hanno provveduto da tempo a disciplinare il procedimento amministrativo. In Austria nel 1925

era stata emanata una disciplina complessa attraverso ben 5 leggi, che concepiscono l’attività dell’amministrazione similare

a quella svolta dal giudice che deve decidere una controversia. La Germania ha una legge del 1976 che ha suscitato vivo

interesse nella nostra dottrina ed è stata fonte di ispirazione per il nostro legislatore nell’elaborazione della Legge

241/1990. In proposito va ricordato l’obbligo generale di motivazione, il diritto per i privati di essere sentiti, l’accesso ai

documenti e i contratti di diritto pubblico. La Spagna ha una legge del 1992 che disciplina in particolare i profili di

responsabilità della PA e dei funzionari. In Inghilterra dove si nega l’esistenza di un diritto amministrativo in senso proprio

manca una disciplina generale sul procedimento amministrativo, ma le corti inglesi riconoscono principi procedimentali

importanti. L’importanza del diritto comunitario in materia procedimentale deriva dal fatto che le norme di origine

comunitaria condizionano l’azione dell’Amministrazione in quanto i principi comunitari sono in grado di produrre influenze

sull’ordinamento nazionale e sono richiamati dallal’art. 1. Il potere amministrativo si esercita mediante il procedimento

amministrativo. Il potere amministrativo appartiene alla funzione e quindi studiamo un procedimento amministrativo che

rappresenta una serie coordinata e collegata di atti e di fatti tendenti al conseguimento di un interesse pubblico. L’azione

amministrativa è quindi procedimentalizzata (in quanto deve sempre soggiacere al principio di legalità) e globalmente

rilevante. Alla base del procedimento amministrativo c’è il principio del giusto procedimento, cioè colui che è coinvolto o

interessato dal procedimento deve essere informato e poter partecipare. La presenza del privato è necessaria non solo

perché si vuole che sia informato ma anche perché il privato contribuisce con la sua azione all’individuazione dell’interesse

pubblico. Il principio del giusto procedimento implica un obbligo a carico dell’amministrazione cioè quello di procedere e di

concludere il procedimento con un provvedimento espresso. La legge 241/1991 non contiene una disciplina completa ed

esaustiva del procedimento, limitandosi a specificare alcuni principi e a disciplinare gli istituti più importanti, ma si occupa

anche di aspetti che riguardano indirettamente il procedimento come il diritto di accesso.

Principi

L’art. 1.1 afferma che”l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità,

efficacia, pubblicità e trasparenza secondo le modalità previste dalla L. 241 e dalle altre disposizioni che disciplinano

singoli procedimenti, nonché dai principi dell’ordinamento comunitario”. I principi che si evincono dalla lettura di questo

articolo sono pertanto:

Principio di legalità

 Criterio di economicità

, è il rapporto tra obiettivi realizzati e mezzi impiegati. Si traduce nell’esigenza del non

aggravamento del procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell’istruttoria

(1.2). Quindi devono essere ritenuti illegittimi gli atti superflui.

 Criterio di efficacia

, è il rapporto tra obiettivi prefissati e obiettivi conseguiti ed esprime l’esigenza che l’amministrazione

miri al perseguimento nel miglior modo possibile delle finalità ad essa affidate.

 Criterio di pubblicità e trasparenza , rispondono al Criterio di conoscibilità dell’attività amministrativa, la quale appunto

deve essere conoscibile dall’interessato. E’ un carattere che rappresenta conseguenza diretta della natura pubblica

dell’amministrazione. L’amministrazione essendo preordinata alla soddisfazione di interessi pubblici, richiede la

trasparenza dell’amministrazione agli occhi del pubblico. Applicazione concreta di tale principio è costituita dal diritto di

accesso ai documenti amministrativi. 27

 Principi dell’ordinamento comunitario

, il nostro ordinamento rispetta il principio di prevalenza del diritto comunitario

rispetto a quello nazionale. Rappresenta una norma mobile in attesa dello sviluppo del diritto comunitario. Il diritto

comunitario ha esportato in italia i principi di:

o Proporzionalità

, l’azione amministrativa deve salvaguardare l’interesse privato

o Legittimo Affidamento

, il cittadino che in buona fede è indotto a credere al comportamento

dell’amministrazione e in virtù di quel comportamento è indotto a comportarsi in un certo modo, se l’

amministrazione fa un cambiamento repentino il cittadino ha diritto alla tutela giurisdizionale. Indica concreta e

ragionevole speranza concretizzate in aspettativa.

o Precauzione , l’amministrazione in presenza di pericolo diretto e concreto può impedire l’esercizio di una certa

attività.

L’articolo 1 non richiama il concetto di efficienza che compare all’art. 3-bis dove si afferma che per conseguire

un’efficienza maggiore le amministrazioni incentivano l’uso della telematica.

Un ulteriore principio è quello dell’azione in via provvedimentale enunciato dall’art. 2 ai sensi del quale l’ amministrazione

ha il dovere di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso. Tale regola soffre di

importanti eccezioni inerenti l’ipotesi di silenzio-assenso disciplinate dall’art. 20.

Le fasi del procedimento

Gli atti del procedimento amministrativo non svolgono lo stesso ruolo e in base al ruolo che svolgono si può distinguere il

provvedimento in tre fasi:

1. Fase Preparatoria o istruttoria, formata da atti che assolvono una funzione preparatoria rispetto all’emanazione del

provvedimento finale, possono essere atti eventuali o necessari. Quando manca un elemento da fase preparatoria che

era visto come necessario legalmente provoca nell’atto finale un’illegittimità, ma agli effetti di sì produrranno lo stesso.

È comunque efficace, è un’efficacia provvisoria. Anche un atto illegittimo infatti può essere efficace, se nessuno fa

ricorso per l’annullamento l’atto continua ad essere efficace.

2. Fase costitutiva: vengono posti in essere tutti gli elementi costitutivi che concorrono a formare gli effetti e tali a

condizionarne la decisione finale. Non può mancare questa fase, può essere più o meno complessa, se è un atto

effettuato da un organo monocratico la fase costitutiva è la semplice firma. Il ruolo degli elementi preparatori è molto

diverso da quello degli elementi costitutivi. Se manca un elemento costitutivo l’atto imperfetto, non è concluso, non ha

effetti.

3. Fase Integrativa dell’efficacia: questa fase è eventuale, non sempre c’è. È configurabile quando le norme stabiliscono

che l’atto costitutivo non produce effetti finché non vengano compiute altre attività.

Es. I piano regolatore comunale non è efficace finché non sia approvato e pubblicato nel bollettino della regione.

Se manca questa fase l’atto non è operante: non ha efficacia (non è invalido, imperfetto, illeggittimo).

Non tutti gli elementi del procedimento hanno la stessa rilevanza.

Tra i due estremi del procedimento, trovano posto gli atti endoprocedimentali che sono destinati a produrre effetti rilevanti

nell’ambito del procedimento. Sono atti (pareri, osservazioni, memorie) che generano l’impulso alla progressione del

procedimento e contribuiscono a condizionare la scelta discrezionale finale.

La conoscenza delle fasi in cui si articola il procedimento è importante poiché l’illegittimità di uno di questi atti del

procedimento determina in via derivata l’illegittimità del provvedimento finale, salvo che operi l’art. 21-octies.

Rapporti tra procedimenti amministrativi

Tra più procedimenti amministrativi possono sussistere molteplici rapporti. Esistono i subprocedimenti nei quali il rapporto

deriva dal fatto che alcuni procedimenti costituiscono una fase del procedimento principale. Oppure si ha una connessione

funzionale quando l’atto di conclusivo di un procedimento autonomo influenza l’esercizio del potere che si svolge nel corso

di un altro procedimento. La connessione più importante è la presupposizione che si ha quando al fine di esercitare un

potere, occorre la sussistenza di un certo atto che funge da presupposto di un altro procedimento in quanto crea una

qualità in un bene, cosa o persona che costituisce l’oggetto del successivo provvedere (Esempio: Dichiarazione di Pubblica

Utilità rispetto all’emanazione del decreto di esproprio). In alcune ipotesi, il nesso tra i vari procedimenti non è di

presupposizione ma di consecuzione in quanto i vari procedimenti corrono in parallelo.

Elementi della fase preparatoria

Vi sono momenti diversi:

1- Iniziativa del procedimento: avvia il procedimento che deve essere concluso obbligatoriamente. Ai sensi dell’art. 2

può essere:

 Ad istanza di parte : l’iniziativa non spetta alla p.a. o all’ente sostitutivo, ma spetta ad un soggetto diverso da quello che

è in grado di attuare l’atto finale. Molte volte è un privato di iniziare il procedimento domanda/istanza (atto di iniziativa

del privato). Altre volte è la pubblica amministrazione diversa da quella che deve fare provvedimento finale atto di

iniziativa: richiesta. 28

 D’ufficio

: spetta alla stessa pubblica amministrazione che al potere di emanare l’atto finale. Anche quando la legge

stabilisce che l’iniziativa è presa da un altro ente pubblico diverso da quello che avrebbe dovuto e che risulta

inadempiente (ente sostitutivo).

Art. 2 Conclusione del procedimento

1. Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad una istanza, ovvero debba essere iniziato d'ufficio, la pubblica amministrazione

ha il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso.

2. Nei casi in cui disposizioni di legge ovvero i provvedimenti di cui ai commi 3, 4 e 5 non prevedono un termine diverso, i

procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il

termine di trenta giorni.

3. Con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, adottati ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto

1988, n. 400, su proposta dei Ministri competenti e di concerto con i Ministri per la pubblica amministrazione e l'innovazione e per la

semplificazione normativa, sono individuati i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di

competenza delle amministrazioni statali. Gli enti pubblici nazionali stabiliscono, secondo i propri ordinamenti, i termini non superiori

a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di propria competenza.

4. Nei casi in cui, tenendo conto della sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell'organizzazione amministrativa, della natura degli

interessi pubblici tutelati e della particolare complessità del procedimento, sono indispensabili termini superiori a novanta giorni per

la conclusione dei procedimenti di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali, i decreti di cui al comma 3

sono adottati su proposta anche dei Ministri per la pubblica amministrazione e l'innovazione e per la semplificazione normativa e

previa deliberazione del Consiglio dei ministri. I termini ivi previsti non possono comunque superare i centottanta giorni, con la sola

esclusione dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e di quelli riguardanti l'immigrazione.

5. Fatto salvo quanto previsto da specifiche disposizioni normative, le autorità di garanzia e di vigilanza disciplinano, in conformità ai

propri ordinamenti, i termini di conclusione dei procedimenti di rispettiva competenza.

6. I termini per la conclusione del procedimento decorrono dall'inizio del procedimento d'ufficio o dal ricevimento della domanda, se il

procedimento è ad iniziativa di parte.

7. Fatto salvo quanto previsto dall'art. 17, i termini di cui ai commi 2, 3, 4 e 5 del presente articolo possono essere sospesi, per una

sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, per l'acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o

qualità non attestati in documenti già in possesso dell'amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche

amministrazioni. Si applicano le disposizioni dell'art. 14, comma 2.

8. Salvi i casi di silenzio assenso, decorsi i termini per la conclusione del procedimento, il ricorso avverso il silenzio

dell'amministrazione, ai sensi dell'articolo 21-bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, può essere proposto anche senza necessità di

diffida all'amministrazione inadempiente, fintanto che perdura l'inadempimento e comunque non oltre un anno dalla scadenza dei

termini di cui ai commi 2 o 3 del presente articolo. Il giudice amministrativo può conoscere della fondatezza dell'istanza. È fatta salva

la riproponibilità dell'istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti.

9. La mancata emanazione del provvedimento nei termini costituisce elemento di valutazione della responsabilitàdirigenziale.

Le ipotesi di atti di iniziativa sono caratterizzate dal fatto che sorge, quale effetto endoprocedimentale, il dovere

dell’amministrazione di procedere. A fronte dell’istanza, l’amministrazione deve dare corso al procedimento, ma può anche

rilevare l’erroneità o l’incompletezza, in tale ipotesi prima di rigettare l’istanza deve procedere alla richiesta di rettifica (art. 6

co 1 lett B principio della sanabilità delle istanze dei privati). L’individuazione del momento in cui il procedimento ha inizio è

importante giacché solo con riferimento ad esso è possibile stabilire il termine entro il quale il procedimento deve essere

concluso. L’articolo 2 stabilisce che tale termine decorre dall’inizio d’ufficio del procedimento o dal ricevimento della

domanda se il procedimento è ad iniziativa di parte.

Il comma due afferma che entro il termine stabilito al procedimento deve essere concluso: si conclude con l’emanazione

dell’ultimo atto della serie procedimentale, che non necessariamente coincide con il provvedimento. Il legislatore chiarisce

che la pubblica amministrazione ha il dovere di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento

espresso: il termine si intende rispettato quando l’amministrazione entro 90 giorni emani il provvedimento finale.

Deroga: l’art. 20 ammette la possibilità che il procedimento si è definito mediante silenzio assenso, ciò significa che

all’inerzia è collegata la produzione degli effetti corrispondenti a quelli del provvedimento richiesto dalla parte, il silenzio

assenso può essere impedito esclusivamente emanando un provvedimento di diniego. Quindi, in sostanza, l’

amministrazione ha il dovere di provvedere in modo espresso solo se intende rifiutare il provvedimento richiesto dal privato,

potendo altrimenti restare inerte.

L’articolo 20 prevede un ulteriore strumento per evitare il formarsi del silenzio-assenso, la conferenza di servizi. Tale

articolo inoltre riduce fortemente il campo di applicazione del silenzio-assenso prevedendo una serie di eccezioni per

quanto riguarda <<gli atti e i procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente, la difesa

nazionale, la pubblica sicurezza e l’immigrazione, la salute e la pubblica incolumità, i casi in cui la normativa comunitaria

impone l’adozione di provvedimenti formali, i casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto

dell’istanza, nonché gli atti e procedimenti individuati da uno o più decreti dal Presidente del Consiglio dei Ministri, su

proposta del Ministro della Funzione Pubblica, di concerto con i ministri competenti>>. In tali ipotesi decorso inutilmente il

termine senza che l’amministrazione abbia emanato il provvedimento si forma il silenzio-inadempimento che non produce

effetti uguali a quelli di un provvedimento. Il cittadino può fare ricorso avverso il silenzio, preordinato comunque ad ottenere

un provvedimento espresso. L’ amministrazione non decade dal potere di agire, ma il ritardo può causare una

responsabilità per lesione di interessi meritevoli di tutela. Tale ricorso avverso il silenzio può essere proposto anche senza

necessità di diffida all’ amministrazione inadempiente e non oltre un anno dalla scadenza dei termini procedimentali. Tale

ritardo può anche comportare l’ipotesi di illecito disciplinare per il dipendente. L’interessato decorsi 60 giorni dalla

presentazione dell’istanza (quindi per procedimenti ad istanza di parte) deve presentare diffida all’ amministrazione e

29

all’impiegato, a mezzo ufficiale giudiziario. Decorsi 30 giorni dalla diffida, può presentare l’azione volta ad ottenere il

risarcimento. I termini possono essere interrotti o sospesi. L’art. 10-bis stabilisce che: “ Nei procedimenti ad istanza di

parte il responsabile del procedimento o l'autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento

negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda. Entro il

termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le

loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti. La comunicazione di cui al primo periodo interrompe i

termini per concludere il procedimento che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle

osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del termine di cui al secondo periodo. Dell'eventuale mancato

accoglimento di tali osservazioni è data ragione nella motivazione del provvedimento finale. Le disposizioni di cui

al presente articolo non si applicano alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e

assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali".

Con riferimento alla sospensione, l’art. 2 co 4 dispone che, nei casi in cui leggi o regolamenti prevedono per l’adozione di

un provvedimento l’acquisizione di valutazioni tecniche di organi o enti appositi, i termini sono sospesi fino all’acquisizione

delle valutazioni tecniche per un periodo massimo non superiore a 90 giorni. I termini possono essere sospesi, per una

sola volta, per l’acquisizione di informazioni o certificazioni relative fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in

possesso dell’amministrazione stessa o non acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni.

Il responsabile del procedimento

È un impiegato che si pone come interfaccia del privato nel procedimento amministrativo, l’amministrazione con questa

figura appare più vicina ai cittadini. E’ una figura che svolge importanti compiti per quanto riguarda l’avvio del procedimento

e lo svolgimento di esso nel suo complesso. Come si fa sapere chi è? L’amministrazione ha tante competenze, perciò deve

dividere le sue procedure tra le unità organizzative (strutture burocratiche). A norma dell’art. 4 le amministrazione sono

tenute a individuare per ciascun tipo di procedimento, l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria, di ogni

adempimento procedimentale e dell’adozione del provvedimento finale. Avvenuto questo il capo di queste unità

organizzative deve dire qual è tra i vari funzionari quello che si occupa di determinate procedure in modo che a ciascuno

specifico tipo di procedimento vi sia un funzionario (responsabile). Il responsabile di tutte le procedure è il capo dell’ufficio.

Il responsabile, una volta individuato, ha una competenza anche esterna ad assumere il provvedimento. Quando il

responsabile del procedimento ha anche competenza esterna non c’è problema, se invece c’è scissione il responsabile

privo di competenza esterna deve fare una proposta formale all’ufficio per chiedere come concludere il procedimento. Se il

competente esterno non vuole accettare la proposta deve scrivere nel provvedimento perché accetta la proposta del

responsabile. Questo comunque non è responsabile in senso civilistico. La responsabilità grava su chi ha preso la

decisione, su chi ha esercitato la competenza esterna. Se però all’origine del danno vi è un comportamento scorretto del

responsabile, anche se non ha competenza esterna, risponde del danno. Risponderà anche il capo dell’ufficio con il

responsabile perché non era obbligato ad emanare l’atto: entrambi negligenti. Se il responsabile all’origine dell’azione

lesiva è un funzionario dirigente o nel quale veniva riposta grande fiducia da parte del capo dell’ufficio e questo lo trae in

inganno in modo malizioso: colpa solo da responsabile.

A norma dell’art. 5 infatti il dirigente dell’unità organizzativa assegna a se o ad altri addetti la responsabilità dell’istruttoria,

degli adempimenti procedimentali e dell’adozione del provvedimento finale. Fino a quando tale assegnazione non viene

effettuata, si considera responsabile il funzionario preposto all’unità organizzativa. Le funzioni del responsabile sono:

-Guida del procedimento

-Coordinatore dell’istruttoria

-Organo di impulso

Egli rappresenta il punto di riferimento, sia per i privati che per l’ amministrazione. La presenza della figura del responsabile

è volta a superare l’impersonalità degli uffici. I compiti del responsabile sono indicati dall’art. 6 e:

Comunica l’avvio del procedimento

 Chiede dichiarazioni o rettifiche di dichiarazioni.

 Ha compiti di impulso del procedimento: propone l’indizione della conferenza di servizi di rilievo istruttorio, e se ne ha la

competenza emana l’atto finale e lo trasmette all’organo competente per l’adozione, altrimenti emana egli stesso il

provvedimento. L’organo competente per l’adozione del provvedimento, se diverso dal responsabile, non può

discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria se non indicando la motivazione nel provvedimento finale.

 Comunica i motivi ostativi all’accoglimento prima della formale adozione di un provvedimento.

Comunicazione di avvio del procedimento

A norma dell’art. 7 l’avvio del procedimento deve essere comunicato dal responsabile del procedimento al:

-destinatari diretti: Soggetti sui quali ricadono gli effetti del provvedimento finale (titolare di interesse legittimo pretensivo o

oppositivo).

-Soggetti che per legge devono intervenirvi in quel particolare procedimento (solitamente sono altre pubbliche

amministrazioni).

-Soggetti individuati o facilmente individuabili quando il provvedimento finale può recare loro pregiudizio (c.d.

cointrointeressati sostanziali) Es.: proprietario di un fondo vicino a quello il cui proprietario ha chiesto un permesso edilizio.

Tale comunicazione deve essere fatta dal responsabile del procedimento amministrativo mediante comunicazione

personale oppure in altra forma quando per il numero dei destinatari la comunicazione personale risulti troppo gravosa. La

legge non stabilisce entro quale termine effettuare tale comunicazione, ma è da ritenersi che vada effettuata senza ritardo

ed entro un termine ragionevole.

Cosa si intende per facile individuabilità? Problema interpretativo, l’amministrazione tende ad abbondare. 30


ACQUISTATO

1 volte

PAGINE

50

PESO

468.49 KB

AUTORE

flaviael

PUBBLICATO

+1 anno fa


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher flaviael di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Amministrativo e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Milano Bicocca - Unimib o del prof Antonioli Marco.

Acquista con carta o conto PayPal

Scarica il file tutte le volte che vuoi

Paga con un conto PayPal per usufruire della garanzia Soddisfatto o rimborsato

Recensioni
Ti è piaciuto questo appunto? Valutalo!

Altri appunti di Diritto amministrativo

Diritto amministrativo
Appunto
Diritto Amministrativo - Appunti a.a. 2014/2015
Appunto
Diritto amministrativo II - Appunti
Appunto
Diritto amministrativo- lezioni
Appunto