Diritto amministrativo - organizzazione amministrativa

Capitolo III: L'organizzazione amministrativa - profili generali

Soggetti di diritto pubblico

I soggetti di diritto pubblico costituiscono nel loro complesso l'amministrazione in senso soggettivo, che si articola in enti pubblici, dotati di capacità giuridica e quindi idonei ad essere titolari di poteri amministrativi. Sono per questo definiti centri di potere.

Caratteri dell'ente pubblico

L'articolo 97 Cost. stabilisce il principio generale secondo cui "i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge". A riguardo l'art. 4 legge 70/1975 afferma che "Nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge". La norma esprime il principio essenziale secondo cui spetta all'ordinamento generale e alle sue fonti individuare le soggettività che operano al suo interno. Per quanto riguarda gli enti regionali, l'articolo 117.1 sancisce il principio della necessità di una legge regionale per l'istituzione degli enti dipendenti dalla regione. La spinosa questione dell'individuazione degli enti pubblici è stata risolta utilizzando una serie di indici esteriori come: la costituzione dell'ente ad opera di un soggetto pubblico, la nomina degli organi direttivi di competenza dello stato o di altro ente pubblico e l'attribuzione di poteri autoritativi.

Definizione di ente pubblico

Gli indici esteriori rivelatori della pubblicità non sembrano idonei a consentire l'individuazione dell'elemento essenziale della pubblicità di una persona giuridica. Elemento che invece va ricercato considerando la particolare rilevanza pubblicistica dell'interesse perseguito dall'ente. L'interesse è pubblico poiché la legge l'ha imputato ad una persona giuridica tenuta giuridicamente a perseguirlo. Questo determina il fenomeno per cui l'ente pubblico non può disporre della propria esistenza a differenza dei soggetti privati. L'indisponibilità della propria esistenza è una conseguenza della doverosità del perseguimento dell'interesse pubblico. Può accadere che l'ordinamento consideri di pubblico interesse la presenza di un soggetto sul mercato, interesse individuato nel fatto che tale soggetto svolga attività economiche. Vengono in tal caso istituiti Enti Pubblici Economici ai quali vengono riconosciuti poteri autoritativi.

Conseguenze della qualificazione di ente pubblico

La qualificazione di ente pubblico è importante in quanto comporta le seguenti conseguenze:

• Solo gli enti pubblici possono emanare provvedimenti che hanno efficacia sul piano dell'ordinamento generale alla stregua dei provvedimenti dello stato, impugnabili davanti al giudice amministrativo.
• Un ente pubblico è dotato di autonomia, cioè la capacità di porre in essere norme generali e astratte che hanno efficacia sul piano dell'ordinamento generale. Autonomia che può essere: di indirizzo (possibilità di darsi obiettivi anche diversi da quelli statali), finanziaria (possibilità di decidere in ordine alle spese e di disporre entrate autonome), organizzativa (possibilità di darsi un assetto organizzativo diverso dai modelli generali), tributaria (possibilità di disporre propri tributi) o contabile (possibilità di derogare al normale procedimento previsto per l'erogazione di spese e l'introito di entrate).
• Solo agli enti pubblici è riconosciuta la potestà di autotutela, cioè l'ordinamento attribuisce a tali enti la possibilità di risolvere un conflitto attuale o potenziale di interessi e di sindacare la validità dei propri atti producendo effetti incidenti su di essi.

La differenza con il privato appare quindi evidente in quanto questi ultimi non possono farsi giustizia da soli, dovendo ottenere una pronuncia in sede giurisdizionale. Comunque l'amministrazione non può porsi sullo stesso livello di un organo giurisdizionale dell'ordinamento generale. Difatti le decisioni assunte in sede di autotutela sono provvedimenti amministrativi, suscettibili di essere impugnati davanti a un giudice.

Responsabilità e principi applicabili agli enti pubblici

Le persone fisiche legate da un rapporto di servizio agli enti pubblici sono assoggettate a un particolare regime di responsabilità penale, civile e amministrativa. Gli enti pubblici sono tenuti al rispetto dei principi applicabili alla PA, difatti alcuni beni sono assoggettati a un regime speciale. L'attività che costituisce esercizio di poteri amministrativi è retta da norme speciali quali quelle contenute nella L.241/90 relativa ai procedimenti amministrativi.

Ai sensi dell'articolo 21-ter L.241/90 "ai fini dell'esecuzione delle obbligazioni aventi ad oggetto somme di denaro si applicano le disposizioni per l'esecuzione coattiva dei crediti dello Stato".

Partecipazioni in società per azioni

Nel caso di partecipazioni in SpA, l'atto costitutivo può conferire agli enti pubblici la facoltà di nominare uno o più amministratori, sindaci o componenti del consiglio di sorveglianza. Gli enti pubblici sono soggetti a particolari rapporti o relazioni la cui intensità varia in ragione dell'autonomia dell'ente.

Concetti di autotutela, autarchia e autonomia

I concetti di autotutela, autarchia e autonomia non vanno confusi con l'autodichia (possibilità spettante ad alcuni organi costituzionali come Camera e Senato, di sottrarsi alla giurisdizione degli organi giurisdizionali comuni nelle controversie con i propri dipendenti), e l'autogoverno (situazione nella quale gli organi dello stato sono designati dalla collettività di riferimento anziché essere nominati dall'autorità centrale).

Classificazione degli enti pubblici

Gli enti possono essere suddivisi in gruppi. In considerazione della finalità perseguita si distinguono in dottrina enti con compiti di disciplina in settori di attività, enti con compiti di promozione o di produzione di beni e servizi. In base al tipo di poteri attribuiti è possibile distinguere enti con potestà normativa da enti che fruiscono di poteri amministrativi.

In base alla modalità con la quale viene organizzata la presenza degli interessati negli organi dell'ente, si possono avere:

• Enti a struttura istituzionale, nei quali la nomina degli amministratori è determinata da soggetti estranei all'ente (es: INPS) e presuppongono la destinazione di un patrimonio alla soddisfazione di un interesse. Si ha quindi prevalenza dell'elemento patrimoniale. Presentano quindi analogie con le fondazioni.
• Enti associativi, nei quali i soggetti facenti parte del corpo sociale sottostante determinano direttamente o attraverso rappresentanti le decisioni fondamentali dell'ente. Si verifica qui il fenomeno dell'autoamministrazione. Caratteristica di tali enti è la presenza di un'assemblea avente compiti deliberanti (Es. CONI). Presentano quindi analogie con le associazioni di diritto privato.

Ma le classificazioni più importanti sono state effettuate dal legislatore che distingue tra:

• Enti autonomi, art. 5 Cost. che riconosce particolare autonomia a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, autonomia politica (per le regioni) o politico-amministrativa anche confliggente con quella statale. Caso particolare è costituito dalle Autonomie funzionali, categoria istituita dalla legge per indicare quegli enti come Università, Camere di Commercio e Istituzioni Scolastiche, ai quali possono essere conferiti funzioni e compiti statali.
• Enti pubblici economici, istituiti nel caso in cui l'ordinamento consideri di pubblico interesse la presenza di un soggetto sul mercato, interesse individuato nel fatto che tale soggetto svolga attività economiche. A tali enti sono riconosciuti poteri autoritativi. La loro disciplina è prevista nel codice civile e in altre norme di legge.
• Enti territoriali, costituiti da Comuni, Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato. Il territorio consente di individuare gli enti stessi, che sono comunità territoriali. Tali enti sono rappresentativi delle persone stanziate sul territorio e operano nell'interesse di tutto il gruppo. Le funzioni di tali enti sono individuabili in ragione del livello territoriale degli interessi stessi (comunale, provinciale, regionale). Da ciò consegue che l'esercizio del potere che non rispetti il limite territoriale determina la nullità del relativo atto.
• Agenzie, costituiscono la conferma dell'atipicità degli enti pubblici. Sono disciplinate dalla legge istitutiva. (Es. ARAN). Sono state istituite di recente dalla legislazione ed è possibile ricordare: l'agenzia per i servizi sanitari regionali, con compiti di supporto delle attività regionali, di valutazione comparativa dei costi e dei rendimenti dei servizi sanitari resi ai cittadini; l'agenzia per la rappresentazione negoziale delle pubbliche amministrazioni avente il compito di rappresentare l'amministrazione in sede di contrattazione collettiva.

Relazioni, rapporti intersoggettivi e forme associative

La difficoltà di classificare gli enti pubblici in virtù di criteri univoci genera a sua volta la difficoltà di individuare le relazioni che intercorrono tra gli stessi e la posizione assunta dagli uni nei confronti degli altri.

Le tipologie di relazioni intersoggettive sono costituite da:

• Entificazione di apparati organizzativi propri di un altro ente, cioè situazione di strumentalità strutturale e organizzativa di un ente, stabilita dalla legge, nei confronti di un altro ente, nei quali il primo assume caratteristiche simili a un organo. L'ente principale dispone di poteri di ingerenza nei confronti dell'ente subordinato. Esempi di enti strumentali sono le aziende speciali, ente strumentale del comune.
• Un secondo tipo di relazione comprende enti dotati di una posizione di maggiore autonomia che non si trovano in posizione di strumentalità strutturale e organizzativa: sono enti che svolgono un'attività rilevante per un altro ente pubblico territoriale, in particolare per lo Stato. Esempi: Camere di Commercio, SIAE, Enti Parastatali (enti pubblici non economici). Il maggior grado di autonomia è spesso determinato dalla loro preesistenza rispetto al riconoscimento come enti pubblici. La dipendenza e la strumentalità hanno dunque natura funzionale.
• Sono poi individuabili enti che non si pongono in relazione di strumentalità con lo stato od altro ente pubblico es: enti esponenziali di formazioni sociali che godono della possibilità di determinarsi autonomamente es: collegi professionali, CONI.

Il contenuto di queste relazioni varia da caso a caso e dipende dal potere che lo Stato può esercitare nei confronti dell'ente, che può essere:

• Vigilanza, un ente è dotato di poteri di ingerenza costituiti dal controllo di legittimità di un soggetto sugli atti di un altro. Il suo contenuto non si esaurisce nel mero controllo ma si estrinseca nell'adozione di una serie di atti come l'approvazione.