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Vicende degli enti pubblici

La costituzione degli enti pubblici può avvenire per legge o per atto amministrativo

sulla base di una legge.

Al riguardo deve essere osservato che il legislatore non è libero di rendere pubblica

ogni persona giuridica privata.

Sussistono infatti limiti costituzionali che tutelano le formazioni sociali , la libertà di

di associazione e altre attività private.

In ordine all'estinzione degli enti pubblici deve osservarsi che essa può aprire una

vicenda di tipo successorio, disciplinata dalla legge, allorchè le sue attribuzioni siano

assorbite da un altro ente. L'estinzione può essere per legge o per atto

amministrativo basato sulla legge.

Quanto alle modificazioni degli enti si possono ricordare il mutamento degli scopi, le

modifiche del territorio degli enti territoriali, le modificazioni delle attribuzioni

es: in conseguenza del loro passaggio ad altri enti.

Un limite alla modificazione degli scopi pare sussistere per quelli di carattere

associativo, soprattutto se riconducibili alle formazioni sociali di cui art 2 cost.

Il legislatore infatti non può modificarne gli scopi originari.

Anche il riordino degli enti pubblici può comportare l'estinzione degli stessi o la loro

trasformazione in persone giuridiche private.

Ad es l. 70/1975 ha previsto per gli enti dipendenti dallo stato ( parastato) non

ricompresi in apposita tabella, la sottoposizione ad un giudizio di valutazione operato

dal governo, destinato ad accertare la necessità del loro mantenimento ai fini dello

sviluppo economico, civile, culturale e democratico del paese.

La privatizzazione degli enti pubblici

la scelta di privatizzare gli enti pubblici è sostenuta da una pluralitàdi ragioni .

In particolare , quando tale vicenda comporti la trasformazione dell'ente in società

per azioni, questa è in grado di reperire capitale di rischio sul mercatoi ed ha una

snellezza di azione maggiore.

Il processo è anche influenzato dall'unione europea che tende a ridurre gli ambiti nei

quali i soggetti pubblici agiscono in situazione di monopolio o cmq disponendo di

privilegi.

In linea generale, la privatizzazione che non sia soltanto formale, comporta che il

potere pubblico rinunci ad essere imprenditore e incide sul modello di intervento

pubblico in economia.. la realtà è però differente in quanto spesso il legislatore

affida la gestione la gestione di interessi pubblici alle strutture privatizzate, ossia

effettua una privatizzazione solamente formale cui non si accompagna la effettiva

gestione di tali interessi da parte dei privati, rimanendo il capitale nella totalità o

nella maggioranza in mano pubblica.

Pur in presenza di una pluralità di normative non sempre omogenee le tappe

fondamentali della privatizzazione possono essere riassunte nei seguenti termini:

1. l'ente pubblico economico viene trasformato in società per azioni con capitale

interamente posseduto dallo stato, 2.successivamente si procede alla

dismissione della quota pubblica (privatizzazione sostanziale o fase calda)

In una prospettiva di sintesi può osservarsi che la privatizzazione interessa soggetti

che operano in tre settori principali nella gestione delle partecipazioni azionarie: nei

servizi di pubblica utilità'(enel), nel settore creditizio.

L'ordinamento italiano conosce cmq altre ipotesi di privatizzazione, caratterizzate dal

fatto che gli enti vengono trasformati in soggetti privati non aventi scopo di lucro.

Dlgs 367/1996 disciplina la trasformazione obbligatoria degli enti che operano nel

settore musicale in fondazioni di diritto privato.

L'organo

Problema essenziale delle organizzazioni è quello della riferibilità ad esse di situazioni

giuridiche e rapporti giuridici.

Le prime elaborazioni teoriche attribuivano la personalità giuridica solamente allo

stato, mentre in seguito si riconobbero altre soggettività.

Premesso che le persone giuridiche costituiscono un’invenzione del diritto e sono

quindi incapaci di agire, è necessario spiegare, come invece esse potessero agire. Le

spiegazioni possono essere due:

Ricorrere all’istituto della rappresentanza

• Utilizzare la figura dell’organo

Attraverso l’organo la persona giuridica agisce e l’azione svolta dall’organo si considera

posta in essere dall’ente. L’organo non è separato dall’ente e quindi la sua azione non è

svolta in nome e per conto di altri, diventando direttamente attività propria dell’ente

che risulta così capace di agire, senza la necessità che altri presti la propria volontà.

Al riguardo va precisato che la capacità giuridica spetta comunque all'ente che

rimane centro di imputazioni di effetti e fattispecie. Pare allora corretto riferire la

capacità di agire soltanto all'organo e ritenere l'ente mero centro di imputazione di

effetti ed attività. Più in particolare l'organo va identificato nella persona fisica o nel

collegio in quanto investito della competenza attribuita dall'ordinamento. Es: il

contratto stipulato dal dirigente comunale si considera concluso dal comune cos' come

per il provvedimento adottato dal sindaco. Va peraltro aggiunto che tra persona fisica

preposta all'organo ed ente pubblico corre un rapporto giuridico definito “rapporto di

servizio”

Elementi essenziale dell'organo sono dunque:

il titolare dell'organo stesso(cd funzionari), il quale è di regola una persona fisica,

legata all'ente da un particolare rapporto giuridico, cd rapporto di servizio

l'esercizio di una pubblica potestà da parte del titolare stesso dell'organo :organo

in senso tecnico è colui che esercita una pubblica funzione

Classificazione degli organi

Gli organi possono essere:

Interni o procedimentale, sono organi competenti ad emanare atti aventi rilevanza

endoprocedimentale.

Esterni, sono organi competenti ad emanare provvedimenti o atti aventi rilevanza

esterna. I dirigenti in particolare adottano atti che impegnano l’amministrazione verso

l’esterno.

Centrali, estendono la propria competenza all’interno rispetto all’attività dell’ente

Periferici, hanno competenza limitata ad un particolare ambito di attività

Permanenti, sono stabili

Temporanei, svolgono funzioni solo per un determinato periodo di tempo.

Attivi, competenti a formare ed eseguire la volontà dell’amministrazione in vista del

conseguimento dei fini ad essa affidati.

Consultivi, rendono pareri.

Di controllo, sindacano l’attività posta in essere dagli organi attivi.

Rappresentativi, organi i cui componenti vengono designati o eletti dalla collettività.

Es: sindaco

Non rappresentativi, organi i cui componenti non vengono designati o eletti dalla

collettività. Es: prefetto

Con legale rappresentanza, particolare tipo di organo esterno che esprime la volontà

dell’ente nei rapporti contrattuali con i terzi e che avendo capacità processuale,

conferisce la procura alle liti per agire o resistere in giudizio.

Con personalità giuridica, la personalità giuridica spetta solo all’ente. Alcuni organi

però, per espressa volontà di legge, sono dotati di personalità giuridica, e sono quindi

titolari di potere. Es. ISTAT

Monocratici, il cui titolare è una sola persona.

Collegiali, formato da più persone fisiche. L'esercizio delle competenze dell'organo

collegiale avviene mediante deliberazione, la cui adozione segue un procedimento che

consta di diverse fasi: convocazione del collegio, presentazione delle proposte sui

punti all'ordine del giorno discussione e votazione. La deliberazione si perfeziona con

la proclamazione fatta dal presidente

Relazioni interorganiche

Tra gli organi di una persona giuridica possono instaurarsi relazioni disciplinate dal

diritto, che hanno carattere di stabilità e riflettono la propria posizione nell’ambito

dell’organizzazione. Tali relazioni sono:

Gerarchia, esprime la relazione di sovraordinazione-subordinazione tra organi diversi.

L’organo subordinato non dispone di una propria esclusiva sfera di competenza e

l’organo sovraordinato ha una competenza comprensiva anche di quello subordinato. I

poteri caratteristici della relazione gerarchica sono:

1. potere di ordine, di direttiva e di sorveglianza

2. potere di decidere i ricorsi gerarchici

3. potere di annullare d’ufficio o revocare gli atti emanati da un organo

subordinato

4. potere di risolvere i conflitti che insorgono tra enti subordinati

5. potere di avocazione e sostituzione

più controversa è la spettanza all'organo superiore del potere di delega che si ritiene

sussistente soltanto nei casi previsti dalla legge.

Tipico della relazione gerarchica è il potere di emanare ordini relativamente alle

funzioni e alle mansioni dell'inferiore gerarchico: tale atto esclude la possibilità di

scelta in capo all'organo subordinato, facendo sorgere il dovere di eseguirlo. Se il

dipendente ritiene l'ordine illegittimo deve farne deve farne rimostranza al superiore,

ma se viene rinnovato per iscritto DEVE ESGUIRLO!

Direzione, nonostante esistano due organi posti in situazione di disuguaglianza,

sussiste una sfera di autonomia in capo all’organo subordinato, mentre l’organo

sovraordinato ha il potere di indicare gli scopi da perseguire., l'organo sottoordinato

ha la facoltà di scegliere modi e tempi. Nella direzione l'organo sovraordinato ha in

particolare il potere di: emanare direttive, controllare l'attività amministrativa, il

potere di indirizzo.

L'organo subordinato può in questo tipo di relazione disattendere le direttive dandone

motivazione.

In realtà pare + corretta la tesi secondo cui le direttive hanno efficacia

vincolante,anche se a differenza dell'ordine, lasciano uno spazio di discrezionalità in

capo al destinatario

Coordinamento, si riferisce ad organi in situazione di equiordinazione preposti ad

attività che, pur dovendo restare distinte, sono destinate ad essere ordinate secondo

un disegno unitario. Esempio: potere di un coordinatore di impartire disposizioni. Il

coordinamento è definito dalla legge come potere esercitatile all’interno della

direzione.

Controllo, riguarda un’autonoma funzione svolta da organi peculiari. Consiste in un

esame, da parte di un apposito organo, di atti e attività imputabili ad un altro organo

controllato. Tale controllo è sempre doveroso, accessorio rispetto all’attività

principale e svolto nelle forme previste dalla legge. Si conclude con la formulazione di

un giudizio, positivo o negativo, sulla base del quale viene adottata una misura. Il

controllo può essere anche esercitato da organi di un ente nei confronti di un altro

ente; in tal caso si distingue tra controlli interni ed esterni.

Le misure che possono essere adottate a seguito del giudizio possono essere :

repressive, impeditive, sostitutive.

Nell'ambito del controllo sugli atti distinguiamo controlli preventivi e successivi. La

via di mezzo è rappresentata dai controlli mediante riesame, i quali procrastinano

l'efficacia dell'atto all'esito di una nuova deliberazione dell'autorità decidente.

Controllo di ragioneria nell’amministrazione statale e controllo della Corte dei

Conti

Particolare tipo di controllo è il controllo di ragioneria esercitato dagli uffici centrali

di bilancio a livello centrale e dalle ragionerie provinciali a livello di organi decentrati

delle amministrazioni statali, i quali provvedono alla registrazione degli impegni di

spesa e possono inviare segnalazioni sulla legalità della spesa senza che ciò abbia

effetti impeditivi sull’efficacia degli atti. Gli uffici di ragioneria svolgono il controllo

interno di regolarità amministrativa e contabile.

Controllo esterno e costituzionalmente garantito è quello esercitato dalla Corte dei

Conti quale <<organo al servizio dello stato-comunità>> attraverso il meccanismo della

registrazione e apposizione del visto. I controlli spettanti alla Corte dei conti sono :

Un controllo preventivo su specifici atti

Un controllo preventivo sugli atti che il Presidente del Consiglio richiede di

sottoporre temporaneamente a controllo o che la corte dei conti deliberi di

controllare per un determinato periodo

Un controllo successivo sui titoli di spesa relativi al personale

Un controllo successivo sugli atti di notevole rilievo finanziario individuati per

categorie ed amministrazioni statali

Un controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo stato contribuisce in via

ordinaria

Un controllo sulla gestione degli enti locali. Il controllo si conclude con un referto al

Parlamento.

In tema di enti locali va aggiunto che la legge 131/2003 nel dare attuazione all'art 118

cost ha individuato due nuove forme di controllo. In ordine al primo stabilisce che La

Corte dei Conti verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte degli enti

territoriali in relazione al patto di stabilità interno e agli obblighi derivanti

dall’appartenenza alla UE.

La seconda forma di controllo è affidata alla sezioni regionali di controllo della

Corte dei conti che verificano il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali

o regionali di principio e di programma , nonché la gestione finanziaria degli enti locali

ed ilo funzionamento dei controlli interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche

esclusivamente ai consigli degli enti controllati.

Un controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle

amministrazioni pubbliche, sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza

comunitaria

Inoltre la Corte pronuncia il giudizio di parificazione sul rendiconto generale dello s

tato accompagnato da specifica relazione.

I rapporti tra gli organi e l’utilizzo degli organi di un altro ente

I rapporti che possono correre tra organi diversi sono:

Avocazione, un organo esercita i compiti spettanti ad altro organo, in ordine ai singoli

affari per motivi di interesse pubblico e indipendentemente dall’inadempimento

dell’organo istituzionalmente competente.

Sostituzione, ha come presupposto l’inerzia dell’organo sostituito nell’emanazione di un

atto cui è tenuto per legge e consiste nell’adozione, previa diffida da parte di un

organo sostituto degli atti di competenza di un altro organo. L’organo sostituto è di

norma un commissario.

Delegazione, figura in forza della quale un organo investito in via primaria della

competenza di una certa materia, consente unilateralmente, mediante atto formale,

ad un altro organo di esercitare la stessa competenza. La delegazione richiede

un’espressa previsione legislativa, la quale contempli la possibilità che un organo

eserciti una competenza in luogo di quello al quale la stessa è attribuita stabilmente.

Altera l’ordine legale delle competenze.

Gli uffici e il rapporto di servizio

Oltre enti ed organi esistono gli uffici che sono nuclei elementari dell’organizzazione.

Anche gli organi sono uffici dal punto di vista strutturale. Sono costituiti da un

insieme di mezzi materiali e personali e sono chiamati a svolgere uno specifico compito

che, in coordinamento con quello degli altri uffici concorre al raggiungimento di un

determinato obiettivo. All’interno dell’ufficio si distingue la figura del preposto che se

in situazione di primarietà è il titolare. L’ufficio il cui titolare è assente o impedito

viene affidato al supplente, mentre si ha la reggenza nell’ipotesi di mancanza del

titolare. Gli addetti e i titolari che prestano il proprio servizio presso l’ente sono

legati alla persona giuridica dal rapporto di servizio che ha come contenuto il dovere

di agire prestando il dovere di ufficio al quale si contrappone una serie di diritti. Il

dovere di ufficio ha per oggetto una serie di comportamenti che il dipendente deve

tenere nei confronti della PA e dei cittadini. La dirigenza e i rapporti con gli organi

politici

Ai dirigenti sono attribuiti poteri autonomi di gestione con il compito di organizzare il

lavoro, gli uffici e le risorse umane e finanziarie, e di attuare le politiche delineate

dagli organi di indirizzo politico-amministativo. La dirigenza statale si articola in due

fasce del ruolo dei dirigenti istituito presso ogni amministrazione. L’accesso alla

qualifica di dirigente avviene mediante concorso per esami oppure tramite corso-

concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola superiore di PA. Un canale

alternativo per l’accesso è costituito dagli incarichi diretti esterni. Il rapporto di

lavoro si fonda su un contratto. L’incarico della funzione è conferito a tempo

determinato ed è un atto che ha natura provvedimentale, di indole privatistica, con le

conseguenze che al provvedimento non si applicano le norme sul procedimento

amministrativo. La disciplina attuale del rapporto di lavoro dei dipendenti delle p.a.


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flaviael

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze giuridiche
SSD:
A.A.: 2012-2013

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher flaviael di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Amministrativo e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università La Sapienza - Uniroma1 o del prof Morbidelli Giuseppe.

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