Diritto amministrativo - organizzazione amministrativa

Capitolo III: L’organizzazione amministrativa: profili generali

I soggetti di diritto pubblico costituiscono nel loro complesso l’amministrazione in

senso soggettivo, che si articola in enti pubblici, dotati di capacità giuridica e quindi

idonei ad essere titolari di poteri amministrativi. Sono per questo definiti centri di

potere.

Caratteri dell’ente pubblico

L’articolo 97 cost. stabilisce il principio generale secondo cui <<i pubblici uffici sono

organizzati secondo disposizioni di legge>. A riguardo l'art 4 legge 70/1975 afferma

che “ Nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge”.

La norma esprime il principio essenziale secondo cui spetta all'ordinamento generale e

alle sue fonti individuare le soggettività che operano al suo interno. Per quanto

riguarda gli enti regionali, l’articolo 117.1 sancisce il principio della necessità di una

legge regionale per l’istituzione degli enti dipendenti dalla regione. La spinosa

questione dell’individuazione degli enti pubblici è stata risolta utilizzando una serie di

indici esteriori come: la costituzione dell’ente ad opera di un soggetto pubblico, la

nomina degli organi direttivi di competenza dello stato o di altro ente pubblico e

l’attribuzione di poteri autoritativa.

Definizione di ente pubblico

Gli indici esteriori rivelatori della pubblicità non sembrano idonei a consentire

l’individuazione dell’elemento essenziale della pubblicità di una persona giuridica.

Elemento che invece va ricercato considerando la particolare rilevanza pubblicistica

dell’interesse perseguito dall’ente. L’interesse è pubblico poiché la legge l’ha imputato

ad una persona giuridica tenuta giuridicamente a perseguirlo. Questo determina il

fenomeno per cui l’ente pubblico non può disporre della propria esistenza a

differenza dei soggetti privati. L’indisponibilità della propria esistenza è una

conseguenza della doverosità del perseguimento dell’interesse pubblico. Può accadere

che l’ordinamento consideri di pubblico interesse la presenza di un soggetto sul

mercato, interesse individuato nel fatto che tale soggetto svolga attività

economiche. Vengono in tal caso istituiti Enti Pubblici Economici ai quali vengono

riconosciuti poteri autoritativi. La qualificazione di ente pubblico è importante in

quanto comporta le seguenti conseguenze:

Solo gli enti pubblici possono emanare provvedimenti che hanno efficacia sul piano

dell’ordinamento generale alla stregua dei provvedimenti dello stato, impugnabili

davanti al giudice amministrativo. Un ente pubblico è dotato di autonomia cioè la

capacità di porre in essere norme generali e astratte che aventi efficacia sul piano

dell’ordinamento generale. Autonomia che può essere: di indirizzo (possibilità di darsi

obiettivi anche diversi da quelli statali), finanziaria (possibilità di decidere in ordine

alle spese e di disporre entrate autonome), organizzativa (possibilità di darsi un

assetto organizzativo diverso dai modelli generali), tributaria (possibilità di disporre

propri tributi) o contabile (possibilità di derogare al normale procedimento previsto

per l’erogazione di spese e l’introito di entrate).

Solo agli enti pubblici è riconosciuta la potestà di autotutela, cioè l’ordinamento

attribuisce a tali enti la possibilità di risolvere un conflitto attuale o potenziale di

interessi e di sindacare la validità dei propri atti producendo effetti incidenti su di

essi. La differenza con il privato appare quindi evidente in quanto quest’ultimi non

possono farsi giustizia da soli, dovendo ottenere una pronuncia in sede

giurisdizionale. Comunque l’amministrazione non può porsi sullo stesso livello di un

organo giurisdizionale dell’ordinamento generale. Difatti le decisioni assunte in sede

di autotutela sono provvedimenti amministrativi, suscettibili di essere impugnati

davanti ad un giudice.

Le persone fisiche legate da un rapporto di servizio agli enti pubblici sono

assoggettate ad un particolare regime di responsabilità penale, civile e

amministrativa.

Gli enti pubblici sono tenuti al rispetto dei principi applicabili alla PA, difatti alcuni

beni sono assoggettati ad un regime speciale.

L’attività che costituisce esercizio di poteri amministrativi è retta da norme speciali

quali quelle contenute nella L.241/90 relativa ai procedimenti amministrativi.

Ai sensi dell’articolo 21-ter L.241/90 <<ai fini dell’esecuzione delle obbligazioni aventi

ad oggetto somme di denaro si applicano le disposizioni per l’esecuzione coattiva dei

crediti dello Stato>>.

Nel caso di partecipazioni in SpA, l’atto costitutivo può conferire agli enti pubblici la

facoltà di nominare uno o più amministratori, sindaci o componenti del consiglio di

sorveglianza.

Gli enti pubblici sono soggetti a particolari rapporti o relazioni la cui intensità varia

in ragione dell’autonomia dell’ente.

I concetti di autotutela, autarchia e autonomia non vanno confusi con l’autodichia

(possibilità spettante ad alcuni organi costituzionali come Camera e Senato, di

sottrarsi alla giurisdizione degli organi giurisdizionali comuni nelle controversie con i

propri dipendenti), e l’autogoverno (situazione nella quale gli organi dello stato sono

designati dalla collettività di riferimento anziché essere nominati dall’autorità

centrale).

Classificazione degli enti pubblici

gli enti possono essere suddivisi in gruppi. In considerazione della finalità perseguita

si distinguono in dottrina enti con compiti di disciplina in settori di attività, enti con

compiti di promozione o di produzione di beni e servizi, in base al tipo di poteri

attribuiti è possibile distinguere enti con potestà normativa da enti che fruiscono di

poteri amministrativi.

In base alla modalità con la quale viene organizzata la presenza degli interessati negli

organi dell’ente, si possono avere:

1) Enti a struttura istituzionale, nei quali la nomina degli amministratori è

determinata da soggetti estranei all’ente (es: INPS) e presuppongono la

destinazione di un patrimonio alla soddisfazione di un interesse. Si ha quindi

prevalenza dell’elemento patrimoniale. Presentano quindi analogie con le fondazioni

2) Enti associativi, nei quali i soggetti facenti parte del corpo sociale sottostante

determinano direttamente o mezzo di rappresentanti le decisioni fondamentali

dell’ente. Si verifica qui il fenomeno dell’autoamministazione. Caratteristica di tali

enti sono la presenza di un’assemblea avente compiti deliberanti (Es. CONI).

Presentano quindi analogie con le associazioni di diritto privato.

Ma le classificazioni più importanti sono state effettuate dal legislatore che

distingue tra:

1) Enti Autonomi, art. 5 Cost. che riconosce particolare autonomia a Comuni,

Province, Città metropolitane e Regioni, autonomia politica (per le regioni) o

politico-amministrativa anche confliggente con quella statale. Caso particolare è

costituito dalle Autonomie funzionali, categoria istituita dalla legge per indicare

quegli enti come Università, Camere di Commercio e Istituzioni Scolastiche, ai quali

possono essere conferiti funzioni e compiti statali.

2) Enti Pubblici Economici, istituiti nel caso in cui l’ordinamento consideri di pubblico

interesse la presenza di un soggetto sul mercato, interesse individuato nel fatto

che tale soggetto svolga attività economiche. A tali enti sono riconosciuti poteri

autoritativi. La loro disciplina è prevista nel codice civile e in altre norme di legge.

3) Enti Territoriali, costituiti da Comuni, Province, Città Metropolitane, Regioni e

Stato. Il territorio consente di individuare gli enti stessi, che sono comunità

territoriali. Tali enti sono rappresentativi delle persone stanziate sul territorio e

opera nell’interesse di tutto il gruppo. Le funzioni di tali enti sono individuabili in

ragione del livello territoriale degli interessi stessi (comunale, provinciale,

regionale). Da ciò consegue che l’esercizio del potere che non rispetti il limite

territoriale determina la nullità del relativo atto.

4) Agenzie, costituiscono la conferma della atipicità degli enti pubblici. Sono

disciplinate dalla legge istitutiva. (Es. ARAN). Sono state istituite di recente dalla

legislazione ed è possibile ricordare: l'agenzia per i servizi sanitari regionali, con

compiti di supporto delle attività regionali, di valutazione comparativa dei costi e

dei rendimenti dei servizi sanitari resi ai cittadini; l'agenzia per la

rappresentazione negoziale delle pubbliche amministrazioni avente il compito di

rappresentare l'amministrazione in sede di contrattazione collettiva.

Relazioni, rapporti intersoggettivi e forme associative

La difficoltà di classificare gli enti pubblici in virtù di criteri univoci genera a sua

volta la difficoltà di individuare le relazioni che intercorrono tra gli stessi e la

posizione assunta dagli uni nei confronti degli altri.

Le tipologie di relazioni intersoggettive sono costituite da:

-Entificazione di apparati organizzativi propri di un altro ente cioè situazione di

strumentalità strutturale e organizzativa di un ente, stabilita dalla legge, nei

confronti di un altro ente, nei quali il primo assume caratteristiche simili ad un

organo. L’ente principale dispone di poteri di ingerenza nei confronti dell’ente

subordinato. Esempi di enti strumentali sono le aziende speciali, ente strumentale del

comune. Un secondo tipo di relazione comprende enti dotati di una posizione di

maggiore autonomia che non si trovano in posizione di strumentalità strutturale e

organizzativa: sono enti che svolgono un’attività rilevante per un altro ente pubblico

territoriale, in particolare per lo Stato. Esempi: Camere di Commercio, SIAE, Enti

Parastatali (enti pubblici non economici). Il maggior grado di autonomia è spesso

determinato dalla loro preesistenza rispetto al riconoscimento come enti pubblici. La

dipendenza e la strumentalità hanno dunque natura funzionale. Sono poi individuabili

enti che non si pongono in relazione di strumentalità con lo stato od altro ente

pubblico es: enti esponenziali di formazioni sociali che godono della possibilità di

determinarsi autonomamente es: collegi professionali, CONI.

Il contenuto di queste relazioni varia da caso a caso e dipende dal potere che lo

Stato può esercitare nei confronti dell’ente, che può essere:

Vigilanza, un ente è dotato di poteri di ingerenza costituiti dal controllo di

legittimità di un soggetto sugli atti di un altro. Il suo contenuto non si esaurisce nel

mero controllo ma si estrinseca nell’adozione di una serie di atti come l’approv