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dell'atto amministrativo") questi atti sono ben assimilabili ai nostri atti amministrativi poiché privi

di giurisdizione. Come atto amministrativo avevamo quindi due tipologie: l'atto del principe e

l'atto giurisdizionale. Questi atti d'esercizio dell'amministrazione potevano essere o meno di

carattere autoritario.

A riguardo è stato chiesto se gli atti di questo tipo che invadevano la sfera dei diritti di un terzo

erano impugnabili? Per quanto riguarda l'antico regime la risposta è sicuramente positiva: era

possibile contestare e impugnare; questo sistema che insegue due canali secondo l'atto in

considerazione: gli atti di derivazione regia erano sottratti alla cognizione delle magistrature e

l’eventuale ricorso era esperibile solo davanti all’autorità centrale (qui ha origine il contenzioso

amministrativo), il sistema amministrativo era invece sottoposto alla tutela giurisdizionale ordinaria.

Si ha una sensibile confusione tra amministrazione e giurisdizione che erano uniti nella stessa

autorità. In un secondo momento si pose, soprattutto in Francia, la necessità di una distinzione tra

Parlamenti che rappresentavano la giurisdizione, completamente indipendenti dal potere sovrano, e

l'amministrazione che era invece fortemente dipendente del potere regio. Allo stesso tempo anche i

rapporti con la normazione erano confusi. Mancando il principio della divisione dei poteri non si

aveva una distinzione tra competenze e funzioni. La svolta si ebbe con la Rivoluzione francese;

questa estese i suoi effetti, partendo dalla Francia, a tutto il continente europeo.

Nel 1789 la rivoluzione fece cadere il sistema delle organizzazioni sociali, tutto il paese viene

organizzato mediante un modello unitario (comuni→dipartimento; provincia→potere centrale),

nacque il diritto comunitario e provinciale, dove tutti gli elementi erano assoggettati alla stessa

disciplina amministrativa.

Dal punto di vista organizzativo tutto il territorio fu diviso in circoscrizioni territoriali (dipartimenti)

e ad ognuna di queste era attribuito un organismo gerarchicamente dipendente dal potere centrale

che esercita la tutela sia nei confronti degli enti locali che amministrativi: il prefetto. A livello

centrale si cominciò a formare l'organizzazione per ministeri composta di personale qualificato

tecnicamente alle dipendenze del governo e preposta ad un determinato settore. Intorno a questo

sistema una svolta fu data nel 1800 da napoleone che creò il Consiglio di Stato che aveva il compito

di portare al governo la consulenza tecnico-giuridica, i membri erano inizialmente nominati dal

console e in un secondo tempo dall'imperatore. In Italia quest'organo s'instaurerà nel 1806.

Sul versante funzionale le leggi rivoluzionarie spazzarono via quelle regole che creavano una

commistione tra amministrazione e giurisdizione. Furono smantellati i parlamenti e creati dei

tribunali nel senso moderno dell'espressione; contestualmente si affermò il principio per cui questi

tribunali non potevano conoscere gli affari dell'amministrazione e quindi annullarne gli atti. Gli atti

dell'amministrazione potevano essere conosciuti solo dall'amministrazione stessa e il sistema dei

ricorsi era o quello gerarchico o con il sistema del contenzioso amministrativo.

Qui inizia il diritto amministrativo moderno, si formano una serie di principi e tra questi il

fondamentale è quello che compare nel 1815 e porta la definizione d'atto amministrativo.

Il diritto amministrativo nasce come diritto dell'autorità.

Atto amministrativo: atto giuridico che produce effetti giuridici, anche imperativi,dotato di

esecutività e sottratto alla cognizione dei tribunali comuni.

Altro principio formatosi e il principio di legalità. Non si concretizza il principio per cui

l'amministrazione è soggetta alla legge e dove l'amministrazione esercita la sua attività in funzione

della legge stessa; si concretizza invece il principio della volontà generale: i rappresentanti del

popolo, della nazione, esprimono la volontà generale del popolo. Questa volontà generale si traduce

in legge formando il concetto di legge come oggi inteso in funzione generale ed astratta.

Contestualmente si forma il principio di amministrazione come apparato d'esecuzione della legge.

Sintetizzando possiamo affermare che i principi emersi da queste vicende storiche nei confronti

dell'amministrazione sono.

-idea d'amministrazione

-distinzione tra amministrazione e giurisdizione

-idea d'amministrazione uniforme su tutto il territorio e assoggettamento allo stesso regime

giuridico comune

-formazione di un ceto di specialisti, i burocrati.

Successivamente l'esperienza ha preso strade differenti secondo i paesi ma mantenendo lo stesso un

filo conduttore. LINEE D'EVOLUZIONE COMUNI A TUTTI I PAESI

Le linee d'evoluzione comuni sono tre e sopra di queste si hanno due fattori importanti che

coesistono con l'amministrazione:

-l'apparato politico dello stato, che incide particolarmente sull'impianto amministrativo nazionale

-il fattore dimensionale, poiché l'amministrazione muta di dimensioni secondo le richieste del

popolo.

Si può in ogni caso affermare che le tre linee evolutive sono:

a)dall'accentramento al decentramento

L'esperienza dello stato moderno nasce come un accentramento del potere centrale. Questa

dialettica è destinata a durare a lungo anche in Italia, nonostante già nella costituzione si parli di

decentramento il cambiamento reale si ha molto dopo rispetto al 1948 anno d'entrata in vigore della

costituzione.

Decentramento: una parte delle funzioni di governo, nell'ambito di un certo tipo d'organizzazione,

sono assegnati ad un livello più prossimo verso gli amministrati (utenti). La formula del

decentramento comporta che il livello organizzativo più basso deve avere un potere decisionale

reale e non di sola esecuzione d'ordini.

Autonomia locale: esprime un principio (politico) secondo il quale il potere politico non è mai delle

Stato, ma anche le comunità di cittadini esprimono le loro decisioni; ciò si estrinseca negli enti

locali e comporta la loro titolarità in una serie di poteri del governo, la conseguenza è lo

smantellamento della tutela dello Stato. Si ha il passaggio dall'accentramento all'autonomia locale

(art. 5 Cost.).

b)dall'atto amministrativo alla funzione amministrativa

Il primo passaggio dopo la Rivoluzione Francese è costituito dalla differenziazione tra atto dotato

d'imperatività ed esecutività e il modello negoziale (atto di diritto privato) privo d'imperatività.

L'atto amministrativo può essere definito come atto dell'autorità; ciò non significa che

l'amministrazione si esercita mediante atti dell'autorità, anzi si manifesta comunemente come atto

negoziale, solo in caso di necessità si utilizza l'atto amministrativo. S'inizia così ad avere una

tendenza a costituire un procedimento amministrativo per la formazione dell'atto amministrativo

stesso. Procedimento cadenzato dalla legge in passaggi dettagliati; l'atto diventa il risultato di un

procedimento dove gli interessati sono ascoltati. Si forma il principio che tutto ciò che accade prima

dell'atto amministrativo è giuridicamente vincolante ma soprattutto rilevante.

Funzione amministrativa: è tutto l'insieme di quell'attività giuridicamente rilevante che concorre alla

formazione dell'atto amministrativo. L'esercizio di questa funzione investe anche l'interesse della

persona terza. Nel diritto privato il terzo è una persona che assume una posizione del tutto

marginale giacché i soggetti portatori d'interessi terzi nel diritto privato non rilevano e sono sottratti

ad ogni forma di tutela. Nel diritto amministrativo si afferma il principio opposto, tutti i possibili

portatori d'interessi vengono in rilievo; sono tutte posizioni giuridiche tutelate (è quella situazione

giuridica che poi si chiamerà interesse legittimo). Il diritto amministrativo diventa diritto che

assicura l'azione di terzi che sono sempre tutelati.

c)dal contenzioso amministrativo alla giurisdizione amministrativa

Durante il periodo postrivoluzionario si affermano due principi: il principio della divisione dei

poteri e quindi l'insindacabilità da parte del potere giudiziari sull'atto amministrativo; il principio

della commistione tra amministrazione attiva e amministrazione contenziosa. Il problema fu risolto,

in diversa sede, dallo stesso organo amministrativo; Napoleone creò degli organi collegiali

(consiglio di stato, consigli di prefettura) sulla base dell'affermazione napoleonica "amministrare è

cosa di uno solo, giudicare è cosa di più" è gia possibile rendersi conto dell'idea di giurisdizione

amministrativa e d'amministrazione, almeno sotto il profilo strutturale.

Questa è l'origine di ciò che da noi si chiamò Tribunale del contenzioso amministrativo. Questo

sistema di tribunali si espande in tutta Europa, in Italia si ebbe un po' di titubanza ma si

crearono con una legge del 1859. Questi organismi compiono una serie di funzioni varie, i

cittadini possono rivolgersi a loro aprioristicamente rispetto alla loro situazione, sono organi

che hanno una vasta quantità di poteri.

L’AMMINISTRAZIONE NELL’ESPERIENZA ITALIANA

Dopo l’unificazione si pose il problema della tutela sulla base del vecchio contenzioso

amministrativo costituito da organismi particolarmente anomali; soprattutto perché interni alla

stessa amministrazione e senza quell’elemento di terzietà insito in ogni giurisdizione. Si comincia a

consolidare l’idea, nata in Belgio, che la giurisdizione amministrativa dovesse essere assimilata alle

giurisdizioni ordinarie (principio dell’unità della giurisdizione). Questa concezione s’insedia anche

in Italia con la legge del 20/03/1865 e in particolar modo con l’allegato E che s’intitola “abolizione

dei tribunali del contenzioso amministrativo”, all’art.2 si attribuivano al tribunale ordinario (civile)

le controversie che sindacavano su diritti tra privati e p.a.; ai successivi articoli furono inseriti dei

correttivi a questo principio fortemente innovativo, ponendo dei limiti alla cognizione dei tribunali

ordinari sulle questioni della p.a. vietando al giudice ordinario la possibilità di revocare atti

amministrativi (in forza del principio originario della divisione dei poteri). In questo il tribunale del

contenzioso amministrativo aveva in ogni modo una capacità di tutela più ampia. Semplificando il

quadro, il potere giurisdizionale del tribunale ordinario era unicamente di carattere risarcitorio nei

confronti della p.a..

Tribunale ordinariotutela dei diritti

Contenzioso amministrativotutela d’interessi

Questo sistema era valutato negativamente, soprattutto dalla giurisprudenza che affermò il

fallimento di quest’esperienza. Questo, coadiuvato dal cambiamento dei connotati politici del 1876

con la caduta della destra storica, diede origine a una serie di scontri politico-istituzionali. Nel 1880

si consolidò un movimento per la giustizia nell’amministrazione che si prometteva di tenere

d’occhio l’evoluzione che si aveva in Francia e Germania che modificarono il loro assetto

giurisdizionale e amministrativo (Spavento e Minghetti, Per la giustizia nell’amministrazione).

Questo movimento portò all’approvazione di una legge del 1889 da parte del Presidente del

Consiglio Crispi; in questa legge il legislatore si chiese come dovessero essere gli organi che

giudicavano nei confronti della p.a., si avevano due modelli:

-quello Francese, sulla base dell’antico regime e del contenzioso amministrativo, dove il Consiglio

di Stato aveva il ruolo di consigliere del governo e di giurisdizione contro la p.a.; questo aveva i

suoi pro e i suoi contro, sicuramente si aveva una grossa qualificazione ma peccava per una

probabile influenza dal governo;

-quello Tedesco, che aveva costituito un sistema di tribunali amministrativi veri e propri ma distinti

dai tribunali ordinari; senza nessuna influenza sul governo.

Il legislatore del 1889 aderì al modello Francese istituendo cosi la quarta sezione del Consiglio di

Stato.

Quali controversie assegnare a questi organi?

Fu una scelta discutibile, basata su scelte politiche che influenzarono tutto l’ordinamento futuro. Il

legislatore non riuscì a smantellare le competenze attribuite dalla legge del 1865 e le fece salve

(art. 21 T.U.), intervenne su altri tipi di controversie inventando la formula che assegnava al

Consiglio di Stato una serie di prerogative e a decidere sui ricorsi nei confronti d’atti e

provvedimenti dell’autorità amministrativa che abbiano ad oggetto un interesse d’individui o enti

morali d’interesse.

Il sistema s’impostò su un binario dualistico: quelle competenze secondo la legge del 1865 e quelle

sulla base della legge del1889, rimanendo astratta la linea di demarcazione tra le due competenze.

Questa linea di demarcazione corre all’interno delle controversie di diritto pubblico e non come in

Francia e Germania tra diritto pubblico e privato. E’ questo quello che distingue il diritto

amministrativo italiano da quello d’altri stati europei dove anche i tribunali ordinari conoscono

controversie di diritto amministrativo regolate dal diritto privato ma solo quando questo è

palesemente usato (locazione d’immobile da parte della p.a. nei confronti di terzi).

La legge del 1889 è significativa anche dove attribuisce anche la competenza di annullare, revocare,

o modificare atti; si ebbe un’attribuzione di poteri che prima erano negati al giudice (applicazione

del principio di separazione dei poteri).

All’indomani dell’entrata in vigore delle due leggi del 1865 e del 1889 si pose il problema di

stabilire il riparto delle competenze. Partendo dal principio che le competenze erano ripartite sulla

base della distinzione tra diritti e interessi si pose il problema della distinzione tra diritti e interessi.

Segnatamente il problema si pose nei confronti dell’azione di annullamento in quanto al tutela del

cittadino si basava sulla demolizione dell’azione lesiva mentre i tribunali ordinari non avevano

questo potere. Concretamente il problema si ebbe quando il titolare di diritti, nei confronti di una

determinata azione lesiva potesse rivolgersi alla giurisdizione amministrativa per la demolizione

dell’atto; demolizione che non poteva compiersi se non dal tribunale amministrativo (art. 26 T.U.).

La soluzione, anche se il principio è fortemente contrastato in dottrina, si ebbe nel 1891 nella

sentenza della Cassazione nel caso “Lorenz”. Principio accolto anche oggi in virtù della legislazione

in vigore e che prevede due tutele: quella per i diritti e quella per gli interessi; da qui il principio

della non intercambiabilità della controversia, in sostanza non si poteva ricorrere davanti al

Consiglio di Stato per la tutela di diritti (Sciajola sostiene che il diritto non era altro che un interesse

protetto dall’ordinamento). Da qui la nascita dell’impostazione dualistica del sistema

amministrativo.

A questo punto è lecito chiedersi: quali sono i diritti e quali sono gli interessi? (nel caso “Lorenz” il

titolare dell’azienda che gestiva un servizio pubblico riceve l’ordina di chiudere il servizio in quanto

non rispettava i principi per compiere quella attività; si ha una titolarietà di diritti o interessi? La

risposte non era e non è pacifica, ed ha ricevuto una mutazione negli anni.)

L’amministrazione può avvenire in molteplici modi e con molteplici strumenti giuridici ma in

alcuni casi essa necessita dell’autorità (questa è una piccola parte dell’amministrazione che intende

la produzione di effetti in capo a terzi indipendentemente dalla presenza del loro consenso). Il

diritto soggettivo, a fronte dell’esercizio del potere, è la stessa cosa di quando si hanno rapporti

paritari o è diverso nell’ambito dell’ordinamento? Per il legislatore del 1865 si ha una situazione di

uguaglianza dei diritti soggettivi rispetto agli interessi; mentre il legislatore del 1889 inverte questa

tendenza portando a una qualificazione di diritto soggettivo completamente antitetica e

differenziando questo dall’interesse. Questo secondo momento consiste nella teorizzazione n

giurisprudenza del principio che di fronte all’esercizio del potere il diritto soggettivo subisce una

trasformazione e viene ad essere degradato a un interesse. Questo cedimento non rappresenta

un’equiparazione del diritto all’interesse; la giurisprudenza accetta comunque che il diritto

soggettivo, in virtù dell’imperatività, fosse meritevole di tutela come un interesse (si ammette il

ricorso davanti al Consiglio di Stato).

LINEE EVOLUTIVE DELL’ORDINAMENTO AMMINISTRATIVO ITALIANO

Sulla Giurisdizione amministrativa l’ordinamento amministrativo ha delle caratteristiche particolari

rispetto ad altri ordinamenti dell’Europa continentale, questa particolarizzazione è stata data

soprattutto dalle leggi del fine 1800. Il nostro sistema partito inizialmente come un sistema

dualistico si è trasformato essenzialmente in monista. Il passaggio della giurisdizione

amministrativa dalla competenza interna a quella esterna è un passaggio che ha caratterizzato un

po’ tutti gli stati; questo sistema di contenzioso si evolve verso una vera e propria giurisdizione

amministrativa (due giurisdizioni, una ordinaria e una amministrativa). Da qui il superamento della

concezione che gli organi della giurisdizione amministrativa debbano essere interni

all’amministrazione stessa. Con queste premesse si è formato in alcuni ordinamenti, soprattutto

quello tedesco, un effettivo sistema di giurisdizione amministrativa differenziato da quello della

giurisdizione ordinaria; non si è avuto un sistema basato sul consiglio di Stato come invece è

successo in Francia e Italia. Il costituente stesso nel momento di affrontare questo problema decise

di lasciare in alterato il sistema, facendo salve le norme del 1800 (art.100 e 103 Cost.).

In tutte e tre le linee di evoluzione interviene la Costituzione (anche attraverso le successive norme

di revisione costituzionale) con molteplici norme che investono l’amministrazione e le stesse

caratteristiche evolutive.

Sulla prima linea evolutiva l’intervento costituzionale è fortemente marcato. Si proveniva

precedentemente da una situazione di forte accentramento (esempio emblematico sono la presenza

di prefetti); la Costituzione nella sua impostazione spezza questo sistema con la fondamentale

disposizione dell’art 5 Cost. inserendo i principi del decentramento e dell’autonomia locale. La

Costituzione inserisce l’istituto delle Regioni a cui attribuisce anche un potere legislativo. Su questa

impostazione incide anche la l.cost 3/2001 che riscrive la parte seconda della Costituzione. Le

Regioni ottengono una potestà legislativa piena e gli enti locali prendono il ruolo centrale delle

amministrazioni in virtù del principio di sussidiarietà; ai Comuni e alle Province è attribuita un a

potestà legislativa (anche se di secondo piano).

Sulla seconda linea evolutiva più che la costituzione che si limita ad affermare i principi dell’art.

23,97 e 98 Cost., mettendo a risalto il buon andamento e l’imparzialità, si deve soprattutto dopo la

Costituzione in virtù di alcune leggi (l.241/1990) e sia per l’evoluzione della giurisprudenza,

attraverso l’elaborazione di principi giurisprudenziali che costruiscono un’amministrazione

costituita di atti esercitando una funzione amministrativa. Numerosi sono anche i principi sanciti dal

diritto comunitario europeo.

La linea evolutiva che porta alla funzione si completa con una modifica recentissima apportata alla

legge del 1990 e con il consolidarsi dei principi europei (carta dei diritti fondamentali dell’unione

europea che all’art 41 sancisce il diritto ad una buona amministrazione.

Tenendo presente che l’amministrazione fa propri i concetti di AUTONOMIA (propria del privato)

e della NON DISCREZIONALITA’ (l’amministrazione è vincolata nella scelta dello strumento da

impiegare mentre il privato più scegliere lo strumento a lui più consono ne limiti della legalità). La

nascita dello stato moderno trova uno dei suoi pilastri nel principio di priorità della legge, la

sovranità si esprime soprattutto in virtù della legge; di conseguenza si afferma che

l’amministrazione è soggetta alla legge.

Sulla terza linea evolutiva la Costituzione compie scelte piuttosto conservatrici, venendo a

raccogliersi i principi fino ad allora consolidati. Da noi è stabilito il criterio di riparto delle

competenze giurisdizionali all’art. 103 e 113 Cost. recependo l’orientamento del legislatore del

1889. La nostra Costituzione all’art. 103, 3° comma supera il principio, contenuto nella legge del

1865, che fa divieto al giudice ordinario di annullare atti della p.a.; altresì recepisce le scelte del

legislatore del 1889 attribuendo al Consiglio di Stato alcune competenze di tipo amministrativo e

giurisdizionale. Sancendo la riserva di legge dell’art 103 la Costituzione attribuisce al legislatore

ordinario particolari competenze in maniera esclusiva, esempi è il pubblico impiego(l. 205/2000).

La Costituzione all’art. 24 contiene un disposto molto avanzato, il principio della pienezza della

tutela giurisdizionale (il cittadino può tutelarsi mediante i mezzi di tutela messi a disposizione,

indipendentemente dal fatto che si tratti di diritti o interessi).

Altra norma è l’art. 28 Cost. dove si stabilisce la responsabilità civile delle p.a. e dei suoi funzionari

per gli atti compiuti contro i diritti, secondo gli schemi dell’art.2043c.c.

FONTI DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO

Il diritto amministrativo è una branca del diritto positivo, caratterizzato dal suo soggetto (la p.a.) e dalla sua ascrizione

al diritto pubblico (inteso come disciplina giuridica dell’organizzazione dei pubblici poteri). L’oggetto del diritto

amministrativo è dato dai rapporti tra cittadini e p.a.. Circa le fonti non abbiamo una grossa distinzione rispetto alla

disciplina generale, tranne alcune eccezioni: nel diritto amministrativo non abbiamo un corpus assimilabile ad un codice

in quanto le norme sono sparse; la disciplina generale è solo in parte contenuta in norme, la maggior parte deriva

dall’interpretazione di principi da parte della giurisprudenza: principi giurisprudenziali.

Costituzione

Essa contiene una serie di norme che disciplinano i profili organizzativi ed esecutivi dell’amministrazione che trae le

sue basi dalla carta costituzionale stessa.

Fonti comunitarie

Anche queste sono fortemente significative per la disciplina amministrativa. In virtù dei principi dichiarati dalla Corte

di Giustizia e dalla Corte Costituzionale il diritto comunitario, nel rispetto delle competenze, prevale sul diritto

nazionale.

Leggi nazionali:

-fonti primarie

Esso è costituito da molteplici forme di atti che si ordinano in base a principi gerarchici e di competenza, tutte

comunque subordinate alla costituzione. In determinate materie il principio della competenza può portare all’inversione

della competenza portando la fonte minore in sovraordinazione rispetto alla fonte maggiore (art 117 Cost). A livello

nazionale vi sono atti equiparati alla legge sia dal punto di vista della forza che del trattamento formale (decreti legge e

decreti legislativi).

La Costituzione può decretare la riserva di legge (assoluta e relativa) che determina la necessarietà di un provvedimento

e non regolamentare per legiferare in materia (nell’art 97 Cost si ha una riserva relativa, il 3° comma dell’art 97Cost

sancisce una riserva assoluta).

-fonti secondarie

A livello statale si trovano numerosi atti del governo (l. 400/1988). Secondo una esperienza recente in molteplici

materie della p.a. è avvenuto il fenomeno della “delegificazione” (l. 537/1993, l. 39/1997). Attribuendo in determinate

materie , individuate in base ai procedimenti, la potestà regolamentare al Governo investendo questo organo di un vero

e proprio potere legislativo. Si è così avuto un forte trapasso dalla fonte legislativa a quella regolamentare, questa

invadenza è stata significativa nel settore dell’organizzazione dove un articolo della l. 59/1997 ha modificato la

l.400/1988 lasciando ai regolamenti l’organizzazione ministeriale (interpretazione estensiva dell’art, 97 Cost.).

Fonti regionali e locali

Le leggi regionali, in virtù del nuovo testo dell’art 117 Cost, hanno un notevole ambito di competenze.

Al 2° comma si hanno le materie di esclusiva competenza statale, tra cui vi rientra la stessa giustizia amministrativa ma

escludendo il diritto amministrativo stesso.

Al 3° comma si hanno le materia affidate alla legislazione concorrente Stato-Regioni, qui lo Stato si occupa di

determinare i principi essenziali mentre la Regione entra nello specifico; qui troviamo numerose materie di interesse

amministrativo.

Il 4° comma , che è interessato attualmente di una modifica nota come legge Bossi discussa in senato che prevede

l’inserzione di quattro nuove competenze (organizzazione sanitaria, organizzazione e programmazione scolastica,

polizia locale) e l’inserimento della parola “esclusiva” dopo potestà , contempla la competenza regionale residuale.

Nella materie del 4° comma la legislazione regionale non ha il vincolo dei principi come nel caso della legislazione

concorrente, sorge però il problema che molte materia di questo comma sono trasversali alle materie di esclusiva

competenza statale (es. giurisdizione civile e contratti agrari) finendo per limitare e investire le prerogativa regionali.

L’ingresso della parola esclusiva nel 4° comma fa comunque sorgere dei problemi di competenza.

Gran parte del diritto amministrativo viene disciplinato dal diritto regionale,. La legislazione regionale investe solo il

diritto amministrativo speciale o anche quello regionale? Considerando che la disciplina generale è contenuta

soprattutto in principi giurisprudenziali e sotto due aspetti in una legge da noi non si prevede nulla espressamente (la

Costituzione Spagnola prevede espressamente che il diritto amministrativo sia di competenza dello Stato). Secondo

Cerulli Irelli le Regioni potrebbero nel rispetto della costituzione regolare il diritto amministrativo generale.

La potestà regolamentare spetta, in virtù del 6° comma dell’art 117 Cost, principalmente alle Regioni; tuttavia in virtù

di una sentenza della Corte Costituzionale lo Stato può continuare esercitare questo potere fino a quando la Regione non

dà espressione a questo potere.

Per descrivere il potere normativo degli enti locali (art 114 e 118 Cost) bisogna partire dal

presupposto che la Costituzione equipara come dignità i Comuni e le Province alle Regioni e alo

Stato. Bisogna innanzitutto dire che questi hanno una potestà regolamentare, questa prima della l.

cost. 3/2000 non veniva enunciata in Costituzione mentre ora si ha una esplicita protezione

costituzionale al potere regolamentare regionale. Gli enti locali adottano un proprio statuto (atto

normativo dove si determina la forma di governo, i principi di organizzazione e funzionamento; art

123, 1° comma Cost.) Lo statuto regionale è una legge sovraordinata alle altre leggi mentre gli

statuti locali sono atti regolamentari sovraordinati solo ai regolamenti locali. Ruolo centrale ha l’art

117, 6° comma Cost. CONCETTI GENERALI

L’AMMINISTRAZIONE NEI PUBBLICI POTERI

L’amministrazione è una serie di attività (funzioni di amministrazione) che sono funzioni di governo della collettività,

esercitate dalle organizzazioni di governo della collettività (pubblici poteri secondo la visione di Giannini). Questi

pubblici poteri nel nostro sistema sono presenti nella Costituzione sia dal punto di vista dell’individuazione che delle

funzioni. Sul piano nazionale la norma che individua l’assetto è l’art 114 (Comuni, Province, Città metropolitane,

Regioni e Stato); in questo articolo il termine Repubblica indica i pubblici poteri, lo Stato è inteso come uno dei

pubblici poteri. Ciascun pubblico potere è preposto al governo di una porzione della collettività territoriale; ciascun

pubblico potere si può distinguere dallo Stato come organi di governo della comunità territoriale (tuttavia sono presenti

altre collettività non elencate nella Costituzione). Queste organizzazioni di governo, in un sistema democratico quale è

il nostro, sono espressioni della collettività; prescelti in base a procedimenti elettorali, sono organizzazioni politiche

chiamate dalla collettività a curare i propri interessi.

La struttura è improntata nel più accentuato pluralismo; questo carattere del pluralismo è sia politico che organizzativo

in quanto articolate e differenziate tra loro e tutte dotate di soggettività.

Come si distribuisce la funzione di amministrazione tra i diversi pubblici poteri?

-Funzione legislativa→Stato e Regioni

-Funzione giurisdizionale→Stato

-Funzione amministrativa→tutti i pubblici poteri

La funzione amministrativa si ripartisce come disciplinato dall’art 118 Cost; quindi è dislocata tra i vari pubblici poteri

in base a principi quali sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza. A norma della prima parte dell’art 118 le funzioni

devono essere dislocate il più vicino possibile al bacino d’utenza (che sono i comuni) salvo il disposto della seconda

parte del primo comma. La funzione è riferita ad una certa quantità di interessi che sono territoriali; ogni funzione ha

una certa dimensione di interessi (sia territoriali che eventualmente sociali). Il legislatore deve avere cura delle

dimensioni di questo interesse (principio della dimensione degli interessi,art 118 Cost), tuttavia questo criterio deve

essere sempre interpretato favoreggiando la dimensione locale (Comuni); questo comporta l’abbattimento del vecchio

principio dell’accentramento che comporta una manifestazione del principio di sussidiarietà. Sussidiarietà significa

anche che i livelli di governo superiori sono chiamati ad intervenire all’esercizio delle funzioni dove sia reso necessario

dalle esigenze del caso e quando i livelli appropriati non abbiano una capacità sufficiente. L’accoglimento del principio

di sussidiarietà rende elastico l’esercizio della funzione amministrativa, questo concetto si deve coniugare con

l’esigenze poste dal principio di legalità il quale prevede che è la legge a determinare il livello corretto della funzione

amministrativa.

La Costituzione pone altri principi (differenziazione e adeguatezza) che sono delle diversificazioni del principio di

sussidiarietà. Gli enti di governo territoriali possiedono delle caratteristiche differenziate anche riguardo alla capacità di

governo e necessitano di una disciplina giuridica differenziata, ciò implica che i vari organi dovranno ricevere delle

attribuzioni adeguate in funzione della capacità che è differenziata; questo è il principio della differenziazione. Il fatto

che questo principio sia previsto in costituzione impone degli obblighi al legislatore che deve operare tenendone conto.

Inoltre ciascuna organizzazione di governo deve presentare una adeguata capacità di governo (principio di

adeguatezza); questo ha dato origine al processo di associazionismo di piccoli comuni portando alla riaggregazione dei

governi locali; questo fenomeno è reso necessario dalla Costituzione privilegiando la dimensione comunitaria all’art

114 Cost.

REPUBBLICA → organizzazioni della comunità europea

→ organizzazioni nazionali (Stato)

→ organizzazioni regionali (Regioni)

→ organizzazioni locali (Comuni, Province, Città Metropolitane)

Tra le funzioni di governo la pubblica amministrazione appartiene a tutti i pubblici poteri così come la normazione

secondaria (mentre la legislazione e la giurisdizione sono solo dello Stato). La ripartizione tra pubblici poteri è

disciplinata nella Costituzione nell’ art 118 Cost. Bisogna tenere presente che si favoreggiano gli interessi locali.

Sussidiarietà: letteralmente “significa venire incontro a…”; un ente di governo di livello superiore interviene solo dove

quello inferiore non può intervenire, questo intervenire è un dovere. In questo quadro deve essere riletto e reinterpretato

anche l’art 5 della Costituzione. In via di principio l’amministrazione è attribuita alle organizzazioni elencate nell’art

114 Cost anche se lo Stato può formare enti pubblici nazionali (INPS) in alcuni settori.

Forma di Governo: all’interno dello Stato vi sono delle organizzazioni che si occupano dell’amministrazione

(MINISTERI), ognuno in determinati settori; inoltre vi sono delle ORGANIZZAZIONI INDIPENDENTI e delle

ORGANIZZAZIONI CHE SVOLGONO FUNZIONI NEUTRALI. Tra i ministeri e le altre due la differenza è data

dalla dipendenza del potere politico diretta che si ha nei soli Ministeri. In più vi sono gli ENTI PUBBLICI

NAZIONALI, anche questi collegati al potere politico.

Per le Regioni e le Province si ha un governo consolidato che presentano al vertice tre organi: un organo assembleare

eletto dal popolo (CONSIGLIO) che esercita una funzione di controllo ma non amministrativa; un organo monocratico

(PRESIDENTE E SINDACO); un organo collegiale di pertinenza dell’organo monocratico (GIUNTA). Nel sistema


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Riassunto del testo Diritto amministrativo – Nozioni essenziali. Gli argomenti trattati sono i seguenti: l’aspetto storico della Pubblica Amministrazione, le fonti del diritto amministrativo, il principio di sussidiarietà orizzontale, le funzioni amministrative (i munera legali, necessitati, convenzionali), le fasi del procedimento amministrativo ( la fase iniziativa, istruttoria, decisionale e integrativa d’efficacia).


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher flaviael di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto amministrativo e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università La Sapienza - Uniroma1 o del prof Cerulli Irelli Vincenzo.

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