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principio generale dell’ordinamento. Esprime l’esigenza che ci sia distinzione tra il disporre

in astratto con legge e il provvedere in concreto con atto alla stregua della disciplina astratta.

Principio di Imparzialità, enunciato anch’esso dall’articolo 97 della costituzione, che

• sembra riferirlo esclusivamente all’organizzazione amministrativa. Ma dottrina e

giurisprudenza hanno affermato la natura precettiva e non esclusivamente programmatica

della norma costituzionale, che pone una riserva di legge. La portata dell’articolo è stata poi

estesa non solo alla legge ma anche all’amministrazione. Infine in virtù di una

interpretazione estensiva della locuzione <<pubblici uffici>> è stata affermata l’applicabilità

diretta di tale principio così all’organizzazione, come all’attività amministrativa. Il principio

di imparzialità esprime il dovere dell’amministrazione di non discriminare la posizione dei

soggetti coinvolti dalla sua azione nel perseguimento degli interessi affidati alla sua cura.

Occorre però tener presente che l’ amministrazione deve perseguire quegli interessi pubblici

che la legge determina e definisce e pertanto l’amministrazione è parziale. Imparzialità non

tifica dunque assenza di orientamento dell’amministrazione, ma impone che

l’amministrazione sia strutturata in modo da assicurare una condizione di oggettiva

aparzialità. Applicazione specifica ti tale principio è, ad esempio, la posizione dei pubblici

impiegati, i quali sono a servizio esclusivo della nazione (articolo 98 cost.) e non di interessi

partigiani. Il principio di imparzialità impone il criterio del concorso pubblico per l’accesso

ai pubblici uffici, in modo da evitare la formazione di una burocrazia politicizzata.

Strettamente connesso all’imparzialità è il principio c.d. autolimite, cioè della

predeterminazione dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni si debbono attenere

nelle scelte successive, che è rivolto ad assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa

ed è disciplinato dall’articolo 12 L.241/90 e trova applicazione nelle ipotesi di erogazioni

pubbliche senza corrispettivo quando i criteri e le modalità a cui attenersi non siano

predeterminati dal legislatore. In sostanza il principio di imparzialità riguarda la decisione in

se considerata piuttosto che l’attività complessiva dell’ amministrazione. Difatti la parzialità

ricorre quando sussiste un ingiustificato pregiudizio o una indebita interferenza di alcuni

interessi coinvolti, mentre l’imparzialità si identifica nella congruità delle valutazioni finali e

delle modalità di azione prescelte.

Principio di Buon Andamento, enunciato anch’esso dall’articolo 97 della costituzione, che

• sembra riferirlo esclusivamente all’organizzazione amministrativa. Ma dottrina e

giurisprudenza hanno affermato la natura precettiva e non esclusivamente programmatica

della norma costituzionale, che pone una riserva di legge. La portata dell’articolo è stata poi

estesa non solo alla legge ma anche all’amministrazione. Infine in virtù di una

interpretazione estensiva della locuzione <<pubblici uffici>> è stata affermata l’applicabilità

diretta di tale principio così all’organizzazione, come all’attività amministrativa. Tale

principio impone che l’ amministrazione agisca nel modo più adeguato e conveniente

possibile. Il problema del buon andamento non deve essere confuso con quello del dovere

funzionale di buona amministrazione a carico dei pubblici dipendenti. Difatti il buon

andamento si riferisce alla PA nel suo complesso, quindi non al funzionario, ma all’ente.

Criteri di efficacia, efficienza, pubblicità e trasparenza, Accanto ai principi tradizionali di

• buon andamento ed imparzialità, l’ amministrazione si deve attenere anche ai criteri di

efficacia, efficienza, pubblicità e trasparenza, i quali costituiscono la traduzione dei principi

costituzionali, diventando i parametri giuridici dell’attività e della organizzazione

amministrativa. Il criterio di efficienza riguarda il rapporto tra risultato dell’azione

amministrativa e i mezzi impiegati per ottenere tale risultato. Il criterio di efficacia riguarda

il rapporto tra il risultato ottenuto e gli obiettivi prefissati. I criteri di pubblicità e

trasparenza sono riferiti all’attività amministrativa e all’organizzazione. Costituiscono

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applicazione del principio di imparzialità ed appaiono molto simili. Per differenziarli la

L.241/90 quando richiama la pubblicità fa riferimento alle attività che l’amministrazione

deve compiere per comunicare ai cittadini notizie, dati e atti (artt. 8, 21-bis, 26). Ad essi

possono essere ricondotti molteplici istituti tra i quali il diritto di accesso, la pubblicità degli

atti, l’istituzione delle URP, il responsabile del procedimento, e le attività di informazione e

comunicazione delle amministrazioni.

Principio di Azionabilità delle situazioni giuridiche dei cittadini nei confronti della PA,

• Principio di Sindacabilità degli atti amministrativi, L’articolo 24.1 Cost. stabilisce che

<<tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi>>.

L’articolo 113 Cost. dispone che <<contro gli atti della PA è sempre ammessa la tutela

giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione

ordinaria o amministrativa. Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a

particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti. La legge determina

quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della PA nei casi e con gli effetti

previsti dalla legge stessa>>. Tale disciplina esprime l’esigenza che ogni atto della PA possa

essere oggetto di sindacato da parte di un giudice e che tale sindacato attenga a qualsiasi tipo

di vizio di legittimità: si tratta del Principio di Azionabilità delle situazioni giuridiche dei

cittadini nei confronti della PA e del Principio di Sindacabilità degli atti amministrativi.

Occorre notare che secondo la Corte Costituzionale tale principio non impedisce

l’emanazione delle c.d. leggi provvedimento (leggi che hanno un contenuto puntuale e

concreto alla stregua dei provvedimenti amministrativi), purchè sia rispettato un canone di

ragionevolezza. L’adozione di tali leggi determina l’impossibilità per il cittadino di ottenere

tutela giurisdizionale delle proprie situazioni giuridiche soggettive davanti al giudice

amministrativo o al giudice ordinario, potendo la legge provvedimento essere sindacata

soltanto dalla Corte Costituzionale, alla quale non è possibile direttamente ricorso da parte di

soggetti privati lesi.

Principio di Finalizzazione dell’amministrazione pubblica agli interessi pubblici,

• Dall’esame dell’articolo 97 Cost. emerge il principio di finalizzazione dell’amministrazione

pubblica: il buon andamento significa congruità dell’azione in relazione all’interesse

pubblico; l’imparzialità postula l’esistenza di un soggetto parte, il quale è tale in quanto

persegue finalità collettive che l’ordinamento generale ha attribuito alla sua cura. Tali

principi devono essere rispettati anche dal legislatore. Da ciò risulta evidente come la

finalizzazione permei l’amministrazione nel suo complesso e si rifletta sulla sua soggettività

e sui poteri ad essa riconosciuti ed attribuiti.

Principi di Sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, il principio di sussidiarietà

• significa che la funzione amministrativa deve essere esercita dall’ amministrazione più

vicina ai soggetti che ne percepiscono gli effetti. Tale principio è stato previsto a livello

comunitario in relazione ai rapporti tra Unione-Stati membri. Tale principio può essere

inteso non solo in senso verticale (distribuzione delle competenze tra centro e periferia), ma

anche in senso orizzontale, cioè nei rapporti tra poteri pubblici e organizzazioni della

società. Difatti è prevista la possibilità che gli Enti Locali svolgano le proprie funzioni

attraverso le attività che possono essere esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e

delle loro formazioni sociali. Con la nuova formulazione dell’articolo 118 Cost. è stato

costituzionalizzato il principio della sussidiarietà in senso verticale (<<le funzioni

amministrative sono attribuite ai comuni, salvo che , per assicurarne l’esercizio unitario,

siano conferite a province, Città metropolitane, Regioni e Stato sulla base dei principi di

sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza>>) e in senso orizzontale (<<Stato, Regioni,

Città metropolinate, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini,

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singoli o associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale sulla base del

principio di sussidiarietà>>). Capitolo III

L’organizzazione amministrativa, 10

profili generali

I soggetti di diritto pubblico costituiscono nel loro complesso l’amministrazione in senso

soggettivo, che si articola in enti pubblici, dotati di capacità giuridica e quindi idonei ad essere

titolari di poteri amministrativi. Sono per questo definiti centri di potere.

I soggetti della p.a sono:

1) Lo Stato,è il soggetto principale della p.a. e’ una persona giuridica che agisce tramite

persone finiche (dette organi);

2) Gli enti pubblici,questi svolgono attività ausiliarie adi quelle svolte dalo Stato.son

anch’esse persone giuridiche.

Caratteri dell’ente pubblico

L’articolo 97 cost. stabilisce il principio generale secondo cui <<i pubblici uffici sono

organizzati secondo disposizioni di legge>>. Nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o

riconosciuto se non per legge. Per quanto riguarda gli enti regionali, l’articolo 117.1 sancisce il

principio della necessità di una legge regionale per l’istituzione degli enti dipendenti dalla

regione. La spinosa questione dell’individuazione degli enti pubblici è stata risolta utilizzando

una serie di indici esteriori come: la costituzione dell’ente ad opera di un soggetto pubblico, la

nomina degli organi direttivi di competenza dello stato o di altro ente pubblico e l’attribuzione di

poteri autoritativa.

Definizione di ente pubblico

Gli indici esteriori rivelatori della pubblicità non sembrano idonei a consentire l’individuazione

dell’elemento essenziale della pubblicità di una persona giuridica. Elemento che invece va

ricercato considerando la particolare rilevanza pubblicistica dell’interesse perseguito dall’ente.

L’interesse è pubblico poiché la legge l’ha imputato ad una persona giuridica tenuta

giuridicamente a perseguirlo. Questo determina il fenomeno per cui l’ente pubblico non può

disporre della propria esistenza a differenza dei soggetti privati. L’indisponibilità della propria

esistenza è una conseguenza della doverosità del perseguimento dell’interesse pubblico. Può

accadere che l’ordinamento consideri di pubblico interesse la presenza di un soggetto sul

mercato, interesse individuato nel fatto che tale soggetto svolga attività economiche. Vengono in

tal caso istituiti Enti Pubblici Economici ai quali vengono riconosciuti poteri autoritativi. La

qualificazione di ente pubblico è importante in quanto comporta le seguenti conseguenze:

a) Solo gli enti pubblici possono emanare provvedimenti che hanno efficacia sul piano

dell’ordinamento generale alla stregua dei provvedimenti dello stato, impugnabili davanti al

giudice amministrativo. Un ente pubblico è dotato di autonomia cioè la capacità di porre in

essere norme generali e astratte che aventi efficacia sul piano dell’ordinamento generale.

Autonomia che può essere: di indirizzo (possibilità di darsi obiettivi anche diversi da quelli

statali), finanziaria (possibilità di decidere in ordine alle spese e di disporre entrate

autonome), organizzativa (possibilità di darsi un assetto organizzativo diverso dai modelli

generali), tributaria (possibilità di disporre propri tributi) o contabile (possibilità di derogare

al normale procedimento previsto per l’erogazione di spese e l’introito di entrate).

b) Solo agli enti pubblici è riconosciuta la potestà di autotutela, cioè l’ordinamento attribuisce a

tali enti la possibilità di risolvere un conflitto attuale o potenziale di interessi e di sindacare la

validità dei propri atti producendo effetti incidenti su di essi. La differenza con il privato

appare quindi evidenti in quanto quest’ultimi non possono farsi giustizia da soli, dovendo

ottenere una pronuncia in sede giurisdizionale. Comunque l’amministrazione non può porsi

sullo stesso livello di un organo giurisdizionale dell’ordinamento generale. Difatti le decisioni

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assunte in sede di autotutela sono provvedimenti amministrativi, suscettibili di essere

impugnati davanti ad un giudice.

c) Le persone fisiche legate da un rapporto di servizio agli enti pubblici sono assoggettate ad un

particolare regime di responsabilità penale, civile e amministrativa.

d) Gli enti pubblici sono tenuti al rispetto dei principi applicabili alla PA, difatti alcuni beni sono

assoggettati ad un regime speciale.

e) L’attività che costituisce esercizio di poteri amministrativi è retta da norme speciali quali

quelle contenute nella L.241/90 relativa ai procedimenti amministrativi.

f) Ai sensi dell’articolo 21-ter L.241/90 <<ai fini dell’esecuzione delle obbligazioni aventi ad

oggetto somme di denaro si applicano le disposizioni per l’esecuzione coattiva dei crediti

dello Stato>>.

g) Nel caso di partecipazioni in SpA, l’atto costitutivo può conferire agli enti pubblici la facoltà

di nominare uno o più amministratori, sindaci o componenti del consiglio di sorveglianza.

h) Gli enti pubblici sono soggetti a particolari rapporti o relazioni la cui intensità varia in ragione

dell’autonomia dell’ente.

I concetti di autotutela, autarchia e autonomia non vanno confusi con l’autodichia (possibilità

spettante ad alcuni organi costituzionali come Camera e Senato, di sottrarsi alla giurisdizione

degli organi giurisdizionali comuni nelle controversie con i propri dipendenti), e l’autogoverno

(situazione nella quale gli organi dello stato sono designati dalla collettività di riferimento

anziché essere nominati dall’autorità centrale).

Classificazione degli enti pubblici

In base alla modalità con la quale viene organizzata la presenza degli interessati negli organi

dell’ente, si possono avere:

1) Enti a struttura istituzionale, nei quali la nomina degli amministratori è determinata da

soggetti estranei all’ente (es: INPS) e presuppongono la destinazione di un patrimonio alla

soddisfazione di un interesse. Si ha quindi prevalenza dell’elemento patrimoniale. Presentano

quindi analogie con le fondazioni

2) Enti associativi, nei quali i soggetti facenti parte del corpo sociale sottostante determinano

direttamente o mezzo di rappresentanti le decisioni fondamentali dell’ente. Si verifica qui il

fenomeno dell’autoamministazione. Caratteristica di tali enti sono la presenza di

un’assemblea avente compiti deliberanti (Es. CONI). Presentano quindi analogie con le

associazioni di diritto privato.

Ma le classificazioni più importanti sono state effettuate dal legislatore che distingue tra:

1) Enti Autonomi, art. 5 Cost. che riconosce particolare autonomia a Comuni, Province, Città

metropolitane e Regioni, autonomia politica (per le regioni) o politico-amministrativa anche

confliggente con quella statale. Caso particolare è costituito dalle Autonomie funzionali,

categoria istituita dalla legge per indicare quegli enti come Università, Camere di Commercio

e Istituzioni Scolastiche, ai quali possono essere conferiti funzioni e compiti statali.

2) Enti Pubblici Economici, istituiti nel caso in cui l’ordinamento consideri di pubblico

interesse la presenza di un soggetto sul mercato, interesse individuato nel fatto che tale

soggetto svolga attività economiche. A tali enti sono riconosciuti poteri autoritativi. La loro

disciplina è prevista nel codice civile e in altre norme di legge.

3) Enti Territoriali, costituiti da Comuni, Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato. Il

territorio consente di individuare gli enti stessi, che sono comunità territoriali. Tali enti sono

rappresentativi delle persone stanziate sul territorio e opera nell’interesse di tutto il gruppo.

Le funzioni di tali enti sono individuabili in ragione del livello territoriale degli interessi

stessi (comunale, provinciale, regionale). Da ciò consegue che l’esercizio del potere che non

rispetti il limite territoriale determina la nullità del relativo atto. 12

4) Agenzie, costituiscono la conferma della atipicità degli enti pubblici. Sono disciplinate dalla

legge istitutiva. (Es. ARAN).

Relazioni, rapporti intersoggettivi e forme associative

Le tipologie di relazioni intersoggettive sono costituite da:

Entificazione di apparati organizzativi propri di un altro ente cioè situazione di strumentalità

• strutturale e organizzativa di un ente, stabilita dalla legge, nei confronti di un altro ente, nei

quali il primo assume caratteristiche simili ad un organo. L’ente principale dispone di poteri

di ingerenza nei confronti dell’ente subordinato. Esempi di enti strumentali sono le aziende

speciali, ente strumentale del comune.

Enti dotati di una maggiore autonomia, che non si trovano in posizione di strumentalità

• strutturale e organizzativa: sono enti che svolgono un’attività rilevante per un altro ente

pubblico territoriale, in particolare per lo Stato. Esempi: Camere di Commercio, SIAE, Enti

Parastatali (enti pubblici non economici).

Il contenuto di queste relazioni varia da caso a caso e dipende dal potere che lo Stato può

esercitare nei confronti dell’ente, che può essere:

Vigilanza, un ente è dotato di poteri di ingerenza costituiti dal controllo di legittimità di un

• soggetto sugli atti di un altro. Il suo contenuto non si esaurisce nel mero controllo ma si

estrinseca nell’adozione di una serie di atti come l’approvazione dei bilanci o la nomina di

commissari straordinari.

Direzione, situazione di sovraordinazione tra enti che implica il rispetto, da parte dell’ente

• sovraordinato, di un ambito di autonomia dell’ente subordinato. Tale relazione si estrinseca

in una serie di atti denominati direttive, che determinano l’indirizzo dell’ente lasciandogli la

possibilità di scelta delle modalità.

Dalle relazioni stabili e continuative occorre tener distinte i rapporti che di volta in colta si

possono instaurare tra enti e che sono:

Avvalimento, era previsto nell’articolo 118 Cost. vecchia formulazione, in relazione a

• regioni e province, comuni ed enti locali, mentre la disciplina attuale non ne fa più cenno. E’

ancora però previsto dalla legge ordinaria. Non comporta trasferimenti di funzioni, ma è

caratterizzato dall’utilizzo da parte di un ente degli uffici di un altro ente.

Sostituzione, istituto mediante il quale un soggetto è legittimato a far valere un diritto, un

• obbligo o un attribuzione che rientrano nella sfera di competenza di un altro soggetto,

operando in nome proprio e sotto la propria responsabilità.

Esistono alcune forme associative che possono essere costituite da enti che sono:

Federazioni di enti, svolgono attività di coordinamento e indirizzo dell’attività degli enti

• federati e attività di rappresentanza degli stessi. Esempio: ACI. Alcune federazioni

comprendono anche soggetti privati: gli enti pubblici possono costituire federazioni di diritto

privato come l’ANCI o l’UPI. La federazione può essere entificata dalla legge come il CONI.

Consorzi, costituiscono una struttura stabile volta alla realizzazione di finalità comuni a più

• soggetti. Agiscono nel rispetto di alcuni limiti derivanti dall’esercizio del potere direttivo e di

controllo spettante ai consorziati. Gli enti pubblici possono costituire anche consorzi di diritto

privato anche con la partecipazione di soggetti privati. I consorzi pubblici possono essere

classificati in entificati e non entificati, obbligatori e facoltativi. I consorzi entificati sono enti

di tipo associativo. Sono invece obbligatori quando un rilevante interesse pubblico ne

imponga la necessaria presenta (consorzi di bonifica).

La disciplina comunitaria: gli organismi di diritto pubblico

L’amministrazione comunitaria indica l’insieme degli organismi e delle istituzioni della UE a cui

è affidato il compito di svolgere attività amministrative e di emanare atti amministrativi.

Nozione introdotta dal diritto comunitario è quella di impresa pubblica cioè quell’impresa nei

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confronti della quale i pubblici poteri possono esercitare, direttamente o indirettamente,

un’influenza dominante per ragioni di proprietà, partecipazioni finanziarie o della normativa che

le disciplina. Altra nozione introdotta dal diritto comunitario è quella di organismo di diritto

pubblico. In particolare la disciplina comunitaria in materia di appalti ricomprende tale figura tra

le amministrazioni aggiudicatici, assoggettandola alla disciplina ispirata ai principi della

concorrenza. Si tratta di organismi:

a) Istituiti per soddisfare specifici bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o

commerciale.

b) Aventi personalità giuridica

c) La cui attività è finanziata in modo maggioritario dallo stato, dagli enti locali o da altri

organismi di diritto pubblico, oppure la cui gestione è soggetta al controllo di questi ultimi.

Le figure di incerta qualificazione: SpA a partecipazione pubblica e fondazioni

Le Spa a partecipazione pubblica sono disciplinate dagli articoli 2449 e 2450 del codice civile

che stabiliscono che se lo stato o un altro ente pubblico assume partecipazioni azionarie, l’atto

costitutivo può conferire la facoltà di nominare e revocare amministratori, sindaci o componenti

del consiglio di sorveglianza. Ciò è consentito anche se l’ente non dispone di partecipazioni

azionarie, se così dispone la legge o l’atto costitutivo. La scarsità delle norme non deve trarre in

inganno. La diffusione delle società pubbliche è rilevante ed esse sono disciplinate spesso da

norme speciali. E’ molto frequente il caso di società istituite direttamente ed unilateralmente

dalla legge o di società a costituzione obbligatoria. Esistono vari modelli costituiti da:

1. società a partecipazione pubblica regolate da leggi speciali e chiamate a svolgere funzioni

pubbliche. Possono venire accostate a società che risultano affidatarie di servizi in house

senza necessità di gara. L’affidamento in house è stato delineato dalla giurisprudenza europea

e ricorre nei casi in cui tra amministrazione e imprese esiste un legame tale che il soggetto

non può ritenersi distinto dal punto di vista decisionale. In tale fattispecie non si applica la

disciplina sugli appalti.

2. società miste direttamente affidatarie di servizi pubblici locali; di norma il socio privato è

scelto tramite gara.

3. società derivanti dal processo di privatizzazione

E’ da notare che spesso le società sono costituite ex lege, come la Patrimonio SpA e non possono

fallire, venendo qualificate come enti pubblici.

Le fondazioni sono un modello in via di diffusione nell’ambito dell’attività amministrativa, sono

caratterizzate dall’indisponibilità dello scopo, svolgono attività in settori contigui a quelli delle

amministrazioni.

Privatizzazione degli enti pubblici

La scelta di privatizzazione degli enti pubblici è sostenuta da diverse ragioni:

1. La trasformazione dell’ente in SpA, consente di reperire capitale di rischio sul mercato ed ha

una snellezza d’azione maggiore.

2. Il processo è influenzato dalla UE

3. Tende a ridurre gli ambiti nei quali i soggetti pubblici agiscono in posizione di monopolio o

disponendo speciali privilegi

4. Consente la riduzione dell’indebitamento finanziario.

In linea generale, la privatizzazione che non sia soltanto formale, comporta che il potere

pubblico rinunci ad essere imprenditore e incide sul modello di intervento pubblico in economia.

E’ chiaro che se si fosse in presenza di privatizzazione in senso sostanziale, il risultato sarebbe lo

spostamento della linea di demarcazione tra pubblico e privato. L’ente pubblico economico viene

trasformato in SpA, con capitale interamente posseduto dallo stato. Successivamente si procede

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alla dismissione della quota pubblica come avvenuto per l’ENI o la Società autostrade. In genere

la privatizzazione interessa soggetti che operano in tre settori principali:

Nella gestione di partecipazioni azionarie (IRI,ENI)

• Nei servizi di pubblica utilità (ENEL, Telecom)

• Nel settore creditizio

L’organo

Inizialmente la personalità giuridica era attribuita solo allo Stato, mentre successivamente sono

state riconosciute altre soggettività. Premesso che le persone giuridiche costituiscono

un’invenzione del diritto e sono quindi incapaci di agire, è necessario spiegare, come invece esse

potessero agire. Le spiegazioni possono essere due:

Ricorrere all’istituto della rappresentanza

• Utilizzare la figura dell’organo

Attraverso l’organo la persona giuridica agisce e l’azione svolta dall’organo si considera posta in

essere dall’ente. L’organo non è separato dall’ente e quindi la sua azione non è svolta in nome e

per conto di altri, diventando direttamente attività propria dell’ente che risulta così capace di

agire, senza la necessità che altri presti la propria volontà. L’organo è quindi l’elemento dell’ente

che consente di riferire all’ente stesso atti e attività.

Classificazione degli organi

Gli organi possono essere:

Interni o procedimentale, sono organi competenti ad emanare atti aventi rilevanza

• endoprocedimentale.

Esterni, sono organi competenti ad emanare provvedimenti o atti aventi rilevanza esterna. I

• dirigenti in particolare adottano atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno.

Centrali, estendono la propria competenza all’interno rispetto all’attività dell’ente

• Periferici, hanno competenza limitata ad un particolare ambito di attività

• Permanenti, sono stabili

• Temporanei, svolgono funzioni solo per un determinato periodo di tempo.

• Attivi, competenti a formare ed eseguire la volontà dell’amministrazione in vista del

• conseguimento dei fini ad essa affidati.

Consultivi, rendono pareri.

• Di controllo, sindacano l’attività posta in essere dagli organi attivi.

• Rappresentativi, organi i cui componenti vengono designati o eletti dalla collettività.

• Non rappresentativi, organi i cui componenti non vengono designati o eletti dalla

• collettività.

Con legale rappresentanza, particolare tipo di organo esterno che esprime la volontà

• dell’ente nei rapporti contrattuali con i terzi e che avendo capacità processuale, conferisce la

procura alle liti per agire o resistere in giudizio.

Con personalità giuridica, la personalità giuridica spetta solo all’ente. Alcuni organi però,

• per espressa volontà di legge, sono dotati di personalità giuridica, e sono quindi titolari di

potere. Es. ISTAT

Monocratici, il cui titolare è una sola persona.

• 15

Collegiali, formato da più persone fisiche.

Relazioni interorganiche

Tra gli organi di una persona giuridica possono instaurarsi relazioni disciplinate dal diritto, che

hanno carattere di stabilità e riflettono la propria posizione nell’ambito dell’organizzazione. Tali

relazioni sono:

Gerarchia, esprime la relazione di sovraordinazione-subordinazionetra organi diversi.

• L’organo subordinato non dispone di una propria esclusiva sfera di competenza e l’organo

sovraordinato ha una competenza comprensiva anche di quello subordinato. I poteri

caratteristici della relazione gerarchica sono:

potere di ordine, di direttiva e di sorveglianza

o potere di decidere i ricorsi gerarchici

o potere di annullare d’ufficio o revocare gli atti emanati da un organo subordinato

o potere di risolvere i conflitti che insorgono tra enti subordinati

o potere di avocazione e sostituzione

o

Direzione, nonostante esistano due organi posti in situazione di disuguaglianza, sussiste una

• sfera di autonomia in capo all’organo subordinato, mentre l’organo sovraordinato ha il potere

di indicare gli scopi da perseguire.

Coordinamento, si riferisce ad organi in situazione di equiordinazione preposti ad attività

• che, pur dovendo restare distinte, sono destinate ad essere ordinate secondo un disegno

unitario. Esempio: potere di un coordinatore di impartire disposizioni. Il coordinamento è

definito dalla legge come potere esercitatile all’interno della direzione.

Controllo, riguarda un’autonoma funzione svolta da organi peculiari. Consiste in un esame,

• da parte di un apposito organo, di atti e attività imputabili ad un altro organo controllato. Tale

controllo è sempre doveroso, accessorio rispetto all’attività principale e svolto nelle forme

previste dalla legge. Si conclude con la formulazione di un giudizio, positivo o negativo, sulla

base del quale viene adottata una misura. Il controllo può essere esercitato da organi di un

ente nei confronti di organi di altro ente.

Controllo di ragioneria nell’amministrazione statale e controllo della Corte dei Conti

Particolare tipo di controllo è il controllo di ragioneria esercitato dagli uffici centrali di

bilancio a livello centrale e dalle ragionerie provinciali a livello di organi decentrati delle

amministrazioni statali, i quali provvedono alla registrazione degli impegni di spesa e possono

inviare segnalazioni sulla legalità della spesa senza che ciò abbia effetti impeditivi sull’efficacia

degli atti. Gli uffici di ragioneria svolgono il controllo interno di regolarità amministrativa e

contabile.

Controllo esterno e costituzionalmente garantito è quello esercitato dalla Corte dei Conti quale

<<organo al servizio dello stato-comunità>> attraverso il meccanismo della registrazione e

apposizione del visto. I controlli spettanti alla Corte dei conti sono :

Un controllo preventivo su specifici atti

• Un controllo preventivo sugli atti che il Presidente del Consiglio richiede di sottoporre

• temporaneamente a controllo o che la corte dei conti deliberi di controllare per un

determinato preriodo

Un controllo successivo sui titoli di spesa relativi al personale

• Un controllo successivo sugli atti di notevole rilievo finanziario individuati per categorie ed

• amministrazioni statali

Un controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo stato contribuisce in via ordinaria

• Un controllo sulla gestione degli enti locali. Il controllo si conclude con un referto al

• Parlamento. La Corte dei Conti verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte degli

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enti territoriali in relazione al patto di stabilità interno e agli obblighi derivanti

dall’appartenenza alla UE.

Un controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni

• pubbliche, sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria

Inoltre la Corte pronuncia il giudizio di parificazione sul rendiconto generale dello stato

accompagnato da specifica relazione.

I controlli interni

Le PA devono istituire i controlli interni articolati in:

Controllo di regolarità amministrativa e contabile, garantisce la legittimità, la regolarità e

• la correttezza dell’azione amministrativa

Controllo di gestione, è volto a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione

• amministrativa al fine di ottimizzare il rapporto tra costi e risultati.

Valutazione della dirigenza, è svolta, sulla base dei controlli di gestione, da strutture e

• soggetti che rispondono direttamente ai dirigenti posti al vertice dell’unità organizzativa

interessata. E’ strettamente collegata alla responsabilità dirigenziale.

Valutazione e controllo strategico, è volta a valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in

• sede di attuazione dei piani, programmi e altri strumenti di determinazione dell’indirizzo

politico. Si verifica l’effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive ed altri atti di

indirizzo politico.

I rapporti tra gli organi e l’utilizzo degli organi di un altro ente

I rapporti che possono correre tra organi diversi sono:

Avocazione, un organo esercita i compiti spettanti ad altro organo, in ordine ai singoli affari

• per motivi di interesse pubblico e indipendentemente dall’inadempimento dell’organo

istituzionalmente competente.

Sostituzione, ha come presupposto l’inerzia dell’organo sostituito nell’emanazione di un atto

• cui è tenuto per legge e consiste nell’adozione, previa diffida da parte di un organo sostituto

degli atti di competenza di un altro organo. L’organo sostituto è di norma un commissario.

Delegazione, figura in forza della quale un organo investito in via primaria della competenza

• di una certa materia, consente unilateralmente, mediante atto formale, ad un altro organo di

esercitare la stessa competenza. La delegazione richiede un’espressa previsione legislativa, la

quale contempli la possibilità che un organo eserciti una competenza in luogo di quello al

quale la stessa è attribuita stabilmente. Altera l’ordine legale delle competenze.

Gli uffici e il rapporto di servizio

Oltre enti ed organi esistono gli uffici che sono nuclei elementari dell’organizzazione. Anche gli

organi sono uffici dal punto di vista strutturale. Sono costituiti da un insieme di mezzi materiali e

personali e sono chiamati a svolgere uno specifico compito che, in coordinamento con quello

degli altri uffici concorre al raggiungimento di un determinato obiettivo. All’interno dell’ufficio

si distingue la figura del preposto che se in situazione di primarietà è il titolare. L’ufficio il cui

titolare è assente o impedito viene affidato al supplente, mentre si ha la reggenza nell’ipotesi di

mancanza del titolare. Gli addetti e i titolari che prestano il proprio servizio presso l’ente sono

legati alla persona giuridica dal rapporto di servizio che ha come contenuto il dovere di agire

prestando il dovere di ufficio al quale si contrappone una serie di diritti. Il dovere di ufficio ha

per oggetto una serie di comportamenti che il dipendente deve tenere nei confronti della PA e dei

cittadini.

La dirigenza e i rapporti con gli organi politici

Ai dirigenti sono attribuiti poteri autonomi di gestione con il compito di organizzare il lavoro, gli

uffici e le risorse umane e finanziarie, e di attuare le politiche delineate dagli organi di indirizzo

politico-amministativo. La dirigenza statale si articola in due fasce del ruolo dei dirigenti istituito

17

presso ogni amministrazione. L’accesso alla qualifica di dirigente avviene mediante concorso

per esami oppure tramite corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola superiore

di PA. Un canale alternativo per l’accesso è costituito dagli incarichi diretti esterni. Il rapporto

di lavoro si fonda su un contratto. L’incarico della funzione è conferito a tempo determinato ed

è un atto che ha natura provvedimentale, di indole privatistica, con le conseguenze che al

provvedimento non si applicano le norme sul procedimento amministrativo. Propria dei dirigenti

è la responsabilità dirigenziale aggiuntiva rispetto alle altre forme di responsabilità. Tale

responsabilità sorge se non sono stati raggiunti gli obiettivi o in caso di inosservanza delle

direttive imputabile al dirigente. La sanzione è il mancato rinnovo dell’incarico. La valutazione

del mancato raggiungimento degli obiettivi viene effettuato dal controllo di gestione.

I mezzi: i beni pubblici

Sono alcuni dei mezzi utilizzati dalle PA per svolgere le proprie funzioni istituzionali. Sono i

beni giuridici utilizzati dalla PA. Si dividono in:

Beni di interesse pubblico, categoria che al suo interno ricomprende più beni rispetto ai beni

• pubblici. Sono beni che vengono utilizzati e finalizzati al soddisfacimento dell’interesse

pubblico. All’interno di questa categoria rientrano anche beni che appartengono ai privati

(Esempio: collezioni private che sono anche utilizzate per essere esposte). Il fine è quello di

migliorare lo stato della cultura della collettività, che altrimenti non avrebbe potuto usufruire

di quel bene.

Beni pubblici, comprende i beni che:

•  sono finalizzati al soddisfacimento dell’interesse pubblico

 appartengono ad un ente pubblico

Tali caratteristiche sono entrambi essenziali. I beni pubblici vengono trattati dal nostro

ordinamento in modo specifico. Si distinguono in base ad un criterio formale e quindi occorre

ricorrere ad una norma di legge. Quella fondamentale è il codice civile (articolo 822 e

seguenti).

Si dividono in:

 Beni demaniali, sono beni che presentano le seguenti caratteristiche:

1. appartengono ad un ente pubblico territoriale

2. sono beni mobili o universalità di beni mobili (Esempio: una biblioteca).

I beni demaniali possono essere:

1. necessari ,(art. 822.1) necessariamente appartengono ad un ente pubblico e si

dividono in:

a. marittimo, lido del mare, spiagge, porti

b. idrico, fiumi, torrenti, laghi

c. militare, opere destinate alla difesa nazionale

2. accidentali, (art. 822.2) nel caso concreto appartengono allo stato, ma in generale

possono appartenere ai privati. Si dividono in:

a. stradale, strade, autostrade

b. ferroviario

c. aereonautico

d. culturale

Tali beni a norma dell’articolo 823 cc sono inalienabili, non possono dar luogo a

diritti a favore di terzi se non nei limiti stabiliti dalla legge, non possono essere

soggetti a espropriazione forzata. La tutela di questi beni non si limita solo alla

tutela giurisdizionale ma anche alla autotutela cioè quella in via amministrativa. 18

I beni demaniali sono inalienabili, ma ci sono eccezioni che possono derogare alla

regola generale. Tale eccezione è rappresentata dal DPR 283/00 abrogato con DLGS

42/2004 (codice dei beni culturali). Tale codice si riferisce ai beni del patrimonio

artistico e storico.

A norma dell’articolo 1, i beni mobili del demanio artistico e storico non possono

essere alienati se non nei limiti e con le modalità stabilite dal presente regolamento.

A norma dell’articolo 2 viene posta una lista di beni che non possono in assoluto

essere ceduti

A norma dell’articolo 6, fermo restando i casi di inalienabilità di cui all’articolo 2,

alcuni beni del demanio storico-artistico possono essere alienati attraverso una

specifica autorizzazione rilasciata dal sovrintendente regionale e con un particolare

procedimento.

A norma dell’articolo 12, il ministero dei beni culturali ha la prelazione sul bene che

si intende alienare.

Tutto ciò è stato confermato dal DLGS 42/2004.

 Beni patrimoniali indisponibili, (art. 826 cave, torbiere, foreste, miniere e cose mobili

di interesse storico, paletnologico paleontologico, artistico) sono beni che presentano le

seguenti caratteristiche:

1. possono appartenere a qualsiasi ente pubblico

2. sono beni mobili o immobili

Tali beni hanno un particolare regime giuridico perché sono beni caratterizzati da un

vincolo di indisponibilità, cioè sono indisponibili all’ente pubblico. Non possono

essere quindi sottratti alla loro destinazione di soddisfacimento di un pubblico

interesse.

Beni patrimoniali disponibili, sono beni che appartengono ad un ente pubblico. Anche se di

• proprietà dello stato non hanno come fine principale il soddisfacimento di un pubblico

interesse, ma sono beni che l’ente pubblico possiede come un privato (Esempio: denaro).

Possono quindi essere utilizzati in maniera libera. Per definire questi beni si va per

esclusione. Cioè sono beni di proprietà pubblica che non fanno parte delle altre due categorie.

Beni privati di interesse pubblico, sono beni appartenenti ai privati, ma che possono essere

• utilizzati per il soddisfacimento di un interesse pubblico. Sono beni che hanno una rilevanza.

Sono quindi beni di proprietà privata ma essendo di interesse pubblico hanno un regime

giuridico particolare. Infatti subiscono delle limitazioni. Tali beni si dividono in:

 Beni vincolati, caratterizzati da vincoli, cioè limitazioni caratterizzate dal fatto di avere

ad esempio una certa destinazione o dall’impossibilità del proprietario di modificarli

 Beni onerati, impongono oneri al proprietario. Esempio: cava. Il proprietario è

costretto ad utilizzarla per valorizzarla e nel caso in cui non lo faccia lo stato può

prenderla.

Privatizzazione dei beni pubblici

Le modalità di dismissione del patrimonio dello stato sono:

1. il ministro dell’economia e delle finanze può sottoscrivere quote di fondi immobiliari,

mediante apporto di beni immobili e di diritti reali su immobili appartenenti al patrimonio

dello stato. Tali fondi sono gestiti da una o più società di gestione che procedono all’offerta al

pubblico delle quote derivanti dall’istituzione del fondo.

2. i beni immobili appartenenti allo stato non conferiti nei fondi immobiliari, individuati dal

ministero dell’economia e delle finanze possono essere alienati. 19

3. Cartolarizzazione: il ministro dell’economia e delle finanze può costituire o promuovere la

costituzione, anche attraverso soggetti terzi, di più società a responsabilità limitata con

capitale iniziale di 10.000 euro, aventi ad oggetto esclusivo la realizzazione di una o più

operazioni di cartolarizzazione dei proventi, mediante l’emissione di titoli o l’assunzione di

finanziamenti (le famose SCIP), derivanti dalla dismissione del patrimonio immobiliare dello

stato e degli altri enti pubblici. All’atto della loro costituzione queste società corrispondo allo

stato un prezzo iniziale, con riserva di versare la differenza ad operazione completata. A

queste società sono ceduti gli immobili, che sono acquistati con l’unico fine di rivenderli; esse

pagano un prezzo iniziale all’ente e ottengono un finanziamento attraverso prestiti

obbligazionari o emissione di titoli; i finanziatori versano una somma iniziale e man mano

che gli immobili vengono venduti, viene ad essi restituito il prezzo maggiorato degli interessi.

Lo stato alla fine incassa la differenza tra la soma restituita al finanziatore e il prezzo effettivo

di vendita.

Esiste anche la possibilità di espropriare per pubblica utilità un bene pubblico. Difatti i beni

patrimoniali indisponibili possono essere espropriati grazie al TU delle espropriazioni (DPR

327/01). I beni appartenenti al demanio pubblico non possono essere espropriati se prima non

vengono sdemanializzati, mentre i beni patrimoniali indisponibili possono essere espropriati per

acquisire un livello di soddisfazione maggiore rispetto alla precedente destinazione.

Uso dei beni pubblici

L’uso può essere:

Esclusivo o diretto, caso dei beni utilizzati in maniera esclusiva dall’ente pubblico che li

• possiede. Esempio: beni del demanio militare.

Promiscuo, quando il bene è in grado di soddisfare anche altre esigenze. Esempio: strade

• militari, accanto all’interesse della difesa assicura l’interesse generale della pubblica

circolazione.

Generale, beni pubblici che assolvono la loro funzione a servizio della collettività. Esempio:

• strada pubblica

Particolare, il bene è utilizzato da un privato specifico. Quindi il bene è posto a servizio di

• singoli soggetti. Esempio: concessione Capitolo IV

L’organizzazione degli enti pubblici

Il governo e i ministeri

Al vertice dell’organizzazione statale, indicata come potere esecutivo, è collocato il Governo,

formato da:

Presidente del Consiglio dei Ministri

• Consiglio dei Ministri

• Ministri

• 20

I realtà anche il PdR svolge alcune importanti funzioni amministrative come la nomina dei più

alti funzionari e l’emanazione dei regolamenti amministrativi.

La Presidenza del Consiglio ha una struttura organizzativa propria alla quale fanno capo vari

dipartimenti ed uffici. Tale organizzazione è disciplinata da decreti del Presidente del Consiglio.

Il Segretario Generale è il responsabile del funzionamento del segretariato generale e della

gestione delle risorse umane e strumentali della Presidenza. Egli è legato al presidente da un

rapporto fiduciario, e può essere coadiuvato da uno o più vicesegretari generali. Ogni

dipartimento si riparte in uffici e ogni ufficio in unità operative denominate servizi, il cui numero

è stabilito con Decreto del PdC, mentre l’organizzazione interna è affidata al Segretario

Generale. Il PdC individua con propri decreti gli uffici di diretta collaborazione propri e dei

ministri senza portafoglio (titolari di dipartimento) o sottosegretari della presidenza. Le funzioni

del Consiglio dei Ministri sono:

Indirizzo politico e normativo

• Indirizzo e coordinamento

• Potere di annullamento di ufficio degli atti amministrativi

I Ministri sono gli organi di vertice dei vari dicasteri. Sono organi costituzionali e vertici

dell’amministrazione. Il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri sono stabilite

dalla legge. Esistono anche Ministri senza portafoglio i quali pur essendo membri del governo

non sono titolari di dicasteri, né di un apparato organizzativo di uffici. Ad essi possono essere

delegate funzioni del PdC e possono essere posti a capo dei dipartimenti cui si articola la

presidenza. Il ministro può essere coadiuvato da uno o più sottosegretari, i quali giurano davanti

al PdC ed esercitano le funzioni loro attribuite con DM. Il loro numero non è fissato dalla legge.

Il sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei Ministri è il segretario del Consiglio dei

Ministri. A non più di 10 sottosegretari può essere conferito il titolo di vice ministro, a cui sono

conferite deleghe dal ministro competente. Le Agenzie sono strutture che svolgono attività di

carattere tecnico-operativo di interesse nazionale attualmente esercitate da ministeri ed enti

pubblici. Esempio: Agenzia delle Entrate, Agenzia delle Dogane e Agenzia del Catasto. Le

agenzie operano al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese quelle regionali e locali.

Hanno un’autonomia stabilita dalla legge e sono sottoposte al controllo della Corte dei Conti e ai

poteri di indirizzo e vigilanza del ministro. Hanno un finanziamento annuale statale. A capo

dell’agenzia è posto un DG. Possono anche avere personalità giuridica.

Strutture di raccordo tra ministeri

Il coordinamento dell’attività dei vari ministeri è assicurata dal Consiglio dei Ministri, dal PdC e

dai comitati dei ministri. Esistono però alcune strutture preposte al raccordo che sono:

Consiglio di Gabinetto, organo collegiale ristretto costituito da PdC e dai ministri da lui

• designati. Ha il compito di coadiuvarlo nelle proprie funzioni.

Comitati Interministeriali, organi collegiali che possono essere formati anche da soggetti

• che non siano ministri, ma da esperti e rappresentanti delle amministrazioni. Alcuni dei più

importanti sono:

CIPE, ovvero Comitato Interministeriale per la programmazione economica, è il più

o importante, presieduto dal PdC e composto dai Ministri. E’ competente su questioni di

rilevante valenza economica-finanziaria che necessitano di un coordinamento a livello

territoriale o settoriale.

CICR, Comitato Interministeriale Credito e Risparmio, che si occupa di politica

o Creditizia

CIS, Comitato Interministeriale per le Informazioni, che si occupa di politica per la

o sicurezza. 21

Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, da esso dipendono tutti gli uffici

• centrali del bilancio presenti in ogni ministero con portafoglio. A livello periferico sono da

segnalare le ragionerie provinciali

Servizio Nazionale di Statistica (ISTAT), si articola in una serie di uffici presenti presso

• ciascun ministero, ciascuna azienda e presso enti territoriali e camere di commercio, collegati

funzionalmente all’ISTAT.

Avvocatura dello Stato, incardinata in un unico complesso organizzativo, svolge attività in

• favore di tutta l’organizzazione statale. E’ composta da legali che forniscono consulenza alle

amministrazioni statali e provvedono alla loro difesa in giudizio. E’ incardinata presso la

Presidenza del Consiglio dei Ministri. Al suo vertice è posto l’Avvocato Generale dello Stato,

con sede a Roma. Esistono sedi periferiche presso ciascuna sede di Corte d’Appello.

Centro Nazionale per l’Informatica nella PA, ha il compito di fornire alle amministrazioni

• il supporto conoscitivo essenziale per l’attività amministrativa.

Tesoreria dello Stato, il servizio di tesoreria è affidato, con apposita convenzione, alla Banca

• d’Italia, la quale svolgeva già il servizio di Tesoreria Provinciale.

Consiglio di Stato, Corte dei Conti e CNEL

All’unità dell’azione dello stato è preordinata l’attività di altri organi che svolgono funzioni

strumentali. Inseriti dalla Costituzione nell’ambito degli organi ausiliari, due di essi (Consiglio di

Stato e Corte dei Conti) fanno capo della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ma non fanno

parte dell’amministrazione statale ma costituiscono organi dello Stato-Comunità (cioè sono

organi al servizio dello Stato-Comunità). Essi sono:

Consiglio di stato, organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia

• nell’amministrazione. Svolge contemporaneamente funzioni consultive e giurisdizionali

Corte dei conti, esercita funzioni di controllo, giurisdizionali e consultive. E’ composta da

• tre sezioni di controllo. In ogni regione esistono sezioni regionali di controllo.

CNEL, previsto dall’articolo 99 Cost. come organo ausiliario del governo, non è inserito

• nell’apparato amministrativo. Composta da un presidente e 111 membri. Svolge compiti di

consulenza tecnica.

Le azienda autonome

Accanto al modello di organizzazione ministeriale, di stampo cavouriano, l’organizzazione

statale si completa con la presenza di altre figure soggettive le Aziende autonome, che sono

amministrazioni caratterizzate dal fatto di essere incardinate presso un ministero e di avere una

propria organizzazione, separata da quella ministeriale. Svolgono attività prevalentemente

tecnica, amministrano in modo autonomo le entrate, dispongono di capacità contrattuale e sono

titolari di rapporti giuridici, pur non avendo un proprio patrimonio. Molte di esse sono state

trasformate in Enti pubblici economici o in SpA. Sono generalmente prive di personalità

giuridica e sono quindi rette dal ministro che ne ha la rappresentanza, il quale è affiancato dal

Consiglio di Amministrazione e dal direttore, organo esecutivo. Il bilancio e il rendiconto sono

allegati al Bilancio dello Stato. Molte aziende autonome sono state soppresse mentre altre sono

state trasformate come PT, FFSS, ENAV e CDDPP.

Le Amministrazioni Indipendenti

L’esperienza legislativa più recente è caratterizzata dall’introduzione delle Amministrazioni

Indipendenti. Tale categoria è sorta per ovviare all’incapacità dell’organizzazione

amministrativa di provvedere ai compiti ad essa attribuiti, incapacità imputata all’indebito

condizionamento politico ed alle carenze tecniche degli organi amministrativi. In tal modo

compiti rilevanti vengono attribuiti a soggetti dotati di notevole indipendenza rispetto al governo

e agli organi politici. Le Amministrazioni Indipendenti più conosciute sono:

Banca d’Italia

• 22

Consob

• Autorità per le garanzie nelle comunicazioni

• Autorità per l’energia elettrica e il gas

Alcune non hanno personalità giuridica, altre operano con riferimento a soggetti economici

stranieri. Dispongono di autonomia organizzativa e funzionale. Sono dotati di poteri

provvedimentali, in particolare sanzionatori e in alcuni casi regolamentari. Sono soggette al

controllo della Corte dei Conti. I vertici sono nominati dai Presidenti delle Camere. Ma

l’elemento caratterizzante delle autorità consiste nel fatto che sono indipendenti dal potere

politico del governo, pur dovendo trasmettere relazioni ad esso e al Parlamento.

Ulteriore figura che non è istituita a livello di organizzazione statale, ma che pur non rientrando

nella categoria delle autorità indipendenti, presenta alcuni profili di analogia con esse è il

Difensore Civico, nato come soggetto di collegamento tra cittadini e poteri pubblici. La legge

attribuisce a tale organo una pluralità di poteri che costituiscono il limite stesso dell’istituto. In

ogni caso sono poteri non incisivi come quelli di altri organi, in quanto non può ad esempio

annullare o riformare atti.

Gli enti parastatali e gli enti pubblici economici

L’organizzazione statale è completata dagli enti strumentali ad essa, che sono:

Enti Parastatali, disciplinati dalla L. 70/75 che li raggruppa in sette categorie in base al

• settore di attività. La legge prevede la soppressione o la fusione degli enti (c.d. enti inutili)

non compresi in apposito elenco. Tali enti sono soggetti al controllo della Corte dei Conti. Tra

gli enti parastatali sono da ricordare l’INPS, l’INAIL e il CONI.

Enti Pubblici Economici, sono titolari di impresa e agiscono con gli strumenti del diritto

• comune. La tendenza legislativa è quella di operarne la trasformazione in SpA.

Rappresentano una categoria in via di estinzione, una tappa intermedia in vista della

privatizzazione delle Aziende Autonome. Categoria particolarmente importante, riconducibile

a quella degli enti pubblici economici è rappresentata dalle Aziende Speciali, enti strumentali

di Comuni e Province, cui sono equiparati alcuni consorzi. Da notare che gli enti pubblici

economici sono sottratti al regime fallimentare

Esistono poi altri enti che hanno una particolare importanza, come:

Ordini e Collegi Professionali, che sono enti pubblici associativi, ad appartenenza

• necessaria, esponenziali della categoria dei professionisti che realizzano l’autogoverno della

categoria stessa. Raggruppano gli individui che svolgono peculiari attività professionali.

Camere di Commercio, sono enti di diritto pubblico che svolgono funzioni di interesse

• generale per il sistema delle imprese. Sono enti ad appartenenza necessaria di tipo associativo

a competenza territorialmente delimitata che raggruppano, artigiani, commercianti, industriali

e agricoltori.

L’organizzazione amministrativa territoriale non statale

Storicamente si è assistito ad una ingerenza notevole dello stato nei confronti delle regioni. Tale

ingerenza è andata con il tempo decrescendo fino a giungere alla recente riforma del Titolo V

della Costituzione che ha interessato la fisionomia delle Regioni. Oggi le Regioni dispongono di

potestà legislative e amministrative. L’articolo 117 Cost. prevede la potestà legislativa regionale

c.d. concorrente relativa ad alcune materie espressamente elencate, e stabilisce che alle regioni

spetta una potestà legislativa c.d. residuale, cioè ogni materia non espressamente attribuita allo

stato. Le regioni ai sensi dell’articolo 118 Cost. esercitano funzioni amministrative conferite ad

esse per assicurarne l’esercizio unitario sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e

adeguatezza.

I rapporti con lo stato e l’autonomia contabile della regione 23

La Corte Costituzionale ha individuato quale principio generale al quale dovrebbero essere

improntati i rapporti tra stato e regione quello della leale collaborazione, il quale implica che i

poteri siano esercitati in base ad accordi e intese. Tale principio è oggi costituzionalizzato

dall’articolo 120 della Cost. Nella prospettiva dei rapporti tra Stato e Regioni sono state previste

alcune figure, come:

Rappresentante dello stato per i rapporti con il sistema delle autonomie

• Commissione parlamentare per le questioni regionali

• Conferenza permanente per i rapporti tra lo stato, la regione e le province autonome

• Conferenza Stato-Città-Autonomie Locali

Tali conferenze sono organi statali a composizione mista.

A garanzia dell’autonomia costituzionale riconosciuta alle Regioni, il potere di annullamento da

parte del governo non è esercitabile nei confronti degli atti amministrativi regionali. Rimane

vigente il controllo effettuato dalla Corte dei Conti sulla gestione del bilancio e del patrimonio,

la quale verifica anche il rispetto degli equilibri di bilancio in relazione al patto di stabilità

interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia alla UE. Per quanto riguarda il

controllo sugli organi l’articolo 126 Cost. prevede la possibilità che con Decreto del PdR il

Consiglio regionale venga sciolto e il Presidente della Giunta rimosso, nel caso in cui abbiano

compiuto gravi violazioni di legge o atti contrari alla Costituzione. Le regioni ai sensi

dell’articolo 119 Cost. hanno autonomia finanziaria di entrata e spesa, stabiliscono ed applicano

tributi ed entrate proprie, dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al

proprio territorio. Per questo motivo tale articolo dispone l’istituzione di un fondo perequativo

per i territori con minore capacità fiscale, e la destinazione da parte dello stato di risorse

aggiuntive. Non dovrebbero quindi essere più ammessi finanziamenti statali a destinazione

vincolata nelle materie spettanti alla competenza legislativa concorrente o esclusiva delle

regioni.

L’organizzazione regionale

L’organizzazione regionale deriva non solo dalle disposizioni costituzionali, ma anche da quelle

statutarie. Gli organi della Regione sono:

Consiglio Regionale, esercita la potestà legislativa

• Giunta Regionale, organo esecutivo, esercita la potestà regolamentare e dispone di poteri di

• impulso e di iniziativa legislativa.

Presidente della Giunta Regionale, rappresenta la regione, dirige la politica della giunta e

• ne è responsabile, promulga le leggi ed emana i regolamenti. E’ eletto a suffragio universale e

diretto. Nomina e revoca i componenti della giunta.

La forma di governo di ciascuna regione, a norma dell’articolo 123 Cost. è determinato dal

proprio statuto. Poiché anche la regione dispone di funzioni amministrative, esiste un apparato

amministrativo regionale che si divide in centrale e periferico. La Regione può inoltre avvalersi

di enti dipendenti che si caratterizzano come uffici regionali entificati, ai quali residua una

ridotta autonomia. Tra i soggetti di diritto pubblico operanti nell’ambito dell’organizzazione

regionale, particolarmente importanti sono le aziende sanitarie regionali con il compito di

assicurare livelli di assistenza sanitaria. Sono aziende dotate di personalità giuridica pubblica e di

autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica. Le

regioni inoltre possono assumere partecipazioni in società finanziarie regionali il cui oggetto

rientri nelle materie regionali. Sono società create allo scopo di dare agli imprenditori aiuti

finanziari. E’ inoltre prevista la presenza di Difensori civici regionali.

La posizione e le funzioni degli enti locali

I Comuni, le Province e le Città Metropolitane rappresentano gli ulteriori livelli di autonomia

riconosciuti dalla Costituzione. Essi sono denominati Enti Locali, e sono al pari delle Regioni,

24

con le quali formano la categoria dei governi locali, enti autonomi con propri statuti, poteri e

funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Oggi l’autonomia di questi poteri locali è

sancita direttamente dalla Costituzione, la quale li indica accanto allo Stato come ordinamenti

costituenti la Repubblica. L’articolo 118 Cost. dispone che le funzioni amministrative siano

attribuite ai Comuni salvo che per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province,

Città Metropolitane, Regioni e Stato sulla base dei principi di sussidiarietà ,differenziazione e

adeguatezza. La presenza della Regione non offusca il ruolo dell’ente locale al quale la Regione

deve attribuire le funzioni.

Funzioni del Comune

Ai sensi dell’articolo 118 Cost. al Comune sono attribuite tutte le funzioni amministrative . Tale

regola generale può essere derogata solo per assicurarne l’esercizio unitario. Comuni, Province e

Città Metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con

legge statale o regionale. Esistono poi le funzioni fondamentali, strumento attraverso il quale lo

Stato può sottrarre alcuni ambiti al processo di conferimento, secondo la linea ascendente o

discendente. In sostanza difendere gli enti locali dalle leggi regionali. L’individuazione di tali

funzioni spetta al governo. Comuni, Province e Città Metropolitane sono dotate di potestà

regolamentare per l’organizzazione e lo svolgimento delle funzioni loro attribuite. Il Comune

gestisce inoltre alcuni servizi di competenza statale. Mentre la titolarità delle funzioni spetta allo

Stato, l’esercizio è demandato al sindaco, quale ufficiale del governo. In tale fattispecie il

sindaco si presenta come organo dello Stato.

Funzioni della Provincia

La Provincia rappresenta un ente intermedio tra Comune e Regione. Alla Provincia sono

attribuite funzioni amministrative di interesse provinciale relative a settori specifici

tassativamente indicati. Sono inoltre titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle

conferite con legge statale o regionale. La Provincia assume particolare importanza nel settore

ambientale.

Organizzazione di Comuni e Province

La legge dello Stato disciplina gli organi degli enti locali.. Il TU detta norme sull’elezione dei

consigli, sul numero dei consiglieri e sulla loro posizione giuridica, senza fare distinzione tra

Comune e provincia. Gli organi di Governo (che restano in carica 5 anni) sono:

Sindaco o Presidente della Provincia, organo responsabile dell’amministrazione.

• Rappresenta l’ente. Può ricoprire al massimo 2 mandati.

Consiglio Comunale o Provinciale, organo di indirizzo e di controllo politico-

• amministrativo. Ha competenza limitata ad alcuni atti fondamentali indicati dalla legge. I

consigli sono dotati di autonomia funzionale e organizzativa.

Giunta Comunale o Provinciale, organo a competenza residuale. Collabora con il Sindaco o

• Presidente della Provincia

I Dirigenti svolgono la propria attività sulla base di incarichi a tempo determinato, e sono

responsabili della correttezza amministrativa e dell’efficienza. A loro è attribuita la gestione

amministrativa, finanziaria e tecnica e possono esercitare funzioni delegate dal sindaco.

Altra figura di spicco è quella del segretario che è legato con un rapporto funzionale a tempo

determinato con l’ente. Dipende da apposita agenzia avente personalità giuridica di diritto

pubblico sottoposta alla vigilanza del ministro dell’interno ed è nominato dal sindaco tra gli

iscritti in apposito albo per la durata del mandato del sindaco. Nel caso in cui il segretario non

venga riconfermato dal nuovo sindaco, il segretario è collocato in posizione di disponibilità per

la durata massima di quattro anni, dopo i quali viene collocato in mobilità presso altre

amministrazioni.

Controlli sugli atti e sugli organi degli enti locali 25

Con l’abrogazione dell’articolo 130 Cost. i controlli necessari sugli atti degli enti locali sono stati

eliminati. Il controllo veniva effettuato dal Co.re.co. e dal Difensore civico. Oggi esiste

l’annullamento straordinario governativo, la Corte dei conti ha istituito un’apposita sezione

per il controllo degli enti locali ed ha reso obbligatorio il controllo di gestione. Residuano

controlli interni la cui organizzazione è effettuata dagli enti stessi. Il controllo sugli organi

spetta invece allo stato.

I rapporti finanziari e la contabilità di comuni e province

La nuova normativa ha riconosciuto a Comuni e Province autonomia finanziaria e potestà

impositiva autonoma che può essere disciplinata con propri regolamenti. Il sistema di finanza

locale è costituito da una finanza trasferita e da una autonoma. Sotto il profilo contabile sono

stati posti dei principi contabili applicabili all’attività degli enti locali. E’stata inoltre prevista

l’istituzione della Commissione per la finanza e gli organici degli enti locali, organo statale.

La revisione economico-finanziaria è affidata ad un collegio dei revisori dei conti. Bisogna

infine ricordare che il rispetto del patto di stabilità è esteso non solo alle regioni, ma anche a

comuni e province. La Corte dei Conti verifica inoltre il rispetto degli equilibri di bilancio.

Gli istituti di partecipazione negli enti locali

Il TU riconosce il potere per gli interessati di partecipare al procedimento amministrativo,

prevedendo forme di consultazione della popolazione e procedure per l’ammissione di istanze,

petizioni e proposte di cittadini, nonché la possibilità che lo statuto disciplini il referendum. La

consultazione è volta ad acquisire il parere non vincolante dell’elettorato. L’istituto del

referendum è caratterizzato dal fatto che la richiesta proviene dagli elettori. Quale limite al

ricorso alla consultazione e al referendum, la legge prevede la loro attinenza alle materie di

esclusiva competenza locale. Tra gli istituti di partecipazione sono ricompresi:

L’azione popolare, ogni elettore può far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al

• Comune

Il diritto di accesso agli atti amministrativi

• Il diritto di accesso alle informazioni di cui è in possesso l’amministrazione

Ma a seguito della riforma costituzionale, la materia degli istituti di partecipazione rientra nella

potestà legislativa delle regioni.

Città Metropolitane e Comunità Montane

L’articolo 114 Cost. qualifica le città metropolitane come enti autonomi con propri statuti,

poteri e funzioni alla stregua di Regioni, Comuni e Province. E’ titolare di potestà normativa. Il

TU prevede la figura della Area Metropolitana, indicate dal TU e delimitate territorialmente

dalla regione.

La Comunità Montana è la proiezione dei comuni. E’ un ente locale ad appartenenza

obbligatoria. Spettano ad essa funzioni attribuite dalla legge e gli interventi per la montagna

stabiliti dalla Ue, da leggi statali o regionali. 26

Capitolo V

Situazioni giuridiche soggettive

Qualità giuridiche, status,

capacità e situazioni giuridiche

La situazione giuridica soggettiva è la concreta situazione in cui è collocato o di cui è titolare

un soggetto dall’ordinamento con riferimento al bene che costituisce oggetto dell’interesse. Tali

situazioni sono:

Diritto soggettivo, situazione giuridica di vantaggia nella quale la legge attribuisce ad un

• soggetto la possibilità di realizzare il proprio interesse indipendentemente dalla soddisfazione

dell’interesse pubblico. E’ tutelato in via assoluta e non mediata. Può essere definito anche

situazione giuridica di immunità dal potere.

Interesse legittimo, rappresenta la situazione soggettiva tipica che si evidenzia ogni volta che

• viene esercitato un provvedimento. Rappresenta la pretesa alla legittimità dell’azione

amministrativa. E’ definita come una situazione soggettiva di vantaggio costituita dalla

protezione giuridica di interessi finali che si attua non in via diretta e immediata ma attraverso

la protezione di un altro interesse del soggetto strumentale alla legittimità dell’atto

amministrativo. Il soggetto deve sperare che dall’esercizio del potere amministrativo si arrivi

27

alla propria soddisfazione. Il soggetto ha comunque dei poteri giuridici che lo tutelano e che

sono: Poteri strumentali, nel procedimento amministrativo si può inserire il soggetto

o attraverso poteri di partecipazione e quindi orientare l’ Amministrazione. Sono

costituiti dalla partecipazione, consultazione di atti, presentazione di memorie. L’

Amministrazione deve tener conto di quelle che sono le esigenze del soggetto privato e

se vuole disattenderle, deve motivare tale scelta.

Poteri di reazione, riguardano la possibilità del soggetto di reagire contro le

o determinazioni dell’ Amministrazione attraverso ricorsi amministrativi o

giurisdizionali

L’interesse legittimo può essere:

Pretensivo, il privato pretende qualcosa dall’ Amministrazione. Esempio: concorso

o pubblico

Oppositivo, il soggetto privato si oppone all’esercizio di un potere. Esempio:

o Esproprio

Potere, Modo tipico dell’agire amministrativo è il potere amministrativo che è una

• declinazione specifica del concetto generale di potere giuridico ovvero quella potenzialità

astratta attribuita ad un soggetto (e preesistente rispetto al suo esercizio) di tenere un certo

comportamento all’interno di una previsione giuridica. Il potere amministrativo si

configura come una situazione giuridica che consente ad una Amministrazione di compiere

determinati atti produttivi di effetti giuridici al fine di curare alcuni interessi pubblici. Il

potere amministrativo è ciò in cui si sostanzia l’attività amministrativa caratterizzata dal fatto

di essere funzionalizzata (in quanto doverosa) e proceduralizzata (perché l’ Amministrazione

si dipana attraverso il procedimento amministrativo). Il potere amministrativo è caratterizzato

dal poter/dover fare. L’attività dell’ Amministrazione trova fondamento in almeno una norma.

La sua attività è disciplinata dal principio di legalità e quindi presenta questo limite. L’

Amministrazione è titolare di un potere amministrativo, ma dovendo soggiacere al principio

di legalità, l’ Amministrazione non può rinunciarvi, DEVE applicarlo. E’ quindi un potere

irrinunciabile, indefettibile, indisponibile e continuo. Questo spiega come mai l’

Amministrazione sia dotata di imperatività, cioè il contenuto dispositivo dei suoi

provvedimenti non è frutto di negoziazione, ma riflesso di un atto unilaterale che è atto dell’

Amministrazione. L’attività amministrativa si caratterizza quindi per la sua unilateralità.

Obbligo, situazione sfavorevole che rappresenta il vincolo del comportamento del soggetto in

• vista di uno specifico interesse di chi è titolare di una specifica situazione favorevole.

Dovere, situazione sfavorevole e rappresenta un vincolo giuridico a fare o non fare qualcosa.

• Anche l’ Amministrazione è soggetta ai doveri.

La capacità giuridica è l’idoneità di un soggetto di essere titolare di situazioni giuridiche.

Anche un ente pubblico è dotato di capacità giuridica e quindi può impiegare gli strumenti del

diritto privato salvo diversa disposizione di legge.

La capacità di agire consiste nella idoneità a gestire le vicende delle situazioni giuridiche di cui

il soggetto è titolare e si acquista con la maggiore età. Per quanto riguarda gli enti pubblici è da

ritenersi che la capacità di agire sia attribuita preposta all’organo che fa agire l’ente. Ma si ritiene

anche che l’ente abbia capacità di agire in virtù dell’immedesimazione organica. In generale

capacità giuridica e capacità di agire non sorgono contemporaneamente in quanto per le persone

fisiche la capacità di agire si acquista con la maggiore età. Però nel diritto amministrativo, con

riferimento alle persone fisiche, la capacità di agire è strettamente connessa con la capacità

giuridica, in quanto si dispone della seconda se si ha l’idoneità a gestire le vicende delle

situazioni giuridiche. 28

Interessi diffusi e interessi collettivi

Tradizionalmente si afferma che l’interesse legittimo è un interesse differenziato rispetto alla

pluralità degli altri interessi e qualificato cioè preso in considerazione da una norma che lo

protegge. Tale contrapposizione emerge con chiarezza nel caso degli interessi diffusi e a quelli

collettivi. Gli interessi diffusi appartengono ad una pluralità di soggetti e riguardano beni non

suscettibili di fruizione differenziata. Quindi il loro oggetto non è frazionabile.

Gli interessi collettivi sono interessi che fanno capo ad un gruppo organizzato. Il nostro

ordinamento consente che ci siano soggetti che si fanno portatori di interessi diffusi.

Ma il nostro ordinamento giuridico contempla esclusivamente la presenza di un soggetto preciso,

non esistono soggetto nomadi. L’evoluzione giurisprudenziale che ha affrontato il problema

della tutela in assenza di una disciplina positiva del legislatore, è segnata da tentativi di

trasformazione degli interessi collettivi e diffusi in interessi differenziati e quindi legittimi

facenti capo a soggetti privati. Oggi tale problema è superato per quanto riguarda le associazioni

in materia ambientale e di tutela del consumatore.

Il riconoscimento della possibilità di partecipare al procedimento amministrativo per i soggetti

portatori di questi interessi è oggi generalizzato: l’articolo 9 L. 241/90 ai <<portatori di interessi

diffusi costituiti in associazioni o comitati>> di intervenire nel procedimento. Ma in realtà il

termine interessi diffusi non appare corretto in quanto il riferimento a associazioni e comitati

richiama gli interessi collettivi.

I poteri Amministrativi

Modo tipico dell’agire amministrativo è il potere amministrativo che è una declinazione

specifica del concetto generale di potere giuridico ovvero quella potenzialità astratta attribuita

ad un soggetto (e preesistente rispetto al suo esercizio) di tenere un certo comportamento

all’interno di una previsione giuridica. Il potere amministrativo si configura come una

situazione giuridica che consente ad una Amministrazione di compiere determinati atti produttivi

di effetti giuridici al fine di curare alcuni interessi pubblici. Il potere amministrativo è ciò in cui

si sostanzia l’attività amministrativa caratterizzata dal fatto di essere funzionalizzata (in quanto

doverosa) e proceduralizzata (perché l’ Amministrazione si dipana attraverso il procedimento

amministrativo). Il potere amministrativo è caratterizzato dal poter/dover fare. L’attività dell’

Amministrazione trova fondamento in almeno una norma. La sua attività è disciplinata dal

principio di legalità e quindi presenta questo limite. L’ Amministrazione è titolare di un potere

amministrativo, ma dovendo soggiacere al principio di legalità, l’ Amministrazione non può

rinunciarvi, DEVE applicarlo. E’ quindi un potere irrinunciabile, indefettibile, indisponibile e

continuo. Questo spiega come mai l’ Amministrazione sia dotata di imperatività, cioè il

contenuto dispositivo dei suoi provvedimenti non è frutto di negoziazione, ma riflesso di un atto

unilaterale che è atto dell’ Amministrazione. L’attività amministrativa si caratterizza quindi per

la sua unilateralità.

I principali poteri amministrativi sono:

Potere Autorizzatorio, ha l’effetto di rimuovere i limiti posti dalla legge all’esercizio di una

• preesistente situazione di vantaggio. Il suo svolgimento comporta la previa verifica della

compatibilità di tale esercizio con un interesse pubblico. L’uso del potere produce l’effetto

giuridico di modificare una situazione soggettiva preesistente consentendo l’esplicazione o

l’esercizio in una direzione in precedenza preclusa, ma non di costituire nuovi diritti.

Esempio: permesso di costruire. L’iniziativa è sempre ad istanza di parte. Il soggetto può

cessare l’attività intrapresa senza che l’amministrazione debba sostituirsi ad esso per garantire

il risultato finale. Dal ceppo delle autorizzazioni la giurisprudenza ha enucleato alcune figure

specifiche: 29

 Abilitazione, atti il cui rilascio è subordinato all’accertamento dell’idoneità tecnica di

soggetti a svolgere una certa attività. Esempio: iscrizione ad un albo

 Omologazione , rilasciata dall’autorità a seguito dell’accertamento della sussistenza in

una cosa di tutte le caratteristiche fissate dall’ordinamento a fini di tutela preventiva o

per esigenza di uniformità dei modelli.

 Nullaosta, atto endoprocedimentale necessario emanato da una amministrazione

diversa da quella procedente, con cui dichiara che, in relazione ad uno specifico

interesse, non sussistono ostacoli all’adozione del provvedimento finale. Il nullaosta è

necessario per la conclusione del procedimento.

 Dispensa, provvedimento espressione del potere che l’ordinamento riconosce all’

amministrazione consentendole di derogare all’osservanza di un divieto o obbligo.

Esempio: dispensa dal servizio militare.

 Approvazione, provvedimento permissivo avente ad oggetto un atto rilasciato, a

seguito di una valutazione di opportunità e convenienza dell’atto stesso.

 Licenza, figura che oggi la legge tende a sostituire con l’autorizzazione.

Provvedimento che permette lo svolgimento di un’attività previa valutazione della sua

corrispondenza agli interessi pubblici. Esempio: Licenza Commerciale.

Tutti i provvedimenti, ad esclusione della dispensa, a norma dell’articolo 19 della L. 241/90

possono essere sostituiti dalla Dichiarazione di inizio attività oppure a norma dell’articolo 20

trattandosi di provvedimenti emanati a conclusione di procedimenti ad istanza di parte sono

assoggettati alla disciplina del silenzio assenso. In virtù di ciò lo spazio per le autorizzazioni

pareva ridotto, ma però sempre l’articolo 20 prevede un numero elevato di eccezioni alle

quali l’ amministrazione deve provvedere espressamente, comprimendo così l’istituto del

silenzio assenso.

Potere Concessorio, potere il cui esercizio determina effetti favorevoli per i privati, a volte

• accompagnati da imposizione di poteri. L’esercizio di tali poteri produce l’effetto di attribuire

al destinatario diritti di cui precedentemente non era titolare. In tale fattispecie l’

amministrazione ha il potere di trasferire al privato la titolarità di una situazione giuridica

(mentre nell’autorizzazione la titolarità era originariamente del privato). Esempio:

concessione della cittadinanza. La concessione può essere traslativa (diritto trasmesso al

privato) o costitutiva (diritto totalmente nuovo).

Potere Ablatorio, incide negativamente sulla sfera giuridica del destinatario, in quanto

• impongono obblighi o sottraggono situazioni favorevoli in precedenza pertinenti al privato,

attribuendole di norma, ma non necessariamente all’ amministrazione.

Tra i provvedimenti ablatori che incidono sui diritti reali:

 Espropriazione, provvedimento che ha l’effetto di costituire un diritto di proprietà in

capo di un soggetto detto espropriante, previa estinzione del diritto in capo ad un altro

soggetto detto espropriato al fine di consentire la realizzazione di un’opera pubblica o

per motivi di pubblico interesse e dietro versamento di un indennizzo (art. 42.3 Cost.)

La disciplina dell’espropriazione per pubblica utilità è contenuta nel TU di cui DPR

327/2001 modificato dal DLGS 302/2002.

 Occupazione Temporanea, di alcuni beni può essere disposta quando sia necessario per

la corretta esecuzione dei lavori prevedendo la relativa indennità.

 Requisizioni, provvedimenti mediante i quali l’ amministrazione dispone della

proprietà o utilizza un bene di un privato per soddisfare un interesse pubblico. Può

essere in proprietà (con effetti irreversibili) o in uso (temporaneo).

 Confisca, provvedimento a carattere non espropriativo ma sanzionatorio ed è la misura

conseguente alla commissione di un illecito amministrativo 30

 Sequestro, provvedimento di natura cautelare.

Tra i provvedimenti ablatori che incidono sui diritti personali:

 Ordini, impongono un comportamento ai destinatari. Si distinguono in comandi e

divieti.

Potere Sanzionatorio, potere il cui esercizio produce effetti sfavorevoli in capo ai destinatari

• costituito dalle sanzioni, le cui caratteristiche sono che:

 la sanzione ha carattere affittivo

 la sanzione è la conseguenza di un comportamento antigiuridico di un soggetto

Nella vigente legislazione come non è definito il concetto di sanzione, non è definito neppure

quello di sanzione amministrativa, le quali non hanno un contenuto peculiare ma si possono

individuare in modo residuale, quali misure afflittive non consistenti in sanzioni penali o

civili. Si può quindi definire sanzione amministrativa la misura affittiva non consistente in

pena criminale o sanzione amministrativa, irrogata nell’esercizio di potestà amministrative

come conseguenza di un comportamento assunto da un soggetto in violazione di una norma o

procedimento amministrativo. Il procedimento prende avvio dall’accertamento e dalla

contestazione della violazione, prevede la possibilità per l’interessato di difendersi e si

conclude con l’irrogazione della sanzione. I provvedimenti sanzionatori sono necessariamente

recettivi (articolo 21-bis L. 241/90).

Potere di Ordinanza, esercitatile nelle situazioni di necessità ed urgenza, è caratterizzato dal

• fatto che la legge non predetermina il contenuto in cui il potere può concretarsi oppure

consente all’amministrazione di esercitare un potere tipico in presenza di situazioni diverse da

quelle previste in via ordinaria. Il potere di ordinanza il cui esercizio da luogo alla

emanazione delle ordinanze di necessità ed urgenza, sembra non rispettare il principio di

tipicità dei poteri amministrativi che, in applicazione del principio di legalità, impone la

previa individuazione degli elementi essenziali dei poteri a garanzia dei destinatari degli

stessi. Ma d’altra parte tali ordinanze sono previste per far pronte a situazioni che non

possono essere risolte rispettando il normale ordine delle competenze e i normali poteri. Le

ordinanze di necessità ed urgenza sono atti di alcune amministrazioni che si caratterizzano per

presupposti e contenuto di ampia latitudine, difficilmente circoscrivibile. Possono essere

emesse dal sindaco, dall’autorità di sanità o dall’autorità di pubblica sicurezza. Sono

provvedimenti anomali nel panorama amministrativo, in quanto organi monocratici o non

eletti democraticamente hanno un potere che sfugge al controllo se non ex-post e questo

rappresenta un’anomalia nel panorama amministrativo. Per questo motivo la Corte

Costituzionale ha sottolineato la necessità del pieno rispetto dei principi costituzionali,

fissando alcuni limiti come la necessità di una adeguata motivazione e efficacia limitata nel

tempo. Trattandosi di poteri eccezionali devono essere usati nei limiti stabiliti dalla legge e

devono ancor più rispettare il principio di legalità. Le ordinanze vanno distinte dai

provvedimenti d’urgenza atti tipici e nominati suscettibili di essere emanati sul presupposto

dell’urgenza, ma che sono di contenuto predeterminato dal legislatore. Esempio: requisizione

in uso.

Potere di Programmazione e Pianificazione, complesso di atti attraverso i quali

• l’amministrazione individua le misure coordinate per intervenire in un dato settore.

Generalmente i piani hanno natura normativa e/o di atti a contenuto generale, quindi non

costituiscono esercizio di poteri aventi una autonoma fisionomia. La legge caratterizza i

procedimenti di programmazione e pianificazione sotto il profilo procedimentale: gli articoli

13 e 24 della L. 241/90 affermano che a tali procedimenti non si applicano la partecipazione e

il diritto di accesso 31

Potere di Imposizione di Vincoli, al fine di conservare alcuni beni immobili che presentano

• particolari caratteristiche storiche, artistiche ….ecc.. la legge attribuisce all’amministrazione

il potere di sottoporre gli stessi a vincolo amministrativo, che generalmente è imposto

mediante piano attraverso il quale si produce una riduzione delle facoltà spettanti ai

proprietari. Si tratta dell’imposizione di obblighi di fare o di non fare. Tale vincolo può essere

assoluto (se impedisce di utilizzare il bene) o relativo. L’apposizione del vincolo è un’azione

conseguente all’accertamento della nel bene di preesistenti caratteri definiti in generale dalla

legge: ciò spiega perché non esiste per i privati la possibilità di ottenere un indennizzo.

Potere di Controllo, ricorre nei rapporti tra amministrazione e privati. Si hanno difatti

• esempi di atti che vengono rilasciati a seguito dell’esito positivo di un controllo sull’attività

da essi svolta. Il controllo presuppone l’avvenuta instaurazione di una particolare relazione tra

amministrazione e privato che può sorgere a seguito di un atto autorizzatorio o di

dichiarazione di inizio attività del privato.

Poteri strumentali e poteri dichiarativi

L’ amministrazione nell’esercizio del suo potere, pone in essere atti che pur essendo puntuali e

concreti non sono atti provvedimentali (dotati di efficacia sul piano dell’ordinamento generale),

ma strumentali ad altri poteri, come pareri, proposte definiti atti dichiarativi. L’efficacia

dichiarativa incide su una situazione giuridica preesistente rafforzandola, specificandone il

contenuto o affievolendola impedendo così la realizzazione della situazione in una certa

direzione: è il caso della cancellazione di alcuni beni dagli elenchi dei beni pubblici. Alcuni atti

dichiarativi detti di certazione hanno la funzione di attribuire certezza legale ad un dato. Essi

sono tipici e nominati e corrispondono ad un’importante funzione pubblica, quella di produrre

certezza e di stabilizzare rapporti sociali. Tale certezza può essere messa in circolazione

attraverso i certificati che sono atti con cui si riproduce una certezza. Il certificato rappresenta

quindi un documento tipico rilasciato da un’ amministrazione. Presenta caratteri dell’atto

pubblico, in quanto rilasciato da pubblico ufficiale. Negli ultimi anni ha rivestito importanza

l’istituto giuridico della dichiarazione sostitutiva, che è un atto del privato capace di sostituire

una certificazione pubblica producendo lo stesso effetto giuridico. La mancata violazione della

dichiarazione sostitutiva costituisce violazione dei doveri d’ufficio. Tuttavia non è consentito

che certificati medici, sanitari o di conformità o di marchi e brevetti siano sostituiti da altro

documento. Il controllo sulle dichiarazioni sostitutive deve avvenire a campione o quanto

sussistono ragionevoli dubbi sulla loro veridicità. Viene effettuato consultando direttamente gli

archivi dell’ amministrazione certificante o richiedendo la conferma scritta di quanto dichiarato

con le risultanze dei registri. Le dichiarazioni sostitutive possono essere utilizzate anche nei

rapporti tra privati.

Poteri relativi ad atti amministrativi generali

Esistono atti amministrativi generali capaci di produrre effetti nei confronti di una generalità di

soggetti, titolari di quei rapporti, anche se risultano privi di forza precettiva. Esempio: bandi di

concorso. Tali atti sono sottratti alla disciplina della partecipazione procedimentale e del diritto

di accesso. Inoltre gli atti generali come quelli normativi non necessitano di motivazione.

Particolare categoria di atti amministrativi generali è costituita dalle autorizzazioni generali

conosciute dalla normativa sulla liberalizzazione dei servizi.

L’esercizio del potere: norme di azione, discrezionalità e merito

Allorché sia attribuito un potere, l’ordinamento sceglie di rimettere alla successiva scelta

autonoma dell’amministrazione, la produzione di vicende giuridiche in ordine al situazioni

32

soggettive dei privati. L’ amministrazione deve in concreto agire in vista del perseguimento

dell’interesse pubblico, che costituisce la ragione dell’attribuzione del potere. L’

amministrazione potrebbe quindi essere lasciata libera di scegliere le modalità di azione ritenute

più consone nei singoli casi. Altre volte l’ amministrazione fissa in anticipo alcuni criteri a cui si

atterrà nell’esercizio in concreto del potere. Molto spesso le modalità di azione sono individuate

in via generale e astratta mediante norme giuridiche. Per questo è possibile suddivide l’azione

dell’ amministrazione in :

Vincolata, la cui azione è predeterminata e riduce gli spazi di scelta dell’amministrazione.

• Richiama tutte le ipotesi in cui l’ amministrazione non sceglie, deve farlo perché glielo

impone una norma.

Discrezionale, attività rilevante dell’ amministrazione che deve rispettare il principio di

• legalità, i cui aspetti sono:

 Vincolo funzionalizzato allo scopo

 Scelta dell’ amministrazione

Il fine o lo scopo si caratterizza per l’astrattezza, la generalità, l’evanescenza. E’ un fine

generico che sembra impalpabile, mentre altre volte è un fine composito. Quindi il fine pubblico

è un elemento che conferisce alla amministrazione la possibilità di scelta e quindi di

discrezionalità. Il fine pubblico non è altro che l’interesse primario dell’ amministrazione. Se si

ha un interesse pubblico e la norma finisce lì, l’ amministrazione ha un potere di scelta notevole,

che sarà riversato in un atto amministrativo con il quale designerà qualcosa passando da un

interesse pubblico astratto ad uno concreto. Quest’ultimo passaggio avviene attraverso il

corretto esercizio della funzione amministrativa, che non sarà la migliore soluzione possibile

della situazione in questione, ma avverrà utilizzando il potere discrezionale. Se il merito delle

scelte spetta all’ amministrazione, allora ad essa sola spettano le competenze legate a quella

materia. Il corretto esercizio dell’attività amministrativa consiste nel corretto uso delle norme

amministrative. L’ amministrazione per realizzare l’interesse pubblico astratto si deve misurare

con tutti gli altri interessi che si frappongono nel suo cammino. Quindi l’ amministrazione deve

fare una comparazione degli interessi preesistenti e una loro selezione. L’azione amministrativa

non si afferma mai sulla neutralizzazione degli interessi altrui ma per il principio della

salvaguardia di questi interessi. Però l’attività discrezionale dell’ amministrazione è spesso

censurata cioè annullata dal giudice, non perché fa una reprimenda sull’azione amministrativa,

ma perché si rimprovera all’ amministrazione di non aver seguito un corretto e coerente iter

decisionale, è quindi un giudizio di legittimità e non di merito. Il potere discrezionale di traduce

quindi in una rappresentazione degli interessi, una selezione e quindi una loro ponderazione. I

meri interessi privi di dignità giuridica non vengono presi in considerazione, poiché l’attività

amministrativa ha bisogno di comparare interessi rilevanti. Il principio generale è quello di

legalità a cui seguono:

Ragionevolezza, l’azione della PA deve rispondere ad un canone di ragionevolezza che

• significa coerenza, congruenza. E’ un principio sommo, continuo. Implica un canone di

congruenza e coerenza.

Imparzialità, presenza di un’attività amministrativa che deve essere equidistante, quindi non

• devono indulgere in interessi a scapito degli altri.

La discrezionalità non è quindi esercitata in osservanza di norme predefinite. Le regole che

presiedono allo svolgimento della discrezionalità si evincono in occasione della rilevazione della

loro violazione, che da luogo a eccesso di potere e si riassumono nel principio di logicità-

congruità. Questo significa che la scelta dell’ amministrazione deve risultare logica e congrua

tenendo conto dell’interesse pubblico perseguito, degli interessi secondari coinvolti e della

misura del sacrificio ad essi arrecato. Da ciò si desume che l’essenza della discrezionalità risiede

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DESCRIZIONE APPUNTO

Riassunto per l'esame di Diritto amministrativo, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente Diritto amministrativo, Cassese. Riguardanti: fonti, situazioni soggettive, soggetti, procedimento, processo.
Gli argomenti trattati sono i seguenti: diritto e norma giuridica, le fonti, amministrazione in senso oggettivo, Costituzione, legislatore, la Pubblica Amministrazione.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze politiche, internazionali e dell'amministrazione
SSD:
Università: Pisa - Unipi
A.A.: 2006-2007

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Exxodus di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Amministrativo e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Pisa - Unipi o del prof Massera Alberto.

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