Diritto amministrativo - Lezioni

DIRITTO AMMINISTRATIVO - LEZIONE DEL 16/12/04

Stavamo parlando ieri della GERARCHIA.

Abbiamo detto che la gerarchia è caratterizzata da una stretta relazione tra l'organo gerarchicamente superiore e l'organo subordinato; abbiamo visto anche quali sono i poteri che caratterizzano questa supremazia dell'organo superiore, sono dei poteri di ingerenza e di sorveglianza piuttosto penetranti; abbiamo parlato di ordini, di controlli, di ispezioni, inchieste, annullamento degli atti viziati sia d'ufficio, quindi in sede di autotutela, sia su ricorso, i ricorsi gerarchici, di cui stiamo parlando oggi.

L'organo superiore può revocare gli atti inopportuni, coordina l'azione degli organi subordinati, risolve conflitti, può delegare poteri, può sostituirsi come abbiamo detto, ecc., ecc..

Vi stavo anche dicendo che, però, vi è una tendenza verso una limitazione di questa relazione di gerarchia, perché i modelli organizzativi

attuali tendono più a valorizzare la "autonomia" anche dei vari organi. Autonomia, ovviamente tra virgolette, nel senso che esiste sempre una relazione; ma a valorizzare una certa autonomia iniziativa, e una certa creatività degli organi stessi, nella convinzione che la responsabilizzazione, in relazione ai risultati da perseguire, fa sì che gli organi, poi innanzitutto le persone fisiche che ne sono titolari, o sono addetti agli organi, siano più motivati; se hanno una certa autonomia possono meglio mostrare la loro capacità, la loro creatività. Quindi si tende oggi a modelli di organizzazione che valorizzino di più questi elementi. Poi vi dicevo ieri che un altro elemento che rende anche sul piano giuridico meno rilevante, rispetto al passato, la gerarchia nasce dal fatto che il ricorso gerarchico, che prima era pregiudiziale rispetto alla tutela giurisdizionale, oggi non lo è più. Quindi si può presentare.direttamente il ricorso giurisdizionale senza presentare prima il ricorso gerarchico. Prima non si poteva andare dal giudice senza aver presentato, la dove è possibile, quindi la dove vi fosse gerarchia, senza avere presentato il ricorso gerarchico. L'idea era una idea antica che è stata contestata, cioè l'amministrazione si è messa in condizione di lavare i panni sporchi in casa prima di essere trascinata davanti al giudice, questa era l'idea, ma ovviamente è una idea arcaica, non moderna. La nostra costituzione offre la garanzia giurisdizionale anche nei confronti dell'Amministrazione, e quindi, trattandosi di un diritto costituzionalmente garantito, è chiaro che non poteva essere limitato dalla legislazione ordinaria, pertanto come vi ho detto ieri, nel 1971 vi è stato un adeguamento che ha eliminato questa pregiudizialità. Oggi, normalmente il cittadino quando deve impugnare un atto non sta a perdere tempo.con il ricorso gerarchico, ma ricorre direttamente al giudice; prima doveva fare il ricorso gerarchico, e solo in caso di rigetto del ricorso gerarchico, poteva ricorrere al giudice. Rimane però importante, come ieri vi ricordavo, perché il ricorso gerarchico si può presentare anche per vizi di merito, quindi per vizi di opportunità. Mentre io al giudice mi posso rivolgere se dico che l'atto è viziato nella legittimità, cioè non è conforme alle regole e principi giuridici che lo disciplinano; all'organo gerarchicamente superiore mi posso rivolgere anche per dire che l'atto lesivo della mia sfera giuridica, benché legittimo, risulta inopportuno, non conveniente, non pertinente alla situazione su cui l'atto dispone. E quindi voi capite che rimane uno strumento in questi casi importante, perché? Perché è l'unico strumento che mi consente di fare queste osservazioni; e siccomel'organo gerarchicamente superiore ha il potere di revocare, o di modificare l'atto dell'organo gerarchicamente subordinato, questo così come lo può fare d'ufficio, lo può fare anche su mio ricorso. Quindi in questo modo, vi dicevo ieri in conclusione, trovano tutela, nel diritto amministrativo, questi interessi che in realtà sono interessi semplici o di fatto. Tant'è che quando abbiamo fatto la distinzione, abbiamo detto che gli interessi semplici sono interessi, appunto, di fatto non tutelati dall'ordinamento, ma nel diritto amministrativo esistono i cosiddetti interessi amministrativamente protetti che è quell'interesse che viene tutelato col ricorso gerarchico quando si presenta il ricorso esclusivamente per i cosiddetti vizi di merito, che poi tanto vizi non sono, si tratta di vedere un vizio di merito, sono osservazioni sulla opportunità dell'atto, perché la opportunità di convenienza.

ovviamente, è discutibile, no? l'amministrazione decide di coprire, altri pensano che è bene non coprirlo. L'amministrazione decide di fare quella orribile sopraelevata che dovrebbe passare sopra Tuvixeddu, sopra le nostre teste; e altri, quelli che lo fanno, ritengono che, invece, sia conveniente. Quindi, si tratta di scelte, fra virgolette, di natura politica, che vuol dire, appunto, che sono scelte non governate da regole giuridiche, e quindi, sono scelte di opportunità. Quindi, un sindacato sulla opportunità è un sindacato che solitamente non è ammesso, quando eccezionalmente è ammesso fa si che anche un interesse non tutelato giuridicamente, perché non vengono in considerazione regole giuridiche, trovi una qualche considerazione nell'ordinamento, e questo si può fare appunto attraverso il ricorso gerarchico. Quindi, è una figura che mantiene, anche dal punto di vista dei rimedi, una sua rilevanza.

Ciò che è importante notare, che non è la rilevanza del passato, perché in passato se c'era gerarchia prima bisognava passare dal ricorso gerarchico, prima di andare dal giudice; oggi invece non è più così, quindi, insomma, c'è stato un ridimensionamento netto, anche se però è uno strumento che può essere utilizzato. Tenete anche conto che i ricorsi giurisdizionali costano, quindi, molto spesso il cittadino, soprattutto il cittadino non abbiente, e sono tanti, non poteva affrontare, o preferendo non affrontare direttamente gli alti costi di un ricorso al TAR, provano prima a presentare ricorso gerarchico può darsi che l'autorità gerarchicamente superiore annulli il provvedimento nel qual caso risparmiano una buona somma di danaro e spesso risparmiano anche un po' di tempo. Quindi, insomma, gli strumenti, questi rimedi vanno visti anche in un ottica pratica, la loro utilità, cioè,

Chetalvolta possono consentire di risolvere dei problemi con un minor dispendio di risorse, soprattutto da parte del cittadino che se non è dotato di mezzi talvolta vede preclusa quella garanzia giurisdizionale che pure la costituzione gli accorda. C'è anche una tendenza recente a rivalutare questi ricorsi, perché taluni studiosi dicono rivitalizziamo i ricorsi amministrativi perché in questo modo, diminuiamo la pressione sui giudici. Voi sapete che in Italia i giudizi durano moltissimo ci sono tanti ricorsi che giacciono nei nostri tribunali, anche al TAR, da anni e anni, quanti ce n'è signora che giacciono da dieci anni? Sono diminuiti adesso; Certo perché... che hanno fatto, perché in Italia si fanno non solo per... per... per... per salvare chi è condannato dai tribunali della Repubblica, ma anche per eliminare i ricorsi, cioè i...

Ricorsi ultradecennali, per i ricorsi ultradecennali è stato stabilito con legge, che se il ricorrente in persona, neanche l'avvocato, il ricorrente non ripresenta, dopo averla già presentata l'istanza di fissazione d'udienza, praticamente, il ricorso si estingue e, in questo modo, ne stanno estinguendo tantissimi, no? Soprattutto la clausola della firma del ricorrente. Esatto, perché deve essere firmato dal ricorrente in persona, quindi, la situazione è questa, io ricorrente, cittadino, ho presentato ricorso, tu tribunale Amministrativo, te lo sei tenuto nel cassetto dieci anni adesso non stiamo a dire se, qual è la ragione, eccetera, eccetera. Fatto sta che te lo sei tenuto dieci anni, insomma, l'ordinamento in generale, non ha funzionato bene prescindiamo dalle persone. Arrivato al decimo anno se tu non presenti un'istanza, una nuova istanza di fissazione, si estingue, quindi, in questo modo si risolvono i problemi della rapidità.

Molti dicono, siccome le lungaggini nascono anche dal numero eccessivo di ricorsi, cerchiamo di vedere se non si possano rivitalizzare i ricorsi amministrativi, che non offrono una garanzia giurisdizionale, ma sono sempre dei rimedi affinché il cittadino, insomma, non ricorra, non vada dal giudice, se riesce a risolversi la questione in sede amministrativa si evita il giudizio. Però, insomma, è chiaro che sono tutte vie che si possono perseguire, l’importante che non lo si faccia diminuendo la tutela giurisdizionale perché questo sarebbe un ritorno indietro. Poi, vi dicevo che accanto alla gerarchia vi è la figura della direzione, queste sono figure più moderne. La figura della direzione, come dice la parola stessa, è meno penetrante della gerarchia. Cioè, anche nella direzione si intuisce anche dalla parola direzione c’è un organo sovraordinato e uno subordinato; quindi, siamo sempre in presenza di una relazione, in cui.vi è sovraordinazione e subordinazione. Però la direzione, è caratterizzata dalla direttiva. Abbiamo già visto ieri che la direttiva differisce dall'ordine perché indica soltanto gli obiettivi, le finalità da perseguire ma non indica i modi. Quindi, vi è un certo potere di scelta, una certa autonomia, una certa discrezionalità nel modo di perseguire il risultato. Vi ho già detto ieri come è sorta la direttiva; ora, quando studierete la parte sul pubblico impiego, o sull'impiego alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, come taluno lo chiama, vedrete che c'è stata una importante innovazione, attraverso quella legge e quelle leggi, perché prima gli organi amministrativi, in buona sostanza, spesso non adottavano gli atti amministrativi, ma svolgevano un'attività di tipo preparatorio, quindi, erano, spesso uffici più che organi in senso tecnico. La legge, invece, adesso

ha stabilito che gli organi politici o gli organi politico-amministrativi, devono solo dare le direttive, gli indirizzi; mentre gli atti devono essere adottati dagli organi amministrativi.