Diritto amministrativo - l'ordinamento giuridico e l'amministrazione

La distinzione tra atti amministrativi ed atti politici

Il problema politica-amministrazione si riflette nella questione della distinzione tra atti amministrativi ed atti politici. Attualmente, gli atti del governo sono esenti dal controllo del giudice amministrativo.

Il principio di responsabilità è enunciato nell'articolo 28 della Costituzione: "I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi, la responsabilità si estende allo Stato e agli enti pubblici".

Il termine "responsabilità" viene spesso utilizzato nella normativa vigente con un significato diverso da quello enunciato nell'articolo 28. Spesso si parla di "responsabile" per indicare il soggetto che deve rendere conto delle attività di un ufficio ad esso sottoposto.

In questa prospettiva, la responsabilità può anche essere intesa come l'obbligo di rispondere delle proprie azioni e decisioni.

essereletta la legge sul procedimento amministrativo, la quale ha previsto la figura del responsabile del procedimento, che tuttavia non può considerarsi come un'applicazione dell'art 28, la figura del responsabile soddisfa piuttosto una esigenza di trasparenza e della creazione di una figura che sia contattabile dal cittadino.

3,1 il principio di legalità esprime l'esigenza che l'amministrazione sia assoggettata alla legge, anche se esso, nella sua accezione più ampia è applicabile non soltanto all'amministrazione, ma a qualsivoglia potere pubblico. Nel nostro ordinamento giuridico convivono più concezioni del principio di legalità. In primo luogo esso è considerato nei termini di non contraddittorietà dell'atto amministrativo rispetto la legge. L'art 4 disposizioni preliminari al codice civile stabilisce che i regolamenti amministrativi "non possono contenere norme contrarie alle disposizioni di"

legge” e l'art 5 l.2248/1865 all. Estabilisce l'obbligo per il giudice ordinario di disapplicare gli atti amministrativi e iregolamenti non conformi alle leggi. Il principio di legalità può però richiederequalcosa di più rispetto alla non contraddittorietà, cioè l'esigenza che l'azioneamministrativa abbia uno specifico fondamento legislativo. Si tratta del principio dilegalità inteso nella sua accezione di conformità formale, nel senso che il rapporto tralegge e amministrazione è impostato sul dovere dell'amministrazione di agire nelleipotesi ed entro i limiti fissati dalla legge che attribuisce il relativo potere. Ilprincipio di legalità si applica ad alcuni atti amministrativi normativi, quali iregolamenti ministeriali. Per ciò che riguarda i provvedimenti amministrativi al di làdel principio di legalità inteso come conformità formale esiste quello della conformitàsostanziale.

Con tale nozione si intende fare riferimento alla necessità che l'amministrazione agisca non solo entro i limiti di legge, ma in conformità della disciplina sostanziale posta dalla legge stessa. Questa concezione si ricava dalle ipotesi in cui la costituzione prevede una riserva di legge (art. 13, 23, 41, 51, 52). Sussistono tuttavia alcune importanti differenze tra principio di legalità e riserva di legge. Quest'ultima riguarda il rapporto tra Costituzione, legge ed amministrazione e, imponendo la disciplina amministrativa in una data materia, delimita l'esercizio del potere normativo spettante all'esecutivo. Il principio di legalità attiene invece al rapporto tra legge ed attività complessiva della pubblica amministrazione, dunque anche quella non normativa; il mancato rispetto del principio in questione determina l'illegittimità dell'azione amministrativa. In ragione del fatto che il potere si concretizza nel provvedimento.3 dell'articolo 1.1 della legge 241/91 stabilisce che essi devono essere adottati secondo i principi di buon andamento, imparzialità, trasparenza e pubblicità. Inoltre, tali atti devono essere motivati e rispettare i diritti dei cittadini. In sintesi, il principio di legalità impone alla pubblica amministrazione di agire solo nei limiti delle competenze conferite dalla legge e di adottare provvedimenti amministrativi solo in conformità con quanto stabilito dalla legge stessa. Tale principio è fondamentale per garantire la correttezza e la trasparenza dell'azione amministrativa.

2 stabilisce che <<la PA agisce secondo le norme di diritto privato, salvo che la legge disponga diversamente>>. Resta fermo il principio di legalità/tipicità per l'attività autoritativa. Ma il mancato rispetto di alcune regole dell'agire amministrativo può diventare irrilevante sotto il profilo dell'annullabilità dell'atto, dequotando il principio di legalità, come si può desumere dalla lettura dell'articolo 21 octies comma 2 ai sensi del quale <<non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso, da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo, non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento, qualora la PA dimostri in giudizio che il contenuto

del provvedimento, non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato>>. Per quanto attiene ai rapporti tra legge ed attività amministrativa occorre infine richiamare il principio del Giusto Procedimento, elaborato dalla Corte costituzionale ed avente la dignità di principio generale dell'ordinamento. Esprime l'esigenza che ci sia distinzione tra il disporre in astratto con legge e il provvedere in concreto con atto alla stregua della disciplina astratta, mettendo i privati interessati in condizione di esporre le proprie ragioni sia a tutela del proprio interesse sia a titolo di collaborazione con l'interesse pubblico. 3,2 il principio di imparzialità l'art 97 pone espressamente due principi relativi all'amministrazione: trattasi del principio di buon andamento e del principio di imparzialità. La norma sembra riferirli entrambi esclusivamente all'organizzazione amministrativa. La portata dell'articolo èstata poi estesa non solo alla legge, ma anche all'amministrazione ivi compresa quella non statale; infine in virtù di un'interpretazione estensiva della locuzione "pubblici uffici" che la norma contiene, dottrina e giurisprudenza hanno affermato l'applicabilità diretta dei due principi in esame così all'organizzazione come all'attività amministrativa. Per quanto concerne il principio di imparzialità, si osserva che esso, in negativo, esprime il dovere dell'amministrazione di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione nel perseguimento degli interessi affidati alla sua cura. Il principio postula anche un comportamento attivo volto alla realizzazione di un assetto appunto imparziale dei rapporti. Al fine di cogliere il significato dell'imparzialità, occorre porre mente al fatto che l'amministrazione deve perseguire quegli interessi pubblici che la legge determina e definisce: in questo

senso pertanto l'amministrazione è parziale. L'imparzialità non significa dunque assenza di orientamento, anche se esige che essa sia posta al riparo da indebite interferenze. L'imparzialità impone innanzitutto che l'amministrazione sia strutturata in modo da assicurare una condizione oggettiva di aparzialità. Applicazioni specifiche del principio sono la posizione dei pubblici impiegati i quali sono al servizio della Nazione art 98, e non di interessi partigiani. Il principio di imparzialità impone il criterio del concorso pubblico per l'accesso ai pubblici uffici, in modo da evitare la formazione di una burocrazia politicizzata. Strettamente connesso all'imparzialità è il principio c.d. autolimite, cioè della predeterminazione dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni si debbono attenere nelle scelte successive, che è rivolto ad assicurare la trasparenza dell'attività.

amministrativa ed è disciplinato dall'articolo 12 L.241/90 e trova applicazione nelle ipotesi di erogazioni pubbliche senza corrispettivo quando i criteri e le modalità a cui attenersi non siano predeterminati dal legislatore. Essi vanno pubblicati e la loro osservanza deve risultare dal provvedimento. In sostanza il principio di imparzialità riguarda la decisione in sé considerata piuttosto che l'attività complessiva dell'amministrazione. Può tradursi in una serie di regole specifiche dell'azione la cui ottemperanza garantisce un'attività imparziale sul piano sostanziale quando vi sia spazio per l'adozione di una scelta. Il principio di buon andamento, enunciato anch'esso nell'art. 97, impone che l'amministrazione agisca nel modo più adeguato e conveniente possibile. Quali applicazioni del principio si possono ricordare le esigenze di una razionale distribuzione del personale nelle carriere e.della corrispondenza tra livello retributivo e qualifica esercitata. Nell'ambito del procedimento, va richiamato il principio del non aggravamento di esso se non per straordinarie e motivate esigenze imposte dallo svolgimento dell'istruttoria. Il problema del buon andamento non deve essere confuso con quello del dovere funzionale di buona amministrazione a carico dei pubblici dipendenti, e va riferito alla Pubblica Amministrazione nel suo complesso e non al funzionario. 3,4 i criteri di efficacia, efficienza, imparzialità, pubblicità e trasparenza. Accanto ai principi tradizionali di buon andamento ed imparzialità, l'amministrazione si deve attenere anche ai criteri di efficacia, efficienza, pubblicità e trasparenza, i quali costituiscono la traduzione dei principi costituzionali, diventando i parametri giuridici dell'attività e della organizzazione amministrativa. Il criterio di efficienza indica la necessità di misurare il

Rapporto tra il risultato dell'azione organizzativa e quantità di risorse impiegate per ottenere quel