Diritto amministrativo - l'ordinamento giuridico e l'amministrazione

Cap II: Ordinamento giuridico e amministrazione

La disciplina costituzionale

Con il termine ordinamento giuridico si indica l'assetto giuridico e l'insieme delle norme giuridiche che si riferiscono a un particolare gruppo sociale. Molte tra le norme di questo ordinamento sono costituite da prescrizioni costituzionali, le quali rappresentano la formalizzazione giuridica dell'organizzazione sociale colta al massimo livello, ossia a livello statale. L'analisi deve pertanto partire dalla Costituzione, non fosse altro che le sue prescrizioni prevalgono sulle norme prodotte dalle altre fonti di diritto.

L'amministrazione nella costituzione

La Costituzione si occupa dell'amministrazione nella sezione II, titolo III, parte seconda. Dal quadro normativo costituzionale emergono diversi modelli di amministrazione, nessuno dei quali può assurgere al rango di "modello" principale. Ai sensi dell'art. 98, l'amministrazione pare direttamente legata alla collettività nazionale, al cui servizio i suoi impiegati sono preposti.

Vi è poi il modello espresso dall'art. 5, caratterizzato dal decentramento amministrativo e dalla promozione delle autonomie locali, capaci di esprimere un proprio indirizzo politico-amministrativo. Ancora diverso è lo schema presupposto dall'art. 97, che contiene una riserva di legge e mira a sottrarre l'amministrazione al controllo politico del governo: un'amministrazione indipendente dal governo e che si legittima per la sua imparzialità ed efficienza. L'art. 97 pone contestualmente limiti anche al legislatore, il quale può incidere sull'amministrazione soltanto dettando regole per la disciplina della sua organizzazione.

È evidente come da tale disposizione non emerga né l'immagine di un'amministrazione braccio esecutivo del potere legislativo o del governo, né quella di un'amministrazione completamente autonoma. L'analisi dei modelli emergenti dal disegno costituzionale ha consentito di rilevare come sullo sfondo sia costantemente presente la questione del rapporto tra amministrazione, governo e politica.

Il governo, assieme al parlamento, esprime un indirizzo qualificato dall'art. 95 come indirizzo politico-amministrativo. L'indirizzo politico può definirsi come la direzione politica dello stato, mentre l'indirizzo amministrativo, che deve comunque essere stabilito nel rispetto dell'indirizzo politico, consiste nella prefissione di obiettivi dell'azione amministrativa. L'art. 2 l.400/88 attribuisce al Consiglio dei Ministri il compito di determinare, in attuazione della politica generale di governo, l'indirizzo generale dell'azione amministrativa, e l'art. 5, comma 2, lettera a, prevede che il presidente del Consiglio impartisca ai ministri le direttive politiche ed amministrative in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei Ministri.

Il momento amministrativo non è pertanto estraneo al governo; per converso, posto che il governo è espressione delle forze politiche di maggioranza, allorché esso si ingerisca nell'amministrazione, vi introduce un elemento di politicità. Sussiste poi la necessità che l'amministrazione sia leale verso la forza politica che detiene la maggioranza parlamentare: in qualche misura l'amministrazione deve essere strumento di esecuzione delle direttive politiche impartite dal ministro che assume la responsabilità del proprio dicastero.

Il nostro ordinamento introduce una tendenziale distinzione tra politica ed amministrazione, soprattutto in occasione della disciplina dell'organizzazione del lavoro presso le pubbliche amministrazioni. Questa disciplina tenta di delimitare con chiarezza le attribuzioni della componente politica dell'amministrazione, rispetto a quelle della componente politica, in particolare del vertice dirigenziale, basandosi sul presupposto che un organo non politico possa agire in modo maggiormente imparziale.

L'attuale normativa sull'organizzazione pubblica pare non tanto orientata nel senso di realizzare un'improbabile netta separazione tra politica ed amministrazione, quanto caratterizzata per il suo significato garantista rispetto a ciò che essa esclude: la trasformazione dell'amministrazione in mero apparato subordinato agli organi politici. Questi ultimi possono controllare ed indirizzare il livello più alto dell'amministrazione: la dirigenza, ma soltanto utilizzando gli strumenti di cui al dlgs 165/2001 (in particolare prefissione di obiettivi e verifica dei risultati), i quali siano compatibili con il riconoscimento di poteri di gestione autonoma della dirigenza.

Si noti che in alcuni casi la legge configura uno stretto vincolo fiduciario tra organo politico e vertice dirigenziale, tale che alcuni incarichi cessano decorsi 90 giorni dal voto sulla fiducia al nuovo esecutivo (spoils system). In queste ipotesi la separatezza tra politica ed amministrazione risulta nettamente attenuata. Un'ulteriore ipotesi è disciplinata dalla l. 145/2002, con riferimento alle nomine degli organi di vertice e dei componenti dei consigli di amministrazione: quelle conferite dal governo o dai ministri nei sei mesi antecedenti la scadenza naturale della legislatura o nel mese antecedente lo scioglimento anticipato delle camere, possono essere confermate, revocate, modificate o rinnovate entro sei mesi dal voto di fiducia al governo. Il meccanismo dello spoil systems aveva assunto dimensioni notevoli. Esso ha affrontato il vaglio della legittimità costituzionale, che ne ha definito i limiti.

La Corte Costituzionale, con Sent. 233/2006, ha in particolare stabilito che "la previsione di un meccanismo di valutazione tecnica della professionalità e competenza dei nominati... non si configura... come misura costituzionalmente vincolata", atteso che la regola per cui le cariche affidate intuito personae cessano all'atto di insediamento di nuovi organi politici mira a consentire a questi ultimi la possibilità di rinnovarle, scegliendo soggetti idonei a garantire proprio l'efficienza ed il buon andamento dell'amministrazione: il principio di buon andamento significa pertanto coesione tra politica e amministrazione.