Diritto amministrativo - il processo amministrativo

Istituto di creazione giurisprudenziale era anche quello dell’appello dell’ordinanza di sospensione:

contro le ordinanze dei tribunali amministrativi regionali è ammesso il ricorso in appello.

L’ordinanza era tradizionalmente considerata assoggettabile a revocazione. La recente riforma non

menziona tuttavia questa forma di impugnazione.

L’ordinanza è inoltre revocabile o modificabile.

Sotto il profilo della giurisprudenza comunitaria va ricordata la sentenza della Corte di giustizia Ce

(1990) secondo cui il giudice nazionale deve disapplicare le leggi nazionali che gli impediscono di

emettere provvedimenti provvisori di indole cautelare a tutela di diritti fondati sulle norme

comunitarie, quando ciò sia necessario al fine di garantire la piena efficacia satisfattiva della

decisione finale di merito e di assicurare una applicazione uguale ed uniforme delle norme

comunitarie nei confronti di tutti i destinatari dei vari Stati.

Periculum in mora e fumus boni iuris

Presupposti e contenuti delle misure cautelari sono indicati nell’art. 21 l. Tar: se il ricorrente,

allegando un pregiudizio grave e irreparabile derivante dall’esecuzione dell’atto impugnato, ovvero

dal comportamento inerte dell’amministrazione, durante il tempo necessario a giungere ad una

decisione sul ricorso chiede l’emanazione di misure cautelari, compresa l’ingiunzione a pagare una

somma, che appaiono, secondo le circostanze, più idonee ad assicurare interinalmente gli effetti

della decisione sul ricorso, il tribunale amministrativo regionale si pronuncia sull’istanza con

ordinanza emessa nella camera di consiglio.

La cognizione del giudice amministrativo chiamato a pronunciarsi sull’istanza volta ad ottenere la

misura cautelare investe i presupposti del periculum in mora e del fumus boni iuris.

Ai fini della sospensiva occorre cioè la sussistenza di un pregiudizio grave e irreparabile… durante

il tempo necessario a giungere ad una decisione sul ricorso: deve trattarsi del pericolo

particolarmente rilevante (perdita di un bene primario e infungibile) e di impossibile riparazione

(periculum in mora). L’irreparabilità è di norma esclusa allorché si tratti di un danno meramente

monetario ovvero consista in una mancata corresponsione di somme di denaro.

Il secondo presupposto (fumus boni iuris) è da ritenersi proprio di tutte le misure cautelari: esso,

secondo quanto emerge dall’elaborazione giurisprudenziale, ricorre allorché il ricorso sia non

manifestamente inaccoglibile. In tal modo si esclude la concessione della misura cautelare con

riferimento a provvedimento che con tutta probabilità non sarà annullato in sede di decisione sul

merito.

Il giudice opera tradizionalmente una valutazione comparativa tra pregiudizio che può derivare alla

parte dall’esecuzione del provvedimento impugnato e pregiudizio arrecato all’interesse pubblico

dalla esecuzione della misura cautelare. Tale ponderazione ricorda l’esercizio di un potere

discrezionale, anche se esso coinvolge non già tutti gli interessi implicati nella vicenda sostanziale,

bensì solo quelli affiorati sul piano processuale ed è caratterizzata dalla collocazione dell’interesse

pubblico in posizione di tendenziale parità rispetto a quello fatto valere dal ricorrente.

Giudicato

Il giudicato è la decisione contenuta in una sentenza divenuta immutabile.

Anche le sentenze del tribunale amministrativo e quelle del Consiglio di Stato, a seguito

dell’esaurimento dei mezzi di gravame ordinari, ovvero della decadenza degli stessi (per decorso

del termine o per acquiescenza) acquistano efficacia di cosa giudicata.

La dottrina distingue tra giudicato in senso sostanziale e giudicato in senso formale. Il giudicato in

senso sostanziale indica il valore del giudicato come regolamento del rapporto sostanziale; il

giudicato in senso formale invece esprime il valore del giudicato consistente nella chiusura del

giudizio. Il giudicato sostanziale presuppone quello formale. Si distingue poi tra giudicato come

effetto negativo e giudicato come effetto positivo. In particolare, in base al primo profilo, rimane

precluso qualsiasi nuovo giudizio con il quale si voglia riproporre la stessa questione decisa dalla

sentenza passata in giudicato, mentre mediante il secondo profilo, si pone in luce che in ogni

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successo giudizio avente diverso oggetto, il giudice p vincolato al punto deciso con la sentenza che

ha acquistato autorità di giudicato.

Tra le pronunce del giudice amministrativo, solo le sentenze possono passare in giudicato e neppure

tutte: sono infatti suscettibili di acquistare l’autorità di cosa giudicata solo le sentenze di merito di

accoglimento.

Il giudicato non si estende agli obiter dicta e cioè alle pronunce e alle argomentazioni del giudice

contenute nella sentenza, ma estranee alla materia del contendere.

Anche le sentenze processuali, le quali esauriscono il loro effetto nell’ambito del processo, non

sono suscettibili di acquistare autorità di giudicato (esterno).

Non passano infine in giudicato le sentenze sulle questioni – estranee all’oggetto del processo –

pregiudiziali di rito e sulle altre questioni pregiudiziali decise incidenter tantum.

In tema si limiti oggettivi del giudicato va osservato che gli effetti della sentenza non possono che

riguardare l’atto oggetto di impugnativa: si tende peraltro a ritenere ammissibile che l’annullamento

di un atto presupposto determini l’automatica caducazione degli atti consequenziali.

Quanto ai limiti soggettivi del giudicato, la sentenza ha valore di giudicato solo per le parti.

L’amministrazione ha però la facoltà di estendere il giudicato agli estranei al giudizio che si trovino

in una posizione analoga a quella del ricorrente.

Il giudizio d'ottemperanza

L’amministrazione ha l’obbligo di conformarsi al giudicato.

Non tutte le sentenze necessitano di attività esecutiva dell’amministrazione. Nei casi caratterizzate

dalla sussistenza del dovere di agire l’amministrazione deve conformarsi agli effetti della sentenza

divenuti incontrovertibili, mutando la realtà giuridica o quella materiale alla stregua di quanto

deciso. In particolare, nelle ipotesi di annullamento del provvedimento, il soggetto pubblico è tenuto

ad osservare il vincolo conformativo scaturente dal giudicato; in sintesi, l’amministrazione deve: -

osservare la regola di diritto stabilita dalla sentenza; - porre in essere i necessari atti di natura

attuativa della sentenza.

Qualora l’amministrazione non ottemperi al giudicato è data la possibilità all’interessato di

utilizzare il rimedio del ricorso diretto ad ottenere l’adempimento dell’obbligo di conformarsi, per

quanto riguarda il caso deciso, al giudicato (comunemente si parla di ricorso per l’ottemperanza;

oggi l’espressione giudizio di ottemperanza è impiegata dalla l. 205/2000, che ne ha esteso

l’applicabilità anche alle sentenze di primo grado non sospese dal Consiglio di Stato e delle

ordinanza cautelari). L’azione per l’ottemperanza è esercitabile sia per ottenere la rimozione

dell’atto dichiarato illegittimo dal giudice civile, sia per ottenere coattivamente l’attuazione del

comando contenuto nella sentenza – sempre del medesimo giudice- di condanna al pagamento di

somme, nonché per l’esecuzione delle sentenze del giudice amministrativo passate in giudicato o

non sospese.

La giurisprudenza ha ultimamente esteso il rimedio ai giudicati dei giudici amministrativi speciali.

Per quanto attiene alle sentenze amministrative, il ricorso può essere impiegato non solo nei casi di

sentenza di annullamento e di condanna, ma pure nelle ipotesi delle sentenze dichiarative.

L’obbligo di eseguire le decisioni sorge direttamente dalle medesime. L’obbligo non deve pertanto

essere riaffermato, definito o accertato nel processo amministrativo di esecuzione: tuttavia ciò non

esclude l’esistenza in tale giudizio di un momenti cognitorio, diretto a verificare la sussistenza dei

presupposti per l’intervento del giudice – in particolare l’inadempimento.

Il ricorso in ottemperanza costituisce l’ipotesi più importante di giurisdizione di merito: il giudice

può infatti sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio dei poteri amministrativi.

I presupposti del giudizio di ottemperanza sono:

- sussistenza di una sentenza passata in giudicato (come s’è visto, il rimedio è ora esperibile anche

per le sentenze di primo grado non sospese dal Consiglio di Stato);

- inadempimento della pronuncia. 9

La giurisprudenza ha ampliato il concetto di inadempimento, accostando alla semplice inerzia non

solo l’adempimento parziale e incompleto, ma pure il comportamento elusivo, da cui risulti in modo

in equivoco e obiettivo la volontà di sottrarsi agli obblighi scaturenti dalla pronuncia. In questi casi

dunque, nonostante l’emanazione di un atto amministrativo, il ricorrente deve esperire il ricorso per

l’ottemperanza e non l’ordinario ricorso di legittimità.

L’art. 21 septies l. 241/1990 dispone che le questioni inerenti alla nullità dei provvedimenti in

violazione o elusione del giudicato sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice

amministrativo.

In sintesi, sembra che il regime dovrebbe essere il seguente:

- l’atto in violazione di giudicato è nullo e apre la via al giudizio di ottemperanza;

- l’atto elusivo del giudicato è nullo; del pari apre la via all’ottemperanza: il relativo giudizio,

in tali casi, si configura come giurisdizione di merito ed esclusiva;

- rimane il problema dell’atto successivo al giudicato illegittimo per motivi diversi dal

contrasto con la statuzione giurisdizionale: sembra preferibile ammettere la mera

illegittimità (e non la nullità) e la contestabilità secondo le regole del ricorso di legittimità.

- In ordine ai casi con cui si dispone il risarcimento dei danni l’art. 35 d. lgs. 80/1998 con

riferimento alla giurisdizione esclusiva, consente al giudice di disporre anche attraverso la

reintegrazione in forma specifica il risarcimento del danno ingiusto; il giudice

amministrativo può stabilire i criteri in base ai quali l’amministrazione pubblica o il gestore

devono proporre a favore dell’avente diritto il pagamento di una somma entro un congruo

termine. Nel caso le parti non giungano ad un accordo può essere chiesta la determinazione

della somma dovuta. In questa ipotesi il presupposto del ricorso per l’ottemperanza non è

l’inadempimento ma il mancato raggiungimento dell’accordo sulla somma dovuta

dall’amministrazione a titolo di risarcimento del danno.

La competenza è distribuita tra Tar e Consiglio di Stato. Il Tar è competente a conoscere dei ricorsi

per l’esecuzione delle proprie sentenze non sospese dal Consiglio di Stato, nonché del giudicato

formatosi sulle proprie sentenze per decorrenza dei termini per impugnare, ovvero nei casi in cui la

propria decisione sia stata confermata in appello dal Consiglio di Stato.

La competenza spetta invece al Consiglio di Stato per l’esecuzione delle proprie decisioni che

abbiano annullato o riformato la sentenza di primo grado; nonché per i ricorsi per l’esecuzione del

giudicato di altre giurisdizioni (Corte di cassazione, tribunale superiore delle acque); il Consiglio è

infine competente in ordine ai ricorsi per l’esecuzione dei giudicati del giudice ordinario allorchè

l’autorità che deve adempiere svolga un’attività che trascende l’ambito della circoscrizione di un

Tar.

Il ricorso può essere proposto da coloro che furono parti nel giudizio concluso con la sentenza da

ottemperare. Legittimata passiva è l’amministrazione che fu parte nel giudizio.

La parte deve previamente notificare un atto di messa in mora all’amministrazione (diffida ad

adempiere), avvertendo che in mancanza di esecuzione si procederà alla proposizione del ricorso di

ottemperanza. Questo adempimento non è ritenuto necessario nei casi in cui l’amministrazione

abbia espressamente dichiarato di non voler eseguire la sentenza ovvero abbia adottato l’atto

dichiaratamente in esecuzione della sentenza. Una volta trascorso il temine di trenta giorni dall’atto

di messa in mora il ricorso deve essere proposto entro il termine decennale di prescrizione ordinaria.

Non è previsto che il ricorso sia notificato ad altri soggetti, non assicurando il contraddittorio tra le

parti. La giurisprudenza ha riconosciuto la necessità del rispetto del contraddittorio anche nella fase

dell’ottemperanza mediante la notificazione del ricorso all’amministrazione intimata e al soggetto

che originariamente rivestiva la qualità di controinteressato.

Si ritiene che la sentenza del giudice, previo accertamento dell’inadempimento, nel caso in cui

accolga il ricorso, possa volta a volta annullare o revocare gli atti posti in violazione della

statuizione, ordinare di porre in essere gli adempimenti necessari per dare esecuzione, ordinare

interventi sostitutivi, ovvero addirittura direttamente sostituirsi all’amministrazione.

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Spesso il giudice, allo scopo di far adottare in via sostitutiva l’atto, procede contestualmente o meno

alla fissazione all’autorità di un temine per ottemperare, alla nomina di un commissario ad acta

(solitamente si tratta di un funzionario di livello superiore della stessa amministrazione o di un altro

ente).

Ad avviso della giurisprudenza le pronunce del Tar sul ricorso di ottemperanza sono appellabili se

contenenti statuizioni aberranti o esorbitanti dalla funzione dell’ottemperanza, costituita dalla

sostituzione dell’amministrazione mediante l’adozione di misure attuative: in pratica, allorché il

giudice abbia risolto questioni di tipo cognitorio – pronunciando sulla regolarità del rito, sul

ricorrere delle condizioni soggettive e oggettive dell’azione, nonché sulla fondatezza della pretesa

azionata – è consentito l’appello, mentre non sono suscettibili di essere impugnate le sentenze

contenenti misure meramente attuative della pronuncia.

Teoricamente ammissibile è il ricorso in Cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione; la

giurisprudenza ha invece affermato l’esperibilità dell’opposizione di terzo.

Commissario ad acta

Spesso il giudice, allo scopo di far adottare in via sostitutiva l’atto, procede contestualmente o meno

alla fissazione all’autorità di un temine per ottemperare, alla nomina di un commissario ad acta

(solitamente si tratta di un funzionario di livello superiore della stessa amministrazione o di un altro

ente). Si discute se si tratti di un organo straordinario dell’amministrazione, di organo ausiliario del

giudice oppure ancora di organo misto, in parte ausiliario del giudice, in parte organo

dell’amministrazione.

Seguendo la prima tesi i suoi atti dovrebbero considerarsi veri e propri atti amministrativi

impugnabili in sede di giurisdizione di legittimità e annullabili in via di autotutela da parte

dell’amministrazione. Secondo la giurisprudenza peraltro i provvedimenti del commissario non

sono impugnabili in via autonoma ma contestabili con un ricorso integrativo davanti allo stesso

giudice dell’ottemperanza, il quale conserva il potere di intervenire ad istanza delle parti e può

disattendere le conclusioni cui sia pervenuto il commissario. Ogni contestazione che provenga

invece da soggetti terzi deve essere proposta in un nuovo giudizio di cognizione.

In sintesi, accogliendo la tesi dell’organo ausiliario del giudice, si consente all’amministrazione di

impugnare l’atto del commissario, si esclude che la stessa possa esercitare poteri di autotutela e si

apre la via al giudizio di ottemperanza che rientrando nella giurisdizione di merito, permette di

esaminare anche l’opportunità dell’atto del commissario. La tesi dell’organo ausiliario non è

compatibile con la condivisibile opinione della Cassazione secondo cui il commissario sarebbe

legato all’amministrazione da un rapporto di servizio ai fini della configurabilità della sua

responsabilità amministrativa per danni causati nell’esercizio delle proprie funzioni.

Il rito avverso il silenzio

Il rito avverso silenzio è disciplinato dalla l. 205/2000, che ha introdotto l’art. 21 bis l. Tar. Tale

norma dispone che i ricorsi avverso silenzio dell’amministrazione sono decisi in camera di

consiglio con sentenza succintamente motivata entro trenta giorni dalla scadenza del termine per il

deposito del ricorso, uditi i difensori delle parti che ne facciano richiesta. La decisione è appellabile

entro trenta giorni dalla notificazione o, in mancanza, entro novanta giorni dalla comunicazione

della pubblicazione. Nel giudizio di appello si seguono le stesse regole.

Trattasi dunque di un rito camerale in cui vengono comunque rispettati i principi del contraddittorio

e del doppio grado di giudizio. La legge non prevede un termine di costituzione per

l’amministrazione, la quale potrebbe quindi costituirsi anche all’udienza camerale.

La circostanza che si parli di sentenza succintamente motivata consente di accostare la fattispecie in

esame a quella delle decisioni in forma semplificata.

Il comma 2 dispone che in caso di totale o parziale accoglimento del ricorso di primo grado, il

giudice amministrativo ordina all’amministrazione di provvedere di norma entro un termine non

superiore a trenta giorni. Qualora l’amministrazione resti inadempiente oltre il detto termine il

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giudice amministrativo, su richiesta della parte, nomina un commissario che provveda in luogo

della stessa; tale soggetto si configura come sostituto dell’amministrazione. Non è necessario un

atto di messa in mora e di diffida: così specifica l’art. 2 comma 5 l. 241/1990, che pure specifica che

l’azione può essere proposta fin tanto che perdura l’inadempimento e comunque non oltre un anno

dalla scadenza dei termini.

Il rito si applica soltanto al silenzio inadempimento. Nell’ipotesi di silenzio significativo infatti, la

tutela del ricorrente postula l’eliminazione degli effetti equipollenti a quello del provvedimento,

sicchè egli deve agire per annullare i medesimi e non già per ottenere un ordine all’amministrazione

di provvedere.

Si noti che la nomina del commissario avviene – su istanza di parte – già in primo grado: la legge

vuole dunque consentire al privato di ottenere una risposta anche ove sussista discrezionalità

dell’amministrazione. In sostanza la norma introducendo una fase cognitoria cui segue quella

eventuale di ottemperanza, pare aver introdotto una ipotesi che si avvicina in modo rilevante ad un

caso di giurisdizione di merito, ancorché sia evidente la preoccupazione di offrire un’ulteriore

possibilità di decisione all’amministrazione, evitando comunque che il provvedimento sia adottato

in via sostitutiva direttamente dal giudice. Ai sensi della l. 214 il giudice amministrativo può

conoscere della fondatezza dell’istanza.

Giudizio di conto

Ai sensi dell’art. 45 t.u. Corte dei conti, la presentazione del conto giudiziale costituisce l’agente in

giudizio.

Il giudizio di conto, avente ad oggetto l’accertamento della responsabilità contabile e della

regolarità delle partite del conto, costituisce dunque un esempio di processo avente il carattere della

necessarietà, atteso che il rendiconto è imposto dalla legge e il giudizio di instaura a prescindere

dalla sussistenza di una controversia, per effetto della sola trasmissione del conto.

Nel caso in cui il contabile non adempia all’obbligo del rendiconto il procuratore che abbia notizia

del fatto può promuovere un autonomo giudizio (giudizio per la resa del conto) che in senso proprio

tende a consentire l’instaurazione del diverso giudizio di conto.

Dopo che il conto è stato depositato spontaneamente, ovvero a conclusione del giudizio per la resa

del conto, prende avvio il giudizio di conto in senso proprio.

Se il relatore designato dal presidente della competente sezione accerta la regolarità del conto e non

sussiste l’opposizione del procuratore, il conto viene approvato dal presidente della sezione con

decreto di discarico. In questo caso il giudizio, privo di vero contraddittorio, si accosta ad un

procedimento più propriamente amministrativo.

Nel caso in cui invece la relazione concluda per la condanna o l’adozione di altri provvedimenti

definitivi o interlocutori, ovvero esista dissenso tra la relazione del magistrato relatore e le

conclusioni del procuratore, su istanza del procuratore stesso viene fissata l’udienza di discussione

dal presidente della sezione con decreto notificato alle parti.

In udienza il magistrato relatore espone la propria relazione e l’avvocato dell’agente può

intervenire; dopo le conclusioni orali del procuratore la sezione emette la decisione. Può trattarsi di

una decisione di discarico – se si riconosce il saldo del conto – o di condanna dell’agente, previa

liquidazione del debito. In tale ipotesi dunque il giudizio di conto assume caratteri propriamente

contenziosi.

La decisione di condanna viene trasmessa in forma esecutiva al procuratore regionale, il quale la

comunica all’amministrazione interessata affinché questa provveda alla riscossione delle somme

dovute dall’agente.

Ove la proposta del relatore sia nel senso della condanna del contabile e l’addebito non superi i

cinque mila euro può trovare applicazione il procedimento monitorio e dunque vi è la possibilità di

una conclusione del processo che eviti il giudizio della sezione: il presidente può determinare la

somma che il contabile deve pagare a tacitazione del suo debito e il giudizio della Corte ha luogo

solo in caso di mancata accettazione del contabile di tale determinazione entro un termine

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assegnato. Ove questo accetti la determinazione presidenziale il presidente dispone la cancellazione

del conto dal ruolo delle udienze e emette ordinanza presidenziale avente valore di titolo esecutivo.

Entro trenta giorni dalla notificazione della decisione l’agente può presentare opposizione contabile,

depositando un ricorso presso la segreteria della sezione giurisdizionale che ha emanato la

decisione.

L’opposizione contabile non è un mezzo di impugnazione ma un ulteriore fase del giudizio di conto

che trova la propria origine storica nel fatto che in passato la prima parte del procedimento era

dominata dall’attività amministrativa e soltanto dopo la decisone che chiudeva questa fase veniva

investita in pieno la sezione: l’opposizione comporta l’instaurazione di un giudizio in

contraddittorio tra opponente e procuratore, a seguito del quale viene fissata una pubblica udienza

nella quale la sezione deciderà sull’opposizione.

Decorsi cinque anni dal deposito del conto senza che siano state elevate contestazioni a carico del

tesoriere o del contabile da parte dell’amministrazione, degli organi di controllo o del procuratore

regionale, il giudizio si estingue.

Quanto all’esecuzione delle decisioni di condanna, alla riscossione dei crediti liquidati dalla Corte

con sentenza o con ordinanza esecutiva provvede l’amministrazione titolare del credito attraverso

uffici designati: si noti dunque che l’esecuzione è rimessa all’amministrazione danneggiata. Il

recupero è effettuato mediante trattenuta alla fonte delle somme eventualmente dovute ai

responsabili. A richiesta del debitore il pagamento può essere effettuato a rate. Egli può anche

chiedere di proceder al versamento diretto in tesoreria.

Altrimenti si procede valendosi della procedura prevista per la riscossione delle entrate patrimoniali

o di quella comune disciplinata dal codice civile.

Ricorsi amministrativi

I ricorsi amministrativi sono istanze rivolte dai soggetti interessati ad una pubblica amministrazione

per ottenere la tutela di una situazione giuridica soggettiva che si assume essere lesa da un

provvedimento o da comportamento amministrativo.

Si tratta in altri termini di rimedi giuridici offerti per la soluzione di una controversia che può

sorgere dall’emanazione di un atto (ricorsi impugnatori), ovvero, in via eccezionale,

indipendentemente da esso (ricorsi non impugnatori, relativi a diritti soggettivi).

I ricorsi amministrativi non hanno natura giurisdizionale: essi non sono infatti rivolti ad un giudice

ma ad un soggetto – l’amministrazione – che non si trova in posizione di estraneità rispetto alle

parti in causa e agli interessi coinvolti; il procedimento che si instaura a seguito del ricorso di

conseguenza, ha carattere amministrativo, così come l’atto con cui l’autorità si pronuncia è un atto

amministrativo espressione di autotutela che la dottrina definisce come “decisione amministrativa”,

in suscettibile di passare in giudicato e in linea di massima soggetto al regime degli atti

amministrativi con l’eccezione della revocabilità.

I ricorsi amministrativi hanno carattere giustiziale: essi traggono infatti origine da una controversia,

sono strumenti di tutela di situazioni giuridiche, sono instaurati su istanza di parte, sono retti dal

principio della domanda e si svolgono in contraddittorio tra le parti.

L’amministrazione non esercita pertanto una funziona amministrativa attiva, sicchè ad esempio con

la decisione di un ricorso non può impiegare i propri poteri discrezionali di annullamento d’ufficio.

Il privato ha un interesse giuridicamente protetto – azionabile in sede giurisdizionale – alla

pronuncia e questo carattere vale a differenziare i ricorsi da altri atti (denunce, esposti) con cui

semplicemente si sollecita l’esercizio dei poteri di autotutela dell’amministrazione.

La disciplina generale dei ricorsi amministrativi è contenuta nel d.p.r. 1199/1971: esso regola il

procedimento per la decisione del ricorso e l’istituto del silenzio-rigetto. La costituzione invece non

si occupa espressamente della materia dei ricorsi. Oggi peraltro l’art. 117 comma 2 precisa che la

giustizia amministrativa rientra tra le materie riservate alla legislazione dello Stato.

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Oggi i ricorsi amministrativi costituiscono di norma un rimedio facoltativo a aggiuntivo rispetto ai

rimedi giurisdizionali, fatta salva l’eccezione del ricorso straordinario che è un rimedio alternativo

al ricorso giurisdizionale amministrativo.

I ricorsi amministrativi offrono alla parte la possibilità di ottenere un’ulteriore pronuncia da parte

dell’amministrazione, in tempi rapidi e con una spesa inferiore rispetto al ricorso giurisdizionale;

alcuni ricorsi consentono di far valere i vizi di merito, in linea di massima non sindacabili dal

giudice.

Il ricorrente deve avere la legittimazione ad agire, che spetta ai titolari di una situazione giuridica

soggettiva (cioè un diritto soggettivo o un interesse legittimo), nonché un interesse ad agire.

Il ricorso amministrativo, a pena di nullità, deve essere redatto in forma scritta: deve contenere

l’indicazione dell’autorità adita, le generalità del ricorrente, gli estremi del provvedimento

impugnato, i motivi di impugnazione, la data e la sottoscrizione del ricorrente.

Non è richiesto il patrocinio di un avvocato.

Le decisioni sui ricorsi possono configurarsi come pronunce di accoglimento o di rigetto della

domanda proposta dal ricorrente (decisioni nel merito) ovvero dare atto dell’impossibilità di

scendere all’esame del merito per la presenza di ostacoli procedurali (decisioni di rito).

I ricorsi si distinguono come segue:

- ricorsi di carattere generale, che possono essere esperiti anche in assenza di una specifica

norma che li ammetta;

- ricorsi di carattere eccezionale, ammissibili solo se espressamente previsti dalla legge;

- ricorsi impugnatori, che traggono origine dall’impugnazione di un atto;

- ricorsi non impugnatori, che mirano ad ottenere la soluzione di una controversia;

- ricorsi ordinari: esperibili nei confronti degli atti non definitivi;

- ricorsi straordinari: solo nei confronti di un provvedimento definitivo;

- ricorsi eliminatori: a seguito dell’accoglimento dell’istanza l’amministrazione può solo

annullare l’atto senza disporre del potere di riesaminare la questione;

- rimedi rinnovatori: l’autorità adita può, oltre che valutare la legittimità e l’opportunità

dell’atto, riesaminare la questione al fine di modificare o sostituire l’atto, nei limiti del

principio della domanda.

Ricorso gerarchico proprio

Il ricorso gerarchico è un ricorso ordinario, a carattere rinnovatorio e generale, proponibile

all’autorità gerarchicamente superiore a quella che ha emanato l’atto impugnato. Esso consente di

far valere vizi sia di legittimità, sia di merito e di tutelare diritti soggettivi e interessi legittimi. Ha

carattere di ricorso generale.

Il ricorso gerarchico è ammesso in unico grado: se la legge stabilisce che i gradi della gerarchia

siano superiori ad uno, il ricorso può essere proposto una sola volta e soltanto nei confronti

dell’organo immediatamente superiore.

Il ricorso gerarchico è un rimedio facoltativo: nei confronti dello stesso atto potrebbero dunque

essere proposti due ricorsi, uno giurisdizionale, l’altro gerarchico. Vale in proposito il principio

della prevalenza del ricorso giurisdizionale, che assicura maggiori garanzie a favore delle parti:

nell’ipotesi in cui il ricorso giurisdizionale sia stato proposto dallo stesso soggetto già ricorrente in

via gerarchica, il ricorso gerarchico si intende implicitamente rinunciato; over il ricorso

giurisdizionale sia stato proposto da altro cointeressato il ricorso gerarchico diventa improcedibile.

Il termine per la presentazione del ricorso gerarchico è di trenta giorni a pena di decadenza.

Il ricorso può essere proposto all’autorità competente a deciderlo ovvero all’organo che ha emanato

l’atto impugnato. Il ricorrente può poi scegliere tra presentazione diretta del ricorso mediante

consegna, presentazione mediante notificazione presentazione a mezzo di lettera raccomandata con

avviso di ricevimento. 14

Appunti per l'esame di Diritto amministrativo del professor Pugliese sulla parte relativa al processo amministrativo. L’ordinamento accorda ex art. 2043, tutela ai diritti soggettivi dei privati, ma non è escluso che altri interessi meritevoli di tutela, correlati a beni della vita rilevanti, possano essere individuati come protetti e che la loro lesione apra la via al risarcimento.