Diritto amministrativo - il processo amministrativo

Evoluzione e disciplina della risarcibilità dell'interesse legittimo

L'ordinamento accorda ex art. 2043 tutela ai diritti soggettivi dei privati ma non è escluso che altri interessi meritevoli di tutela, correlati a beni della vita rilevanti, possano essere individuati come protetti e che la loro lesione apra la via al risarcimento (così affermato dalla sentenza della Cassazione 500/1999).

Sentenza storica della Cassazione

La sentenza SS.UU., 22.7.99 n. 500, definita storica da molti studiosi, ha sovvertito la regola della irrisarcibilità dell'interesse legittimo. La tesi dell'irrisarcibilità si fondava sull'assunto dell'inapplicabilità della normativa contenuta nell'art. 2043 del codice civile rispetto ai casi di lesione di interessi legittimi. I motivi dell'inapplicabilità sono giustificati dal punto di vista del diritto processuale nel senso che unico giudice competente a dichiarare il risarcimento è il G.O., che però è competente per i diritti soggettivi e non per gli interessi legittimi; dal punto di vista del diritto sostanziale nel senso che l'interpretazione data dell'art. 2043 del C.C. è stata orientata solo verso la risarcibilità dei diritti e non degli interessi.

La sentenza SS.UU. 500/99 ha invece recepito un orientamento che, dapprima solo espressione dell'elaborazione dottrinale, era stato successivamente accolto nell'ordinamento giuridico con il Decreto Legislativo 80 del 1998, che ha previsto, per la prima volta, la risarcibilità dell'interesse legittimo leso, nei campi dell'edilizia, dell'urbanistica e dei servizi pubblici.

Legge del 2000

Inoltre, con la legge del 10 agosto del 2000 n. 205, ampliando i poteri del giudice amministrativo, il legislatore ha previsto la possibilità per questo di disporre il risarcimento della lesione all'interesse legittimo, non solo nelle materie previste dal decreto legislativo 80 del 1998, ma in tutte le materie rientranti nella sua giurisdizione.

Regola giurisprudenziale dell'irrisarcibilità

Come è noto, vigente la regola giurisprudenziale della non risarcibilità della lesione a interessi legittimi, i casi in cui veniva riconosciuta la tutela aquiliana di posizioni di interesse legittimo si identificavano nel fenomeno dell'affievolimento dei diritti soggettivi.

Perché l'azione risarcitoria fosse esperibile, si richiedeva una (pregiudiziale) pronuncia di annullamento, da parte del giudice amministrativo, del provvedimento che avesse inciso, degradandoli, su preesistenti diritti soggettivi. Ottenuta la "riespansione" del diritto soggettivo con effetto retroattivo (a seguito dell'annullamento), al privato era consentito rivolgersi al giudice ordinario per il risarcimento.

La regola della necessaria pregiudizialità fu accolta dal legislatore in una normativa di settore (art. 13 L. n. 142/92).

Principio della sent. n. 500/99

Con la sent. n. 500/99 le SS.UU. della Cassazione sanciscono il principio che il diritto al risarcimento del danno è distinto dalla posizione giuridica soggettiva la cui lesione è fonte di danno ingiusto (diritto soggettivo, interesse legittimo, interesse comunque rilevante per l'ordinamento).

Il diritto (strumentale) al risarcimento del danno nei confronti della P.A. ex art. 2043 c.c. avendo natura di diritto soggettivo, al G.O. - che è competente a conoscere questioni di diritto soggettivo - spetta, secondo la Suprema Corte, la tutela risarcitoria degli interessi legittimi nelle materie in cui il potere di annullamento spetta al giudice amministrativo di legittimità.

Discende da tale impostazione che, non essendo necessario fondare l'azione per il risarcimento su un diritto soggettivo da riespandere, non sussiste la necessaria pregiudizialità dell'annullamento. In altri termini, affermata in modo frontale la tutelabilità aquiliana delle posizioni di interesse legittimo, viene meno la necessità di far rivivere, attraverso l'annullamento del provvedimento, il diritto soggettivo.

Alla regola della pregiudizialità necessaria si sostituisce il potere del G.O di conoscere incidenter tantum della illegittimità dell'azione amministrativa - che costituisce, unitamente agli altri presupposti, elemento costitutivo della fattispecie di cui all'art. 2043 c.c. - al fine di ritenere o meno sussistente l'illecito della P.A.

Influenza del diritto comunitario

Inizialmente solo nel caso in cui si aveva lesione di un diritto soggettivo si configurava il diritto al risarcimento; non nel caso di lesione di un interesse legittimo (l'unico rimedio per il privato che si vedeva illegittimamente negata un'autorizzazione o al quale veniva illegittimamente revocata una concessione era la possibilità di ottenere l'annullamento del provvedimento illegittimo).

Poi le cose sono cambiate anche a causa dell'influenza del diritto comunitario, che ha previsto il risarcimento in materia di appalti indipendentemente dalla situazione soggettiva lesa, in attuazione delle dir. Cee. 665 dell'89 e 13 del 92. Il nuovo orientamento si è affermato prima in sede giurisdizionale con la sent. 500/99 delle sezioni unite della C.Cass (che ha affermato la risarcibilità degli interessi legittimi) e poi in sede legislativa con la l.205/2000.

Interesse a ricorrere

È una delle condizioni soggettive la cui assenza dà luogo ad una pronuncia di inammissibilità. È il vantaggio pratico e concreto che può derivare dall'accoglimento del ricorso (può anche essere eventuale e solo morale). L'interesse al ricorso deve essere: personale; diretto; attuale. Il venir meno dell'interesse a ricorrere, secondo parte della giurisprudenza, determinerebbe la declaratoria di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse (soggetta a molte critiche).

I controinteressati

Sono i soggetti titolari della legittimazione a contraddire; essi traggono vantaggio dall'atto impugnato, sicché l'annullamento dell'atto (o l'accoglimento della domanda da parte del giudice) arrecherebbe loro svantaggio. Il controinteressato ha quindi un interesse giuridicamente rilevante di segno opposto rispetto a quello del ricorrente, in quanto mira alla conservazione dell'atto. Qualora vi siano più controinteressati, ai fini dell'ammissibilità è sufficiente che il ricorso sia notificato ad uno di essi. Il giudice deve ordinare nel corso del giudizio l'integrazione della notifica agli altri controinteressati, assegnando al ricorrente un termine perentorio per la notificazione e il deposito; in assenza di integrazione del contraddittorio il ricorso diviene improcedibile.

Non tutti i controinteressati sono parti necessarie: debbono infatti essere obbligatoriamente messi in condizione di partecipare al processo soltanto i soggetti che, titolari di un interesse qualificato alla conservazione del provvedimento (elemento sostanziale), siano individuati o facilmente individuabili alla stregua delle indicazioni contenute nell'atto (elemento formale). In quanto titolari di un interesse legittimo di segno contrario rispetto a quello del ricorrente, i controinteressati poi possono sempre intervenire al giudizio e proporre appello, ancorché non evocati o costituiti nel giudizio di primo grado.

Le condizioni dell'azione

Sono condizioni la cui mancanza impedisce al giudice di esaminare la fondatezza della domanda proposta dalla parte e la cui assenza dà luogo ad una pronuncia di inammissibilità.

Condizioni soggettive

• Legittimazione ad agire e a contraddire (legitimatio ad causam): spetta al titolare della situazione giuridica sostanziale che si assume essere stata ingiustamente lesa dal provvedimento amministrativo e che viene dedotta in giudizio (interesse legittimo o, nei casi di giurisdizione esclusiva, diritto soggettivo). In alcune situazioni la legittimazione ad agire spetta ad una cerchia molto ampia di soggetti (azioni popolari).
• Interesse a ricorrere: vantaggio pratico e concreto che può derivare dall'accoglimento del ricorso (può anche essere eventuale e solo morale). L'interesse al ricorso deve essere: personale; diretto; attuale. Il venir meno dell'interesse a ricorrere, secondo parte della giurisprudenza, determinerebbe la declaratoria di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse (soggetta a molte critiche).

Condizioni oggettive

• Esistenza di un provvedimento impugnabile.
• Circostanza che il provvedimento richiesto al giudice rientri nell'ambito della sua giurisdizione.

Altre situazioni

• Rispetto dei termini per la proposizione del ricorso.
• Altre situazioni che non devono esistere: acquiescenza, rinuncia al diritto sostanziale e proposizione di un ricorso straordinario al Capo dello Stato.

L'acquiescenza deve essere eccepita dalla parte interessata e non può essere rilevata d'ufficio dal giudice. La decadenza opera per decorso dei termini previsti per l'impugnazione. La rinuncia è l'atto volontario e successivo alla lesione della situazione giuridica protetta, con il quale il soggetto titolare del potere di azione manifesta la volontà contraria alla proposizione del ricorso, ovvero, successivamente all'impugnativa, dichiara di desistervi. Pendenza di ricorso straordinario al Capo dello Stato: ai sensi dell'art. 34 t.u. Cons. Stato.

La giurisdizione esclusiva

Il giudice amministrativo conosce in determinate materie, anche di diritti soggettivi; materie in cui è esclusa la giurisdizione di ogni altro giudice. Sent. 204/2004 Corte costituzionale: la giurisdizione esclusiva attiene a materie particolari rispetto a quelle devolute alla giurisdizione di legittimità; esse dunque partecipano della loro medesima natura che è contrassegnata dalla circostanza che la P.A. agisce come autorità.

Gli art. 33 e 34 d. lgs. 80/1998 avevano ampliato notevolmente le materie attribuite alla giurisdizione esclusiva riconducendovi tutte le controversie attinenti ai servizi pubblici. La Corte cost. con sent. 204/2004 ha dichiarato incostituzionali gli artt. 33 e 34, ritenendo che l'estensione della giurisdizione esclusiva configgerebbe con i criteri ai quali, ai sensi dell'art. 103 Cost., deve ispirarsi il legislatore quando voglia riservare una particolare materia alla giurisdizione esclusiva. Questa può riguardare solo materie che, in assenza di tale previsione, contemplerebbero pur sempre, in quanto vi opera la pubblica amministrazione-autorità, la giurisdizione generale di legittimità: questo il limite tracciato dalla Corte cost. al legislatore ordinario.

Alla luce di questo intervento della Corte cost. che ha eliminato il riferimento ai comportamenti, viene oggi meno la giurisdizione esclusiva sulle controversie ad essi inerenti, ad esempio a quello tenuto dall'amministrazione nelle azioni possessorie.

Art. 35 d. lgs. 80/1998: il giudice amministrativo conosce di tutte le questioni relative al risarcimento del danno e agli altri diritti consequenziali patrimoniali.

Non toccato dalla sent. 204/2004 è stato l'art. 6 l. 205/2000 (ora 224 d. lgs. 163/2006) che ha devoluto alla giurisdizione esclusiva tutte le controversie relative a procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture svolti da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all'applicazione della normativa comunitaria o al rispetto dei procedimenti ad evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale.

La materia più importante tra quelle rientranti nella giurisdizione esclusiva, costituita dal pubblico impiego, è stata ora in gran parte sottratta al giudice amministrativo. L'art. 63 d. lgs. 165/2001 ha infatti devoluto al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro tutte le controversie riguardanti il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici ad eccezione di quelle relative all'assunzione dei dipendenti e ai rapporti di lavoro di alcune categorie di soggetti (magistrati, avvocati e procuratori dello Stato, personale militare e di polizia..). Vi è giurisdizione esclusiva per le controversie relative ai rapporti di lavoro sottratti alla privatizzazione.

Poteri del giudice in giurisdizione esclusiva

Nei casi di giurisdizione esclusiva il giudice dispone di peculiari poteri: sommari, istruttori, decisori, di disapplicazione.

Occorre distinguere i poteri sommari da quelli cautelari. Essi hanno diversi presupposti di esercizio e sfociano in atti di natura differente. I poteri cautelari servono ad evitare che in attesa della decisione di merito la situazione dell'attore non venga irrimediabilmente compromessa ed il loro esercizio è subordinato alla presenza del fumus boni iuris e del periculum in mora: essi hanno dunque funzione strumentale rispetto alla decisione di merito, assicurando provvisoriamente gli effetti attraverso una decisione destinata ad essere assorbita nella pronuncia finale.

I poteri sommari invece sfociano nell'adozione di una pronuncia che detta una disciplina tendenzialmente definitiva della questione. Essi mirano a ottenere in modo rapido un titolo esecutivo giusta l'idoneità del provvedimento sommario a divenire stabile ove non sia proposta opposizione, la quale mira ad instaurare un processo ordinario a cognizione piena.

Una volta si è ottenuta con l'art. 3 e con l'art. 8 l. 205/2000. il primo amplia notevolmente i poteri cautelari, anche atipici del giudice amministrativo (pure in sede di giurisdizione esclusiva). Il secondo introduce la tutela a cognizione sommaria nel processo amministrativo, ammettendo la pronuncia di ingiunzioni di pagamento di somme liquide ed esigibili, emanate inaudita altera parte. L'ambito di impiego dei nuovi strumenti è tuttavia strettamente connesso all'esatta individuazione dei casi di giurisdizione esclusiva; la sentenza 204/2004 della Corte costituzionale, nel ridurne i confini, pare determinare una corrispondente limitazione del campo di applicazione di questi strumenti. In particolare, essi sono stati previsti per la tutela di diritti soggettivi di natura patrimoniale, in ordine ai quali il giudice non ha più sostanzialmente giurisdizione.

In ordine ai poteri istruttori il legislatore ha inteso attribuire al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva strumenti analoghi a quelli spettanti al giudice ordinario. L'art. 35 d.lgs. 80/1998 in ordine alle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ha ora introdotto la possibilità di assumere mezzi di prova previsti dal codice di procedura civile, nonché di disporre la consulenza tecnica d'ufficio, esclusi l'interrogatorio formale e il giuramento. Sempre in tema di giurisdizione esclusiva, la l. 10/1977 prevede la possibilità di eseguire perizie nelle controversie relative alla materia edilizia.

Sotto il profilo dei poteri di decisione il giudice può emanare sentenze di annullamento, accertamento nonché di condanna dell'amministrazione. L'art. 35 d.lgs. 90/1998 con riferimento alla giurisdizione esclusiva consente al giudice di disporre anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto; da un lato è dunque ammesso che il giudice amministrativo conosca le controversie risarcitorie, dall'altro si prevede il potere di disporre non solo il pagamento di una somma di denaro ma anche di ordinare un facere. L'articolo, al secondo comma, prevede, accanto al meccanismo della reintegrazione in forma specifica, quello del risarcimento per equivalente, caratterizzato da un procedimento che mira a favorire una soluzione transattiva tra le parti. In assenza di una soluzione transattiva della lite, si apre la via al giudizio di ottemperanza.

Sotto il profilo del potere di disapplicazione, secondo un recente orientamento, il giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva può disapplicare anche d'ufficio atti amministrativi a contenuto normativo contrastanti con norme di rango superiore, ancorché non impugnati.

In ordine all'intervento delle parti, in dottrina e giurisprudenza si ritengono ammissibili le tre forme di intervento previste dal c.p.c. (principale, litisconsortile e adesivo). Per quanto attiene alla competenza si è deciso che, in ordine alla controversia avente ad oggetto l'accertamento di un diritto patrimoniale, si applicano le disposizioni del c.p.c. relative alla competenza territoriale.

L'art. 6 l. 205/2000 prevede che le controversie concernenti diritti soggettivi devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo possono essere risolte mediante arbitrato rituale di diritto – parrebbe dunque esclusa la possibilità di conferire agli arbitri la potestà di decidere secondo equità –: cade così una storica differenziazione tra tutela del diritto devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario e quella del diritto rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Va notato che il riconoscimento della possibilità di devolvere ad arbitri la soluzione della controversia riguarda tutti i diritti soggettivi, mentre i poteri sommari sopra descritti concernono i soli diritti soggettivi di natura patrimoniale.

Ricorso

L'atto introduttivo del giudizio è costituito dal ricorso, che va redatto in forma scritta. Il ricorrente deve versare un contributo unificato (500 € per ricorsi al Tar e al Consiglio di Stato; 250 € per i ricorsi avverso silenzio inadempimento, in tema di diritto di accesso e quelli di ottemperanza).

Il ricorso deve contenere:

• Intestazione: indicazione del giudice adito a pena di nullità
• Epigrafe: generalità della parte; indicazione dell'atto impugnato; se possibile data della sua notificazione
• Esposizione sommaria dei fatti e dei motivi su cui si fonda il ricorso, con l'indicazione delle norme che si ritengono violate. Il ricorrente deve dunque narrare fatti, circostanze e delineare causa petendi e petitum. La causa petendi è la ragione giuridica per cui si agisce.