Diritto amministrativo

La distinzione tra provvedimento e altri atti amministrativi

Soltanto il provvedimento è dotato di effetti sul piano dell'ordinamento generale. La distinzione tra provvedimento e altri atti amministrativi corrisponde dunque a quella tra atti aventi gli effetti e atti non suscettibili di produrli. Tali atti (pareri, proposte, valutazioni tecniche, ecc) hanno in linea di massima funzione strumentale o accessoria rispetto ai provvedimenti.

Interpretazione del provvedimento

Mediante l'interpretazione si perviene alla giuridica qualificazione del provvedimento stesso, del suo contenuto e dei suoi effetti. L'atto è composto di norma da una intestazione, nella quale è indicata l'autorità emanante, da un preambolo, in cui sono enunciate le circostanze di fatto e quelle di diritto, dalla motivazione, la quale indica le ragioni giuridiche e i presupposti di fatto, e dal dispositivo, il quale rappresenta la parte precettiva del provvedimento (cioè quella giuridicamente vincolante) e contiene la concreta.

deliberazione posta in essere dall'amministrazione. La volontà oggettiva del provvedimento Componente fondamentale del provvedimento è la volontà intesa come volontà procedimentale. La legge assegna il provvedimento a una figura soggettiva, ai fini della imputazione formale dello stesso. Tale imputazione è fatta dalla legge a una persona giuridica (ente pubblico) diversa dalla persona fisica dal cui comportamento innegabilmente il provvedimento è prodotto. Caratteristiche tipiche del provvedimento - Unilateralità: la decisione amministrativa è il risultato di una scelta esclusiva e unilaterale della p.a. Tale scelta non è mai il frutto di negoziazione coi destinatari del provvedimento. Si tratta di una caratteristica del nostro sistema amministrativo di derivazione francese napoleonica, che viene giustificata con l'interesse pubblico della collettività. Anche qui però possiamo individuare un'eccezione.

alla regola negli accordi: con gli accordi la decisione è frutto di una negoziazione tra privati e amministrazione e l'accordo si va a sostituire al provvedimento, oppure determina il suo contenuto discrezionale.

Nominatività: a ciascun provvedimento previsto dalla legge corrisponde un nome iuris (qualificazione giuridica) a cui per legge seguono determinati effetti (es. provvedimento di autorizzazione, provvedimento di concessione, provvedimento di esproprio ecc.).

Tipicità: l'amministrazione può emanare soltanto provvedimenti tipici, quindi provvedimenti previsti dalla legge, i quali produrranno gli effetti previsti dalla legge, in presenza dei presupposti stabiliti dalla legge.

La distinzione tra nominatività e tipicità si percepisce con maggior chiarezza ove si pensi alle ordinanze di necessità e urgenza, atti nominati, ma i cui effetti non sono compiutamente predefiniti dalla legge, come accade per le ordinanze contingibili e urgenti.

emanate dai sindaci per fronteggiare situazioni di emergenza. Tali ordinanze hanno il carattere della nominatività, in quanto il loro nomen iuris è quello di ordinanza, ma non hanno il carattere della tipicità perché con le stesse la legge attribuisce al sindaco la possibilità di adottare provvedimenti atipici per far fronte alla situazione di emergenza.

Autoritarietà/imperatività: il provvedimento amministrativo è idoneo a produrre in modo autoritativo modificazioni nella sfera giuridica dei destinatari, quindi a prescindere dal loro consenso. Il provvedimento amministrativo è l'espressione tipica del potere d'imperio della p.a. Questo vuol dire che l'amministrazione deve potersi imporre in modo autoritativo/imperativo sui destinatari al fine di perseguire l'interesse pubblico, di conseguenza tutti gli interessi privati con esso confliggenti dovranno essere sacrificati in nome dell'interesse della

collettività (sebbene seguendo i principi di proporzionalità e ragionevolezza). La giustificazione di tale potere deriva dal collegamento col parlamento: si tratta di un potere che viene attribuito dalla legge.

- Esecutività: il provvedimento amministrativo, nel momento in cui viene emanato, è in genere direttamente esecutivo, cioè potenzialmente idoneo a produrre i suoi effetti senza che vengano compiuti ulteriori atti. Anche in questo caso troviamo un'eccezione per tutte quelle ipotesi in cui è prevista la cd. fase integrativa dell'efficacia. In tali ipotesi il provvedimento non è immediatamente produttivo di effetti ma la produzione degli effetti è subordinata al verificarsi di una condizione che può essere la scadenza di un termine, il visto di un organo ecc.

Salvo l'ipotesi della fase integrativa dell'efficacia, il provvedimento amministrativo in linea di principio è subito esecutivo produce

immediatamente i suoi effetti anche allorché si tratti di un provvedimento viziato, quindi invalido (pensiamo al provvedimento emanato dall'organo che non era competente, o al provvedimento emanato senza che sia stata data la comunicazione di avvio al procedimento ecc.). In tal caso il soggetto interessato avrà 30 o 60 gg. di tempo per impugnarlo dinanzi al TAR, oppure 120 giorni per presentare un ricorso straordinario dinanzi al Presidente della Repubblica per far valere il vizio. Se nei termini indicati dalla legge il soggetto interessato non impugna il provvedimento o la p.a. non interviene in autotutela, il provvedimento continuerà ad essere esecutivo, quindi continuerà a produrre i suoi effetti all'interno dell'ordinamento e diventerà inoppugnabile.

Inoppugnabilità: una volta decorsi termini dell'impugnazione il provvedimento amministrativo diventa inoppugnabile (cioè non è più suscettibile di annullamento).

L'unica eccezione è rappresentata dalla possibilità dell'amministrazione di agire in autotutela: anche una volta decorsi i termini, l'ap.a. potrà tornare sui suoi passi e decidere di annullare, modificare o revocare il proprio provvedimento. Tuttavia la legge prevede una serie di limiti a tali interventi in autotutela a garanzia dei terzi, in particolare stabilisce che ciò è possibile soltanto entro un tempo ragionevole. - Esecutorietà: il provvedimento amministrativo ha in sé la capacità di produrre direttamente e coattivamente gli effetti giuridici in esso contenuti, cioè di produrre coattivamente e direttamente il risultato concreto nei confronti del destinatario. Questa caratteristica non è presente in tutti i provvedimenti amministrativi ma viene in rilievo per quei provvedimenti amministrativi che richiedono la collaborazione del destinatario al fine della produzione degli effetti giuridici, nel caso in cui.lo stesso non ottemperi spontaneamente (di solito si tratta di provvedimenti ablatori – cioè che comportano un trasferimento coattivo, di solito a vantaggio della PA, o sanzionatori o che prevedono obblighi di fare: pensiamo all'ordine di demolizione di un'opera abusiva che per produrre gli effetti che gli sono propri ha bisogno della collaborazione attiva del privato destinatario del provvedimento). Nell'ipotesi di mancata collaborazione del destinatario del provvedimento, l'amministrazione, a differenza dei privati, non ha bisogno di rivolgersi al giudice, ma ha la capacità di dare da sé esecuzione allo stesso (es. se il clandestino non ha adempiuto al provvedimento di espulsione emesso nei suoi confronti, l'amministrazione, mediante le forze di polizia, avrà la possibilità di condurre il soggetto, illegalmente presente nel territorio, direttamente nel suo Paese). La possibilità di dare esecuzione immediata al

provvedimento soggiace all'obbligo della previa diffida, cioè l'intimazione, rivolta al soggetto interessato, ad adempiere entro il termine assegnato, oltre il quale si procederà ad esecuzione coattiva.

Gli elementi essenziali del provvedimento e le clausole accessorie

Nonostante il principio generale della libertà delle forme, il provvedimento amministrativo nella maggior parte dei casi si presenta in forma scritta (ci sono tuttavia delle eccezioni: basti pensare all'intimazione del vigile o della polizia a fermarsi che viene fatta in forma orale e gestuale e alle ipotesi di silenzio significativo). Ai sensi dell'art. 21 septies, l. 241/90, è nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali. Gli elementi del provvedimento tradizionalmente considerati essenziali sono:

• soggetto: il potere è conferito ad un soggetto pubblico dotato di personalità giuridica, la violazione della norma relativa ai limiti

soggettivi del potere determina la nullità del provvedimento. (Es. l'emanazione di un provvedimento da parte di un ente diverso da quello cui la legge attribuisce il potere relativo); contenuto del provvedimento: indica la parte precettiva dell'atto, ovvero ciò che con esso si intende autorizzare, disporre, ordinare, concedere, attestare. Il provvedimento può anche contenere clausole accessorie, nel caso in cui siano aggiunte condizioni, termini o ulteriori specificazioni al fine della produzione degli effetti. Per quanto riguarda le condizioni, è possibile subordinare la produzione o la cessazione dell'effetto al verificarsi di un avvenimento futuro ed incerto. Per quanto riguarda il termine di efficacia, stabilisce da quando si producono o da quando cessano gli effetti del contratto; spesso, però, la limitazione temporale dell'efficacia di un atto deriva direttamente dalla legge.quanto riguarda il modo, ossia l'onere o il peso posto al beneficiario del contratto, vi è un'opinione negativa sulla sua apponibilità ai provvedimenti, in quanto esso è proprio dei soli atti di liberalità; oggetto del provvedimento: è il comportamento, il fatto o il bene sul quale si indirizza la volontà dell'amministrazione, esso dev'essere lecito, possibile, determinato o determinabile; finalità: l'interesse pubblico per cui il provvedimento amministrativo è stato emanato. Preambolo e motivazione Nel provvedimento troviamo una parte narrativa che è costituita dal PREAMBOLO e dalla MOTIVAZIONE. Nel preambolo abbiamo una vera e propria narrazione di tutta l'istruttoria, quindi degli elementi di fatto e di diritto che l'amministrazione ha utilizzato per giungere ad una decisione (pareri, valutazioni tecniche ecc.). Possiamo facilmente riconoscere la parte del preambolo perché di

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