Diritto Amministrativo II - Casetta, Virga - domande e paragrafi

L’art. 7 della L. n. 205/2000, norma di diritto processuale, detta la nuova disciplina del

risarcimento del danno nei confronti della Pubblica Amministrazione, attribuendo al Giudice

amministrativo la tutela risarcitoria non solo nelle materie di giurisdizione esclusiva, ma anche nella

generale giurisdizione di legittimità. Si tratta di stabilire se al danneggiato incombe l’onere - per

potere pretendere il ristoro dei danni subiti - di conseguire previamente l’annullamento del

provvedimento lesivo della situazione giuridica di interesse legittimo. Più argomenti inducono a

ritenere non praticabile, nel nostro ordinamento, la via del risarcimento diretto (Il co. 4 dell’art. 7

della L. n. 205/2000 riconduce il risarcimento dei danni, la cui tutela è devoluta al G. A.,

nell’ambito dei “diritti patrimoniali consequenziali”, che, come è noto, assumono rilevanza in

seguito all’annullamento dell’atto amministrativo). Il legislatore stabilisce che il G. A.,

nell’interezza della sua giurisdizione, conosce “anche delle questioni relative all’eventuale

risarcimento del danno” : secondo la lettera della norma, la questione risarcitoria è conoscibile

dal G. A. in aggiunta ad un’altra, che è quella ordinaria di annullamento dell’atto

amministrativo. L’annullamento dell’atto amministrativo costituisce la necessaria premessa della

tutela aquiliana, che costituisce un’appendice (ulteriore ed eventuale) dell’effetto ripristinatorio

reale prodotto dalla pronuncia di annullamento. Il risarcimento del danno (in sede di giurisdizione

generale di legittimità) non può quindi che assumere un ruolo successivo, sussidiario e residuale

rispetto all’annullamento, la domanda essendo ammissibile se ed in quanto il rimedio ripristinatorio

non abbia permesso al ricorrente di conseguire un risultato satisfattivo. In teoria per il

danneggiato potrebbe, addirittura, essere “conveniente” agire esclusivamente in sede

risarcitoria e disinteressarsi della proposizione del giudizio di annullamento. Però, in caso di

lesione di interessi legittimi, è ragionevole sostenere che il danneggiato continui ad avere l’onere di

impugnare tempestivamente, nel termine di decadenza, il provvedimento amministrativo, chiedendo

la reintegrazione in forma specifica; dalla data della dichiarazione, in via definitiva, della

illegittimità del provvedimento produttivo di danno, decorre il termine prescrizionale per

promuovere l’azione diretta al risarcimento del danno.

L’art. 7 della L. n. 205/2000 consente all’interprete di distinguere due ipotesi.

La prima, di giurisdizione esclusiva, in cui l’azione risarcitoria può essere autonoma rispetto

all’annullamento. La seconda, di giurisdizione di legittimità, nella quale l’azione risarcitoria ha

carattere conseguenziale rispetto all’annullamento dell’atto rappresentando un prolungamento

dell’azione principale diretta all’annullamento. La giurisdizione per l’azione risarcitoria spetta,

pertanto, al G. A. quando l’azione risarcitoria risulta connessa con l’impugnazione del

provvedimento amministrativo, la linea di demarcazione tra le due giurisdizioni riflettendo il

discrimine tra danno conseguenziale o meno all’annullamento di un atto.

In altri termini, la riserva, alla giurisdizione amministrativa, delle questioni risarcitorie viene

ad avere come indefettibile presupposto l’illegittimità di un atto o di un comportamento,

accertata giudizialmente o nell’esercizio dell’autotutela.

D’altro canto, la sottoposizione al G. A. delle controversie risarcitorie nell’ambito della propria

giurisdizione non preclude al danneggiato la possibilità di adire il G. O., facendo valere

esclusivamente la tutela aquiliana, nei casi in cui la misura provvedimentale non gli reca alcun

pregiudizio.

Le ordinanze delle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione n.13659 e n. 13660 del

13/06/2006 rappresentano una tappa fondamentale, se non il punto di arrivo, del percorso avviato

dalla fondamentale decisione delle stesse Sezioni Unite n.500 del 22 luglio 1999.

Invero, la sentenza n.500, nel mentre sanciva, per la prima volta in termini generali, il principio

della risarcibilità degli interessi legittimi, non mancava di prendere posizione sulle varie

problematiche inerenti e conseguenti; non poteva, dunque, ritenersi compiuta la sistematica

ricostruzione di tutte le questioni correlate al nuovo principio della risarcibilità degli interessi

legittimi. Invero, nella sentenza n.500 del 1999 si afferma che il giudizio per il riconoscimento del

danno nei confronti della P.A., per illegittimo esercizio della funzione pubblica, non richiede la

necessaria pregiudizialità del giudizio di annullamento; pertanto, in mancanza di preventivo

accertamento dell’illegittimità dell’azione amministrativa da parte del giudice amministrativo, il

giudice ordinario può svolgere tale accertamento al fine di ritenere sussistente l’illecito, posto che,

di esso, l’illegittimità dell’azione amministrativa rappresenta uno degli elementi costitutivi.

In tale ottica, perde, dunque, rilievo la qualificazione formale della posizione giuridica vantata

dal soggetto (diritto soggettivo e interesse legittimo) e l’attenzione si concentra sull’ingiustizia

del danno (danno arrecato non jure) e sulla lesione di un interesse giuridicamente rilevante per

l’ordinamento. In effetti, fermo ed ormai acquisito il principio della risarcibilità degli interessi

legittimi, in ordine ai rapporti tra giudizio impugnatorio e giudizio risarcitorio la successiva

giurisprudenza non si è immediatamente conformata alle predette indicazioni della sentenza n.500.

Ciò vale, in particolare, per la c.d. pregiudiziale amministrativa, che sembra anzi recuperare lo

spazio che le competeva nella pregressa impostazione dei rapporti tra giudizio risarcitorio e giudizio

demolitorio. Diversa è, invece, è la portata delle ordinanze delle Sezioni Unite n. 13559 e n.

13560 del 2006. La Suprema Corte fa, in particolare, richiamo, all’art. 35 del D. Lgs. N.80 del

1998, come sostituito dall’art. 7, lett. c), della L. n.205 del 2000.

Detto articolo, al comma 1, stabilisce che “Il giudice amministrativo, nelle controversie devolute

alla sua giurisdizione esclusiva, dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il

risarcimento del danno ingiusto”; al successivo comma 4, prevede, quindi, che “Il tribunale

amministrativo regionale, nell’ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni

relative all’eventuale risarcimento del danno, anche attraverso reintegrazione in forma specifica, e

agli altri diritti patrimoniali consequenziali”. In tal modo non si è però definita una nuova materia

attribuita alla giurisdizione esclusiva del G.A., posto che l’azione risarcitoria, per quanto riguarda

sia la giurisdizione esclusiva che la giurisdizione generale di legittimità, rappresenta uno

strumento di ulteriore tutela, rispetto a quella tradizionale demolitoria (e/o conformativa), da

utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei confronti della P.A.

Ora, secondo la Suprema Corte di Cassazione, l’impostazione così sancita dalla Corte

Costituzionale induce al superamento delle due posizioni ermeneutiche contrapposte finora

sostenute. Segnatamente, “tutta amministrativa“, decisamente prevalente in dottrina e

giurisprudenza, muove dall’assunto che il legislatore, con il D. Lgs. 80 del 1998 e poi con la legge

205 del 2000, abbia inteso concentrare avanti ad un unico giudice giudizio risarcitorio e

giudizio demolitorio, così realizzando la piena e contestuale tutela nei confronti della P.A. in

attuazione dell’art. 24 Cost. La tutela risarcitoria, anche se esperibile separatamente e

successivamente, è però riservata a chi abbia vittoriosamente esperito nei termini l’azione di

annullamento. Dunque, il rapporto tra l’azione risarcitoria e l’azione di annullamento del

provvedimento illegittimo è regolato dal principio della c.d. pregiudiziale amministrativa.

L’opposta ricostruzione, tutta civilistica, tende invece a valorizzare l’affermazione della sentenza

500 del 1999, secondo cui la pretesa risarcitoria si qualifica come diritto soggettivo sia nei confronti

del privato che della P.A. Pertanto, opera il principio di ordine generale secondo cui il giudice dei

diritti soggettivi è il giudice ordinario: il giudice della tutela risarcitoria è dunque, di regola, il

giudice ordinario. Le recenti riforme avrebbero soltanto consentito di concentrare la tutela del

cittadino avanti al G.A., evitandogli di doversi rivolgere a due ordini di giudici, ovvero a quello

amministrativo, per conseguire prima l’annullamento, e poi a quello ordinario, per ottenere il

risarcimento del danno, come diritto patrimoniale consequenziale. Non si tratta, peraltro, di una

nuova materia attribuita alla giurisdizione esclusiva del G.A., ma di un’estensione dei poteri del

G.A., con riguardo sia alla sua giurisdizione esclusiva che alla giurisdizione generale di legittimità,

per una più efficace e tempestiva tutela del cittadino nei confronti della P.A. La concentrazione dei

due giudizi avanti al G.A. non è però necessaria ed è anzi espressione di una deroga al predetto

principio generale che individua il giudice dei diritti nell’A.G.O. La concentrazione non è dunque la

via obbligata ed esclusiva, ma il risultato di un’opzione dell’interessato di chiedere, unitamente

all’annullamento del provvedimento illegittimo, il risarcimento del conseguente danno, quale tutela

ulteriore e complementare, per la rimozione degli effetti negativi che l’annullamento non ha potuto

eliminare. La connessione comporta, peraltro, che l’omessa richiesta dell’annullamento nei termini

di decadenza, con conseguente inoppugnabilità del provvedimento, viene a precludere l’azione

risarcitoria di complemento avanti al G.A. Invero, l’interesse legittimo ha ormai perduto la sua

funzione “meramente famulativa e ancillare rispetto all’interesse pubblico per assumere una più

marcata connotazione sostanziale”. Ciò comporta che la tutela assicurata agli interessi legittimi non

Appunti di Diritto amministrativo II comprendenti domande e paragrafi dal testo di Casetta e Virga. Nello specifico gli argomenti trattati nel testo sono: i beni demaniali e loro regime giuridico, i beni patrimoniali e loro regime giuridico, rapporto tra beni demaniali e beni patrimoniali, gli usi civici, diritti d’uso pubblico, Beni culturali appartenenti a privati.