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relativa del prodotto interno lordo della Catalogna in relazione al prodotto interno lordo dello stato per un periodo di

sette anni. Detti investimenti potranno anche utilizzarsi per la liberazione dai pedaggi o costruzioni di superstrade

alternative>> Un privilegio, insistiamo, a favore di una Comunità Autonoma, proibito dal 138.2 o il 138.2 della CE e

dall'art. 2 della Legge Organica di Finanziamento delle Comunità Autonome (LOFCA). Rispetto all'articolo 201.4

dello Statuto opera come clausola di salvaguardia per evitare che detta Legge sia applicabile, consacrando una garanzia

non stabilita per -altre CCAA-di modo che il modello non risulti discriminatorio. Siamo dunque di fronte ad un

impegno preventivo che senza attendere alle necessità generali di pianificazione in materia di investimento pubblico,

impone allo Stato un obbligo di spesa di un ammontare esatto in funzione di un parametro rappresentato dalla

ricchezza di una comunità misurata in termini di prodotto interno lordo, garanzia di investimento della quale non gode

nessun'altra Comunità. Infrazione manifesta del principio costituzionale di coordinamento tra le Comunità Autonome e

il Tesoro dello Stato (artt. 156.1 e 49.1.13, de la CE) e con la LOFCA come parte del blocco di costituzionalità, sono

gli artt. 201.3 e 210 dello Statuto in virtù dei quali si crea la Commissione Mista degli Affari Economici e Fiscali

Stato-Generalitat come organo bilaterale di relazione tra l' Amministrazione dello Stato e la Generalität nell'ambito del

finanziamento autonomistico per la concretizzazione, applicazione, la attualizzazione e il controllo del sistema di

finanziamento, così come per la canalizzazione dell'insieme di relazioni fiscali e finanziarie della Generalität e dello

Stato. Inoltre l' art. 210.2 stabilisce che compete alla Commissione Mista degli Affari Economici e Fiscali Stato-

Generalitat, tra le altre funzioni, accordare il raggiungimento e le condizioni della cessione di tributi di titolarità statale

e, specialmente, le percentuali di partecipazione nel rendimento dei tributi statali ceduti parzialmente e la loro

revisione quinquennale . Si tratta insomma di impiantare un modello di sovranità finanziaria condivisa che non è una

applicazione del principio di coordinamento ma una realtà sostanzialmente differente. Lo Statuto impone allo Stato la

forma di relazione in materia economico-fiscale mediante la creazione della Commissione Mista che nella sua

configurazione statutaria è essenzialmente distinta da quella esistente nelle altre Comunità Autonome. Di fronte

all'imminente pronunciamento della Corte Costituzionale sulla costituzionalità dello Statuto catalano che possono

trascinare, se da il caso, ad altri Statuti che da vicino seguono la sua stella, sembra prudente che in questa opera non si

diano per definitivi i cambiamenti previsti in queste riforme statutarie e che manteniamo la esposizione del sistema

competenziale nei termini precedenti a questo processo.

4. LA DISTRIBUZIONE DELLE COMPETENZE

La distribuzione delle competenze nei tipi di Stati composti, sia che rispondano al modello federale o al regionale, è,

senza dubbio, la questione che racchiude maggior complessità. Come si è anticipato, la Costituzione, invece di servirsi

dell'esperienza tecnica degli Stati federali o regionali, o quella propria della Seconda Repubblica, optò per stabilire un

sistema originale, la cui complessità ha dato luogo a confusione rendendo obbligatorio il successivo intervento del

legislatore attraverso la Legge Organica di Armonizzazione del Processo Autonomistico, LOAPA (poi, Legge del

Processo Autonomistico), così come della Corte Costituzionale, in occasione dei multipli conflitti esposti. L' errore

fondamentale del disegno costituzionale è, senza dubbio, come in altri aspetti della problematica autonomistica, il non

avere risolto attraverso la stessa Costituzione, mediante le opportune liste, quali siano le competenze proprie dello

Stato, quelle corrispondenti alle Comunità Autonome e quelle condivise. Neppure si seguì il modello degli Stati

federali (lista di competenze della Federazione spettando le restanti agli Stati membri), né il sistema degli Stati

regionalisti (lista di competenze delle regioni, intendendo le restanti come proprie dello Stato). Invece dell'uno o

dell'altro, si seguì l'originale cammino della realizzazione degli Statuti, il cui numero, uguale a quello delle Comunità

Autonome, ancora si ignorava, il pezzo basilare della distribuzione delle competenze all'interno della «carta

competenziale» stabilita dagli artt. 148 e 149, e della quale potevano servirsi, più o meno, secondo i loro titoli di

nobiltà, le diverse Comunità. Ovviamente, e come già si disse, il risultato, almeno in teoria, dovrebbe essere l'assoluta

mancanza di uniformità, producendo un' assegnazione diseguale delle competenze alle diverse Comunità Autonome e,

come conseguenza, rimanendo lo Stato con competenze diseguali in ciascuno dei 19 ambiti territoriali Autonomistici,

inclusi Ceuta e Melilla; un risultato certamente irrazionale e insolito nel comparativismo politico degli Stati composti.

A) Le competenze dell'art. 148

Questo precetto elenca le competenze che le Comunità Autonome possono assumere attraverso i propri Statuti. Per le

Comunità di autonomia piena, queste competenze costituiscono un minimo, superabile attraverso l' art. 149. Per quelle

di autonomia graduale l' art. 148 supponeva —benché non fosse stato sempre così, come si è visto— il massimo

competenziale, migliorabile con la riforma dei propri Statuti, trascorsi cinque anni dalla loro approvazione. Tuttavia,

dentro le ventidue epigrafi dell'art. 148 ci sono materie che per loro natura possono ben considerarsi di esclusiva

competenza delle Comunità Autonome. Altre bisogna qualificarle tra le condivise, bene perché si verifica un interesse

concorrente dello Stato, bene perché si presuppone la validità di una superiore legislazione statale sulle dette materie.

B) LA lista di competenze del art. 149

L' art. 149 elenca una serie di materie sulle quali si assicura, in principio, la competenza esclusiva dello Stato. Perciò

questo precetto viene considerato come il più fondamentale,dato che offre, dalla Costituzione, il criterio più fermo di

delimitazione che non può essere alterato da previsioni statuarie contrarie. Malgrado ciò c'è da far notare che non tutte

le 32 materie che elenca sono attribuite in esclusiva allo Stato, accettando nella maggior parte di esse una competenza

concorrente o ripartita delle Comunità Autonome, attraverso distinte formule che vanno dalla distinzione tra interesse

generale e Autonomistico, alla riserva allo Stato della sola legislazione base, passando dall'attribuzione ad esso di tutta

funzione legislativa e rimandando l' esecuzione alla competenza autonomistica. Orbene, tutte le possibilità di questo

precetto, fermo restando ciò che considera di esclusiva competenza dello Stato, sono state approvate dagli Statuti delle

Comunità di autonomia piena per formulare le proprie liste competenziali. Da ciò risulta che questo precetto diventa la

formulazione contraria del 148, dunque se in questo si elencano le competenze che possono assumere le Comunità

Autonome, ferme restando le competenze statali, il 149 elenca le competenze statali, fermi restando gli spazi nei quali

possa penetrare la competenza autonomistica. E allo stesso modo che nelle materie del 148 ci sono quelle di

inequivocabile ed esclusiva natura autonomistica — come, per esempio, l' organizzazione delle sue istituzioni di

autogoverno—, nell'art. 149 ci sono anche quelle di inequivocabile ed esclusiva natura statale che non ammette

concorrenza di nessun genere, come sono le competenze sulla difesa nazionale o le relazioni internazionali.

C) Le clausole complementari

Chiamiamo complementari le tre regole, già menzionate, stabilite dal paragrafo 3.) dell'art. 149, trattando di chiudere il

sistema al fine che non rimangano competenze senza padrone, vale a dire, senza il suo titolare corrispondente. La

prima stabilisce che le materie non attribuite espressamente allo Stato dalla Costituzione potranno competere alle

Comunità Autonome in virtù dei loro rispettivi Statuti. Questa regola, che configura la competenza autonomistica come

una competenza di attribuzione secondo gli Statuti, Portò, logicamente, a che i redattori degli stessi avessero spinto al

massimo l'elenco delle materie sulle quali si riservavano competenze, soprattutto tenendo in considerazione che , in

seguito, le seconda delle regole stabiliva che “le competenze sulle materie che non si siano assunte per gli Statuti

saranno di competenza dello Stato”. Una terza regola sui conflitti di norme concorrenziali spingeva ad includere negli

Statuti il maggior numero di materie e qualificarle in tutto e per tutto come competenze esclusive, Effettivamente, se

come dice il paragrafo 3 art. 149:«le norme dello Stato prevarranno in caso di conflitto sulle Comunità Autonome in

tutto ciò che non sia attribuito all'esclusiva competenza di esse», si comprenderà l'interesse dei redattori autonomistici

nel qualificare, con o senza fondamento, come competenze esclusive il maggior numero di materie. Il sistema dell'art.

149.3, infine, si chiude con la clausola di suppletorietà del Diritto Statale rispetto al Diritto delle Comunità Autonome

(il Diritto statale sarà, in ogni caso, suppletorio del Diritto delle Comunità Autonome). La delimitazione competenziale

fino a qui riferita, non costituisce, tuttavia, un sistema inalterabile e definitivo, dato che l' art. 150 della Costituzione

stabilisce due possibili forme extra-statutarie di ampliamento delle competenze autonomistiche: • La prima sulle

competenze legislative statali che possono essere attribuite a tutte o alcune delle Comunità Autonome, per le quali esse

dettano grazie a loro stesse le norme legislative opportune nella cornice dei principi, basi e direttrici fissati per una

legge statale. Sarà questa stessa legge cornice quella che determinerà le modalità di controllo delle Corti Generali sulle

norme legislative delle Comunità Autonome, ferma restando la competenza dei Tribunali. Inoltre, lo Stato potrà

trasferire o delegare, mediante legge organica, facoltà corrispondenti a materie di titolarità statale che per propria

natura siano suscettibili di trasferimento o delega. La legge provvederà in ciascun caso al corrispondente trasferimento

di mezzi finanziari, così come le forme di controllo riservate allo Stato. D) Materie e funzioni

Benché si separi da ciò che è stato detto, non è di troppo insistere su quei precetti costituzionali di delimitazione delle

competenze, artt. 148 e 149 della Costituzione, che fanno il riparto attendendo gli obiettivi o materie (per esempio,

turismo, opere pubbliche, agricoltura...) ma senza delimitare quali delle diverse funzioni pubbliche (legislative,

esecutive o giudiziali) si debbano esercitare su di esse. Perciò interessa fare alcune precisazioni generali.

Sull'attribuzione della funzione legislativa, si discusse se competesse solamente alle Comunità di autonomia piena o se,

al contrario, tutte avessero la pienezza di questa funzione. La tesi restrittiva si appoggiava sull'art. 142.1 della

Costituzione, che contempla solamente per le prime la creazione di un'Assemblea Legislativa eletta con suffragio

universale, deducendosi da qui, e dal modesto livello competenziale delle Comunità di autonomia inferiore o graduale,

che non era di loro competenza l'inclusione nella propria organizzazione di un'Assemblea legislativa, né ,quindi,

ostentare questo tipo di funzione. Però questa tesi e la limitazione che comportava sono state superate a margine della

discussione teorica, dagli Statuti di queste Comunità di autonomia graduale che hanno assunto competenze legislative

e incluso nella loro organizzazione la corrispondente Assemblea legislativa. In quanto alla possibilità di promulgare

decreti legislativi si dovrà attendere quello che diranno i rispettivi Statuti, dal momento che alcuni ammettono e altri no

la possibilità che l'Assemblea legislativa favorisca l'organo esecutivo superiore per promulgare su delega norme con

rango di legge,.In ogni caso, sembra chiaro che gli esecutivi autonomistici non possono promulgare Decreti Legge in

assenza di espresse previsioni statutarie. Nelle funzioni esecutive non c'è riserva alcuna per intendere compresa in essa

la potestà di regolamentazione, tanto in esecuzione della legge autonomistica quanto, al margine di questa, in materia

di organizzazione. Rispetto alle attività di esecuzione propriamente tali,gli statuti sono soliti precisare la loro portata

attraverso la loro automatica assegnazione come conseguenza dell'attribuzione di altre attività complementari, o anche

attraverso la loro enumerazione specifica come tali competenze di esecuzione. Conviene precisare, infine, che le

competenze esecutive incontrano la loro delimitazione precisa negli accordi di trasferimento realizzati dalla

Commissione mista di rappresentanti dello Stato e delle Comunità Autonome (previsti nelle Disposizioni Transitorie

degli Statuti) e che finalmente sono stati approvati con Decreti Reali. A partire da questi sarà possibile determinare, in

casi dubbiosi, la portata dell'ambito di gestione realmente assunto dalla Comunità Autonoma, e in altri se lo Stato si sia

riservato o meno l'amministrazione diretta. In ogni caso, se la Costituzione riserva integralmente allo Stato la funzione

legislativa, le competenze meramente esecutive delle Comunità Autonome non escludono l'intervento statale diretto a

vegliare per l'interesse generale (Sentenza della Corte Costituzionale del 28 Gennaio 1982 e art. 3 della LOAPA).

5. I LIMITI DELL'AUTONOMIA

La misura reale del autogoverno delle Comunità Autonome dipende non solo dall'ampiezza delle competenze e delle

funzioni che vengono loro attribuite, ma anche dai limiti che si stabiliscono al loro esercizio e dalla natura e intensità

dei controlli a cui sono soggette le loro attività. In riferimento ai limiti, ci si abitua a segnalare come tali i principi di

unità, uguaglianza, solidarietà e libera circolazione di persone e beni. Possono sommarsi a questi le proibizioni

espresse, come quella che le Comunità Autonome si confederino. La maggior parte di questi limiti sono raccolti nel

Primo Capitolo del Titolo VIII della Costituzione sotto il titolo di “Principi Generali” dell'Organizzazione Territoriale

dello Stato. E' ovvio dire che se la formula di organizzazione dello Stato fosse stata quella centralista, la formulazione

di questi principi sarebbe maggiore e pienamente assicurata come nelle Costituzioni precedenti. Il principio di unità è

proclamato dall'art. 2 della Costituzione dicendo che questo “si fonda sull'indissolubile unità della nazione spagnola,

patria comune e indivisibile di tutti gli spagnoli, e riconosce e garantisce il diritto e l'autonomia delle nazionalità e

regioni che la compongono e la solidarietà tra di esse”. Questo principio è stato enunciato in forma negativa, ma

egualmente chiara, dalla Corte Costituzionale nella Sentenza del 2 Febbraio 1981: “l'Autonomia . Ha detto – fa

riferimento a un potere limitato... autonomia non è sovranità... e dato che ogni organizzazione territoriale è una parte

del tutto, in nessun caso il principio di autonomia può opporsi a quello di unità, ma è necessariamente all'interno di

esso che raggiunge il suo vero significato, come esprime l'art. 2 della Costituzione”. Il principio di solidarietà, oltre che

la sua proclamazione nel citato art. 2, si ritrova in altri precetti costituzionali e in alcuni Statuti. L'art. 138 lo impone

come obbligo dello Stato che deve garantire un equilibrio economico adeguato e giusto tra le diverse parti del territorio

spagnolo, ponendo particolare attenzione alle circostanze della situazione insulare. Allo stesso modo, e all'interno di un

giudizio economicistico, la solidarietà condiziona il raggiungimento dell'autonomia finanziaria delle Comunità

Autonome e gioca come criterio giustificativo dell'esistenza e dell'ulteriore ripartizione del fondo di compensazione

inter-territoriale (artt. 156 e 158 della Costituzione). Il principio dell'uguaglianza, invocato in molti diversi precetti

costituzionali e con diversi fini (artt. 1.1, 9.2, 14, 23, 30, 31.1, 39.2,68.1etc...) incontra ai nostri effetti una delle

formulazioni più chiare negli artt. 138 e 139, precisamente come contrappunto alla tendenza verso il decentramento –

e, pertanto, recante disunione – che lo Stato delle autonomie comporta(uguaglianza o uniformità, che fu giustamente

una delle giustificazioni, e vittorie, dello Stato centralista). La sua formulazione, ora come limite all'autonomia, si fa su

due piani: una (formulazione) con riferimento agli Statuti (“le differenze tra gli Statuti delle distinte Comunità

Autonome non potrà implicare, in nessun caso, privilegi economici e sociali”), e l'altra, orientata a correggere le

disuguaglianze che possa comportare la nuova divisione territoriale (“tutti gli spagnoli hanno i medesimi diritti e

doveri in qualunque parte del territorio nazionale”). Sul piano delle applicazioni concrete, le difficoltà sulle quali

questo principio inciampa sono molte, dal momento che non risulta semplice conciliarlo con il principio di varietà che

lo Stato autonomistico in egual modo persegue. Come avverte la Corte Costituzionale nella Sentenza del 16 novembre

1981:” è ovvio che tale principio di uguaglianza non può essere inteso in alcun modo come una rigorosa e monolitica

uniformità dell'ordinamento dalla quale risulta che nell'uguaglianza delle circostanze, in qualsiasi parte del territorio

nazionale, si hanno i medesimi diritti e doveri... dato che la potestà legislativa che le Comunità Autonome godono

fanno potenzialmente del nostro ordinamento una struttura composta, per opera della quale può essere distinta la

posizione giuridica dei cittadini nelle distinte parti del territorio...”. Come formula per uscire da questa quadratura del

cerchio, il Tribunale ha stabilito, nella Sentenza del 22 dicembre dello stesso anno, l'impreciso criterio della

ragionevolezza, segnalando che saranno contrarie al principio di uguaglianza quelle norme o decisioni autonomistiche

che implicano una differenza non giustificata” o che non hanno una “giustificazione razionale”, il che rimanda ad

un'analisi dettagliata di ciascuna situazione e caso concreto. Come una concretizzazione del principio di uguaglianza

può intendersi quello della libertà di circolazione delle persone e beni, principio che costituì uno dei fini essenziali

dello Stato centralista che ottenne di liquidare Dogane interne e altri ostacoli per la loro piena vigenza La sua

formulazione generale come limite all'autonomia, si realizza ora nell'art. 139.2 della Costituzione in termini categorici:

" Nessuna autorità potrà adottare misure che direttamente o indirettamente ostacolino la libertà di circolazione e

stabilimento delle persone e la libera circolazione dei beni in tutto il territorio". Dal canto suo, l'art. 157.2 compie

un'applicazione concreta riferita alla potestà tributaria delle Comunità Autonome, proibendo che possano adottare

misure tributarie su beni situati al di fuori del proprio territorio, o che possano costituire un ostacolo per la libera

circolazione di mercanzie e servizi. Nel catalogo delle limitazioni all'autonomia, bisogna includere le limitazioni alla

capacità negoziale delle Comunità Autonome sancite dall'art. 145 della Costituzione, che inizia col proibire la loro

Federazione. A riguardo degli accordi che queste possano celebrare tra loro, il precetto distingue quelli che hanno come

oggetto la gestione o la prestazione di servizi, rimandando agli statuti la previsione dei presupposti e termini nei quali

essi possano compiersi, così come il carattere e gli effetti della corrispondente comunicazione alle Corti Generali; per i

restanti temi, si esige l'autorizzazione delle Corti Generali infine, e dentro il capitolo delle limitazioni, bisogna

depositare quelle che possono supporre sulla funzione legislativa di tutte le Comunità Autonome, le leggi di

armonizzazione previste nell'art. 150.3 della Costituzione per ragioni di interesse generale, determinato con

maggioranza assoluta da entrambe le Camere. Con questi presupposti Lo stato potrà approvare leggi che stabiliscano i

principi necessari per armonizzare le disposizioni normative delle comunità autonome, anche nel caso di materie

attribuite all'esclusiva competenza di esse.

6. IL CONTROLLO

A) TIPOLOGIE

Il sistema di controllo delle Comunità Autonome viene regolato negli art. 153, 155 y 161.2 della Costituzione, che lo

circoscrivono alle seguenti fattispecie

4) Da parte della Corte Costituzionale, quello relativo alla costituzionalità delle loro disposizioni normative aventi

forza di legge e delle disposizioni e risoluzioni adottate dai loro organi di governo.

5) Da parte del Governo, con parere previo del Consiglio di Stato, quello di esercizio di funzioni delegate alle quali si

riferisce il comma 2 dell'art. 150.

6) Da parte della Giurisdizione Contenzioso-Amministrativa, quello delle norme regolamentari e risoluzioni

dell'Amministrazione Autonoma.

7) Dalla Corte dei Conti (Tribunale dei Conti), quella economica e di bilancio. 8) Da parte del Governo e del Senato,

congiuntamente, nei casi più gravi di violazione o di rischio per l'interesse generale della Spagna Al margine di questi

controlli si può intendere che le Comunità Autonome sono soggette anche al controllo il cui esercizio, come sul resto

delle Amministrazioni Pubbliche, compete al Difensore Civico (Difensore del Popolo), così come i controlli interni a

carico degli Organi delle stesse Comunità, Secondo le previsioni statutarie o di successive norme di organizzazione. Da

una prospettiva comparativa, i controlli che sono stati descritti sono rimasti abbastanza al di sotto rispetto al normale

negli Stati Federali o Regionali. Negli Stati Federali, come capita nella Repubblica Federale Tedesca, oltre i controlli

Giudiziali, Alla Federazione si riconoscono Poteri di vigilanza e controllo in relazione all'attività degli Stati membri,

quando eseguono la legislazione federale attraverso istruzioni o direttive di maggiore o minore intensità. Le violazioni

possono originare l'impiego di una coazione federale, che trae con sé tanto l'esecuzione sussidiaria, da parte della

Federazione, delle attività omesse quanto il ritiro di assegnazioni economiche, o l'invio di delegati con poteri speciali

affinché vigilino o si incarichino di eseguire le decisioni in sostituzione dei Lander. (art. 37 della Costituzione

Tedesca). La Costituzione Italiana del 1946 stabilì a riguardo della legislazione delle Regioni Tutte le leggi approvate

dai Consigli Regionali devono essere rimesse dal presidente al Commissario di Governo entro il termine di trenta

giorni, il quale può ordinare che il testo sia rimandato al Consiglio quando consideri che il suo contenuto ecceda dalla

competenza regionale, o che si trovi in opposizione agli interessi nazionali o di qualunque altra regione. Se Il Consiglio

lo approva nuovamente con la maggioranza assoluta dei suoi membri, senza accettare le condizioni del Governo,

questo, se vuole impedire che il testo sia promulgato, non ha altra via che promuovere la questione di legittimità di

fronte alla Corte Costituzionale o la questione di merito di fronte alle Camere (art. 127 Della Costituzione). In

aggiunta, prendendo le basi nell'art. 125 della Costituzione (sviluppato con legge del 10 Febbraio 1953), una

commissione speciale nominata dal Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio, con fa

carico del controllo della legittimità delle risoluzioni regionali e dell'opportunità di determinate tipologie di atti

specificati nella succitata legge. Detta commissione deve pronunciarsi sulla legittimità e opportunità degli atti, entro il

termine di venti giorni, periodo durante il quale si sospende la loro esecutività. Orbene, mentre la Commissione può

annullare gli atti per motivi di legittimità, quando fonda la propria opposizione su motivi di opportunità, ha solo la

facoltà di rinviare la decisione al Consiglio Regionale affinché la riveda; se il Consiglio decide di mantenerla nei sui

termini iniziali, la Commissione non possiede più facoltà di annullarla. I termini della nostra Costituzione, come si è

visto, non fanno altrettanto e la Corte Costituzionale si dimostra renitente ad accettare interpretazioni estensive in

questa materia. Così, nella sentenza del 20 Maggio 1983, ha affermato che l'Alta Ispezione dello Stato, quando è

espressamente ammessa dalla costituzione, non è un controllo generico e indeterminato che implichi dipendenza

gerarchica delle Comunità Autonome rispetto all'Amministrazione dello Stato, ma costituisce solo un potere di

vigilanza, un elemento di verifica o di indagine che può portare, nel suo caso, a sollecitare l'attuazione dei controlli

costituzionalmente stabiliti, ma non a sostituirli, convertendo alla suddetta Alta Ispezione in un meccanismo di

controllo

Il controllo della Corte Costituzionale

Merita una speciale considerazione, tra quelli citati, il controllo della Corte Costituzionale che copre tanto le leggi

autonomistiche, quanto le disposizioni di rango inferiore e le risoluzioni concrete. Poiché queste ultime posso essere

impugnate di fronte alla Giurisdizione Contenzioso- Amministrativa, risulta che ci troviamo di fronte ad una duplicità

impugnativa difficilmente giustificabile. Ad ogni modo, e con il limite che l'impugnazione può prodursi non in

presenza di qualsiasi violazione della legalità ma esclusivamente della normativa costituzionale, tali impugnazioni

hanno validità a causa delle norme riguardanti i conflitti costituzionali di competenza e,attraverso la presentazione del

ricorso, producendo effetto sospensivo. (art. e161.2 della Costituzione e art. 76 e 77 della Legge Organica della Corte

Costituzionale). Quest'ultimo effetto, ha meritato le critiche dei sostenitori dei controlli minimi, dato che vedono in

questa tecnica un controllo governativo nascosto, che produce i medesimi effetti dilatori del sistema Italiano attraverso

la richiesta e la doppia lettura.

C) Il controllo della Corte dei Conti

Anche la regolamentazione del controllo a carico della Corte dei Conti ha prodotto una considerevole dose di

confusione. Da un lato, l' art. 136 della Costituzione, all'atto di elencare le sue competente, le attribuisce giurisdizione

sullo Stato e il settore pubblico statale; però, dall'altro, l'art. 153 si riferisce esplicitamente al controllo economico e di

bilancio che la Corte dei Conti deve esercitare sulle Comunità Autonome. in più, aumenta la confusione il fatto che Gli

statuti Autonomistici abbiano disegnato istituzioni simili alla Corte dei Conti del Regno, ma circoscritti al territorio e

amministrazione delle Comunità e con le più svariate denominazioni: Sindicatura de Cuentas in Catalogna e Valencia,

Càmara de Comptos nella Navarra, Corte dei Conti Basca ecc.; infine, altre istituzioni simili potrebbero essere create

con leggi delle Comunità Autonome che non l'abbiano previsto nei loro statuti e in base alle proprie competenze

organizzative. Sembra che queste istituzioni autonomistiche di controllo non suppongano un'esclusione o riduzione

della funzione della Corte dei Conti del Regno (la quale ha già abbastanza funzioni e non riesce a controllare

dovutamente il settore pubblico statale), ma che, sebbene risulti assolutamente irragionevole, si sovrappongano ad essa

e agiscano parallelamente. Questa è la soluzione che si evince dell'art. 1.2 della Legge Organica della Corte dei Conti,

dall'art. 14 della Legge del Processo Autonomistico che prevede la creazione di sezioni territoriali della Corte nelle

Comunità Autonome) dai quali in termini di autonomia non si evince una subordinazione gerarchica delle Corti dei

Conti Autonome rispetto alla Corte dei Conti dello Stato. L'una e le altre daranno conto separatamente dell'esercizio

delle proprie funzioni, sia alle rispettive Assemblee autonomistiche, sia Alle Corti Generali; Relazioni che possono non

essere coincidenti e anche essere contraddittorie. Al di là del presupposto dell'esame dei conti, la Corte dei Conti

possiede giurisdizione esclusiva nel dichiarare la responsabilità contabile di coloro che maneggiano fondi pubblici.

D) Il Difensore Civico

Il Difensore Civico si Configura nell'art. 54 della Costituzione come un "incaricato delle Corti Generali per la difesa

dei diritti compresi nel Titolo I", al cui fine potrà supervisionare l'attività dell'Amministrazione rendendo conto ad esse.

Poiché questo concetto non fa distinzioni, all'interno del concetto di Amministrazione bisognerà comprendere, oltre

quella dello Stato, quella delle Comunità Autonome. Così ha disposto anche l'Art. 12 della Legge Organica del 6 aprile

1981 che regola questa istituzione: «Il Difensore Civico ad ogni modo potrà , di ufficio o su richiesta di parte, di per sé

monitorare l'attività delle Comunità Autonome nell'ambito delle competenze stabilito dalla legge». Orbene, all'interno

della linea di duplicare senza alcuna necessità le istituzioni statali, anche per via Statutaria, e i base alle legittime

potestà Auto-organizzative che sono proprie delle Comunità Autonome, sono state previste istituzioni simili con in

nomi più svariati: Sindic de Greuges, Sindic de Agravios, Justicia Mayor,Defensoro do Pobo, Diputado del Comun o,

semplicemente, riproducendo la denominazione di Difensore Civico. I problemi che vengono creati da questa duplicità

istituzionale, non sono solamente quelli che derivano dalle maggiori spese, che devono sempre essere considerate, ma

anche la possibilità che gli atti dei Difensori Civici Autonomistici con coincidano con quelli del Difensore Civico dello

Stato. Anticipando questa problematica, l'art. 12.2 della Legge Organica citata, stabilisce che quando il difensore civico

debba supervisionare l'attività delle Comunità Autonome, "Gli organi similari di di queste, coordineranno le proprie

funzioni con quelle del Difensore Civico e questi potrà sollecitare la loro cooperazione". Il che non risolve il problema

della negazione alla cooperazione, alla collaborazione, o dei risultati contraddittori di taluni o altri atti, presupposti che

non risolve neppure la Legge 36/1985 del 6 novembre, con la quale si regolano li rapporti tra il Difensore Civico e le

figure similari nelle distinte Comunità Autonome, che auspicano la collaborazione e la cooperazione agli accordi che,

sui rispettivi ambiti di azione, concertino dette istituzioni (art. 2.2).

E) Il Controllo del Governo - Senato

Crea altresì problemi, a causa della mancanza di precisione con i quale è regolamentato, il controllo straordinario a

carico del Governo e del Senato, previsto nell'art. 155 della Costituzione presupponendo che una Comunità Autonoma

non ottemperasse agli obblighi che gli fossero imposti dalla Costituzione o da altre leggi, o agisse in maniera da

attentare all'interesse generale della Spagna. Il Governo in tali casi, con previa intimazione al Presidente della

Comunità - e nel caso fosse disatteso, con l'approvazione della maggioranza del Senato - , potrà adottare le misure

necessarie per obbligare tale comunità a compimento coatto dei proprio obblighi, o per proteggere il menzionato

interesse generale. Per l'esecuzione delle misure previste, il Governo potrà impartire istruzioni a tutte le autorità delle

Comunità Autonome. La redazione di questa norma ricorda abbastanza quella dell'art. 126 della Costituzione Italiana

che, di fronte a casi analoghi di inottemperanza, prevede lo scioglimenti del Consiglio Regionale, sostituendolo con

una commissione di tre cittadini che convocherà le elezioni entro tre mesi e che si occuperà dell'amministrazione

ordinaria. La precisione di queste misure è molto distante dalla vaghezza del nostro testo che parla solamente delle

"misure necessarie", a causa di ciò' non è possibile sapere se in tali misure è compreso lo scioglimento degli organi

della Comunità trasgreditrice. Questa soluzione sembra scartata ab initio di fronte alla previsione che il Governo possa

dare istruzioni a tutte le autorità delle Comunità Autonome, il che mira alla previa conversione della relazione di

autonomia in relazione gerarchica e all'eventuale applicazione, di fronte a posteriori inottemperanze, di misure penali.

Solo in ultima istanza, e come estrema soluzione, si imporrebbe la dissoluzione degli organi delle Comunità.

F) Il Delegato del Governo e il dovere di Informazione.

Il corretto esercizio delle responsabilità di controllo, come anche quella di coordinamento, che lo Stato possiede a suo

carico, presuppongono una conoscenza dell'attività delle Comunità Autonome. La Costituzione non ha sancito questo

dovere in forma esplicita, sebbene possa ritenersi implicito in alcuni precetti costituzionali, come la dichiarazione di

esclusiva della competenza dello Stato in materia statistica, sebbene solo riferita ai fini di questo . Per supplire a questa

lacuna, la Legge del Processo Autonomistico ha stabilito che il governo e, nei casi stabiliti, le Corti Generali, possano

ricavare l'informazione che ritengano necessarie sulle attività che svolgano nell'esercizio delle proprie competenze. Il

dovere di informazione così enunciato, è stato dichiarato valida nella sentenza emanata sulla Legge Organica di

Armonizzazione del Processo Autonomistico del 5 agosto 1983 (LOAPA):" nella misura - ha detto la Corte

Costituzionale - in cui il dovere di informazione stabilisce un dovere reciproco di informazione tra l'Amministrazione

dello Stato e delle Comunità Autonome, può intendersi come una conseguenza del principio generale di collaborazione

che deve presiedere alle relazioni tra lo Stato e le Comunità". Quello che risulta essere più difficile è concretizzare le le

forme di sviluppo di questo dovere e le misure per assicurarne il compimento quando manca la dovuta collaborazione

delle comunità Autonome o dello stato in relazione ad esse. Una di quelle utilizzate per il controllo del funzionamento

di un servizio, è la creazione di un Alto Ispettorato Tecnico, che la Corte Costituzionale ha dichiarato valido quando

esiste un'autorizzazione costituzionale o statutaria, o risulta inerente agli incarichi riservati alla Stato, com'è accaduto

in materia di insegnamento e di sanità (sentenze del 22 febbraio 1982 e del 28 aprile 1983). L'ottenimento di

informazione e il dovere di fornirla, ha generato, altresì, la necessità di creare o specializzare determinati organi per tali

compiti. Così è stata creata una Commissione di controllo delle Comunità Autonome nel Ministero di Amministrazione

Territoriale, adesso Ministero delle Amministrazioni Pubbliche, e si è reso il Delegato del Governo nelle Comunità

Autonome, il massimo responsabile di questa funzione. In questo senso, l' art. 8 della Legge 17/1983, del 16 dicembre,

precisa che questi "Fornirà al Consiglio di Governo della Comunità Autonoma, e attraverso esso alla sua Assemblea

Legislativa, l'informazione che esse ritengano necessarie per il migliore esercizio delle proprie funzioni. Allo stesso

modo, gli Organismi dell'Amministrazione della Comunità Autonoma, forniranno al Delegato del Governo

l'informazione che questi richieda, attraverso il Presidente della Comunità Autonoma, per il migliore assolvimento dei

propri compiti specifici.

7. L'organizzazione delle Comunità Autonome

La Costituzione del 1978 è stata molto parca in materia di organizzazione autonomistica. In Questo, come in altri

aspetti, si è confidato, senza maggior dubbio, nel principio dispositivo che avrebbe dovuto concretizzarsi negli statuti.

Il Costituente si spinse solo a stabilire nell'Art. 152 uno schema di organizzazione che sarebbe stato applicabile alle

Comunità di piena autonomia, quelle dell'art. 151, senza fare riferimento a quelle di autonomia graduale dell'art. 148.

Però le cose andarono di modo che le seconde riproducessero il modello stabilito per le prime. L'"organizzazione

istituzionale autonomistica" si basa, quindi, in un'assemblea legislativa eletta con suffragio universale, con

aggiustamento ad un sistema rappresentativo proporzionale, che deve assicurare la rappresentanza delle diverse zone

del territorio; un Consiglio di Governo con funzioni esecutive e amministrative e un Presidente eletto dall'Assemblea

tra i propri membri e nominato dal Re, Presidente al Quale compete la Direzione del Consiglio di Governo, la suprema

rappresentanza della rispettiva Comunità e la rappresentanza ordinaria dello Stato all'interno di Essa. Il Presidente ed i

membri del Consiglio di Governo, saranno politicamente responsabili di fronte all'Assemblea. Come si è detto, tutti

questi organi sono presenti nell'organizzazione di tutte le Comunità Autonome, per cui non ha più senso l'iniziale

discussione se tale generalizzazione è stata compiuta o meno in violazione della Costituzione. Ad ogni modo, è chiaro

che tutto l'insieme del sistema corrisponde al sistema di Governo Parlamentare. Ne sono presenti tutti gli elementi: vi è

separazione delle funzioni esecutive dagli ambiti di potere dell'Assemblea, le funzioni esecutive sono affidate ad un

Consiglio che è politicamente responsabile di fronte all'Assemblea e che viene eletto da quest'ultima all'interno dei

suoi membri. E' dissimile, tuttavia, la nomenclatura utilizzata per designare l'insieme dell'istituzione autonomistica e

dei differenti organi che la compongono, terminologia che rende visibile, in alcune occasioni, lo sforzo compiuto dai

redattori degli Statuti per nobilitare e distinguere le rispettive istituzioni con evocative denominazioni storiche (Xunta,

Generalität, Junta de Comunidades, Consell, etc.).

A) L'Assemblea Legislativa o Parlamento

Secondo la maggior parte degli Statuti, l' ordinamento di questo organismo supremo delle Comunità Autonome si

conforma alle seguenti regole:

9) Tutti i Parlamenti autonomi sono costituti da una sola Camera, integrata da un numero molto variabile di membri.

Vengono eletti in conformità alla Legislazione generale elettorale, che è da considerarsi come fondamentale (sentenza

della Corte Costituzionale del 16 maggio 1983), salvo le specificità previste nella Legislazione autonomistica sancita

secondo le disposizioni statutarie.

10)La circoscrizione elettorale è, in via ordinaria, la provincia, salvo che nelle Comunità Uni-provinciali nelle quali è

rappresentata dal Distretto Giudiziario o dai Comuni menzionati negli Statuti. L'elezione si effettua mediante suffragio

universale, libero, diretto e segreto in conformità a un sistema di ripartizione proporzionale.

11)Il diritto di suffragio attivo si attribuisce agli individui di età maggiore ai 18 anni, che risiedano in qualunque

Comune della Comunità. La condizione di eleggibile non è subordinata a questa medesima circostanza negli Statuti,

che non usano stabilire le cause di ineleggibilità, né di incompatibilità, materia normalmente propria delle Legislazioni

Autonomistiche, anche se dovessero coincidere su questo tema con la Legislazione generale.

12)Ai membri dei Parlamenti autonomistici che non sono soggetti a mandato imperativo da parte degli elettori, viene

riconosciuta, negli stessi termini dei membri delle Corti Generali, l'inviolabilità per le opinioni manifestate durante il

mandato e per i voti emessi. Il relazione all'immunità, riconosciuta anche questa dagli statuti, la Corte Costituzionale

(sentenza del 12 novembre 1981) ha negato che possa essere loro conferita nei termini individuati nell'art. 71 della

Costituzione, che impedisce il processo dei parlamentari senza autorizzazione delle Camere. Al contrario, i

parlamentari autonomistici possiedono solo un'immunità parziale che si realizza nel fatto di non essere arrestati o

trattenuti, se non nei casi di flagranza di reato, e un privilegio speciale che consiste nel fatto che la loro

incriminazione , arresto, processo e giudizio sia di competenza della Corte Superiore di Giustizia della Comunità

Autonoma e, al di fuori di questo ambito territoriale, della Sezione Penale della Corte Suprema.

5. In virtù dei poteri di autoregolamentazione e organizzazione che gli Statuti riconoscono alle Assemblee, si rimanda

ai regolamenti interni di queste, tutto ciò che è relativo al regime del loro funzionamento (bilancio, regime del

personale). Nei Regolamenti interni si regola il regime delle sessioni, periodi parlamentari, organi dell'istituzione

(Presidente,Ufficio di Presidenza, Plenum, Commissioni, Gruppi Parlamentari ecc.), in forma analoga a quanto

stabilito per il Congresso e il Senato delle Corti Generali. Le Assemblee Autonomistiche di sciolgono per scadenza dei

termini del proprio mandato e altresì per la mancata designazione del Presidente della Comunità nei termini previsti,

normalmente di due mesi. Solo lo Statuto Basco prevede la possibilità che il Presidente del Governo Autonomo possa

sciogliere l'Assemblea.

B) L'esecutivo Autonomistico

Le funzioni esecutive delle Comunità Autonome sono assegnate al Presidente, al Consiglio e ai Vicepresidenti e

Consiglieri. Il Presidente è il massimo Rappresentante della Comunità Autonoma, si fregia anche della rappresentanza

ordinaria dello Stato (art. 152.1 della Costituzione) e viene designato dall'Assemblea nei termini propri dei sistemi

parlamentari. Lo stesso può dirsi della sua destituzione (Rinnovamento dell'Assemblea con elezioni, mozione di

censura, perdita della fiducia, dimissioni, incapacità, ecc.). Le attribuzioni del Presidente consistono nel designare e

revocare i membri del Consiglio di Governo, dirigerlo, coordinare l'azione di governo e, in generale, tutto ciò che

comporta la direzione politica e la gerarchia superiore dell'Amministrazione Autonomistica L'incarico è incompatibile

con qualunque altra funzione pubblica o privata e gode degli onori corrispondenti alla posizione ricoperta (Titolo di

Eccellenza, precedenza su qualunque altra autorità della Comunità, utilizzo delle insegne, etc.). In quanto ai diritti,

oltre agli emolumenti di sua spettanza, in alcune Comunità gli viene riconosciuto, come al Lendakari basco, una

pensione vitalizia al termine del proprio mandato. Il Consiglio di Governo normalmente riproduce lo schema del

Governo della Nazione e gli vengono assegnate funzioni proprie di quest'ultimo a livello autonomistico, come quelle di

iniziativa legislativa, esercizio del potere di regolamentazione, direzione politica, controllo dell'Amministrazione, ecc.

Il numero dei Consiglieri è variabile e, logicamente, inferiore a quello dei Ministri del Governo della Nazione, al cui

status questi ultimi assomigliano In questo senso, la loro nomina e destituzione dipendono dal Presidente e hanno a

loro carico un ramo del settore dell'Amministrazione Autonomistica, esercitando su di essa un potere di

regolamentazione e la direzione amministrativa. Rispetto al modello di amministrazione, e a prescindere dalle

possibilità inizialmente aperte di instaurare un sistema di amministrazione indiretta appoggiandosi all'apparato

amministrativo degli Enti Locali, quasi tutte le Comunità Autonome hanno optato per dotarsi di un'organizzazione

propria che ripete mimeticamente l'organizzazione statale con i suoi livelli centrali di Dipartimenti, direzioni e vice

direzioni generali; periferico, con delegazioni provinciali degli assessorati; e anche di un'amministrazione istituzionale

che è copia delle differenti formule previste nella legge delle Entità statali autonome. Questa "lussuosa soluzione" che

raddoppia il numero di organismi e funzionari, in molti casi è stata la conseguenza non solo della mancanza di un

minimo di sobrietà da parte dei responsabili politici, ma anche frutto del sistema di trasferimento dei servizi. Gli

eccessi sono, ad ogni modo, evidenti e non vi è giustificazione per questa riproduzione in ognuna delle 17 Comunità

Autonome, del modello di Amministrazione dello Stato e, con questo, dei suoi presunti e infamati vizi burocratici.

8. EFFETTO DEL SISTEMA AUTONOMISTICO SULL'ORGANIZZAZIONE DELLO STATO

Determinate istituzioni statali, al margine di quelle che si integrano nell'amministrazione dello Stato, appaiono

influenzate a causa della nuova organizzazione del potere. Ad esse faremo riferimento::

A) Il Senato

Negli stati federali, la seconda Camera si articola come una rappresentanza degli stati membri, come Camera di

rappresentanza territoriale integrata da parlamentari designati dagli stati stessi e con vocazione, per di più, a

comprendere temi relativi alla struttura federale. Però è necessario ricordare che questa vocazione rappresentativa, si è

vista frustrata a causa della crescente preponderanza dei partiti politici che hanno trasformato la seconda Camera in

una camera in più, nella quale anche la loro voce, la voce dei partiti, e non dei senatori in qualità di rappresentanti degli

Stati membri, è l'unica che si fa notare. Le costituenti del 1978 pretesero anche di configurare il Senato come una

camera di rappresentanza territoriale, e tale la definisce l'art. 69.1, integrando in essa quattro senatori per provincia,

due per le popolazioni di Ceuta e Melilla, un senatore in più per ognuna delle Comunità Autonome costituite, ed infine

per ogni milione di abitanti un ulteriore membro del loro rispettivo territorio. In quanto alle attribuzioni specifiche del

Senato in qualità di camera territoriale, sono decisamente scarse e si riducono alla partecipazione all'autorizzazione

degli accordi tra le Comunità Autonome, e alla ripartizione del fondo di Compensazione territoriale (art. 145.2 y

158.2), dato che i procedimenti legislativi si iniziano in Senato, sebbene la decisione corrispondente la condivida con il

Governo. Rimane quindi, come funzione rilevante, sebbene eccezionale, quella prevista nell'art. 155, che esige

l'approvazione del Senato affinché il Governo possa adottare le misure necessarie per obbligare le Comunità Autonome

all'espletamento coatto delle proprie funzioni o per proteggere l'interesse generale intaccato da queste ultime. Il fatto

che la caratterizzazione del Senato come camera di Rappresentanza Territoriale così com'è sancito dalla Costituzione,

non corrisponda con la natura della sua regolamentazione, possiede una semplice spiegazione: quando è stata redatta la

Costituzione non si poteva valutare quale sarebbe stata la reale dimensione dello Stato delle Autonomie; se tutto,

effettivamente, si affidava al principio dispositivo, alla volontà di costituirsi in Comunità Autonome delle provincie

limitrofi, nei fatti non si sapeva quale fosse il numero di quelle che si sarebbero costituite e se l'Autonomia sarebbe

rimasta limitata a poche regioni o se, come poi è accaduto, il modello si sarebbe esteso a tutto il territorio nazionale.

B) Organizzazione giudiziaria e Comunità Autonome

Fatto Salvo il principio di unità giudiziaria e indipendenza del Potere Giudiziario che viene sancito nell'art. 117.5 e

altri precetti della Costituzione, il 152.1 dispose che una Corte Superiore di Giustizia culminerà l'organizzazione

giudiziaria nell'ambito territoriale della Comunità Autonome, e allo stesso modo che le successive istanze processuali

si consumeranno, nel loro caso, di fronte agli organi radicati nel medesimo territorio della Comunità Autonoma in cui

abbia sede l'organo di prima istanza. Dalla combinazione di questi precetti, per nulla facili da armonizzare tra loro, è

sorto il sistema della Legge 6/1985 del 1 Luglio, Organica del Potere Giudiziario, la quale è certamente rispettosa del

principio dell'unità del potere giudiziario; Ma adattandosi alle esigenze del sistema autonomistico, la difformità e gli

squilibri territoriali propri di quest'ultimo si proiettano, inevitabilmente, sull'impianto e l'organizzazione dei Tribunali,

sostituendo la distribuzione propria delle Udienze Territoriali (tribunali Territoriali) con quella delle Corti Superiori di

Giustizia, che a questo punto adattano la propria denominazione e le proprie competenze alla mappa autonomistica.

9. IL SISTEMA FISCALE E FINANZIARIO

A) Nei sistemi federali

I sistemi federali, ai quali i costituenti vollero in qualche modo conformarsi per ciò che concerneva l'articolazione

autonomistica del sistema fiscale, sono passati da una fase iniziale nella quale il peso delle entrate fiscali e delle spese

corrispondono, all'interno di una grande libertà, a quelli degli Stati membri, alla situazione attuale nella quale è la

Federazione la protagonista delle spese maggiori e quella che ostenta i maggiori poteri di imposizione e incasso. In

questo modo, le Finanze degli Stati membri, si reggono sempre meno sulle proprie fonti impositive autonome e sono

sempre più dipendenti e subordinate alle Finanze Federali, forti e centralizzate, dalle quali si nutrono per mezzo della

sovvenzione o della partecipazione alle entrate statali. Nel sistema nordamericano, il rafforzamento delle Finanze

Federali è stato la conseguenza del riconoscimento alla Federazione di un potere generale di spesa (La General

Spending Clause,derivata dalla General Well-fare Clause dell'art. 8),il quale le permette di intervenire in settori

precedentemente riservati alla responsabilità degli Stati. In via compensativa aumenta la dipendenza delle Finanze

statali da quelle federali attraverso le sovvenzioni, avendo ultimamente posto l'attenzione sulla problematica del

finanziamento degli stati a riguardo del fatto se tali sovvenzioni debbano essere incondizionate - come tentò di stabilire

la State and Local Fiscal Assistence Act del 1972—,rispettando quindi la maggiore libertà di spesa possibile degli Stati

o, al contrario, se debbano essere aiuti specifici secondo le assegnazioni e le preferenze determinate dalla Federazione.

Nelle origini del federalismo tedesco, durante la vigenza della Costituzione Imperiale, agli stati si assegnava la

maggior parte dei tributi e l'Impero doveva circoscrivere le proprie competenze alle imposte doganali e al tabacco. La

situazione comincia a cambiare con la Costituzione di Weimar e attualmente è definita, dopo la Legge Fondamentale di

Bonn, dalla Legislazione promulgata negli anni 1949, 1967 y 1969, con il proposito ultimo di superare la separazione

tra la Finanza degli Stati e la Finanza Federale, per giungere ad un sistema unitario e centralizzato dei proventi, che

affluiscono nel fondo comune della Federazione e che successivamente vengono ripartiti tra gli Stati. Ma Formalmente

le cose non sono ancora così, al contrario ci sono imposte riservate alla Federazione (quelle doganali, i monopoli

fiscali, le tasse di consumo, salvo l'imposta sugli affari, le imposte sul traffico di capitali, assicurazioni, cambiali,

imposte straordinarie sul patrimonio e altri aggravi supplementari); imposte riservate agli stati (sul capitale,

successioni, automobili, traffico, birra e gioco) e, infine, imposte condivise (reddito, società e volume di vendite) che

sono quelle più importanti e quelle nelle quali la maggiore partecipazione compete alla Federazione ( 70 per 100 in

vendite). Un meccanismo di compensazione raccolto nell'art. 107.2 della Legge Fondamentale, chiude il sistema,

obbligando la Federazione a compensare mediante la legge la diseguale capacità finanziaria degli Stati, legge che potrà

determinare la concessione di risorse federali agli Stati di capacità ridotta per coprire, a titolo complementare, le

proprie necessità finanziarie generali.

B) La Regolamentazione Costituzionale e la LOFCA

In termini generali si può affermare che la Costituzione spagnola si ispira al federalismo tedesco nella

regolamentazione dell'autonomia finanziaria consacrata dall'art.. 156 per lo sviluppo ed esecuzione delle competenze

autonomistiche. L'autonomia si intende limitata dal principio di coordinamento della Finanza statale e di solidarietà tra

tutti gli spagnoli, e dalla proibizione che le Comunità Autonome possano adottare misure tributarie su beni situati al di

fuori del proprio territorio, o che possano essere pregiudizievoli per la libera circolazione di merci e servizi (art. 157).

La Costituzione procede, di seguito, a elencare le risorse delle Comunità Autonome, e che è possibile classificare in

entrare propri, entrate condivise con lo Stato ed entrate di livellamento (art. 157 y 158).

13)Come entrate proprie bisogna considerare le imposte, le tasse ed i contributi speciali, le rendite provenienti del

proprio patrimonio o di Diritto privato e il prodotto delle operazioni di credito.

14)Come entrate condivise,«quelle cedute totalmente o parzialmente dallo Stato, supplementi sulle imposte statali e

altre partecipazioni alle entrate dello Stato».

15)In ultimo luogo, tra le entrate di livellamento possono includersi: a ) Le assegnazioni che vangano stabilite Nei

Bilanci Generali dello Stato in funzione dei servizi e attività statali che siano stati assunti dalle Comunità Autonome e

della garanzia di un livello minimo nella prestazione dei servizi pubblici fondamentali in tutto il territorio nazionale;

b ) Quelli provenienti da un fondo di compensazione inter-territoriali per rendere effettivo il principio di solidarietà e

destinati a spese di investimento, fondo che sarà ripartito dalle Corti tra le Comunità Autonome. Dopo la Costituzione,

la Legge Organica di Finanziamento delle Comunità Autonome del 22 settembre 1980 (LOFCA), procedette ad una più

precisa regolamentazione del sistema di finanziamento provvisorio durante il processo di costituzione delle Comunità

Autonome e del trasferimento dei servizi, e pose le basi del sistema definitivo. Il finanziamento si compie, in primo

luogo, attraverso la partecipazione delle Comunità Autonome alle imposte statali che viene calcolata attraverso una

complicata formula (determinazione del costo effettivo dei servizi trasferiti dalla Stato alla Comunità, deduzione

dell'incasso ottenuto con le imposte cedute alla stessa come accessorie (lusso), patrimonio, ecc., e divisione della

quantità risultante dalle entrate fiscali dello Stato) dalla quale deriva la percentuale che corrisponde alla partecipazione

che spetta alla Comunità Autonoma alle entrate dello Stato. Questo sistema ha l'inconveniente di conferire alle

Comunità Autonome forti aumenti di dotazioni, al corrispondere loro una percentuale fissa sulla rendita fiscale dello

Stato, ma senza la logica contropartita di una maggiore partecipazione delle Comunità nell'assorbimento delle

maggiori spese statali (disoccupazione, prestazioni sociali, riconversione, ecc.), che aumentano più delle entrate fiscali.

Per ciò che concerne il fondo di Compensazione Inter territoriale, si distribuisce tra le Comunità Autonome in

proporzione diretta agli indici di disoccupazione e migrazione di ogni territorio e in maniera inversamente

proporzionale al suo livello di reddito, creando così dei forti squilibri (così, ad esempio, la Comunità di Madrid

percepisce pochissimo denaro, malgrado il suo numero di disoccupati, mentre altre Comunità come Castiglia - La

Mancha, finanziano con il Fondo opere dello Stato stesso). Ma inoltre, le difficoltà del fondo provengono dalla sua

rigida limitazione delle pese di investimento, il che diminuisce notevolmente l'autonomia finanziaria delle Comunità

Autonome, che si ritrovano con la capacità di finanziare l'Infrastruttura di nuovi servizi, ma in seguito non la

possiedono per le spese concernenti il proprio mantenimento. Per materializzare il principio di corresponsabilità

fiscale, la Legge Organica 3/1996 cedette una parte dell'imposta sul reddito delle Persone Fisiche alle Comunità

Autonome e riconobbe loro determinate competenze normative in relazione ai tributi trasferiti. Successivamente, la

Legge Organica 7/2001 del 27 dicembre, a modifica della Legge Organica 8/1980 del 22 settembre, sul finanziamento

delle Comunità Autonome, ha ampliato il principio di corresponsabilità fiscale. A questo fine ventila la possibilità di

cedere alle Comunità Autonome tributi statali e competenze normative nei tributi il cui trasferimento sia già effettivo e

in quelli che verranno trasferiti posteriormente. In riferimento ai tributi suscettibili di trasferimento alle Comunità

Autonome (art. 1.1 LOFCA), vi sono da un lato quelli già trasferiti - L'imposta sul reddito delle Persone Fisiche la cui

cessione viene elevata fino al 35 per 100; l'imposta sul patrimonio; l'imposta su trasmissioni patrimoniali e Atti

Giuridici Documentati; L'imposta sulle successioni e donazioni e di tributi sul gioco-. Appaiono come novità la

possibilità di cedere L'imposta sul Valore Aggiunto fino al limite massimo del 35 per 100; Le imposte speciali di

Fabbricazione - fatta eccezione per quello applicato sull'elettricità - , fino ad un limite massimo del 40 per 100; e

infine, le imposte sull'elettricità, su determinati mezzi di trasporto e l'imposta sulle Vendite al Dettaglio di determinati

idrocarburi. L'attribuzione di nuove competenze normative dev'essere specificata e concretizzata dalla legge che ne

regolamenti il trasferimento di tali tributi, ad eccezione dell'IVA e delle Imposte Speciali di Fabbricazione, il che è

conforme all'impossibilità che ne deriva dalla normativa dell'Unione Europea. La legge mantiene nelle Comunità

Autonome lo schema vigente di delega delle competenze in materia di gestione, liquidazione, incasso, ispezione e

revisione dei tributi trasferiti, con la portata e le condizioni che verranno specificate nella Legge che regola il

trasferimento dei tributi. Ciò nonostante, i tribunali Economico - amministrativi continueranno a formare parte dello

Stato in qualità di organi incaricati di, tra le altre funzione, portare a compimento una funzione di revisione degli atti

promulgati in materia di gestione, ispezione e incasso dei tributi trasferiti e anche dei supplementi (ricarichi) che le

Comunità Autonome possono stabilire, sebbene si preveda l'incorporazione di funzionari delle stesse in qualità di

Vocali (persona con diritto di voto) o Relatori che, nel loro caso e in funzione della dimensione del Tribunale del quale

facciano parte, integreranno Camere specifiche.

C) Il regime privilegiato di Navarra e Paese Basco EL Sistema di quota

Il regime speciale di cui godono queste comunità Autonome, tra origine dalla condizione di paesi esenti che godevano

nell'Antico Regime e, più recentemente, nel regime di accordi che si origina dopo le guerre carliste. Attualmente il loro

privilegio si fonda nelle disposizioni della Costituzione sul rispetto ai diritti storici, raccolti nello Statuto del Paese

Basco e nella Legge Organica di Riforma del Codice di Navarra (amejoramiento del fuero=nome dello statuto di

Navarra) del 10 Agosto 1982. In entrambi i casi la filosofia è la medesima: queste Comunità incassano tutte le imposte

nel proprio territorio e successivamente ne trasferiscono una percentuale allo Stato per sostenere le spese generali. Il

Contributo del Paese Basco, consiste in una quota globale, integrato dalle quote corrispondenti a ciascuna delle tre

provincie basche, come contributo a tutte le competenze non assunte dalla Comunità Basca. La quota viene fissata con

accordo previo di una Commissione Mista di Accordo, costituita da un lato da un rappresentante di ogni Deputazione

forale (del Fuero) e altrettanti del Governo Basco, e dall'altro lato da un egual numero di rappresentanti

dell'Amministrazione dello Stato. Il metodo di designazione della quota, viene fissato dalla Commissione Mista di

quota, composta da un lato da un Rappresentante di ogni Deputazione forale (del Fuero) e dall'altra da un numero

corrispondente di rappresentanti dell'Amministrazione dello Stato. La metodologia per la designazione della quota,

viene fissato dalla Commissione a livello quinquennale e viene rivisto annualmente.

CAPITOLO IV IL COMUNE

SOMMARIO 1. LIVELLI DI ORGANIZZAZIONE TERRITORIALE. TIPOLOGIA DELLE ENTITA' LOCALI E

LEGISLAZIONE APPLICABILE—2. IL COMUNE ISTITUZIONALE E IL SUO DISPIEGAMENTO

TERRITORIALE—A) le origini rivoluzionarie della mappa comunale— B) Generalizzazione e prevalenza del criterio

demografico su quello territoriale nella mappa comunale spagnola—C)La riduzione dei Comuni in Europa e la

sopravvivenza in Spagna del minifondismo comunale.—3. COMUNE CONCETTO E NATURA.—4. IL

TERRITORIO COMUNALE E LE SUE ALTERAZIONI—5. LA POPOLAZIONE DEL COMUNE—6. GOVERNO

E AMMINISTRAZIONE COMUNALE - A) Il piano organico dei Municipi di ordinamento comune—A)

L'organizzazione dei Comuni con popolazione numerosa .—B) Piccoli comuni.—C) . Il regime di consiglio aperto.—

7.IL PLENUM DEL CONSIGLIO COMUNALE—A) Numero ed elezione dei consiglieri—B) Competenze—8.

L'ESECUTIVO COMUNALE: IL SINDACO.—A) Evoluzione della figura del sindaco.—B) Natura, elezione e

decadenza del Sindaco—C) funzioni e competenze— 9. LA GIUNTA DI GOVERNO LOCALE.—10. INTRA E

SOPRAMUNICIPALITA'—A) Gli enti locali minori.—B)Le associazioni dei Comuni e i consorzi.—C) La Regione .

D). Le Aree metropolitane.—.

1. LIVELLI DI ORGANIZZAZIONE TERRITORIALE. TIPOLOGIA DELLE ENTITA' LOCALI GLI ENTI

LOCALI E LEGISLAZIONE APPLICABILE

Anteriormente alla Rivoluzione Francese, e a differenza della Chiesa la quale manteneva da secoli addietro un

dispiegamento territoriale completo mediante le diocesi e i vescovi, parrocchie e parroci, lo Stato Assolutista non

arriva con il suo potere e i suoi funzionari a tutto il territorio e laddove vi è stabilita un'amministrazione essa non

risponde a regole uniformi. Da questa situazione si è passati, in meno di due secoli, oltre a coprire tutto il territorio

nazionale con i comuni, alla possibilità che su un medesimo territorio e su di uno stesso gruppo di cittadini, incidano e

agiscano fino a sei amministrazioni territoriali che vanno sovrapponendosi dal minore al maggiore ambito territoriali e

più importanti competenze, formando una specie di piramide, la cui base è rappresentata dai Comuni e il cui vertice è

l'Amministrazione dello Stato. Questa è la situazione dopo la Costituzione del 1978, che ha sommato ai precedenti

livelli di Amministrazione territoriale, quello statale, provinciale e comunale, quello delle Comunità Autonome, con la

possibilità per il territorio di qualcuna di queste Comunità, avendolo previsto così nel proprio statuto, di creare livelli

di amministrazione al di sopra del Comune, come le regioni, e di altri livelli infra-comunali, come la parrocchia. A

causa di questo, quando parliamo della tipologia di enti locali, è necessario operare una distinzione, in accordo con

l'art. 3 della legge sulle Basi dell'Ordinamento Locale , gli enti di ordinamento comune o di carattere imperativo che

necessariamente devono esistere in tutto il territorio nazionale e che sono il comune, la provincia e l'isola; dagli altri

enti locali che costituiscono livelli facoltativi di amministrazione territoriale che le comunità autonome possono

stabilire. Questi ultimi enti possono essere di ambito territoriale inferiore a quello comunale, oppure superiore,

raggruppando in questo caso diversi comuni: aree metropolitane e associazione di comuni. La regolamentazione delle

entità o enti locali, ha dietro le spalle una lunga tradizione storica che rimonta alla Costituzione di Cadice del 1812. Si

tratta di una regolamentazione che cambiava con i distinti regimi politici che si sono succeduti negli ultimi due secoli..

Come precedente immediato della regolamentazione attuale, è opportuno rimarcare la Legge dell'Ordinamento Locale

del 1955 e i diversi regolamenti (di organizzazione e funzionamento, di beni, di contrattazione, di servizi delle

corporazioni locali, ecc.) tutti caratterizzati da una grande perfezione tecnica e che rispondevano, ovviamente, alle

caratteristiche del modello francese: uniformità, centralismo e controllo rigoroso dello Stato sugli enti locali. La

Costituzione del 1978, oltre proclamare l'autonomia locale, distribuì le competenze tra lo Stato e le Comunità

Autonome, assegnando al primo la redazione delle norme basilari fondamento dell'ordinamento locale (art. 149.1.18) e

alle Comunità Autonome il loro sviluppo. La normativa che compete allo stato, è stata approvata con la legge 7/1985

del 2 aprile, Regolamentazione delle Basi dell'Ordinamento Locale. A questa legge succedette il Testo Unico,

approvato con Decreto Legislativo Reale 781/1986 del 18 aprile. Carattere allo stesso modo fondamentale è posseduta

dalla legge 39/1988 delle Finanze locali (testo unico approvato con Decreto Legislativo Reale 2/2004, del 5 marzo)

così come le leggi 11/ 1999 del 21 aprile e la legge 57/2003 del 16 dicembre, di misure per la modernizzazione del

governo locale che stabilisce un ordinamento speciale di organizzazione per i grandi Comuni, A suo tempo si

procedette altresì all'adattamento della Legge delle Basi dell'Ordinamento Locale di qualcuno degli anteriori

regolamenti: Regolamento dei Beni (Decreto Reale 1372/,1986, 13; Sulla Popolazione e demarcazione territoriale

(Decreto Reale 1690/1986, del'11 luglio); Organizzazione, funzionamento e ordinamento giuridico (Decreto Reale

2568/1986, del 28 novembre). Ciononostante, in conformità all'art. 149.3 della Costituzione, questa normativa

complementare delle leggi di base è unicamente suppletiva delle leggi dell'ordinamento locale delle Comunità

Autonome.

2. IL COMUNE COSTITUZIONALE E IL SUO DISPIEGAMENTO TERRITORIALE

La successiva sovrapposizione di nuove Amministrazioni territoriali , chiaramente irrazionale e molto costosa - alla

quale bisogna sommare quella sovranazionale costituita dall'Amministrazione delle Comunità Europee, che bisogna

ugualmente pagare - è frutto di un apporto storico nel quale la creazione di nuove Amministrazioni non è stata seguita

dalla soppressione di altre, poiché la domanda non soddisfa a priori, una volta per tutte, le ipotesi sui criteri di

razionalità organizzativa. Niente di meglio per questo della prospettiva storica per comprendere e valutare criticamente

la nostra organizzazione regionale, senza al tempo stesso, perdere di vista altri modelli di organizzazione territoriale

che, presi come elementi di confronto e di misurazione, per valutare l'inquinamento e la disomogeneità

dell'amministrazione Spagnola . Cominceremo per questo con l' analizzare le origini della distribuzione

dell'organizzazione comunale, che è stata la prima a comparire nello Stato costituzionale.

A) LE ORIGINI COSTITUZIONALI DELLA MAPPA COMUNALE

Nella costruzione dello Stato Costituzionale se i criteri che hanno guidato il processo di creazione dei Comuni non

sono stati del tutto fortunati, adesso sono chiaramente obsoleti Vuol dire che se in Spagna ci sono più di 8.100 Comuni

e in Francia più di 36000, eccessivi sia in un caso che nell'altro perché proiettano una prima divisione territoriale

irrazionale e costosa per l'impianto di servizi pubblici di primo livello, è perché attualmente, allo stesso modo che nelle

origini dello stato moderno, si continua a definire il Comune, non in funzione di una determinata estensione

territoriale, ma basandosi su di un minimo di popolazione (Comune è una minima collettività dalla quale,

successivamente, si delinea un territorio), secondo quanto indicato attraverso l'appassionante storia della definizione e

creazione degli attuali Comuni, in primo luogo in Francia e, sotto il suo influsso, successivamente in Spagna. In effetti

—come dice ROUSSILLON— il Comune pre-rivoluzionario appare come un fatto urbano, non rurale.

Un'Organizzazione amministrativa dotata di privilegi pubblici, di poteri di governo, esiste realmente solo nelle città e

non nelle campagne. I nuclei strettamente rurali, disposero al massimo solo di una organizzazione più informale, senza

personalità giuridica, a sostegno della gestione dei beni collettivi o comunali. Tale circostanza, discriminatoria contro i

nuclei di popolazione contadina, è stato visto come un privilegio delle città, incompatibile con le idee di uguaglianza

postulato dalla Rivoluzione francese. Pertanto, il decreto del 4 agosto 1789, che ha abolito i privilegi aristocratici

comprese l'abolizione dei privilegi "di città e comunità di persone". Dato che esistono popolazioni e territori senza

alcuna organizzazione pubblica, sopprimiamole tutte, decisero i rivoluzionari. Tale disposizione rovinava il precedente

sistema comunale e costringeva a ripensare completamente il concetto di Comune, stabilendo i criteri per la

definizione, creazione e organizzazione. Le formulazioni dottrinali si orientarono chiaramente in favore di una

definizione di Comune rispondente ad un ampio criterio territoriale e demografico che portasse alla creazione di

Comuni di considerevoli dimensioni. Così, nella Memoria a riguardo dei Comuni(PONT DE NEMOURS, 1775), si

esprimono idee della Scuola Fisiocratica, che difendeva la necessità di raggruppare una quantità minima di

popolazione per poter costruire un'Amministrazione fattibile. CONDORCET {Saggio sulla Costituzione e la funzione

delle Assemblee provinciali, 1778) difese la tesi secondo la quale i Comuni non potessero comprendere una

popolazione inferiore a 4.000 o 5.000 persone, né superiore a 10.000 o 12.000. Inoltre, che il Comune dovesse essere

calcolato in modo che "in un solo giorno le persone più lontane dal centro ufficiale potessero raggiungerlo, affrontare

le proprie questioni per diverse ore e tornare ai propri domicili", in modo che la distanza di tre leghe da qualsiasi punto

al capoluogo comunale avrebbe dovuto condizionale l'estensione dei confini municipali. Allo stesso modo, il criterio

territoriale era difeso da SIEYES {Alcune Idee di costituzione applicabili alla città di Parigi, 1789), che concepiva la

divisione territoriale della Francia in senso fondamentalmente comunale e da realizzarsi all'interno della divisione

dipartimentale. Frutto di queste dottrine è la concezione del grande Comune che si difende nella memoria e Disegno di

Legge, che in nome del Comitato della Costituzione fu difeso da THOURET nell'Assemblea Nazionale il 29

settembre 1789, e il cui art. 2 disponeva che «Ogni Dipartimento verrà diviso in nuove unità di 36 leghe quadrate di

superficie, vale a dire, di sei su sue leghe per quanto possibile.». Queste divisioni avrebbero determinato il numero di

Comuni, il che avrebbe ipotizzato la creazione di soli 720 Comuni, che a dire di THOURET dovevano essere «Le vere

unità o elementi politici dell'impero francese». Al di sotto di questo gran Comune non fu ipotizzata nessun altra

organizzazione formalmente indipendente, ma si la creazione di una specie di Amministrazione comunale decentrata.

Così, e secondo quanto recitava il progetto di legge,«ci sarebbe stato in ogni città, quartiere o parrocchia, un ufficio

(bureau) comunale per amministrare i beni comunali e soddisfare le necessità locali». Questi uffici sarebbero dipesi

dall'Assemblea Comunale per tutto quanto fosse di sua competenza, in qualità di Consiglio di amministrazione

comunale, e sarebbero stati subordinati al Sindaco e al suo Vice per la parte esecutiva. Il grande Comune che si

progettava non era, di conseguenza, una federazione di piccoli Comuni, ma un'unica organizzazione con differenti

uffici o "agenzie", secondo l'espressione di THOURET, con un territorio unico di 36 leghe quadrate, vale a dire di 576

chilometri quadrati e all'incirca 5.000 abitanti . nella Memoria di THOURET veniva criticato il piccolo Comune

rurale a causa della sua predisposizione ad essere influenzato indebitamente da parte degli aristocratici, dai preti e da

alcuni notabili, pericolo che non sarebbe esistito nel grande Comune dato che, secondo lui, «l'unico modo di

emancipare l'autorità comunale e quella di distribuirla su grandi masse». Sosteneva altresì che questi grandi Comuni

sarebbero stati una buona scuola di amministrazione e di formazione dello spirito di servizio pubblico. D'altro canto, la

situazione costituente di Francia, che aveva abbandonato il modello assolutista, che limitava l'organizzazione comunale

alle città, al fattore urbano, senza prevedere soluzione per le zone rurali, permetteva di affrontare in quel momento una

riforma alla quale in altro modo «bisognava rinunciare per sempre». Si evocavano antecedenti nell'Antico regime che

prevedevano l'esistenza di Comunità territoriali analoghe al grande Comune che i pretendeva di formalizzare,

com'erano le "Assemblee di distretto in Normandia" e le «Vegueries della Provenza». Di fronte a questa

argomentazione si addusse che il grande Comune implicava lo stabilimento della propria sede o capitale in una città,

con il quale la parte comunale più povera, le zone rurali, sarebbero state soggiogate e vittime della parte più ricca. Così

MIRABEAU, ostile alla creazione di 720 Comuni e favorevole ad un maggior numero di Dipartimenti, attaccava il

progetto dicendo: «Noi abbiamo attaccato ogni genere di aristocrazia; quella che le città potrebbero esercitare sulle

campagne, non sarebbe meno pericolosa». Sorprendentemente, questa tesi va a trionfare all'ultimo momento e il 12

novembre del 1789 l'assemblea abbandonava il progetto di THOURET, che avvallavano SIEYES e CONDORCET, e su

proposta del suo Presidente, approvò la proposta che ci sarebbe stato un Comune «dans chaqué ville, bourg, village

ou communauté de campagne»; vale a dire, che si stabilì un Comune, un'organizzazione amministrativa indipendente,

in qualunque nucleo di popolazione, per minimo o ridotto che fosse. Con questa demagogica formula gli unici

720grandi Comuni previsti nel progetto di THOURET si trasformarono in approssimativamente 44000 piccoli

Comuni. Oggi, dopo molti tentativi di ridimensionamento, vi sono in Francia, come si è detto, più di 36.000 Comuni,

cifra record nel comparativismo amministrativo il quale comporta il grado più altro di "inquinamento" comunale che

un territorio possa sopportare.

B) GENERALIZZAZIONE E PREVALENZA DEL CRITERIO DEMOGRAFICO SU QUELLO

TERRITORIALE, NELLA MAPPA COMUNALE SPAGNOLA

I Padri del Costituzionalismo Spagnolo, i redattori della Costituzione di Cadice, non sembra si fossero posti la

problematica della struttura comunale in forma così lucida come i Francesi, sebbene il nocciolo della questione fosse il

medesimo. A quanto pare si trattava di porre fine alla mancanza di uniformità e di profonda disuguaglianza

dell'organizzazione territoriale che descriveva MARTÍNEZ MARINA nel 1813, segnalando che «In Spagna vi erano

paesi che non avevano alcun tipo di organizzazione, mentre altri avevano il proprio Consiglio Comunale; Città che

possiedono il diritto di mandare un Procuratore alle Corti e altre che non lo avevano; e, in linea generale, ogni

comunità locale possiede un ordinamento giuridico differente prodotto, nel caso di quelle più antiche, dallo statuto

singolare che avevano ottenuto dalla corona già in epoca medievale». La formula costituzionale che si propone contro

questo disordine non è altro che la generalizzazione di un sistema uniforme di organizzazione comunale. Come si dice

nel discorso preliminare : «la commissione crede che estendendo i Consigli Comunali in tutta l'estensione della

Monarchia, sotto regole fisse e uniformi, nel quale serva come base principale la libera scelta dei popoli, si darà a

questa istituzione tutta la perfezione che si possa desiderare". Applicando questa filosofia, l' art. 310 della Costituzione

dispose che «si installerà un Consiglio Comunale nei paesi che non lo possiedono e nei quali convenga che vi sia, non

potendo rinunciare ad averlo in quelli che da soli o con la propria regione arrivino a 1000 anime e si indicherà loro

anche il termine corrispondente ». Questa formula sembra direttamente ispirata a quella approvata dall'Assemblea

Costituente Francese nel 1789: Ogni comunità o nucleo demografico, dato che ad esso equivale il concetto di paese, ha

il diritto a erigersi in Comune e disporre di un'organizzazione amministrativa, senza riferimento alcuno ad un minimo

demografico o territoriale. Così si evince, in primo luogo, dalla legislazione posteriore di sviluppo che attribuisce alle

Deputazioni Provinciali il compito di creare e sopprimere Comuni. In questo senso, la legge del 3 febbraio del 1835

stabilì come criterio affinché si potesse procedere alla soppressione di un Comune, quello della brevità di vicinato,

ritenendo come tale, quel nucleo che non eccedesse il numero di 50 vicini. Ma parimenti, perfino senza la presenza di

questo ridicolo numero, si permise la sopravvivenza del Comune se altre circostanze concrete lo consigliassero. Non

superare i 50 residenti abilitava, quindi, ad avviare il processo di eliminazione, ma non ad abolire il comune per questo

unico fatto. Siamo pertanto molto lontani dal numero di 1000 abitanti che era stato raccomandato dal Decreto delle

Corti del 23 maggio 1812 a riguardo della formazione di nuovi Comuni. Esigenze ,ugualmente minime, rispetto alla

definizione di "paese" suscettibile di organizzarsi in Comune, sono contenute nel Decreto Reale del 23 luglio 1835

sulla Sistemazione provvisoria de Consigli Comunali del regno, che riconosce il diritto ai nuclei ad avere un Consiglio

Comunale proprio "sempre che la loro popolazione giunga ai 100 vicini", disponendo che l'avrebbero conservato i

paesi che già lo possedessero, pur non giungendo a questo minimo. Sulla stessa linea, la Legge del'8 gennaio del 1845,

dispone che vengano mantenuti i Consigli Comunali nei paesi che possiedano più di 30 vicini e autorizza il Governo a

creare Comuni in quelli che abbiano 100 vicini. La determinazione di un così esiguo numero di abitanti, risultava

impraticabile in zone di forte densità demografica, costituite da piccoli nuclei a scarsa distanza l'uno dall'altro, come

accade in Galizia e altre regioni. Questi casi furono contemplati dalla Sistemazione Provvisoria dei Consigli Comunali

del Regno, precedentemente citato, che nel suo art, 4 stabilì che «se la popolazione fosse frammentata e senza un

centro di riunione, come accade in alcune provincie, si marcherà il territorio corrispondente ad ogni Consiglio

Comunale, che non dovrà eccedere le quattro leghe di superficie, né una popolazione di 500 vicini, più o meno».

Attraverso questa porta, dal riferimento a un quadrato di quattro leghe di lato (una lega è di 5.572 m) si introdusse il

criterio territoriale che permise di definire Comuni in funzione di una determinata estensione territoriale, il che evitò la

loro moltiplicazione incontrollata come in Francia. Questo spiega come in Spagna delle Regioni subiscano un grave

problema di moltiplicazione di Comuni, di minifondismo comunale, Come in Catalogna, e come in altre , ad esempio

la Galizia, i Comuni abbiano dimensioni più ragionevoli; e infine spiega anche come il numero di Comuni spagnoli sia

molto inferiore a quello della Francia.

C) LA RIDUZIONE DEI COMUNI IN EUROPA E LA PERMANENZA DEL MINIFONDISMO COMUNALE

IN SPAGNA

Attualmente il numero dei Comuni spagnoli, circa 8.100, è palesemente esorbitante, tenuto conto che in essi governano

migliaia di Consigli Comunali su popolazioni ridicole: su un totale di 8.100 comuni, uno più uno meno, 3.577 comuni,

vale a dire il 44 per cento, ha meno di 500 abitanti; 2.992 comuni tra i 500 e i 200 abitanti (28,5%); 1.071 comuni tra

2.001 e 5.000 abitanti (13,3 per 100); 842 comuni tra 5.001 e 2.0000 abitanti (10,4 per 100); 220 comuni tra 2.001 e

100.000 abitanti (0,6 per 100); infine 6 comuni con più di 500.000 abitanti (0,1 per 100). Se in origine, allora un

mondo statico e contadino, ebbe qualche giustificazione questo spreco amministrativo, adesso questa si è persa

completamente, dato che se per due secoli portarono a termine, per lo meno, la funzione di soddisfare le esigenze delle

popolazioni rurali attraverso un'amministrazione pubblica, attualmente l'esodo di masse delle popolazioni verso le città

e la facilità di comunicazione e di trasporto, fanno si che in termini di costi/benefici, la sopravvivenza di tanti comuni

non abbia più alcuna giustificazione. . Nonostante questo, la tendenza prosegue negli stessi termini: non si sono

accorpati i comuni, ma allo stesso tempo se ne sono creati dei nuovi per separazione, sotto la competenza delle

Comunità Autonome. Non è stata possibile la loro riduzione neppure in Catalogna, una delle Comunità più colpite dal

minifondismo comunale, nonostante la forte relazione Roca Caldera e Moix, che mise in rilievo dati agghiaccianti: un

totale di 646 comuni catalani possiedono meno di 2.000 abitanti, il che equivale al 6,07 per 100 della popolazione

catalana, ma al contempo occupano il 67,6 per 100 della superficie. La proposta di soppressione dei piccoli comuni, fu

respinta dal Governo tripartito, il quale pose un'obiezione radicale alla soluzione di un nuovo schema territoriale che

veniva proposto nella Relazione: tale soluzione poteva essere interpretata come un'imposizione dall'alto. Dio ci liberi

da una simile tirannia!. Allo stesso tempo l'unica reazione della legislazione catalana, come il resto delle legislazioni

autonomistiche di Ordinamento locale, è stata quella di elevare in taluni casi, peraltro sempre ridicoli, i requisiti

demografici minimi per la creazione di nuovi comuni. Il caso è che in conformità alla variopinta legislazione

autonomistica sull'ordinamento locale, continua ad essere possibile la creazione di nuovi comuni a condizione che

abbiano 1.000 abitanti (Navarra, Castiglia - La Mancha, Castiglia - Leon o, anche meno, 350 abitanti ne La Rioja). Una

chiara dimostrazione delle patologie che genera il decentramento autonomistico: maggiore è la vicinanza

dell'interessato (il comune non vitale) più difficile è imporre soluzioni razionali, Tutti i paesi industriali, sebbene non

con il carattere drammatico del municipalismo francese (che supporta, come si è detto, un numero superiore ai 36.000

comuni), si sono visti tormentati dal problema del numero eccessivo degli Enti Locali. Questa situazione ha portato a

pianificare una drastica e radicale riconversione successiva al fallimento di altre politiche territoriali più moderate. E

così, in contrasto con la nostra impotenza, la Repubblica Federale Tedesca, negli anni dal 1965 al 1975, portò a

compimento una politica di accorpamento, riducendo il numero dei comuni da 25.000 a 8.414; durante gli Anni

settanta, la Danimarca ridusse ad un quinto il numero di tasse (concretamente, passa de 1.387 a 275); La Svezia, dopo i

provvedimenti portati a compimenti nell'anno 1952 e, più avanti, nel decennio 1962 - 1973, divide per dieci il numero

dei proprio comuni (passa da un totale approssimativo di 2.500 collettività locali basiche, a solo 278); La Grecia, a

partire dalla drastica riforma iniziata nell'anno 1998, ottiene che i propri comuni passino da 5.343 a 1.033; la Gran

Bretagna, mediante le riforme realizzate nel biennio 1974 - 1975, diminuisce sostanzialmente la cifra delle comunità

locali, che da 1.520 si riducono a 522; Il Belgio, grazie a processo di accorpamenti obbligatori stabilito nell'anno 1975,

riduce il numero di comuni da 1359 a 596. . Questo per sottolineare che la drastica riduzione degli Enti Locali, non

sarebbe una misura incostituzionale, dato che la Costituzione Spagnola «non si oppone ai fenomeni di creazione,

soppressione, segregazione, incorporazione o alterazione in qualunque forma dei Comuni e dei loro territori comunali,

anche contro la volontà di dette Corporazioni » (PAREJO). Conformemente a questo criterio, la Legge sulle Basi

dell'Ordinamento Locale del 1985, rende possibile l'accorpamento di Comuni e l'alterazione, in generale, dei loro

territori, senza tener contro della volontà delle rispettive Corporazioni e dei loro abitanti, ai quali si riconosce una

semplice udienza all'interno del relativo procedimento. Agli accorpamenti coatti, non si oppone neppure Carta Europea

dell'autonomia locale, il cui art. 5 prescrive solamente una consultazione non vincolante attraverso un referendum,

laddove la legislazione lo permetta, delle popolazioni dei Comuni colpiti dalla soppressione o alterazione dei propri

confini territoriali. Adesso quindi, non c'è nessuna scusa, mediante l'accorpamento dei Comuni da parte della politica

locale delle Comunità Autonome, per combattere a fondo i vizi del mini-municipalismo spagnolo e affrontare

decisamente le tendenze sociali che si manifestano sempre con la segregazione dei nuclei per formare Comuni

indipendenti, più che per soppressione, ma attraverso l'incorporazione ad altri. Un palliativo a questa grave situazione,

è costituito dalla creazione di Associazioni di Comuni per rendere vitale, o più fruttuosa la prestazione dei servizi

comunali.. L'associazionismo comunale tuttavia aggrava l'inquinamento amministrativo all'atto di creare nuove

strutture in altre organizzazioni sovrapposte (associazioni, consorzi) e che, essendo volontario come nel diritto

spagnolo , si utilizza appena . Quello Francese è un caso differente, nel quale il successo il successo degli istituti

pubblici di cooperazione inter-comunale (EPCI), composti dal raggruppamento di vari comuni per lo sviluppo di

competenze comuni, è stato possibile grazie alla sua imposizione coatta da parte della legge e alla sua articolazione da

parte del centralismo prefettizio; e questo si è creato nonostante la proclamazione con le leggi di decentramento del

1992 e 1993, del principio della libera amministrazione locale. Per i francesi, questa imprescindibile imposizione

centralista ha permesso,fin dalla riattivazione del processo consecutivo alle leggi del 1992 e del 1993, una progressione

dell'inter-municipalità Che potrà portare in alcuni anni ad una copertura integrale del territorio. Esistono 2.461

Istituti pubblici di cooperazione inter-comunale che raggruppano 51 milioni di abitanti, vale a dire il 52 per 100 della

popolazione totale del paese. Si pensa altresì, di convertire dette associazioni comunali in collettività territoriali con

organi eletti dai propri abitanti con votazione diretta, come primo passo per liquidare, in questo modo, i mini comuni

che le vanno ad integrare. L'eroica resistenza a ridurre il numero di comuni, trova solo una spiegazione politica. Vale a

dire che la soppressione dei comuni, comporterebbe una notevole scomparsa di cariche elettive con la conseguente

perdita di retribuzioni per consiglieri e gruppi politici comunali, che costituiscono una fonte di nutrimento per i partiti

politici. Si apprezza chiaramente questa connessione nel Libro Bianco del Governo Locale e nel Disegno di Legge di

Governo Locale elaborato nel 2006 e nella Carta di Vittoria del 2004. «Fintanto che il comune - dice il Libro Bianco -

rappresenta il primo livello di rappresentanza democratica nel territorio, e tenendo conto che la Spagna è un paese

esteso e relativamente poco popolato, dobbiamo considerare positiva l'esistenza di Consigli Comunali e di altri Enti

Locali, finanche in comunità molto ridotte.. ...Allo stesso modo, con l'obiettivo di migliorare la qualità della nostra

democrazia, sembra importante affidarci all'esperienza di migliaia di uomini e donne </f3><f4>che periodicamente

sono integrati nei Consigli Comunali, avendo in quest'ambito il proprio campo di partecipazione nella gestione

pubblica e nella definizione delle politiche comunitarie». In definitiva, a favore della vigenza del minifondismo

comunale, non depongono né la razionalità amministrativa, né il senso comune, né l'esempio dato da altri paesi

europei, ma fondamentalmente l'egoismo dei partiti politici coesi, in un certo modo, dal sindacalismo comunale che

coinvolge la Federazione Spagnola di Comuni e Provincie. Quanti più comuni, più cariche elettive retribuite e più

quote che entrano in questo grande sindacato.

COMUNE

CONCETTO E NATURA

L'art. 137 della Costituzione considera il Comune, inseme alla Provincia e alla Comunità Autonoma, come una delle

entità in cui è organizzato lo stato, e l'art. 140 garantisce la sua autonomia e personalità giuridica piena; ma, a

differenza di quanto accade con la Provincia, la Costituzione non offre una definizione del Comune. E' la legge sulle

basi dell'Ordinamento Locale del 1985 quella che definisce i Comuni come «Entità di base dell'organizzazione

territoriale dello Stato e canali immediati e alvei immediati di partecipazione cittadina negli affari pubblici, che

istituzionalizzano e gestiscono autonomamente gli interessi propri delle corrispondenti collettività» (art.1.1),

attribuendo loro personalità giuridica e piena capacità per il compimento dei propri fini (art.11). Con la

caratterizzazione del Comune come ente locale di base, e il riferimento ad una comunità che si suppone essere stabile e

con propri interessi, si offre un tributo alla concezione "naturalista" presente nella nostra legislazione più recente. Si

dimentica così la caratterizzazione del Comune come creatura dello Stato e semplice "associazione legale di tutte le

persone che vivono nel medesimo territorio comunale" (leggi comunali del 1870 e del 1877) e si continua in qualche

modo nella linea dello Statuto comunale di CALVO SOTELO del 1924, che li qualificava come associazioni "naturali"

di persone e di beni riconosciute (ossia, non create) dalla legge. Questa caratterizzazione continuerà, nonostante la

diversità ideologia dell'ordinamento politico della Seconda Repubblica, in Legge repubblicana del 1935 e risulterà

straordinariamente potenziata nella legislazione del Regime di Franco nel quale il supposto carattere naturale del

Comune, servirà a strutturare, insieme alla famiglia e al sindacato, la sua peculiare democrazia organica, utilizzando il

termine "basico" come sinonimo di naturale (Testo articolato del 1955, Legge dei Principi del Movimento Nazionale

del 1958 e Legge Organica dello Stato del 1967). La Concezione naturale di Comune, non è tuttavia, e a prescindere

dall'essere stata adottata da regimi politici diversi, una qualifica innocente e sprovvista di conseguenze. Se i Comuni

sono qualcosa di naturale, qualunque riforma della loro struttura globale si converte in un attentato all'ordine

precostituito dalla natura stessa, dal quale deriva forzatamente un atteggiamento di rispetto quasi sacro nei confronti

dei Comuni esistenti e nei confronti della divisione territoriale comunale che serve loro da supporto, frenando così, fin

dall'inizio, qualunque tentativo di ristrutturazione globale dell'Amministrazione Locale, come quella portata a

compimento in altri paesi . E' quindi una concezione immobilista in quanto rappresenta un ostacolo ad una sostanziale

riduzione del numero di Comuni attraverso l'esigenza di una maggiore dimensione territoriale o demografica di quelli

che debbano sussistere, il che favorirebbe la creazione di servizi pubblici proficui. Ancora più reazionaria della tesi del

comune naturale, che certamente si rese compatibile con un maggiore assoggettamento e controllo da parte dello Stato,

è l'attuale presentazione del Comune come potere e governo allo stesso livello dello Stato e delle Comunità Autonome.

Il nuovo paradigma è in un certo modo la ricomparsa della dottrina del comune naturale, adesso formulata come una

teologia della liberazione degli enti locali con un presunto fondamento costituzionale. FONT LLOVET uno dei suoi

dottrinari, dimenticandosi del carattere indivisibile della sovranità che sussiste nell'insieme del popolo Spagnolo

(art.1.2 CE), afferma che «l'organizzazione sancita nell'art.137 della CE è un'organizzazione politica e questo modello,

si ricordi bene, auspica che la sovranità costituita si trovi divisa in tre livelli politici a livello territoriale Per tale

motivo, similmente alle Comunità Autonome, anche gli enti locali esprimono la sovranità nel proprio ambito autonomo

di potere.. Non è la legge quella che attribuisce agli Enti locali l'espressone di questa sovranità, ma è la stessa

Costituzione». In sintonia con questa dottrina, la carta di Vittoria (2004), un documento capitale per comprendere il

fondamentalismo comunale, il Libro Bianco del Governo Locale (2005) e il Disegno di Legge elaborato dal Governo

Socialista nel 2006, usano le espressioni "potere locale" e "Governo Locale" rispetto alle predenti di "amministrazione

locale" e "ordinamento locale". Se si considera ugualmente che questi testi sono piagati da invocazioni alle "reti

comunali", la maniera di governare e altre inezie politichesi, possiamo concludere che rimane poco del concetto di

comune come amministrazione indiretta dello Stato (e, adesso, della Comunità Autonoma) che impose la concezione

unitaria della sovranità, le esigenze di un'amministrazione ordinata e il quale meritò la benedizione dei grandi giuristi

del XIX e del XX secolo; una centralizzazione che fu rinforzata nell'ultimo secolo a causa della necessità di garantire il

principio di uguaglianza alla quale obbligò lo Stato sociale e una nuova era tecnologica. La caratterizzazione del

Comune come pezzo fondamentale dello Stato, e a margine delle sue connotazioni "naturaliste"( dato che questo

attributo non si attribuisce né alla Provincia né alla Comunità Autonoma) solo si giustificherebbe se il Comune

continuasse ad essere una struttura distaccata dalla stessa Amministrazione dello Stato, attraverso la figura del Sindaco

e della sua duplice condizione di Capo dell'Amministrazione comunale e di rappresentante dello Stato nel Comune,

com'è accaduto sempre da noi e come si perpetua senza discussione nel municipalismo francese e italiano. Tuttavia, la

Legge sulle Basi dell'Ordinamento Locale del 1985 omette qualsiasi riferimento al Comune come struttura distaccata

dell'Amministrazione dello Stato e al Sindaco come suo rappresentante nel territorio comunale.

4.

IL TERRITORIO COMUNALE E LE SUE ALTERAZIONI

Dietro il concetto, la Legge sulle Basi dell'Ordinamento Locale segnala che sono elementi del Comune: il territorio, la

popolazione e l'organizzazione (art.11.2). Il territorio comunale si definisce come «Il territorio in cui il Consiglio

Comunale esercita le proprie competenze» La distribuzione dell'organizzazione comunale, allo stesso modo di quella

provinciale e autonomistica, è completa su tutto il territorio nazionale senza l'esistenza di zone escluse, dovendo

necessariamente «Ogni comune appartiene ad una sola provincia» (art.12). In seguito la legge si addentra nella

problematica della creazione, soppressione dei comuni e alterazione dei territori comunali. Questa regolazione

continua ad essere, in una certa maniera, tributaria della concezione naturale del comune, dell'intangibilità del suo

numero ed estensione, il che si traduce nel non contemplare l'ipotesi di cambiamenti totali, di profonde ristrutturazioni

dell'estensione territoriale dei comuni contemplando solo modificazioni specifiche attraverso la modesta e limitata

tecnica dell'alterazione di territori comunali. Come condizione generale per l'alterazione dei territori comunali, la legge

impone il rispetto dei confini provinciali. Ad ogni modo le alterazioni possono aver luogo per: fusione di Comuni

limitrofi al fine di costituirne uno nuovo; per segregazione di una parte del territorio di uno o di vari Comuni per

costituirne un altro indipendente o per accorparlo ad un altro limitrofe; per l' incorporazione di uno o più comuni ad

altri limitrofi, con l'effetto della scomparsa dei primi. All'interno di questa linea legislativa di contemplare unicamente

dei ritocchi molto specifici della mappa comunale (e con la rinuncia, ribadiamo, all'attuazione di una riforma che

riducesse notevolmente l'eccessivo numero di comuni), si sono viste sminuite le garanzie con cui si regola adesso la

soppressione o creazione di nuovi Comuni, il che presuppone la scomparsa di un Comune o l'Amputazione di parte del

suo territorio, e non è più necessario il consenso con quorum speciale da parte dei Comuni interessati (art.20 del testo

articolato della Legge dell'Ordinamento Locale del 1955). Attualmente, la Costituzione (art.148) e la legge sulle Basi

dell'Ordinamento Locale, rimettono la regolamentazione del procedimento di alterazione dei territori comunali alla

legislazione autonomistica, imponendo una condizione sostanziale e tre requisiti formali. Cosi per la creazione di nuovi

comuni su nuclei di popolazione differenziati territorialmente è necessario verificare che possano fare affidamento su

risorse sufficienti per l'espletamento delle competenze comunali e che venga provata la diminuzione nella qualità dei

servizi che venivano forniti. Inoltre si richiede il parere dei comuni interessati, il parere del Consiglio di Stato o

dell'organo consultivo autonomistico equivalente, infine portando a conoscenza dell'Amministrazione dello Stato. In

mancanza di legislazione autonomistica, l'ordinamento statale suppletivo prescrive un doppio procedimento: se

l'iniziativa parte da qualcuno dei comuni colpiti, sarà necessario un quorum speciale (due terzi del numero di fatto e, in

ogni caso, della maggioranza assoluta del numero legale di consiglieri) al che seguono un'inchiesta pubblica le

relazioni del Ministero delle Pubbliche Amministrazioni e del Consiglio di Stato, decidendo infine il Governo.

Nell'improbabile caso che l'iniziativa parta dall'Amministrazione dello Stato, bisognerà ascoltare i comuni coinvolti, Il

Sotto delegato del Governo della Provincia e il Consiglio di Stato emetteranno una relazione, e alla fine sarà il

Governo della Nazione a decidere.

5.

LA POPOLAZIONE DEL COMUNE

Un altro elemento strutturale del Comune è costituito dalla Popolazione che la Legge sulle Basi dell'Ordinamento

Locale definisce formalmente come costituita dall'insieme di persone iscritte nell'anagrafe comunale. (art.15). La

regolamentazione della popolazione comunale, prende il via dall'obbligo di tutti gli spagnoli o degli stranieri che

vivano nel territorio nazionale di iscriversi all'anagrafe del comune nel quale risiedano abitualmente e, qualora

risiedessero in vari Comuni, in quello nel quale abitino per il maggior tempo; un obbligo, tuttavia, che non possiede

altra sanzione visibile che quella di privare del diritto di suffragio attivo o passivo, coloro che non si iscrivano

all'anagrafe. Il fatto è che la mobilità della società dei nostri giorni e il proprio diritto alla libertà di circolazione,

impediscono di determinare la condizione di residente in funzione di circostanze materiali, come tempi di residenza o

proprietà patrimoniali in un determinato territorio comunale (si può essere proprietari di tutto il territorio comunale e

non essere residente ed essere residente di un Comune e vivere e lavorare in Comuni diversi). E in questo senso, la

legge determina che ogni cittadino possa ottenere l'iscrizione all'anagrafe di un Comune in qualità di residente, senza

nessun altro requisito se non quello di presentare il certificato di depennamento dall'anagrafe del Comune nel quale

fosse stato anteriormente iscritto. La condizione di residente si acquisisce giustamente «nel momento in cui si realizza

l'iscrizione all'anagrafe» (art. 15). All'anagrafe comunale possono accedere anche gli stranieri. Ciò nonostante,

l'iscrizione non costituirà la prova della loro residenza legale in Spagna, né attribuirà loro alcun diritto che non venga

loro conferito la legislazione vigente in materia di diritti e libertà degli stranieri in Spagna. Gli Iscritti all'anagrafe

comunale sono i residenti del Comune (art. 15), scomparendo in tal modo la possibilità di altre categorie come quella

dei passanti, residenti o domiciliati previste nella legislazione anteriore. L'Anagrafe si definisce come un registro

amministrativo nel quale risultano coloro che si “auto qualificano” come vicini del Comune, e l'iscrizione nello stesso,

costituiscono prova della residenza nel Comune e della residenza abituale nel medesimo; una prova che, se in

qualunque giudizio dovesse essere messa in discussione la residenza abituale, non può essere altro che una presunzione

iuris tantum che ammette una prova contraria. La Formazione, attualizzazione, revisione e custodia dell'Anagrafe

comunale è di competenza al Consiglio comunale, in accordo alle norme approvate congiuntamente dal Ministero

dell'economia e delle Finanze e da quello Delle Amministrazioni Pubbliche. All'Istituto Nazionale di Statistica compete

una funzione di coordinamento delle diverse anagrafi comunali nel tempo in cui si crea a questi effetti un Consiglio di

censimento come organo di collaborazione tra l'Amministrazione dello Stato e gli Enti Locali. Lo stretto vincolo

dell'Anagrafe con il sistema elettorale, il che è sostanzialmente la sua funzione (posto il fatto che possa coincidere o

meno con il domicilio fiscale o con il luogo reale di residenza), giustifica l'obbligo dei Consigli Comunali di realizzare

le operazioni necessarie per mantenere aggiornati i propri registri anagrafici, di modo che i dati ivi contenuti siano

aderenti alla realtà. Sempre che si producano aggiornamenti, il Consiglio Comunale dovrà porre a conoscenza di ogni

residente interessato, i dati che compaiono nella sua iscrizione anagrafica, e in ogni caso dovrà farlo al meno ogni

cinque anni. La gestione del registro anagrafico che sarà affrontata dai Consigli Comunali con mezzi informatici, potrà

essere assunta dalle Deputazioni, Capitoli (cabildos) e consigli insulari quando, a causa della loro insufficiente capacità

economica e di gestione, non possano mantenere i dati in forma automatizzata. Il Consiglio Comunale approverà la

revisione del Registro anagrafico con riferimento al 1 gennaio, dovendo trasmettere il risultato all'Istituto Nazionale di

Statistica. Essere residenti, conferisce dei diritti che la legge sulle Basi dell'Ordinamento Locale del 1985 (modificata

con la legge 57/2003) enumera in forma non esaustiva – dato che trasmette a chiunque altri diritti e doveri che la legge

stabilisca – specificando i seguenti: essere elettore ed eleggibile, partecipare alla gestione comunale, utilizzare i servizi

pubblici comunali, accedere agli approvvigionamenti comunali, essere informato degli atti comunali, chiedere la

consultazione popolare, esigere lo stabilimento del corrispondente servizio pubblico nel caso rivestisse carattere

obbligatorio e infine, esercitare l'iniziativa popolare. Il residenti godono del diritto di suffragio attivo nelle elezioni

comunali, nelle elezioni comunali, a condizione che i loro rispettivi paesi concedano il voto agli spagnoli durante dette

elezioni, nei termini di un trattato, Dal canto loro, godono di suffragio passivo i residenti in Spagna che, senza aver

acquisito la nazionalità spagnola, godano della condizione di cittadini dell'Unione Europea, possiedano i requisiti per

essere elettori e abbiano manifestato la propria volontà di esercitare il diritto di suffragio attivo in Spagna (art. 176);

questo diritto si estende anche ai cittadini di paesi che conferiscono agli spagnoli il diritto di suffragio passivo nelle

proprie elezioni comunali. I residenti che godano del diritto di suffragio attivo nelle elezioni comunali, potranno

esercitare l'iniziativa popolare presentando proposte di accordo o atti o progetti di regolamenti in materie di

competenza comunale. Dette iniziative, dovranno essere sottoscritte almeno da una percentuale del 20 per 100 di

residenti del Comune per Comuni di meno di 5.000 abitanti, crollando al 10 per 100 a partire dai 20.001 abitanti. Tali

iniziative dovranno essere sottoposte a dibattito e votazione nel Plenum, senza che vada a discapito del fatto che

debbano essere risolte dall'organo competente in materia. Ad ogni modo, si richiederà la piena relazione di legalità del

segretario del Consiglio Comunale, così come la relazione del Revisore dei Conti, quando l'iniziatica vada a detrimento

di diritti e obblighi di tipo economico del Consiglio Comunale. Un altro canale di partecipazione è rappresentato dalle

associazioni di residenti per la difesa degli interessi generali o settoriali dei residenti, alle quali verrà fornita la più

ampia informazione e l'uso dei mezzi pubblici e l'accesso agli aiuti economici per la realizzazione delle proprie attività,

al fine di spingere la loro a partecipare alla gestione della Corporazione. Con tali effetti, possono essere dichiarate di

pubblica utilità. Dal numero di residenti dipende la regolamentazione di una serie di materie come la determinazione di

obblighi minimi o di prestazione di servizi (art. 26); l'esistenza o meno di certi organi (Giunte di Governo locale o

Commissioni Informative) (art. 20); la periodicità delle sessioni del plenum (art. 46); la sottomissione del Comune

all'ordinamento previsto per i comuni a popolazione numerosa, o piccoli comuni.; conseguenze, per finire,

sull'ordinamento elettorale o il numero dei membri delle Co Dal numero di residenti dipende la regolamentazione di

una serie di materie quali la determinazione di obblighi minimi o di prestazione di servizi (art. 26); l'esistenza o meno

di determinati organi (Giunte di Governo Locale o Commissioni Informative) (art 20); la periodicità delle sessioni del

Plenum (art. 46); la subordinazione del Comune all'ordinamento previsto per i Comuni con popolazione numerosa o

per i piccoli Comuni; conseguenze infine sull'ordinamento elettore sul numero di membri delle Corporazioni Locali

(art. 179, 196, 197 bis) della Legge 5 Organica dell'Ordinamento elettorale Generale. Oltre la Legge sulle Basi

dell'Ordinamento Locale, questa materia viene regolata dal Decreto Reale 2612/1996 del 20 dicembre e dalla Legge

Organica 14/2003 del 20 novembre.

6. GOVERNO E AMMINISTRAZIONE COMUNALE

I Sistemi comparati di governo locale, offrono – al di là di varietà più o meno esotiche - due chiare alternative che

simboleggiano il sistema francese e inglese. I segno distintivo tra l'uno e l'altro è rappresentato dalla divisione delle

funzioni di governo tra due organi, o a solamente uno collegiale, della pienezza dei poteri. Quest'ultima alternativa è

quella inglese, nella quale non si configura una separazione netta tra il Sindaco e il Consiglio Locale, dato che non

esiste la figura del Sindaco come leadership istituzionalizzata. L'equivalente inglese del Sindaco spagnolo o francese

(Mayor Chairman) non si vede assegnare funzioni propriamente esecutive, ma è unicamente un primus inter pares che

esercita per brevi periodi la presidenza del Consiglio della Contea o del Distretto, i quali sono i titolari unici di tutte le

funzioni deliberative ed esecutive. In Francia e Spagna al contrario, allo stesso modo che in Italia, a partire dalle

origini stesso del Municipalismo moderno, risalta la figura del Sindaco come organo con funzioni proprie e distinte dal

Consiglio Comunale francese o dal nostro Plenum del Consiglio, nella forma che in seguito tratteremo più

approfonditamente. La Costituzione (art. 140) e la Legge sulle Basi dell'Ordinamento Locale del 1985, continuano a

richiamarsi a questa tradizione stabilendo che il Governo e l'Amministrazione Comunale, salvo che in quei Comuni

che funzionino legalmente in regime di Consiglio aperto, siano di pertinenza del Consiglio Comunale integrato dal

Sindaco, eletto dai Consiglieri che a loro volta vengono eletti attraverso suffragio universale uguale, libero, diretto e

segreto da parte dei residenti (art. 19). Come organi di minor significato, e con il fine di servire da appoggio al

Sindaco, o come collegamento tra quest'ultimo e il Plenum del Consiglio Comunale, la nostra legislazione

istituzionalizzò i Vicesindaci (tenenti del Sindaco), la Giunta di Governo Locale e altri organi di collaborazione e di

controllo nel quale dovranno essere rappresentati tutti i gruppi politici. Continuando nella linea di una crescente e

disuguale complessità organica, la Legge 57/2003 del 16 dicembre, è giunta a stabilire un diverso sistema di governo

comunale per i Comuni con popolazione numerosa. Le tracce di quest'ultimo richiamano ad un sistema praticamente

analogo a quello del Governo della Nazione, una specie di parlamentarismo comunale che ha la pretesa di raccogliere

tutto il parafernale del Governo dello Stato, in cui il Plenum fa le veci del Congresso dei Deputati e il Sindaco e la

Giunta di Governo locale, da parte loro, esercitano le funzioni proprie del Governo. Tenendo in considerazione il fatto

che tali riforme non hanno pregiudicato il regime di Consiglio aperto applicabile ai comuni con scarsa popolazione,

abbiamo tre sistemi di governo locale: Il Comune, quello dei Comuni densamente popolati e quello dei Piccoli

Comuni. A parte vi sono i regimi speciali di Madrid e Barcellona (Leggi 22/2006 e 1/2006).

A) LA PIANTA ORGANICA DEI MUNICIPI DI ORDINAMENTO COMUNE

I Municipi di ordinamento comune possiedono i seguenti organi:

a) Il Sindaco, i vicesindaci (tenenti del sindaco) e il Plenum (assemblea consiliare), così come la Commissione

Speciale dei Conti, che esistono in tutti i Consigli Comunali.

b) la Giunta di Governo Locale, che viene costituita nei Comuni con popolazione superiore ai 5.000 abitanti o in quelli

con minor popolazione qualora lo disponga il proprio Regolamento Organico o venga accordato dal Plenum del loro

Consiglio Comunale. La Giunta di Governo Locale è integrata dal Sindaco e da un numero di consiglieri non superiore

ad un terzo del numero legale degli stessi, nominati e separata liberamente dal Sindaco, rendendo conto all'assemblea

c) Le cosiddette Commissioni Informative, che sono organi finalizzati allo studio, relazione o consultazione riguardanti

le materie che devono essere sottoposte alla decisione del Plenum, così come gli organi di controllo della gestione del

Sindaco, La Giunta di Governo Locale e i consiglieri che esercitino determinate deleghe, che verranno costituiti nel

Comuni di 5.000 abitanti, e in quelli con meno popolazione qualora lo disponga il proprio Regolamento Organico o

venga loro accordato dal proprio Consiglio Comunale sempre che la loro Organizzazione autonomistica non preveda

un'altra forma organizzativa in tale ambito. Tutti i gruppi politici membri della Corporazione, avranno diritto di

partecipare in tali organi, attraverso la presenza di consiglieri appartenenti agli stessi gruppi e proporzionalmente al

numero di Consiglieri che possiedano del Plenum.

d) La Commissione Speciale dei Conti che dovrà esistere in tutti i Consigli Comunali. E' integrata da membri dei

gruppi politici con il compito di elaborare una relazione sui conti annuali della corporazione, con carattere preventivo

rispetto alla presentazione al Plenum per la sua approvazione. La relazione della Commissione dovrà sottomettersi a

indagine pubblica ai fini di reclami, riserve o osservazioni pertinenti. Un chiaro caso di autocontrollo del bilancio e la

contabilità comunale su cui si documenta e perfettamente compatibile con la fiscalizzazione della Corte dei Conti

nazionale o autonomistica.

e) La Commissione Speciale di Suggerimenti e Reclami esisterà solamente quanto venga previsto dal Plenum con voto

favorevole della maggioranza assoluta del numero legale dei suoi membri, o quando venga disposto in tal senso dal

proprio Regolamento Organico. L'aumento della complessità organizzativa comunale, non finisce qui, dal momento

che tanto le Comunità Autonome, quanto gli stessi Comuni, nel proprio Regolamenti Organici, potranno stabilire

un'organizzazione comunale complementare (art. 20)

B) L'ORGANIZZAZIONE DEI COMUNI CON POPOLAZIONE NUMEROSA

La Legge 57/2003 del 16 dicembre, sulle misure per la Modernizzazione del Governo Locale, ha creato per i Comuni

con popolazione numerosa, un ordinamento ancora più complesso rispetto all'ordinamento comune, fatta eccezione per

il Comune di Barcellona. Sono Comuni con popolazione numerosa, quelli con più di 250.000 abitanti; quelli dei

capoluoghi provinciali la cui popolazione superi i 175.000 abitanti; quelli dei capoluoghi provinciali, capoluoghi

autonomistici o sede delle istituzioni autonomistiche; e infine i comuni la cui popolazione superi i 75.000 abitanti, che

presentino circostanze economiche, sociali, storiche o culturali peculiari e a condizione che così venga sancito dalle

Assemblee Legislative di competenza, su iniziativa dei rispettivi Consigli Comunali. Come si può apprezzare, il

legislatore non ha preso molto sul serio il criterio che esigeva la popolazione numerosa, che può oscillare niente di

meno che da 75.000 a 250.000 abitanti. Questi Comuni possono contare su:

a) il Plenum, formato dal Sindaco e dai Consiglieri. Ad ogni modo, il Plenum avrà un segretario generale e disporrà di

Commissioni che saranno composte dai membri designati dai gruppi politici in proporzione al numero di Consiglieri

che possiedano nel Plenum.

b)Il Sindaco e i vicesindaci che lo sostituiranno, in ordine di nomina, in caso di vacanza, assenza o malattia.

c) La Giunta di Governo Locale, organo che, sotto la presidenza del Sindaco, collabora in forma collegiale nella

funzione della direzione politica che gli compete, ed esercita funzioni esecutive e amministrative. Possiede una

composizione e funzioni distinte da quelle dei Comuni di ordinamento comune. Questo sta a significare che il Sindaco

potrà nominare in qualità di membri della Giunta di Governo Locale, persone non si fregino della condizione di

consiglieri, sempre che il loro numero non superi un terzo dei suoi membri, escluso il Sindaco. I loro diritti economici

e le prestazioni sociali, saranno i medesimi dei membri eletti.

d) Il Consiglio Sociale della Città, composto da rappresentanti delle organizzazioni economiche, sociali, professionali e

dei residenti più rappresentative, al quale spetterà, oltre le funzioni determinate dal Plenum mediante norme organiche,

l'emissione di Informative, studi e proposte in materia di sviluppo economico locale, pianificazione strategica della

città e grandi progetti urbani.

e) la Commissione di Suggerimenti e Reclami, sottospecie di Difensore Civico ma organo collegiale, che potrà

supervisionare l'attività dell'Amministrazione Comunale, dando conto al Plenum attraverso una relazione annuale,

delle lamentele presentate e delle deficienze osservate nel funzionamento dei servizi comunali, specificando i

suggerimenti o raccomandazioni non ammesse dall'Amministrazione Comunale. Sarà composta da rappresentanti di

tutti i gruppi che compongono il Plenum, in forma proporzionale al numero di membri che possiedano nello stesso.

f) In questi comuni si dovranno creare dei distretti in qualità di divisioni territoriali proprie, dotate di organi di gestione

decentralizzata, per incrementare e sviluppare la partecipazione cittadina nella gestione e miglioramento degli affari

comunali, senza pregiudizio dell'unità di governo e gestione del Comune. La presidenza del distretto spetterà in ogni

caso ad un Consigliere.

g) Un altro organo ineludibile è l'Assessorato Giuridico per l'assistenza legale del Sindaco, della giunta di Governo

Locale e degli organi direttivi, comprensiva di consulenza legale e di rappresentanza e difesa del Consiglio in giudizio.

Il suo titolare sarà nominato e separato ad opera della Giunta di Governo Locale, tra persone che oltre il titolo di

Laureato in Diritto, possiedano la condizione di funzionario locale con abilitazione a carattere nazionale, oppure

funzionario di carriera dello Stato.

h) Affinché la saturazione burocratica sia completa, perché non disegnare, così come fa la legge, un organo collegiale

per la risoluzione dei reclami economico- amministrativi? Esisterà, quindi, un organo specializzato nella conoscenza e

risoluzione dei reclami riguardanti atti di gestione, liquidazione, raccolta e ispezione dei tributi e redditi di Diritto

Pubblico che siano di competenza comunale, il giudizio sui progetti di ordinanze fiscali e l'elaborazione di studi e

proposte in materia tributaria. La risoluzione che verrà pronunciata, mette fine alla via amministrativa, e contro di essa

sarà necessaria solo l'opposizione del ricorso contenziono-amministrativo. Formeranno quest'organo un numero dispari

di membri, con un minimo di tre, designati dal Plenum con il voto favorevole della maggioranza assoluta dei membri

che lo compongono legalmente, saranno scelti tra persone di riconosciuta competenza tecnica, le quali vengono dotate

di garanzie di fronte a sostituzioni arbitrarie. Seguendo la scia della Legge 50/1997 del 27 novembre, del Governo,

della Legge 57/2003 del 16 dicembre, delle misure per la modernizzazione del governo locale, considera organi

direttivi: i coordinatori generali di ogni area o Dipartimento, il titolare dell'Organo di appoggio alla Giunta di Governo

Locale e il consigliere – segretario della stessa, il titolare dell'Assessorato Giuridico, il Segretario Generale del

Plenum, il Revisore dei Conti del Comune e, se da il caso, il titolare dell'organo di gestione tributaria. Godranno della

qualità di organi direttivi anche i titolari dei massimi organi di direzione degli Organismi Autonomi e delle Entità

Pubbliche imprenditoriali locali. La nomina dei Coordinatori Generali e dei Direttori Generali, è riservata ai funzionari

pubblici con abilitazione a carattere nazionale o a i funzionari di qualsiasi Amministrazione ai quali, per il loro

inserimento, sia richiesto il titolo di dottore, laureato, ingegnere, architetto o equivalente, salvo che il Plenum

permetta , con attenzione alle caratteristiche specifiche del posto direttivo, che il suo titolare non rivesta la suddetta

condizione di funzionario. In questo caso, le nomine si dovranno effettuare con motivazioni e in accordo ai criteri di

competenza professionale ed esperienza nell'espletamento di incarichi di responsabilità nella gestione pubblica o

privata.

c) PICCOLI COMUNI: IL REGIME DI CONSIGLIO APERTO

Ovviamente, l'organizzazione dell'ordinamento comune del governo comunale e manifestamente inadeguata per i

comuni con scarsa popolazione, considerando come tali i Comuni con meno di 100 abitanti, una cifra di popolazione

ridicola per poter organizzare un Comune su di essa, cifra che dovrebbe essere ampliata, sebbene la cosa più

ragionevole sarebbe sopprimere questi “mini-Comuni” tanto abbondanti, accorpandoli a comuni limitrofi. Questi

Comuni si reggono attraverso il sistema dl Consiglio aperto (Ordinamento reso costituzionale nell'art. 140 della

Costituzione). In esso si attribuiscono al Sindaco e a una Commissione Vicinale ,della quale fanno parte tutti gli

elettori, il governo e l'amministrazione comunale, adattandone il funzionamento agli usi, costumi e tradizioni locali e,

in difetto, a quanto stabilito con carattere generale nella Legge sulle basi e nelle Leggi delle Comunità Autonome

sull'ordinamento locale. Il regime di Consiglio aperto si applica anche a quei Comuni che tradizionalmente contino con

questo singolare regime di governo e amministrazione. E' anche applicabile, finalmente, ai comuni in cui la

localizzazione geografica, la migliore gestione degli interessi comunali o altre circostanze, o rendano consigliabile, e

rimedi una decisione favorevole a maggioranza dei due terzi dei membri del Consiglio Comunale, con previa richiesta

della maggioranza dei residenti e approvazione da parte della Comunità Autonoma. (art. 29) Le Leggi delle Comunità

Autonome dal canto loro potranno stabilire regimi speciali, diversi dal precedente, per Comuni piccoli o di carattere

rurale, e per quelli che assommino altre caratteristiche che lo rendano consigliabile, come il carattere storico-artistico o

il predominio delle attività turistiche, industriali, minerarie o altre similari, nel proprio territorio. (art. 30)

7. IL PLENUM DEL CONSIGLIO COMUNALE

Nell'Amministrazione comunale, il plenum è l'organo supremo tanto nell'Ordinamento Comune, quanto in quello dei

Comuni densamente popolati. E' l'organo che incarna la volontà comunale, stabilita democraticamente con l'elezione

popolare di tutti i suoi membri: il Sindaco e i Consiglieri. Già le Corti di Cadice stabilirono il principio dell'elezione

dei Sindaci o del Sindaco, Consiglieri comunali e Procuratori Sindaci da parte dei residenti (art. 313 e 314 della

Costituzione del 1812), ma la verità è che durante tutto il secolo XIX, fu vigente il suffragio per censo, che faceva

dipendere la condizione di elettore ed eleggibile, dal possesso di un determinato livello economico o da altre

circostanze. Il sistema per censo si mantiene, anche dopo la Costituzione Canovista del 1876, nella Legge comunale

del 1877 e, paradossalmente sarà la legislazione della Dittatura di Primo de Rivera , lo Statuto Comunale di CALVO

SOTELO del 1924, ciò che stabilirà il suffragio universale che sarà mantenuto dalla legislazione della Seconda

Repubblica. La legislazione del Regime di Franco (Legge sull'Ordinamento Locale, testo articolato e refuso, approvato

con Decreto del 24 giugno del 1955) introdusse la cosiddetta democrazia organica, che consisteva nell'elezione dei

Consiglieri per due terzi tra i capi delle famiglie e delle organizzazioni sindacali, facendo scegliere il terzo rimanente

dai Consiglieri dei due terzi precedentemente citati, scegliendo tra residenti membri delle Entità economiche, culturali

e professionali radicate nella zona o, se questi non esistessero, tra residenti di riconosciuto prestigio nella località.

A) NUMERO ED ELEZIONE DEI CONSIGLIERI

Ristabilita la democrazie, la Legge sulle Basi dell'Ordinamento Locale del 1985, rimette alla Legge Organica 5/1985

dell'Ordinamento Elettorale Generale, il procedimento per l'elezione di Consiglieri, i presupposti di ineleggibilità e di

incapacità e la durata del loro mandato. Il numero dei Consiglieri è variabile in funzione della popolazione dei

residenti, aggiungendosi ad una scala che va dai cinque Consiglieri per i Comuni di un massimo di 250 residenti, fino a

25 per i Comuni il cui numero di residenti è compreso tra 50.001 e 100.000; per i comuni con popolazione superiore a

quest'ultima cifra, si aggiunge un consigliere in più ogni 100.000 residenti o frazione (e in ogni caso un in più, se il

numero di Consiglieri dovesse risultare dispari). L'elezione di adatta al sistema rappresentativo proporzionale, in tutto

simile a quello in vigore per l'elezione dei membri del Congresso dei Deputati. Il sistema con liste complete e bloccate

non gode neanche un po' di unanimi simpatie nel comparativismo elettorale. Molti paesi l'anno disfatto, come ha fatto

la Francia dopo averlo introdotto nel 1947. Le Critiche a questo sistema, si focalizzano sul fatto che premia in modo

assoluto i partiti politici contro l'elezione molto più personalizzata comportata dalla tecnica delle liste aperte con la

possibilità che gli elettori presentino delle liste a loro piacimento, potendo anche presentare candidati isolati. Nei

piccolo Comuni, questo permetto che l'elezione venga decisa in funzione del grado di fiducia personale attraverso un

conteggio individuale dei voti ottenuti da ogni candidato. In questo modo, nessun candidato si vede impedita la

candidatura da parte della difficoltà di dover presentare una lista, o a causa del suo rifiuto ad iscriversi in un partito o in

una lista completa. Questa formula, per i piccoli comuni, e l'accettazione, per quelli medi, della facoltà degli elettori di

panacher, vale a dire, di eliminare o sostituire candidati dei quali vota la lista, darebbe al nostro municipalismo un

tocco di democrazia più diretta e generale, senza dubbio molto conveniente. Riconoscendo le precedenti ragioni, la

Legge elettorale ha stabilito una modestissima eccezione al sistema di voto con liste complete e bloccate per l'elezione

dei Consiglieri dei Comuni con popolazione compresa tra 100 e 250 abitanti, ed è la seguente: ogni partito, coalizione,

federazione o raggruppamento potrà presentare una lista composta da un massimo di cinque nomi; ogni elettore potrà

dare il suo voto ad un massimo di quattro tra i candidati proclamati nel distretto; si effettuerà la riconta dei voti ottenuti

da ogni candidato nel distretto, elencando in una colonna le quantità rappresentative da maggiore a minore,

proclamando eletti quei candidati che ottengano il maggior numero di voti, fino a completare il numero di cinque

consiglieri, risolvendo i casi di parità attraverso un sorteggio. Per ciò che riguarda le competenze, la logica

preponderanza del Plenum come organo che incarna la volontà popolare a livello comunale, nel Diritto Francese si

traduce nella regola che il Consiglio Comunale – Equivalente al nostro Plenum – Regolamenta le competenze del

Comune. Questo significa che, in principio, gli competono tutte le funzioni e competenze senza necessità che un testo

speciali glie ne attribuisca qualcuna in concreto per occuparsi e decidere a riguardo di esse. (art. 121 e 126 del Codice

Comunale). La normalità, tuttavia, è che avochi a sé la competenze sulle questioni più importanti (bilancio e altre

questioni finanziarie; la creazione e organizzazione dei servizi pubblici comunali; la gestione dei beni del Comune e la

creazione ed eliminazione di impiego).

B) COMPETENZE

La Legge sulle Basi dell'Ordinamento Locale del 1985, sebbene stabilisca che il Plenum del Consiglio Comunale

costituito da tutti i Consiglieri e presieduto dal Sindaco, costituisca l'organo supremo del Comune, delimitò (con la

chiara intenzione di far risaltare di fronte ad esso la figura del Sindaco) le sue competenze (art. 22). Nella stessa

direzione di potenziamento della figura del Sindaco e di riduzione del Plenum ad un organo di direzione politica e di

controllo, risponde la Legge 11/1999 di Modifica delle Basi dell'Ordinamento Locale che, come dice la sua esposizione

delle motivazioni [ art. 20 a 23, 32 a 35 e 46.2.a], impone una distribuzione delle competenze che priva il Plenum, a

beneficio del Sindaco e nell'interesse di una maggior efficacia, di quelle che rivestono un carattere eminentemente

esecutivo. Come contropartita, si rafforzano le funzioni di controllo del Plenum attraverso una maggiore frequenza

delle sessioni ordinarie, e si stabilisce il carattere precettivo di quelle che vengono chiamate commissioni informative

che sono organi di studio, relazione e controllo sulla gestione del Sindaco o del Presidente e dei suoi organi delegati

nei Consigli Comunali dei Comuni con più di 5.000 abitanti e nelle Deputazioni Provinciali. In definitiva, le

competenze che si attribuiscono adesso al Plenum nei Municipi di Ordinamento comune sono:

1. Normative, e in questo senso approva il Regolamento organico del Consiglio Comunale, le ordinanze comunali e i

piani regolatori nella loro fase iniziale.

2. Di Fiscalizzazione o di controllo sui rimanenti organi comunali di carattere generale e specialmente attraverso

l'approvazione dei bilanci o dei conti, la mozione di censura del Sindaco e quella di fiducia posta da quest'ultimo.

3. Organizzative sulla partecipazione del Comune in organizzazioni Sopra-municipali sulla forma di gestione dei

servizi, e approvazione dell'organico del personale.

4. Finanziarie, come la determinazione dei tributi comunali, la disposizione delle spese e l'alienazione ed acquisizione

di beni quando superino un determinato importo, al di sotto del quale, il 10 per 100 del patrimonio comunale, è

competenza del Sindaco.

5. Semi – giurisdizionali, come l'impostazione di Conflitti di competenza nei confronti di altre Amministrazioni e la

decisione sull'esercizio di azioni legali di fronte ai tribunali in materia di competenza del Plenum, vale a dire, non

attribuita al Sindaco. In quanto al Plenum di Comuni con popolazione numerosa, le innovazioni più rilevanti introdotte

dalla legge 57/2003 consistono nella possibilità che il Sindaco deleghi la presidenza del Comune a qualsiasi

Consigliere, nella soppressione delle funzioni esecutive o amministrative del Plenum, che si concentrano negli organi

di tale natura, e la possibilità di delegare alle commissioni funzioni decisionali. Con questo insieme di misure, il

Plenum si configura unicamente come vero organo di controllo sugli organi esecutivi, di confronto della politica

comunale e di adozione delle decisioni strategiche.

8. L'ESECUTIVO COMUNALE: IL SINDACO

Secondo quanto abbiamo riferito, L'organo esecutivo comunale è costituito dal Sindaco e dalla Giunta di governo

Locale, recentemente aggiunta a questo livello governativo.

A) EVOLUZIONE DELLA FIGURA DEL SINDACO

Alle origini del nostro costituzionalismo, il Sindaco, democraticamente eletto, come prescritto dall'art 313 della

Costituzione di Cadice, aveva un fascio di competenze molto superiore di quello attuale, un vero potere esecutivo e

giudiziario. Ostentava il “governo politico dei paesi” (art 183) e altre funzioni tipicamente statali in materia di ordine

pubblico (“ gli compete adottare ed eseguire le misure atte alla conservazione della tranquillità e dell'ordine pubblico,

assicurare e proteggere le persone e i beni degli abitanti... ed eseguire con procedimento governativo le pene imposte

dalle leggi di polizia”). Ostentava anche compiti militari, dato che la Milizia nazionale ed eventualmente l'Esercito (art.

195 e 197), si trovavano sotto il suo comando; infine esercitava funzioni giudiziali per la detenzione dei delinquenti,

effettuava le prima indagini sui delitti, giudizi di infrazione e di conciliazione previa ai giudizi civili. Questo

formidabile potere del Sindaco, che concentrava nel livello più modesto dell'Organizzazione pubblica tutti i poteri

dello Stato, si debilitò nella misura in cui si consolidarono a livello istituzionale l'Esercito professionale e il Potere

Giudiziario , e anche nella misura in cui il suo carattere di organo statale e l'intervento governativo nella sua

designazione, giustificato della necessità che il titolare dell'incarico godesse della “doppia fiducia” da parte dei

residenti e dello Stato, entra in contraddizione con le esigenze democratiche dell'elezione del Sindaco da parte dei

residenti. Ad ogni modo, l'esigenza della doppia fiducia e la designazione governativa continuarono fino allo Statuto

Comunale di CALVO SOTELO (1924). “Il problema della nomina del sindaco, vecchia questione combattuta – dirà

l'esposizione delle Motivazioni di questo testo – viene risolta dal governo in maniera francamente autonomista […] in

ogni caso sarà eletto del Consiglio Comunale”. Ma, sebbene democratizzato, il Sindaco si mantiene nella sua

condizione di Rappresentante dello Stato perché “Sognare di sopprimerlo, necessiterebbe la collocazione di un

funzionario amministrativo dello Stato in ciascun Consiglio Comunale, con danni per La Finanza Nazionale e anche

maggiore per l'autonomia, perché questo emissario degenererebbe subito in un piccolo intruso”. In seguito, tanto la

legislazione della Seconda Repubblica, quanto quella della Dittatura successiva, seguitano a conferire al Sindaco il

doppio carattere di organo rappresentativo dello Stato e di Capo dell'Amministrazione Comunale, sebbene quest'ultima

perderà nuovamente il proprio carattere rappresentativo, in quanto designato e rimosso a livello governativo.

B) NATURA, ELEZIONE E CESSAZIONE DEL SINDACO

La novità più significativa della regolamentazione della Legge sulle Basi dell'ordinamento Locale del 1985 è stata

senza privare il Sindaco della sua condizione di rappresentante dello Stato nel Comune, il quale cessa di essere a sua

volta una circoscrizione territoriale dello Stato, Questo cambiamento sostanziale, è stato introdotto senza opposizione

politica e senza neppure una minima giustificazione nell'Esposizione delle Motivazioni della Legge, giustificazione

che sembrava necessaria, visti i nostri precedenti e gli esempi comparativistici più vicini di Francia e Italia. In questi

paesi, il Sindaco continua ad essere nel Comune il rappresentante dello Stato esercitando determinati funzioni proprie

di quest'ultimo, senza che il suo doppio carattere dia stato contestato come contrario al principio di autonomia locale,

né alla democrazia, come sembra sia stato dato per scontato da noi. Per l'elezione del Sindaco, l'art. 140 della

Costituzione offre l'alternativa che sia eletto dai Consiglieri o direttamente dai residenti. La vigente Legge Organica

5/1985 del 19 giugno, riguardante l'Ordinamento Elettorale Generale, optò per la prima soluzione, in modo che il

Sindaco viene eletto dai Consiglieri, con maggioranza assoluta, tra loro stessi, ma la scelta è ristretta a quei Consiglieri

che abbiano capeggiato una delle liste elettorali. Nel caso in cui nessun candidato ottenesse la maggioranza dei voti,

sarà proclamato Sindaco il Consigliere che capeggia la lista più votata e, in caso di parità, l'elezione si risolverà con

sorteggio (art.195). La scelta di un'elezione di secondo grado e il suo mantenimento per l'elezione del Sindaco, dopo

venticinque anni di democrazia, possiede una difficile spiegazione. Non sembra facile spiegare alla cittadinanza

l'attuale preferenza del legislatore – prima che sia il popolo colui che, in un elezione diretta, decida chi deve essere il

suo sindaco – nei confronti di un sistema che, vista l'esperienza, favorisce e rende possibile il “transfughismo” come

meccanismo alternativo, non costituzionalmente voluto, di mettere o togliere sindaci. Ad ogni modo possono essere

eleggibili, diritto di suffragio passivo, gli spagnoli e i residenti stranieri comunitari maggiorenni, che possedendo la

qualità di elettori, lo siano conformemente agli art. 6 e 177 de la LO 5/1985 sull'Ordinamento Elettorale Generale. La

durata dell'incarico sarà di quattro anni a partire dalla data di elezione. Per la cessazione, la Legge Elettorale introduce

come novità, ispirata al funzionamento del Sistema parlamentare e all'art. 113 della Costituzione, la mozione di

censura come tecnica di destituzione del Sindaco (art. 197). La mozione dev'essere sottoscritta al meno da un terzo dei

Consiglieri e deve contenere carattere costruttivo, dovendo includere il nome di un candidato che abbia figurato nei tre

primi posti di una lista o nei seguenti corrispettivi se qualcuno avesse perso la condizione di Consigliere. Per essere

adottata, la mozione necessita di essere approvata dalla maggioranza assoluta del numero di Membri della

Corporazione e, in caso di approvazione, implica la proclamazione a Sindaco del candidato proposto. Infine, nessun

Consigliere può scrivere durante il suo mandato più di una mozione di censura, regola molto più restrittiva che quella

equivalente in materia di censura del Presidente del Governo. In linea con quanto detto precedentemente, la Legge

sulle Basi dell'Ordinamento Locale, nel suo art. 22.3, ha incorporato all'ambito locale la “questione di fiducia”

vincolata all'approvazione o modifica di qualunque delle seguenti questioni: a) I Bilanci annuali; b) Il Regolamento

organico; c) le ordinanze fiscali; d) l'approvazione che metta fine all'iter degli strumenti di pianificazione generale

dell'Ambito comunale. Per la presentazione della questione di fiducia, è previo il requisito che l'accordo corrispondente

sia stato dibattuto nel Plenum e che in esso non abbia ottenuto la maggioranza necessaria per la sua approvazione. Di

conseguenza, il Sindaco cesserà automaticamente qualora, prospettata al Plenum una questione di fiducia, non

ottenesse il numero necessario di voti favorevoli per l'approvazione dell'accordo, rimanendo in carica fino alla presa di

possesso di chi dovesse succedergli nell'incarico (art. 197 bis della Legge Elettorale Generale) La vacanza dell'ufficio

del Sindaco in casi diversi dai precedenti, si risolve, conformemente al procedimento previsto per la sua elezione,

considerando a questi effetti, che capeggia la lista nel quale figurava il Sindaco il seguente della medesima, sempre che

non rinunci alla candidatura.

C) FUNZIONI E COMPETENZE

Le funzioni e competenze del Sindaco, come si è detto, furono notevolmente potenziate dalla Legge 211/1999 del 21

aprile, tanto per competenze di attribuzione espresse quanto per l'assegnazione di quelle residuali che non risultino

attribuite ad altri organi della Corporazione. Certamente ha cessato di essere il rappresentante dello Stato, insistiamo,

come lo sono i Sindaci francesi o Italiani, e neppure rappresenta la Comunità Autonoma, ma come si detto è il reale

Capo del Governo Comunale, essendo il Plenum una sorta di Parlamento che controlla l'esercizio dei suoi notevoli

poteri. Quindi: Il Sindaco è il Presidente della Corporazione, e in quanto tale convoca e presiede le sessioni del

Plenum, della Giunta di Governo e di qualunque altro organo comunale e dirime le parità con voto qualificato e

rappresenta anche il Consiglio Comunale di fronte a terzi e nei Tribunali. Dall'altro lato, il Sindaco è il Capo

dell'esecutivo o Governo Comunale, e in quanto tale dirige il Governo e l'Amministrazione Comunale, fa attuare gli

accordi del Plenum e ne ordina la pubblicazione, Nomina i Vicesindaci, ispeziona e promuove i servizi e le opere

comunali ed esercita una certa potestà di regolamentazione attraverso i bandi, decreti e istruzioni (subordinato, in ogni

caso, alle ordinanze approvate dal Plenum). In materia economica gli compete la gestione ordinale e dispone le spese

all'interno del bilancio e concerta operazioni di credito e acquisizioni di beni, sempre che il loro importo non superi il

10 per 100 delle loro risorse ordinarie, è all'interno del medesimo ammontare conclude contratti e conferisce

concessioni amministrative. Singolarmente notevoli sono le sue competenze e funzioni in materia di personale: esercita

la direzione dei funzionari, degli assunti e della Polizia Municipale; approva l'offerta di pubblico impiego in

conformità al Bilancio e all'organico approvato dal Plenum, le basi delle prove per la selezione del personale, i

concorsi di provvista di posti di lavoro, distribuisce le retribuzioni complementari che non siano fisse e periodiche,

accorda la separazione dal servizio dei funzionari e il licenziamento del personale lavorativo, rendendo conto al

Plenum, in questi ultimi due casi, nella prima sessione disponibile. Nelle mani del Sindaco risiede praticamente il

complesso delle Competenze urbanistiche di gestione: approvazione degli strumenti di sviluppo di pianificazione

generale non espressamente attribuiti al Plenum, così come la spedizione di licenze. Gli compete anche l'esercizio di

azioni legali e amministrative e la difesa del Consiglio Comunale nelle materie di sua competenza e in caso di urgenza,

in materie di competenza del Plenum; in questo caso rendendo conto al medesimo nella prima sessione disponibile per

la ratifica necessaria. Il Sindaco è l'organo sanzionatore del Consiglio Comunale per le infrazioni riguardanti la

disobbedienza alla sua autorità o l'infrazione delle ordinanze comunali. Infine riveste particolare importanza la

Clausola residuale di competenze, in virtù della quale compete al sindaco l'esercizio di tutte quelle attribuzioni che la

legislazione dello Stato o delle Comunità Autonome assegni al comune e che non siano riservate al Plenum o ad altri

Organi. Il Sindaco può delegare le proprie funzioni ai Vicesindaci o alla Giunta di Governo. Ma dalla delega si esclude

la convocazione e la presidenza delle sessioni del Plenum e della Giunta di Governo, la decisione delle parità con voto

qualificato, la concertazione delle operazioni di credito, la Direzione superiore di tutto il personale, la separazione dal

servizio dei funzionari e il licenziamento del personale lavorativo, promulgare bandi, approvare strumenti di sviluppo

urbanistico e piani urbanistici e l'esercizio di azioni giudiziarie. I Vicesindaci, dal canto loro, hanno il compito di

sostituzione del Sindaco nei casi di vacanza, assenza o malattia. Vengono nominati e revocati liberamente dal Sindaco

tra i membri Consiglieri della Giunta di Governo e, in caso non esistesse quest'ultima, tra in Consiglieri comunali. Nei

Comuni con popolazione numerosa, il sindaco ostenta formalmente minori attribuzioni di gestione od esecutive

rispetto a quelle segnalate precedentemente in riferimento al Sindaco di Ordinamento comune, poiché la legge le

attribuisce ad una Giunta di Governo Locale “forte”. Così ha formalmente perso, a beneficio di quest'ultima, la facoltà

di nominare e destituire i titolari degli organi direttivi dell'Amministrazione Comunale, l'esercizio del potere

sanzionatorio, concessione di licenze, gestione urbanistica, l'approvazione del progetto di Bilancio, e questo solo per

citare quelle più tipiche. Ma se si tiene conto del fatto che il Sindaco nomina e destituisce a sua discrezione i membri

della giunta nella stessa maniera in cui il Presidente del Governo nomina e destituisce i ministri, si può dire che

sostanzialmente abbia tutto il potere della giunta.

9. LA GIUNTA DI GOVERNO LOCALE

La giunta di Governo Locale condivide, alle dipendenze del sindaco, l'esecutivo locale e possiede una diversa

composizione e funzioni nei Municipi di ordinamento comune rispetto a quelli con popolazione numerosa. Nei

Municipi di ordinamento comune, la Giunta di Governo Locale è composta dal Sindaco e da un numero di Consiglieri

non superiore ad un terzo del numero legale degli stessi, nominati e separati per opera del Sindaco, dandone

comunicazione al Plenum. E' compito della Giunta di Governo Locale l'assistenza del Sindaco nell'esercizio delle sue

funzioni; ma, a differenze dei Comuni con popolazione numerosa, manca di competenze proprie, dovendo quindi

esercitarle il Sindaco “senza pregiudizio delle deleghe speciali che, per compiti specifici, possa possa attribuire in

favore di qualunque consiglieri anche se non dovessero appartenere ad essa” (art.23). Nei Comuni con popolazione

numerosa, la grande novità introdotta dalla legge 57/2003 del 16 dicembre, sulle misure per la modernizzazione del

governo locale, è rappresentata dal fatto che la Giunta di Governo Locale, alla quale insieme al Sindaco viene attribuita

la condizione di “organo superiore”, si nutre non solo di rappresentati locali, vale a dire di Consiglieri, il cui numero

non potrà eccedere un terzo del numero legale dei membri del Plenum incluso il Sindaco, ma in più il Sindaco potrà

nominare persone non elette non in possesso della condizione di Consigliere, sempre che il numero di tali persone non

superi un terzo dei membri della giunta, Sindaco escluso. (art. 126). Tutti i membri della Giunta – come i Ministri del

Governo della Nazione nel Congresso dei Deputati - potranno assistere alle sessioni del plenum e intervenire nei

dibattiti, rispondono della propria gestione politicamente,in forma solidale, di fronte al Plenum , senza pregiudicare la

responsabilità diretta di ognuno dei suoi membri per la sua gestione; E affinché la somiglianza con il Governo della

Nazione sia completa, la Legge Impone il segreto sulle deliberazioni della Giunta di Governo Locale. Secondo

l'Esposizione delle Motivazioni della Legge 57/2003, questa configurazione risulta aderente al modello europeo di

Governo locale, disegnato nella Carta Europea dell'Autonomia Locale nei suoi aspetti essenziali, il cui art. 3.2 prevede

che gli organi elettivi collegiali locali “possano disporre di organi esecutivi responsabili dinanzi a loro stessi”. Per ciò

che concerne le sue attribuzioni, alla Giunta di Governo Locale compete, con carattere proprio, l'approvazione dei

progetti di ordinanza e dei Regolamenti, del progetto di Bilancio e l'approvazione degli strumenti di assetto urbanistico

la cui approvazione definitiva o provvisoria sia di competenza del Plenum. A Margine del Plenum, la Giunta di

Governo Locale approva definitivamente gli strumenti di sviluppo di pianificazione generale non attribuiti

espressamente al Plenum, così come gli strumenti di gestione urbanistica e i progetti di urbanizzazione, concede

qualunque tipo di licenza, contrattazioni e concessioni, autorizza e dispone spese in materie di sua competenza,

gestisce il personale (relazioni lavorative, retribuzioni, offerta di pubblico impiego, regole dei bandi di selezione e

provvista di posti di lavoro, la separazione dal servizio dei funzionari del Consiglio Comunale, il licenziamento del

personale lavorativo, l'ordinamento disciplinare, ecc.), nomina e destituisce i titolari degli organi direttivi

dell'Amministrazione comunale, esercita le azioni giudiziarie e amministrative in materie di sua competenza e infine si

vede attribuito il potere sanzionatorio comunale. La Giunta di Governo Locale potrà delegare parte di queste

competenze ai Vicesindaci, agli altri membri della Giunta di governo Locale o, nel caso fosse necessario, agli altri

Consiglieri, ai Coordinatori Generali, Direttori Generali o organi similari.

10. INTRA E SOVRAMUNICIPALITA'

Con rango di enti locali, vere amministrazioni territoriali, la Legge sulle Basi dell'Ordinamento Locale contempla altre

fattispecie, in taluni casi con territorio e popolazione inferiore al comune, in altri casi superiore. Queste entità sono di

carattere dispositivo, dato che potranno costituirsi o meno in funzione dei requisiti richiesti dalla legislazione delle

Comunità Autonome per permetterne la creazione. Queste sono le entità locali minori, le associazioni di comuni, le

aree metropolitane e le regioni.

A) LE ENTITA' LOCALI MINORI

Le Entità Locali Minori sono enti locali di ambito inferiore al Comune e si costituiscono su nuclei separati di

popolazione, tali come parrocchie, villaggi, quartieri, distretti comunali, consigli, pedanie, luoghi annessi e altri

analoghi, o quelli stabiliti per legge. Le entità locali minori, godono di personalità giuridica indipendente dal Comune

nel quale si trovano inserite. Non sono quindi, strutture organiche di gestione decentralizzata come accade per i

distretti. Ad ogni modo, le entità locali minori, inseme ai Piccoli Comuni, costituiscono il residuo di un passato

Comunale con scarsa vigenza e che la legislazione comunale continua a contemplare solo per romanticismo storico.

Tra le frustrazioni causate dalla divisione territoriale centralista, la meno conosciuta è la rivendicazione della

parrocchia Galiziana. Come si è visto, parte della divisione comunale in Spagna, non fu conseguenza del criterio del

numero minimo di abitanti, la cui ispirazione francese portava verso un rigoroso minifondismo, ma conseguenza del

criterio basato sul minimo territoriale. Così accadde in Galizia e nel nord della Spagna, che in funzione di una

determinata estensione territoriale portò alla creazione di Comuni che inglobarono varie parrocchie, alle quali a loro

volta si integravano, disseminati, vari nuclei di popolazione. In Galizia, privando le parrocchie della loro

organizzazione solamente in favore dei nuovi Comuni costituzionali, ebbe origine una frustrazione inter-comunale che

avrebbe portato ad una rivendicazione parrocchiale che viene espressa sin dai primi documenti del nazionalismo

Galiziano. Allacciandosi a queste rivendicazioni nazionaliste, l'art. 40 dello statuto Galiziano, oggi autorizza il

riconoscimento per legge della personalità giuridica delle parrocchie rurali, il quale ha raccolto la Legge di

Amministrazione Locale di Galizia (art. dal 153 al 164). Anche lo Statuto del Principato delle Asturie, ordina il

riconoscimento della personalità giuridica della parrocchia rurale come forma di insediamento della popolazione

Asturiana (art. 6), il quale è stato completato dalla Legge di del Principato 11/1986m del 20 novembre, che riconosce

alla parrocchia asturiana, competenze di gestione del proprio patrimonio privato e pubblico dominio, così come per

l'esecuzione di opere di interesse parrocchiale. Il suo governo si affida ad un Presidente ed a una Giunta. In termini

similari è prospettata la regolamentazione della Legge 6/1994 sulle Identità Minori di Cantabria. La regolamentazione

delle entità locali minori è di competenza delle leggi autonomistiche, che dovranno rispettare le seguenti regole in

qualità di legislazione basica: A) La costituzione di nuove Entità Locali di ambito inferiore al Comune, richiede: a)

Richiesta scritta da parte della maggioranza dei residenti nel territorio che debba fungere da base dell'Entità, o in

alternativa , un accordo del Consiglio Comunale. b) Indagine pubblica vicinale c) Relazione del Consiglio Comunale,

d) risoluzione definitiva da parte del Consiglio di Governo della Comunità Autonoma; fissando regola secondo la quale

l'unico limite è l'impossibilità da parte del nucleo territoriale in cui risieda il Consiglio comunale, di costituirsi in Entità

Locale B) L'entità dovrà contare su di un organo uni personale esecutivo a elezione diretta, ed un organo collegiale di

controllo, il cui numero completo di membri, non potrà essere inferiore a due, né superiore ad un terzo del numero di

Consiglieri che compongono il rispettivo Consiglio Comunale. La designazione dei membri dell'organo collegiale si

farà in accordo con i risultati delle elezioni per il Consiglio Comunale, nella sezione o sezioni costitutive della

circoscrizione per l'elezione dell'organo uni personale. C) Gli accordi sulla disposizione di beni, operazioni di credito

ed espropriazione coatta, dovranno essere ratificati dal Consiglio Comunale. Il Testo Unico sull'Ordinamento Locale

del 1986, che riveste carattere suppletivo della legislazione autonomistica, riconosce loro le seguenti competenze:

Costruzione, conservazione e riparazione di fonti, lavatoi e abbeveratoi, di polizia nelle strade rurali, monti, fonti e

fiumi, pulizia delle strade, amministrazione e conservazione del proprio patrimonio, regolamentazione dello

sfruttamento dei beni comunali, e infine l'esecuzione di opere e prestazione di servizi compresi nella competenza

comunale e di esclusivo interesse dell'entità, quando non sia di spettanza del rispettivo Comune. In quanto organi di

governo, la stessa norma configura come organo uni personale ed esecutivo dell'Entità il Sindaco Pedaneo, con le

seguenti attribuzioni: convocare e presiedere la Giunta o Assemblea, dirigere le deliberazioni e decidere le parità con

voto qualificato; far compiere ed eseguire i suoi accordi; applicare il bilancio, pagamenti re rendere contro della sua

gestione; vigilare sullo stato di conservazione delle strade rurali, fonti pubbliche e monti, Così come i servizi di polizia

urbana e di sussistenza, le restanti che gli vengono attribuite dalla legge e quelle non riservate ad altri organi.

All'Assemblea compete l'approvazione di bilanci e ordinanze di esazioni, verifica dei conti, riconoscimento di crediti,

amministrazione e conservazione di beni e diritti propri dell'entità e regolazione dello sfruttamento dei beni comunali

e, infine, gli accordi sulla disposizione dei beni, operazioni di credito ed espropriazione coatta che dovranno essere

ratificati dal rispettivo Consiglio Comunale.

B) LE ASSOCIAZIONI DI COMUNI E I CONSORZI

Le Associazioni di Comuni sono, contrariamente alle entità locali minori, una risposta all'insufficienza demografica o

territoriale dei piccoli comuni attraverso l'associazionismo, che da luogo ad un nuovo Ente Locale, l'Associazione di

Comuni che serve l'esecuzione comunitaria di opere o servizi determinati dai compiti dei comuni che ne fanno parte.

L'associazione di Comuni è contemplata nell'art. 44 della Legge sulle Basi dell'Ordinamento Locale: “Ai Comuni si

riconosce il diritto ad associarsi con altri in Associazioni per l'esecuzione congiunta di opere o servizi determinati di

propria competenza”. Si noti che la creazione è possibile solo tra Comuni, dando luogo alla creazione di vero Ente

Locale specializzato, con le facoltà proprie di quelli di tale natura, però senza la presenza di individui, a differenza dei

consorzi. Attraverso la creazione di questo tipo di organizzazioni, si pretende di alleviare il problema della mancanza

di risorse da parte dei Comuni per la creazione di opere o per la prestazione di servizi, trascendendo l'attuale situazione

di minifondismo comunale. E' di competenza di questa figura occuparsi della prevenzione ed estinzione degli incendi,

raccolta e trattamento dei rifiuti, rifornimento e trattamento delle acque, sfruttamento e gestione dei mattatoi, eccetera.

Nonostante questo, è da sottolineare che il carattere di volontarietà per la creazione di Associazioni comunali, ha

frustrato le speranze che furono poste in questa figura per il superamento dei gravi inconvenienti che derivano

dall'esistenza di piccoli comuni e la debolezza delle loro risorse di ogni tipo per occuparsi dei servizi e delle funzioni

pubbliche di loro competenza. L'inter-municipalità volontaria, l'unica possibile all'interno del nostro fondamentalismo

comunale, non ha dato i risultati sperati nel combattere il numero eccessivo di piccoli comuni e la loro inerzia

funzionale ed economica e questo a prescindere dai numerosi sforzi economici che, attraverso sovvenzioni

condizionate, che in un certo modo equivale ad un imposizione, concedono per la loro costituzione e mantenimento le

Comunità Autonome. In questo, l'esperienza francese, come abbiamo già detto e ripetiamo, è sommamente eloquente.

Il successo degli stabilimenti pubblici di cooperazione inter-comunale (EPCI), composti dal raggruppamento di vari

comuni per sviluppare competenze comuni, è stato possibile grazie alla sua imposizione coatta da parte della legge e

alla sua articolazione procedente dal centralismo prefettizio;e questo a prescindere dalla proclamazione del principio di

libera amministrazione locale sancita dalle leggi di decentramento del 1992 e 1993. Per i francesi, questa

imprescindibile imposizione centralista ha permesso, dalla riattivazione del processo di decentramento, consecutivo

alle leggi del 1992 e del 1993, una progressione dell'inter-municipalità, che in alcuni anni potrà portare ad una

copertura integrale del territorio. Esistono 2.461 stabilimenti pubblici di cooperazione inter-comunale che raggruppano

51 milioni di abitanti, vale a dire il 52 per 100 della popolazione totale del paese. Si pensa anche di convertire dette

associazioni comunali in collettività territoriali con organi eletti con suffragio diretto da parte dei suoi abitanti, come

primo passo per liquidare, in tale maniera, i mini comuni che ne fanno parte. La Legge riconosce alle Associazioni di

Comuni, personalità giuridica e capacità per il compimento dei propri fini specifici. La creazione delle Associazioni

esige il voto favorevole della maggioranza assoluta del Plenum dei Consigli Comunali interessati, previa relazione

pubblica durante il periodo di un mese; Quando vi siano coinvolti Comuni di diverse Provincie, bisognerà ascoltare il

parere delle rispettive Deputazioni Provinciali [art. 47.3 b) e 35.3 della legge sulle Basi dell'ordinamento locale del

1985 e Testo Unico dell'Ordinamento Locale del 18 aprile 1986]. Gli Statuti dovranno specificare i Comuni che

comprendono; il luogo nel quale stabiliranno i propri organi di governo e amministrazione; il numero e la forma di

designazione dei rappresentanti dei Consigli Comunali che devono integrare gli organi di Governo dell'Associazione

Comunale; le Finalità dell'Associazione; le risorse economiche; il periodo di vigenza; il procedimento di modifica

degli statuti; le cause di scioglimento. Secondo la Legge 57/2003, sulle misure per la Modernizzazione del Governo

Locale, le Associazioni Comunali, per la prestazione dei servizi o esecuzione delle opere di propria spettanza,

godranno delle competenze degli enti locali territoriali che determinino i loro statuti. In difetto di una previsione

statutaria, spetteranno loro tutte le potestà che siano necessarie per l'attuazione dei propri obiettivi e in accordo alla

legislazione applicabile a dette potestà. Come limite di competenza, si stabilisce l'impossibilità di assunzione da parte

dell'Associazione comunale, di tutte le competenze assegnate ai rispettivi Comuni (art. 35.2 del Testo Unico

dell'Ordinamento Locale del 1986). L'approvazione degli Statuti seguirà la procedura determinata dalla legislazione

delle Comunità Autonome e, ad ogni modo, si conformerà alle seguenti regole: a) L'elaborazione sarà di competenza

dei Consiglieri , costituiti in Assemblea, del totale dei Comuni promotori; b) La Deputazione o Deputazioni Provinciali

interessate elaboreranno una relazione sul progetto degli Statuti; c) I Plenum di tutti i Consigli Comunali approvano

Statuti. La medesima proceduta sarà osservata per la modifica – adesione o separazione – o soppressione delle

Associazioni Comunali. Gli Organi di Governo delle Associazioni Comunali, saranno rappresentativi dei Consigli

Comunali Associati, nella forma determinata dai rispettivi Statuti. In mancanza di una regolamentazione specifica, il

Regolamento di Organizzazione, Funzionamento e Ordinamento Giuridico delle Entità locali del 28 novembre 1986,

stabilisce con carattere di normativa suppletiva che gli organi di governo o Giunte di Associazione Comunale, saranno

composti da un Presidente, un Vicepresidente che lo sostituisca in caso di assenza o malattia, eletti tra i Vocali (membri

con diritto di voto) rappresentanti di ciascun Comune, che saranno un minimo di due unità (art. 140). Gli incarichi di

Segretario, Revisore e Tesoriere, dovranno essere svolti da funzionari con abilitazione nazionale. A differenza

dell'Associazione Comunale, la figura del consorzio locale, insieme alla presenza di enti pubblici nel raggruppamento,

l'integrazione di individui senza fini di lucro. Una figura organizzativa che, con precedenti nel Decreto del 27 giugno

1944 sul rifornimento di acqua alle popolazioni, compare nel Regolamento dei Servizi delle Corporazioni Locali del 17

Giungo 1955: “Le Corporazioni locali potranno costituire Consorzi con Entità Pubbliche di differente ordine per

impiantare o gestire servizi di interesse locale” (art. 37). La Legge sulle Basi dell'Ordinamento Locale del 1985 amplia

il concetto, permettendo la presenza di individui e lo definisce come: “Organizzazioni che possono essere istituite dalle

autorità locali con Amministrazioni Pubbliche per fini di interesse comune, o con entità private senza fini di lucro, che

perseguono finalità di interesse pubblico concorrente con quelli delle Amministrazioni Pubbliche” (art. 87). Il

consorzio gode di personalità giuridica propria, è retto dallo Statuto che determinerà i particolari dell'ordinamento

organico, funzionale e finanziario, e una volta costituito dovrà creare un'organizzazione specifica per il compimento

dei propri fini, la quale può essere qualunque delle organizzazioni previste nelle forme di gestione di servizi “

sostituendo gli Enti consorziati” (art. 40 del Regolamento dei Servizi delle Corporazioni Locali). Quest'ultima

precisazione fa intendere che gli Statuti del Consorzio potranno prevedere la creazione di un apparato proprio, o

organo diretto di gestione, o dare origine ad un Ente strumentale (Organismo autonomo, Società privata), oppure

affidare il servizio a un concessionario o affittuario secondo le differenti forme di gestione indiretta dei servizi locali.

La figura del Consorzio come rigoroso raggruppamento di Enti Pubblici superiori, ma senza la presenza di individui,

ha saltato la legge statale, son il fine di servire all'esecuzione di accordi di cooperazione che , nell'ambito delle

rispettive competenze, vengano concertati dallo Stato e dalle Comunità Autonome. “ Quanto la Gestione dell'accordo –

dice l'art, 6.5 della legge dell'Ordinamento Giuridico delle Amministrazioni Pubbliche e del Procedimento

Amministrativo Comune – renda necessario creare un'organizzazione comune, questa potrà adottare la forma di

consorzio dotato di personalità giuridica o la forma di società Mercantile. Gli Statuti del Consorzio determineranno i

fini del medesimo, così come le particolarità di regime organico, funzionale e finanziario. Gli organi decisionali

saranno composti da rappresentanti di tutte le entità consorziate, nella proporzione che verrà fissata nei rispettivi

Statuti. Per la gestione dei servizi che gli verranno demandati, si potrà utilizzare ognuna delle forme previste nella

legislazione applicabile alle Amministrazioni Consorziate.

C) LA REGIONE (comarca)

La regione (comarca) è composta da un raggruppamento di Comuni le cui caratteristiche geografiche o umane,

determinano l'esistenza di interessi comuni che necessitano di una gestione propria, o la prestazione di servizi del detto

ambito. Ci troviamo di fronte, come nel caso della parrocchia, ad una rivendicazione nazionalista fondamentalmente

catalana. La politicizzazione del tema regionale giunge da una rappresentazione culturale della forgia dell'unità

catalana come una comunione delle Regioni nel corso della storia. Regioni che, al di là delle proprie peculiarità fisiche,

avrebbero mantenuto la propria personalità socio-culturale e un'economia chiaramente differenziata, delle peculiarità

che la divisione della Spagna in provincie avrebbe rovinato. Per questo la rivendicazione della regione (comarca) sarà

presente in numerosi documenti del nazionalismo catalano e culminò in un progetto del 1931 per la creazione di 38

regioni e nove Vegueries, raggruppamento delle regioni in un'unità superiore, che pretendeva il riconoscimento di una

realtà strutturale. Il progetto non fu presentato al Parlamento, a quanto pare perché gli eventi del 1934 lo impedirono,

ma, ormai in piena guerra civile, il Decreto del 27 agosto del 1937 dichiarò questa divisione come generale a tutti gli

effetti. Il successo della regione (comarca), sebbene possa risultare tanto costosa e inutile come la parrocchia, è stata,

dopo la Costituzione del 1978, molto superiore a questa. Questo si spiega con la possibilità riconosciuta nell'art. 141.1

della Costituzione, di creare “raggruppamenti di Comuni, diversi dalla Provincia” e con il prestigio autonomista

Catalano che ha portato a imitazioni senza fondamento della sua regolamentazione statutaria delle regioni, da parte di

quasi tutti gli Statuti delle restanti Comunità Autonome che sfruttano la possibilità della loro creazione. Però, senza

dubbio allarmata dalla possibilità che si crei in tutto il territorio Spagnolo una nuova Entità Locale che vada a

sommarsi ai Comuni, provincie e Comunità Autonome, La Legge sulle Basi dell'Ordinamento Locale del 1985 dispose

molto astutamente per tutte le Comunità Autonome, fatta eccezione per la Catalogna, una condizione limitatrice molto

efficace per la sua istituzione. Questa condizione stabilisce l'impossibilità di creare la regione (comarca) “se a questo si

oppongano espressamente i due quinti dei Comuni che dovrebbero raggrupparsi in essa sempre che, in questo caso, tali

Comuni rappresentino almeno la metà del censo elettorale del territorio corrispondente” (art. 42 e disposizione

addizionale quarta). Il finale di questa storia sarà, dunque, l'istituzione di un'organizzazione sovra-comunale e

intraprovinciale,: la Regione (comarca), in Catalogna, processo iniziato dalla Legge 6/1987, del 4 aprile, con la

creazione di 38 regioni, prendendo come base la divisione stabilita con Decreto della Generalitat del 27 agosto 1937.

Le Regioni catalane, secondo questa legge, avranno competenza su quelle materie che saranno determinate dalle leggi

e in ogni caso sulla pianificazione del territorio e urbanistica, sanità, servizi sociali, cultura, sport, insegnamento, salute

pubblica e ambiente. Come organi di governo della Regione (comarca), si stabiliscono il Plenum, il Presidente e la

Commissione Speciale dei Conti. Oltre alla Catalogna, e per puro mimetismo, la maggioranza degli statuti di

autonomia fanno espressamente riferimento all'ente locale di possibile creazione, sebbene il suo sviluppo sia stato

scarso. In Castiglia e Leon è stata creata la Regione de El Bierzo e in Aragona sono state create trenta regioni. (Legge

10/1993). Però non sarebbe una sorpresa, dato l'inarrestabile crescita degli enti pubblici e delle burocrazie politiche, se

il modello regionale (comarcal) finisse con l'imporsi su tutto il territorio nazionale. La Legge sulle Basi

dell'Ordinamento Locale, coerentemente a quanto stabilito dalla Costituzione, rimette la creazione delle regioni alle

Comunità Autonome, in accordo con quanto disposto nei loro rispettivi Statuti, stabilendo come requisito che la loro

creazione non potrà mai presupporre la perdita da parte dei Comuni, delle loro competenze proprie (art. 25); un

requisito difensivo delle competenze municipali carente di significato, perché se la creazione delle regioni riveste un

qualche significato, è precisamente quello di assorbire le competenze comunali per esercitarle su popolazioni più

numerose e territori più estesi e, di conseguenza, rendere più redditizi i servizi comunali. Niente impedisce, nonostante

questo, che i comuni possano delegare competenze alla Regione (comarca), una formula che , tuttavia, possiede

l'inconveniente di fondare la regione su competenze precarie. L'ambito territoriale della Regione (comarca) sarà quello

determinato dalle leggi delle Comunità Autonome, alle quali spetterà anche fissare i termini di composizione e

funzionamento dei loro organi di governo, risorse e competenze, che dovranno essere accompagnate dalla segnalazione

delle facoltà amministrative pertinenti. Quanto al procedimento, si determina che l0iniziativa per la loro creazione

potrà partire dai Comuni interessati, senza che si possano creare, come si è detto, se a questo si oppongono

espressamente i due quinti dei Comuni che dovrebbero raggrupparsi in essa, sempre che, in questo caso, tali Comuni

rappresentino almeno la metà del Censo elettorale del territorio corrispondente. (art. 42 e disposizione addizionale

quarta). Quando la Regione (comarca) dovesse raggruppare Comuni di più di una Provincia, sarà necessario il parere

favorevole delle Deputazioni Provinciali al cui ambito territoriale appartengano tali Comuni.

D) LE AREE METROPOLITANE

La Legge 7/1985, sulle Basi dell'Ordinamento Locale, definisce le Aree Metropolitane come “Entità locali costituite

dai Comuni di grandi agglomerati urbani tra i quali nuclei di popolazione popolazione esistono vincoli economici e

sociali che rendano necessaria la pianificazione congiunta e il coordinamento di determinate opere e servizi” (art.

43.2). A prescindere da questa previsione, e dalla sua evidente necessità come si può dedurre dalla loro definizione

legale, la realtà è che le aree metropolitane nel nostro paese appartengono ormai alla Storia del Diritto. In realtà furono

create prima della Costituzione del 1978, non come enti locali, ma come organismi dipendenti dall'amministrazione

dello Stato per la pianificazione Urbanistica dei Comuni ivi raggruppati, e per la prestazione di servizi basici a Madrid.

(COPLACO), Bilbao (gran Bilbao) e Valencia (Consiglio Metropolitano della Huerta di Valencia). Tuttavia la

Corporazione Metropolitana di Barcellona, governata dai consiglieri dei comuni dell'area e dotato di grande capacità di

gestione, fu creata come un'entità locale, Nessuna di esse risultò soddisfacente per i nuovi governi delle Comunità

Autonome, per cui furono soppresse con leggi di queste ultime. Adesso la loro eventuale creazione dovrà effettuarsi

ugualmente mediante legge delle Comunità Autonome, previo parere dell'Amministrazione dello Stato, dei Consigli

Comunali e Deputazioni coinvolte. Detta legge, oltre determinarne l'organizzazione, regime economico e di

funzionamento, garantirà la partecipazione di tutti i Comuni integrati nell'Area per l'assunzione di decisioni, e una

giusta ripartizione di incarichi tra tutti, così come i servizi e opere di prestazione e realizzazione metropolitana e il

procedimento per la loro esecuzione

LA PROVINCIA

SOMMARIO: 1. LA PROVINCIA. CONCETTO ED ELEMENTI.—2. L' ORIGINE DELLA PROVINCIA

COSTITUZIONALE. DIVISIONE DIPARTIMENTALE E PROVINCIALE—A) Il Dipartimento francese.—B) La

Provincia spagnola.—3. LA CRISI DELLA PROVINCIA SPAGNOLA E IL SUO POTENZAMENTO

NELL'AMMINISTRAZIONE COMPARATA.—4. L'ORGANIZZAZIONE PROVINCIALE.—A) La Deputazione

Provinciale.— ) Il Plenum.—C) Il Presidente della Deputazione.—D) La Giunta del Governo Provinciale.—5. LE

ISOLE E ARCIPELAGHI .—6. I TERRITORI STORICI BASCHI.—.

1. LA PROVINCIA. CONCETTO E ELEMENTI

Alla stessa maniera del dispiegamento dei Comuni su tutto il territorio nazionale la Provincia nasce legata ai processi

di modernizzazione e cambiamento politico promossi dal liberalismo rivoluzionario che fa della centralizzazione e

della nuova ripartizione del potere territoriale, uniformità e centralizzazione, forgia della nuova unità nazionale, il tema

più urgente del momento storico. Si dovrà aspettare fino al 1833, fine dell'assolutismo monarchico, per assistere alla

definitiva divisione del territorio nazionale in 50 Province mediante il Reale Decreto del 30 Novembre 1833 del

Governo e dovuta a Javier DE BURGOS. Un ritardo notevole se consideriamo che già la Costituzione di Cadice del

1812, la prima delle nostre Costituzioni, parla della divisione territoriale in Province in ciascuna delle quali ci sarebbe

stata una Deputazione presieduta da un Capo Superiore con funzioni di controllo e vigilanza dell'Amministrazione dei

paesi. Benché la Provincia nasca come divisione territoriale dello Stato per lo stabilimento dei servizi di questo che si

andarono a stabilire le proprie rispettive sedi nel capoluogo provinciale, come il Governo civile e le Delegazioni

ministeriali, la sua natura di ente locale andò affermandosi progressivamente sulla base di definire alcuni interessi

provinciali diversi da quelli comunali e da quelli statali, processo che si consolida definitivamente con lo Statuto

provinciale del 20 Marzo 1925 e che continuerà con la Legge repubblicana del 1935 e con quella franchista del 1945.

L'art. 141 della Costituzione del 1978 definisce la Provincia come un'“ Entità locale con personalità giuridica propria

determinata dal raggruppamento di comuni e anche come divisione territoriale per il compimento delle attività dello

Stato. Questo doppio ed esplicito riconoscimento della Provincia come Ente Locale e demarcazione territoriale dello

Stato suppone una risposta paradossale – e lo stesso accadde, come si disse, nella discussione e testo finale della

Costituzione del 1931 – alle aggressioni che furono mosse da alcuni nazionalismi contro la Provincia, che ostacolò

secondo loro, ai fini di una nuova decentralizzazione e divisione dello Stato sulla base della creazione di una ancora

nuova Entità territoriale, la Comunità Autonoma. Ma la Costituzione non solo riconosce le Province nella sua doppia

dimensione locale e statale, ma le equipara ai Comuni e alle Comunità Autonome. Tuttavia, la protezione verso la

provincia non è rimasta in nessuna delle Comunità Autonome uni-provinciali, in quelle dove, come si è detto, si è

accettata la loro scomparsa come Ente locale per partecipazione alla Comunità Autonoma rispettiva (Corte

Costituzionale, Sentenza del 28 luglio 1981) . Da qui, alla vita di questo presupposto e del diverso entusiasmo con il

quale in alcune Comunità Autonome fu ricevuta la consacrazione costituzionale della Provincia, si possono distinguere

i seguenti modelli di organizzazione provinciale:

a) Scomparsa della Provincia per inserimento nelle Comunità Autonome uni-provinciali non insulari (Madrid, La

Rioja, Cantabria, Murcia, Navarra, Asturie), che assumono, competenze mezzi e risorse delle Deputazioni Provinciali,

che resteranno integrate in esse con i seguenti effetti: dissoluzione degli organi politici della Deputazione; integrazione

dell'Amministrazione provinciale iniziale in quella 'autonomistica con assunzione tramite questa di tutte le competenze

e risorse: successione della Comunità nelle relazioni giuridiche della Deputazione Provinciale (artt. 9 della Legge sul

Processo Autonomistico e 40 della Legge sulle Basi del Regime Locale)

b)Organizzazione Provinciale Forte, che si dà in tutte quelle Comunità Autonome in cui, seguendo il modello previsto

negli art. 7, 15 e seguenti della Legge sul Processo Autonomistico, le Deputazioni sommino alle competenze assegnate

come proprie dalla legislazione locale quelle trasferite o delegate dalle Comunità Autonome – incluso quelle trasferite

dallo Stato alle Comunità Autonoma – e si facciano anche carico della gestione ordinaria dei servizi propri della

Comunità Autonoma. .A questo modello di potenziamento della Provincia, a fronte di un maggior sviluppo

dell'Amministrazione Centrale della Comunità Autonoma, risponderà l'organizzazione della Comunità Autonoma

Basca, vicina a una specie di federalismo provinciale, se continueranno a trionfare le tesi tradizionali, ispirate al

Fuerismo carlista, sulla corrente centralista e francesizzata che ancora si trovano nel nazionalismo basco.

c) Infine, bisogna parlare di una organizzazione provinciale debole per descrivere la situazione e tendenza delle

Province catalane, condannate a competenze minime come conseguenza di un doppio cerchio:il potenziamento

massimo del centralismo della Generalidad e la creazione di un altro livello territoriale intermedio tra la Provincia e i

Comuni, e competitivo con questa: la Regione In quanto al territorio e popolazioni della Provincia, c'è poco da dire.

Essendo la Provincia, come dice l' art. 141 della Costituzione, un raggruppamento di Comuni, una „Corporazione di

corporazioni“, i suoi elementi territoriali e demografici vengono dati dalla somma del territorio e popolazione dei

Comuni che comprende .Ciononostante lo stesso articolo – e senza dubbio come una reazione di fronte alle tendenze

abolizioniste della Provincia – stabilì la cautela per la quale „ qualsiasi alterazione dei confini provinciali dovrà essere

approvata dalle Corti Generali mediante Legge Organica“ fatto che contrasta con la tradizionale regolamentazione

del numero di Province e i loro confini attraverso la potestà regolamentare, a conclusione del suo vincolo al regime

elettorale generale,ostentando la Provincia la condizione di circoscrizione elettorale (artt. 68.2 e 81 della Costituzione).

2. L'ORIGINE DELLA PROVINCIA COSTITUZIONALE. DIVISIONE DIPARTMENTALE PROVINCIALE

Così come nella descrizione della creazione dei Comuni francesi e spagnoli, come abbiamo visto, in termini generali

non contò in assoluto il territorio, ma l'esistenza di un nucleo di popolazione per piccolo che fosse, l'estensione

territoriale con indipendenza del popolo che vi viveva, furono il criterio determinante nella configurazione del

Dipartimento francese e della Provincia spagnola, che segue fedelmente i passi di quest'ultimo. La spiegazione è che

con la creazione dei Dipartimenti francesi e le province spagnole si pretendeva di sostituire l'antica divisione in Regni

della Monarchia Assoluta con il dichiarato obiettivo di spezzare la loro autonomia. Si trattava, dunque, di

un'operazione centralizzante e uniformatrice.

A) IL Dipartimento FRANCESE

I Dipartimenti Francesi furono creati da una Legge del 22 Dicembre 1789, il cui articolo 1 , dispose che, in sostituzione

delle Province, i Regni dell'ancien regime, si sarebbe proceduto a una nuova divisione in Dipartimenti. Il criterio

adottato fu che la divisione territoriale avrebbe permesso di avvicinare l'Amministrazione ai cittadini, in maniera tale

che questi, in un solo giorno dalle zone più lontane dalla capitale del Dipartimento, avessero potuto arrivare a questa,

in una sola giornata, sbrigare i propri affari e ritornare al proprio domicilio in un'altra giornata Se ne crearono

inizialmente 83, oggi sono 95 Dipartimenti per un'estensione superficiale di 550.000 chilometri quadrati che possiede

la Francia. Il Dipartimento all'inizio è una creazione artificiale a cui non si appoggia su un ben definito insieme di

interessi più in là di quelli che si suppone esistano per la convivenza su un medesimo territorio. Non esiste

,inizialmente, un patriottismo dipartimentale, ma nemmeno si instaurò una pura divisione geometrica del territorio, dal

momento che la proposta di THOURET di dividere il territorio nazionale in quadrati in 80 circoscrizioni attorno 324

leghe da un lato fu respinta dopo un intervento di MIRABEAU. Questo permise di addolcire la rigidezza geometrica

della proposta della divisione e tenere in considerazione, previa consultazione alla Provincia o antichi regni,o le

particolarità che l'elemento umano di solidarietà aveva forgiato lungo i secoli. Orbene, con la creazione del

Dipartimento non si pretese di creare una collettività decentrata che gestisse interessi propri, ma una circoscrizione

dello Stato. In principio, il Dipartimento non ha beni propri né entrate, e le loro spese si suffragano con il prodotto

delle imposte dello Stato. Se l'Amministrazione dei Dipartimenti è attribuita a organi elettivi non fu – come dice

BENOIT- perché si pretendeva una ricerca di alcune “autorità locali”,ma fu il frutto dell'applicazione del sistema

rivoluzionario di scelta nella designazione dei titolari delle funzioni pubbliche che sarà anche esteso ai titolari delle

funzioni giudiziari per la legge 16/1790, del 24 agosto; d'altra parte, le autorità dipartimentali erano subordinate nelle

materie fiscali alla sola ispezione del potere legislativo e, negli affari amministrativi, al Re, considerato capo supremo

dell'Amministrazione. Si tratta, dunque, di una specie di centralismo democratico che combinava il principio elettivo

con quello della collegialità e gerarchia, tanto amati entrambi dai rivoluzionari e tanto utopici dal punto di vista

dell'efficacia amministrativa che finirono in un perfetto fallimento. L'autorità centrale troppo allontanata si debilitò con

il potenziamento eccessivo delle amministrazioni dipartimentali, minacciando la struttura sociologica dello Stato.

Come conseguenza, il sistema instaurato dai rivoluzionari era profondamente squilibrato. Affidare le missioni dello

Stato agli Amministratori eletti localmente poteva solamente condurre scontri tra le missioni da assumere, di carattere

nazionale, e le strutture stabilite, di carattere locale. La deconcentrazione con una struttura di decentramento. Questo

disequilibrio poteva provocare solamente l'anarchia. Ed è quello che si è prodotto“ (BENOIT). Contro il disordine e

indipendentismo dipartimentale reagirà per prima la Convenzione inviando degli incaricati a ristabilire l'autorità

statale, poi, il Consolato, con la legge del 28 pluvioso dell'Anno VIII, che non altera la funzione e la divisione

dipartimentale ma che implica un cambiamento radicale dell'organizzazione. Gli amministratori eletti sono sostituiti da

un Prefetto nominato dal Governo, che sarà il nuovo responsabile dell'Amministrazione. L'Assemblea Generale si

mantiene, ma i suoi membri sono ora designati, ugualmente, dal potere centrale. In ogni caso, il Dipartimento portava

nelle sue origini, benché in forma embrionale, il seme di un certo decentramento, il feto di un ente locale. Già la Legge

del 1789 alludeva agli affari locali del Dipartimento come qualcosa di diverso da quelli generali della nazione. Nel

1810 gli si riconosce la possibilità di avere un patrimonio proprio distinto dello Stato. Dopo verrà il riconoscimento di

personalità giuridica, di nuovo l'elezione da parte degli abitanti dei membri del Consiglio Generale e con la III

Repubblica e la Legge del 1871 l'ampliamento delle attribuzioni e della sua indipendenza in materia locale. In ogni

caso il decentramento, fino alla riforma del 1982, sarà sempre relativo, dal momento che lascerà al Prefetto la carta di

organo esecutivo del Consiglio Generale.

B) LA PROVINCIA SPAGNOLA

In Spagna è chiara l'influenza di questo modello dipartimentale. Però si eredita qui (in Spagna) non nella sua versione

primogenita o rivoluzionaria del 1789, ma nella versione napoleonica. La prima volta per opera di Giuseppe

Bonaparte, che divise la Spagna in 38 Dipartimenti, che poi denominò Prefetture e che ispirerà le divisioni successive.

Ogni Prefettura si suddivide in tre Sotto – prefetture (la divisione provinciale di Catalogna in quattro Province si stabilì

dopo). Le Corti di Cadice assumeranno poi la filosofia centralizzante della divisione territoriale e dello schema

dipartimentale francese, qui denominato provinciale ( nonostante l'art.10 della Costituzione del 1812 elenchi le diverse

parti o regni del territorio nazionale nella Penisola, Isole e America, secondo la denominazione tradizionale), e così

l'art. 11 obbligava a fare una divisione più conveniente, secondo una legge costituzionale, quando le circostanze

politiche della nazione lo permettessero. Lo schema provinciale si completerà – lasciando per più avanti la divisione –

nel Capitolo II del titolo IV della Costituzione di Cadice, che regola il Governo politico delle province e le Deputazioni

Provinciali, e dove la combinazione tra i criteri burocratici e elettivi è un preludio del doppio carattere e natura, statale

e locale, della Provincia. In questo senso, si stabilì che il Governo politico di queste risiederà nel Capo Superiore,

nominato dal Re, e che in ciascuna di esse ci sarebbe stata una Deputazione Provinciale per promuovere la loro

prosperità, presieduta dal Capo Superiore e che sarebbe composta dal Presidente, il Vice Presidente e l'Intendente e

sette individui eletti dagli elettori di partito in un giorno diverso da quello in cui si nominano i Deputati di Corte. In

quanto alle funzioni che inizialmente si attribuirono ai Deputati Provinciali non sono facili da definire, né come

strettamente nazionali o statali, né come locali, alla vista dell'elenco che si fa nell'art. 335 della Costituzione di Cadice:

tutela e controllo sull'attività comunale, riparto di contributi, opere di utilità provinciale. Eccetera. In ogni caso, è

chiaro che con la divisione provinciale si perseguiranno fini di uniformità organizzativa e rinforzo nell'unità della

coscienza nazionale spagnola di fronte dell'antica varietà. Così si evince dal discorso Preliminare che allude a facilitare

l'Amministrazione della Giustizia, la distribuzione e pagamento dei contributi e la comunicazione interna delle

province, accelerare e semplificare gli ordini e disegni del Governo e promuovere l'unità di tutti gli spagnoli,

qualunque sia il Regno o la provincia alla quale appartengono“. Compiendo il mandato costituzionale si stabilì la

divisione provinciale, per la prima volta con Decreto delle Corti del 27 Gennaio 1822, che crea 42 Province. La crisi

della Costituzione di Cadice provocò l'inefficacia di questa divisione, ma per Decreto – questa volta del Governo – si

approvò il 30 novembre del 1833, la divisione provinciale definitiva dovuta a Javier de Burgos. Questa seconda

divisione è più rispettosa dei confini storici, dal momento che le Province on si catalogano alfabeticamente o come

senza alcun riferimento alla conformazione degli antichi Regni,ma anzi si parte dagli Antichi Regni, dividendole in più

o meno Province, secondo la loro estensione, inoltre, si rispettano in maggior misura i confini interregionali e si

mantengono le enclave storiche di alcuni Regni in altri .Infine, il Decreto – Legge del 21 Settembre del 1927 divise la

Provincia delle Canarie in quelle di Tenerife e Las Palmas, e con ciò si totalizzò il numero di cinquanta Province. In

definitiva, la Provincia spagnola che risulta da questa divisione si presenta più che come una divisione del territorio di

Spagna, come una divisione interna dei suoi vecchi Regni, alcuni dei quali, come Navarra o le Province Basche,

mantengono i loro antichi confini; in termini Generali può, dunque, dirsi che fu più moderata della divisione francese

in Dipartimenti, risultando un numero di province equivalente alla metà di quelli. E' anche una realtà incontestabile che

la Provincia andò affermandosi lungo il XIX secolo e nel presente con il doppio carattere, che già era presente nelle

sue origini, di divisione territoriale dello Stato e Corporazione locale. Il primo concetto servì per lo stabilimento dei

servizi dello Stato che andarono rinforzando nella capitale provinciale le loro rispettive sedi, come i Governi Civili e le

più importanti Delegazioni Ministeriali, senza che altre circoscrizioni di ambito sovra-provinciale – come i Capitanati

Generali militari ( nonostante avessero la loro rappresentanza provinciale nei Governi militari) – o infra provinciali,

come i Distretti Giudiziari, riguardassero sostanzialmente al protagonismo provinciale. Come ente territoriale o

corporazione locale, la Provincia andò distaccandosi progressivamente sulla base di definire alcuni interessi provinciali

come diversi da quelli comunale e statale, materializzandosi nella gestione di determinati servizi pubblici,

fondamentalmente di indole assistenziale, benefica e sanitaria, e in sostituzione dei Comuni. Di tutte le forme la

corporazione provinciale non perse mai il suo marchio di fabbrica francese che la assoggettava all'Amministrazione

dello Stato attraverso la Presidenza della Deputazione Provinciale, che esercitava il Governatore civile, e un regime di

tutele e controlli eccessivamente severo, che si addolcì solamente ne tempo attraverso lo Statuto Provinciale di Calvo

Sotelo del 1925 e la legislazione repubblicana sotto - seguente.

3. LA CRISI DELLA PROVINCIA SPAGNOLA E IL SUO POTENZIAMENTO NELL'AMMINISTRAZIONE

COMPARATA.

Come già abbiamo detto, la creazione delle Comunità Autonome dopo la Costituzione del 1978 diede luogo alla

conversione di alcune province in comunità autonome e, in quelle che si formano da varie province, a uno spostamento

della sua importanza in favore dei nuovi enti territoriali. Incalzata la provincia da sopra dalla forza dominatrice della

Comunità Autonoma e, da sotto, dalle pretese da sovranità dei comuni il suo avvenire come ente locale con interessi e

competenze proprie si trova minacciato negli ultimi decenni. Per questo non sorprende che gli autori del Libro Bianco

del Governo Locale come del Progetto preliminare di Legge del Governo Locale, elaborati su iniziativa del Governo

socialista nel 2005, contemplino la provincia come ente locale ma senza interessi e governo proprio e facciano esplicita

la loro pretesa di convertirle in semplici enti di gestione al servizio dei comuni, più in là di ciò che, in parte, già

succedeva nella realtà. Questa soluzione si difende nel Libro Bianco, nonostante che i suoi redattori siano coscienti

della rinascita delle deputazioni provinciali e consigli dipartimentali in altri paesi europei, i cui titolari sono eletti

direttamente dalla popolazione dei Dipartimenti e province, che suppongono uno spazio territoriale e una popolazione

più idonei di quella comunale per sviluppare funzioni e servizi pubblici efficienti. Così accade nelle province italiane, i

Dipartimenti francesi, le province olandesi e finlandesi e i nomi greci, espressamente citati nel libro bianco. Su queste

amministrazioni si è prodotto un doppio processo: da una parte sono state dotate di organi di cui i titolari sono eletti da

votazione diretta dalle loro popolazioni rispettive e, dall'altra, si sono assegnate loro competenze proprie di gestione

diretta. Potenziare la provincia è la soluzione arbitrata in Italia dalla Legge n. 142, del 8 giugno del 1990, in cui la

deputazione sperimentò un rinforzo significativo, e imprevisto in molti aspetti nel suo ruolo di ente intermedio tra il

comune e la regione. La Legge confermò anche il carattere della deputazione italiana come ente rappresentativo di

primo grado, retta da un consiglio eletto con suffragio diretto; dall'altra parte gli attribuì funzioni amministrative

importanti che si venivano ad aggiungere a funzioni che già aveva assegnate e che la Legge ampliava:: funzioni di

pianificazione, coordinamento di tutti i servizi e funzioni che, per le loro caratteristiche, superano l'ambito territoriale

comunale (come, per esempio, la pianificazione urbanistica, soprattutto in ciò che rispetta la localizzazione delle

infrastrutture:la tutela del territorio; le politiche di appoggio allo sviluppo economico di ambito locale; etc...). Nello

stesso tempo si affida alla Deputazione la tutela e conservazione dell'ambiente, l'eliminazione e riciclaggio dei rifiuti,

la disciplina nell'organizzazione del territorio e altri settori importanti, come la viabilità e i trasporti, i servizi sanitari

specialmente per quanto si riferisce all'igiene e la profilassi pubblica,l'istruzione pubblica e la formazione

professionale. La legge francese del 13 agosto 2004 che entrò in vigore il 1 di gennaio del 2005, sulle libertà e

responsabilità locali, precisa le modalità dei nuovi trasferimenti di competenza ai differenti scaloni decentralizzati. Il

comune e gli aggruppamenti dei comuni risultano appena colpiti. Per contro, è colpita la regione, benché l'estensione

dei suoi poteri sia stata rivista al ribasso. Però è soprattutto il Dipartimento, al quale si attribuiscono nuove funzioni,

quello che fa la parte del leone in questo nuovo riparto di competenze. Il protagonismo del Dipartimento francese si

manifesta in nuove responsabilità in materia di azione sociale, solidarietà e alloggi, ordinazione del territorio e

infrastrutture, educazione, cultura e patrimonio e politica economica. Davanti a questo panorama comparato, Cosa

proporranno gli autori del Libro Bianco per le nostre deputazioni? Naturalmente tutto è il contrario: Nessuna

competenza propria, la negazione a monte degli interessi provinciali e il mantenimento della Deputazione nei

parametri infra-democratici dell'elezione indiretta di secondo grado e la sua conversione pura e piana in organo

assistenziale dei comuni impotenti:“ in realtà il proposito della Commissione è di adattarsi correttamente alle

deputazioni e sperare che tutto il suo potenziale sia dedicato a favorire l'autonomia comunale: la Commissione non

propone delle deputazioni subordinate ai Comuni, ma al servizio di questi perché intende che questa sia essenzialmente

la ragione di essere la sua garanzia costituzionale „. Lo stesso annuncia l'esposizione dei Motivi del Disegno di Legge

del Governo Locale del 2005: << La Legge parte anche dalla considerazione del fatto che la provincia e il suo organo

di governo, la Deputazione provinciale, non sono qualcosa di distinto dai loro comuni, sono gli stessi Comuni che

lavorano unitamente e in modo solidale>>. Impossibile esprimere meglio la sentenza di morte della provincia come

entità locale con interessi e competenze proprie! Conseguentemente, il Disegno di Legge ridefinisce la provincia e

elimina dalle sue competenze quelle relative alla prestazione di servizi pubblici di carattere sovra-comunale o, in caso,

sovra–comarcale (riferita alla Comarca (regione) Ndt.) alla promozione e amministrazione degli interessi peculiari

della provincia e l'approvazione annuale del piano provinciale di cooperazione alle opere e servizi di loro competenza,

affidate nell'art. 36 della Legge sulle Basi dell'Ordinamento Locale del 1985. La disattivazione della Provincia come

ente locale contraddice la dottrina della Corte Costituzionale, stabilita nella conosciuta sentenza del 28 Luglio del

1981, nel ricorso di incostituzionalità promosso dal Governo contro la Legge della Generalidad del 17 Dicembre del

1980, che pretendeva di sopprimere le quattro Deputazioni catalane. In essa si allude, almeno in tre occasioni, agli

interessi provinciali, mentre il libro Bianco e il Disegno di Legge le contemplano come semplice raggruppamento di

comuni senza interessi propri. Una dottrina che la Corte Costituzionale non autorizzò nella Sentenza del 16 maggio del

1983. Come afferma MORREL, <<la presenza di Entità municipali nella definizione della provincia non può avere

come conseguenza che la provincia possa essere intesa come entità amministrativa composta, il cui sostrato sia una

pluralità di comuni. Come neppure è possibile affermare che una Comunità Autonoma, o lo Stato, sia anche un

aggruppamento di comuni e province>>.La posticipazione della provincia va contro, allo stesso tempo, la miglior

dottrina spagnola che va avanti da decenni reclamando il suo potenziamento come asse e centro dell'Amministrazione

locale, dato che il suo numero di abitanti e spazio territoriale sono i più adeguati per lo stabilimento efficiente dei

servizi pubblici. Mezzo secolo si è già compiuto da che il Professor Garcia di Enterria (primavera 1957) pronunciasse

la sua magistrale conferenza sulla provincia nella Facoltà di Diritto dell'Università di Siviglia. Giustamente sotto

l'epigrafe “Superamento dell'idea di sostituzione dell'attività comunale: la provincia come area di programmazione

regionale dei servizi”, il nostro autore sosteneva un regime locale rafforzato sul protagonismo essenziale della

provincia. La citazione è lunga ma vale la pena (soffermarsi) perché la difesa della provincia come ente locale né si

può giustificare meglio né esprimere in termini più brillanti di questi: <<Urge stabilire che l'aumento delle funzioni

della Provincia in questo ordine di questioni non si deve giustificare unicamente nell'idea elementare di sostituzione

dell'attività comunale; era questa l'idea dalla quale lo Statuto del 1925 estrasse la peregrina concezione della Carta

inter-comunale come mezzo surrogante delle Deputazioni. Questo non è difendibile in nessun terreno. Tutta la

giustificazione di fondo che sostiene lo sviluppo moderno della Provincia è precisamente non nell'idea, del tutto

eventuale, della sostituzione del Comune, ma in quella molto più profonda e sostanziale di un effettivo trasferimento di

funzioni . E' accaduto, chiaro e lampante, che l'area comunale è rimasta straripante come area efficiente per la

programmazione di alcuni servizi Guardiamoci bene dal piangere nostalgicamente davanti a questa realtà. Se il pianeta

intero si è compattato, e oggi può essere girato in alcune ore, se la forma politica stessa dello stato nazionale come

Stato integralmente sovrano è già in netta crisi, e si intravedono già segnali inequivocabili, e qualcosa di più di segnali,

di forme federative continentali, la cui effettività sta già alla nostra porta, sarebbe un miracolo che l'area minore

dell'organizzazione politica, che è il Comune, rimanesse alla sua antica intangibilità. Senza che questo voglia dire che

tutto il Comune in quanto tale sia già superato, né molto meno, se è certo che deve rendere a entità più ampie un fascio

importante delle sue vecchie funzioni. L'idea di Comune come nucleo autosufficiente della vita sociale non smette di

essere una eredità di una civiltà campagnola, millenaria e statica, della quale progressivamente ci allontaniamo sempre

di più. Le tecniche moderne di comunicazione e di trasporto, lo sviluppo della produzione in larga scala, tanto nel

piano industriale, quanto in quello agricolo, l'ordinamento sociale nella relazione città–campagna, o intorno a grandi

aree metropolitane, e se il caso lo richiede, le tecniche di programmazione collettiva e del trattamento generale dei

servizi, ha esteso a aree extra-comunali i vincoli effettivi della socialità e della interdipendenza, che prima stavano

limitandosi alla frazioni e alla vallate. Le nuove condizioni di vita hanno intrecciato , dunque, in demarcazioni

territoriali molto più estese di quelle tradizionali, quelle che sono venute servendo fedelmente il comune, un intreccio

molto ma molto più fitto ogni volta di un'effettiva vita sociale omogenea. Il moderno potenziamento della Provincia si

collega direttamente a questa nuova realtà ed è chiamata, pertanto, ad una funzione crescente, e non precisamente

eventuale. Questa giustificazione della Provincia, come una demarcazione “largescale”, o area per la progettazione a

gran scala dei servizi che oggi impongono le nuove forme di vita sociale, si rende specialmente visibile soltanto con il

soddisfare alcuni campi di attuazione propria del suo riconoscimento a Cooperazione dei servizi comunali. Il

rifornimento di acqua , per esempio, che è il primo che figura nell'enunciazione del paragrafo 4 dell'articolo 255 della

Legge. Evidentemente, ecco qui un servizio la cui pianificazione ai fini dell'installazione nei diversi nuclei urbani deve

essere realizzata in forma incomparabilmente più efficiente, attraverso una visione collettiva piuttosto che una visione

“caso per caso” , e questo non soltanto perché le Deputazioni contino di più su personale tecnico qualificato che non i

Comuni ( benché questo sia anche una ragione in più), ma e soprattutto, perché è perfettamente comune che una

medesima captazione e conduzione dell'acqua serva simultaneamente per un insieme di paesi, con vantaggio non solo

economico, ma anche di efficienza nel servizio, e ancora di equitativa distribuzione di un elemento vitale tanto scarso.

Questa stessa considerazione può estendersi ai servizi sanitari, mediante un coordinamento effettivo di quelli installati

in una regione e tra questa anche quelli della capitale, quelli di estinzione degli incendi, che non è affatto necessario

reiterare in tutti e in ciascuno dei centri urbani, dell'illuminazione e forza motrice elettrica o elettrificazione rurale,

della comunicazione telefonica, del sistema stradale dei percorsi comunali, etc... Ecco qui servizi pubblici il cui grado

di efficienza e di economia di installazione e di gestione aumenta in quanto sono programmati a livello regionale.

Ecco qui, dunque, la sfera di azione genuina e singolare della Provincia. Non facciamo menzione del chiamato

precisamente “regional planning” e attuabile tanto nell'ordine economico puro (irrigazione, boschi, piani di

conservazione del suolo, industrializzazione, etc...) come nel rigore dell'ordinanza urbanistica; quest'ultima

applicazione, conosciuta anche con il nome di "aménagement de Vespace". Tutto ciò evidentemente ci aiuta a superare

l'idea tradizionale della Provincia come limitata alla gestione di un gruppo di stabilimenti sanitari e di beneficenza, e

ancora come mero sostituto di un'azione pubblica che corrispondesse principalmente ai Comuni. Al contrario è

necessario prendere piena coscienza che la consacrazione della Provincia come entità locale, e ancora la sua

permanenza nel sistema intero dell'ordinamento locale, si sostiene su una realtà di fondo molto più importante che

quello di una semplice eventualità, sulla realtà dell'effettiva e continua e progressiva formalizzazione dell'ambito

sovra comunale come un ambito di vita sociale crescente e ancora dominante dal punto di vista della relazione

dell'uomo con lo spazio, dal punto di vista di quello che gli anglosassoni chiamano ecologia e noi . ordinariamente

geografia umana>>. E' obbligatorio far risaltare che questa dottrina, sebbene per altre circostanze, non è rimasta senza

applicazioni. Dall'iconoclastia anti-provincialista si sono liberate, come abbiamo detto, le comunità autonome uni-

provinciali che hanno fortificato con la loro conversione i loro poteri della cornice provinciale, le giunte insulari nelle

isole equiparate a province, e la Comunità Autonoma Basca, i cui Territori Storici, costituiscono il fulcro del suo

regime politico e locale:<< Il territorio della Comunità Autonoma dei Paesi Baschi rimarrà integrato dai Territori

Storici che coincidono con le province, nei loro attuali confini,di Alava, Guipúzcoa e Vizcaya» (art. 2)Un sistema

protetto nel proprio statuto di Guernica che impone per l'elezione degli organi rappresentativi dei Territori Storici il

suffragio universale, libero, diretto e segreto. Le Deputazioni Forali mantengono una relazione molto distinta con i

comuni e gli altri enti locali del loro territorio, ai quali si appoggiano nella loro gestione, esercitando in contropartita

un massiccio potere di controllo. Per la Navarra questo ordinamento proviene dall'art. 6 della Legge „Pattuita“ del 16

agosto 1841, che pone i suoi Comuni << sotto la dipendenza della Deputazione>>.Continua a sussistere in virtù

dell'art. 46.2 della Legge Organica di Reintegrazione e Miglioramento del Regime Forale di Navarra e dell'insistenza

dei propri comuni navarresi nel mantenere il suo regime privativo , plasmando nella Legge Forale 12/1986, del 17

aprile, regolatrice del controllo da parte del Governo di Navarra, della legalità e dell'interesse generale dell'attuazione

delle entità locali. In definitiva, e paradossale nei confronti della storia, le Deputazioni basche sono le uniche, dentro le

comunità autonome pluri-provinciali, che hanno attribuite competenze solide di servizi propri e di controllo dei

Comuni e che sono elette, come dire, sullo stesso modello della Deputazione Provinciale che instaurò per la Spagna

liberale la Costituzione di Cadice del 1812 (artt. 324 fino 327)

4. L'ORGANIZZAZIONE PROVINCIALE

L'Organo tradizionale del Governo della Provincia come Ente locale è la Deputazione Provinciale, anticamente

presieduta dal Governatore Civile(come il Prefetto presiedeva in Francia il Consiglio Dipartimentale) e che a questo

livello mostrava anche il carattere di rappresentante dello Stato, della medesima forma che il Sindaco assumeva nel

Comune questo doppio carattere di rappresentante dello Stato e Capo dell'Amministrazione comunale. La Legge delle

Basi dell'Ordinamento Locale del 1985 separò la Provincia dallo Stato e regolò l'organizzazione della Deputazione

Provinciale analogamente a quanto disposto per il Consiglio Comunale. Detta regolamentazione è stata modificata

dalla Legge 11/1999, del 21 aprile, nel senso di potenziare ancora di più la figura del Presidente di fronte al Plenum

della Deputazione e nella medesima linea ha inciso la Legge 57/2003, del 16 dicembre, sulle “Misure per la

Modernizzazione del Governo Locale”. Secondo questa regolamentazione l'organizzazione provinciale risponde alle

seguenti regole (art. 32):

1. Il presidente, i Vicepresidenti, la Giunta del Governo e il Plenum esistono in tutte le Deputazioni.

2. Allo stesso tempo, esisteranno in tutte le Deputazioni organi che hanno per oggetto lo studio, la relazione o la

consulenza degli affari che devono essere sottoposti alla decisione del Plenum, così come il controllo della gestione del

Presidente, la Giunta di Governo e i Deputati che mostreranno deleghe sempre che la rispettiva legislazione

autonomistica non preveda una forma organizzativa distinta in questo ambito, e ferme restando le competenze di

controllo che spettano al Plenum.

3. Tutti i gruppi politici facenti parte della Corporazione avranno diritto a partecipare ai detti organi, mediante la

presenza di Deputati appartenenti ai medesimi, in proporzione al numero di Deputati che hanno nel Plenum.

4. Il resto degli organi complementari dei precedenti si stabilisce e regola attraverso i propri Deputati, fermo restando

che le leggi delle Comunità Autonome sull'Ordinamento locale possono stabilire un'organizzazione provinciale

complementare di quella prevista Legge Per ciò che si dirà in seguito, l' ordinamento provinciale , similmente a quello

comunale, segue le norme di un Governo parlamentare: la “sovranità provinciale” risiede nel Plenum, e il Presidente

della Deputazione e la Giunta del Governo provinciale assumono la posizione del Presidente del Governo e di questi

nell'organizzazione politica dello Stato.

A) LA DEPUTAZIONE PROVINCIALE

Il Plenum, organo massimo della Deputazione è costituito dal Presidente e dai Deputati Provinciali. Il numero di

Deputati, stabilito nell'art. 204 della Legge Organica 5/1985, del 19 giugno, dell'Ordinamento Generale Elettorale, è

proporzionato al numero di residenti nella Provincia, che oscilla tra i 25(per le Province fino a 500.000 residenti),

27(da 500.001 a 1.000.000) e 51 (per quelle con più di 3.500.000 residenti). Detti Deputati devono rivestire la

condizione di Consiglieri Comunali nei Consigli Comunali della rispettiva Provincia. La loro elezione è, dunque,

indiretta o di secondo grado, attraverso il seguente procedimento:

1. La Giunta Elettorale Provinciale distribuisce il numero totale di Deputati provinciali tra i Distretti Giudiziari della

Provincia in proporzione al numero di residenti in ciascuno di essi. Tale distribuzione ha come limiti che tutto il

Distretto Giudiziario deve contare, qualunque sia la sua popolazione, su un Deputato come minimo, e che nessun

Distretto Giudiziario, per molti che siano i suoi abitanti, può contare su più di tre quinti del numero totale di Deputati

Provinciali.

2. La Giunta Elettorale Provinciale forma una relazione di partiti politici, coalizioni, federazioni o aggruppamenti di

elettori che abbiano ottenuto qualche Assessore Comunale dentro ciascun Distretto Giudiziari ordinandoli in un ordine

decrescente in relazione ai voti ottenuti da ciascuno di essi. Poi si distribuiscono i Deputati corrispondenti al rispettivo

partito giudiziale, tenendo in considerazione il metodo D'Hondt, che la stessa legge descrive (art. 163).,

3. La Giunta Elettorale Provinciale convoca i Consiglieri Comunali eletti da ciascuno di quei partiti politici coalizioni,

federazioni, raggruppamenti di elettori, perché, tra loro, eleggano il Deputato o Deputati di loro spettanza, più tre

supplenti; a tale fine, detti Assessori Comunali devono presentare una o varie liste di candidati, avvallati con la firma di

un terzo di tali Assessori Comunali, risultando eletti Deputati i Consiglieri Comunali facenti parte della lista che

ottenga più voti.

B) IL PLENUM

Le competenze Plenum della Deputazione Provinciale sono analoghe a quelle del Plenum del Comune di regime

comune, e, in questo senso, come depositario della sovranità provinciale che gli spetta.

—la titolarità delle potestà normative basilari(organizzazione della Deputazione, approvazione delle ordinanze e dei

piani di carattere provinciale, e l'approvazione dei Bilanci, organici del personale, relazione dei posti di lavoro,

retribuzioni complementari del personale, regime di personale eventuale);

— potestà di controllo su tutti gli organi provinciali (approvazione di conti, controllo e fiscalizzazione degli organi di

governo, soprattutto attraverso la mozione di censura sul Presidente), funzioni decisionali sul trasferimento di beni e

contrazione di guadagni che eccedono da un determinato ammontare

— le decisioni in materia processuale, come l'esercizio di azioni giudiziali, accordi di lesività e conflitti di

competenza.

C) IL PRESIDENTE DELLA DEPUTAZIONE

Con il medesimo carattere presidenzialista con cui è concepita la figura del Sindaco così sussiste quella del Presidente

della Deputazione nel disegno della Legge sulle Basi dell'ordinamento Locale del 1985. La sua elezione corrisponde al

Plenum che lo deve eleggere tra i suoi membri, con maggioranza assoluta alla prima votazione o maggioranza

semplice nella seconda. La destituzione si fa per mozione di censura costruttiva che si regge sulle medesime regole di

quelle per il Sindaco, o per perdita della questione di fiducia vincolata alla non approvazione dei seguenti affari: i

bilanci annuali, il Regolamento organico, il piano provinciale di cooperazione alle opere e servizi di competenza

comunale. Il nuovo Presidente si eleggerà d'accordo con il sistema previsto per i Sindaci.. Il parallelismo tra Sindaco e

il Presidente della Deputazione continua in ciò che riguarda le sue funzioni e competenze che sono come quelle del

(Sindaco) concepiti in base all'essere Presidente esecutivo di un organo collegiale di cui il funzionamento è

responsabile, e che incarna la rappresentazione della Provincia, oltre essere Capo della sua Amministrazione

Provinciale. Conforme alla Legge sulle Basi dell'Ordinamento Locale, dopo la modifica operata dalla Legge 11/1999,

al Presidente della Deputazione spetta:

- Dirigere il Governo e l'Amministrazione della Provincia, rappresentare la Deputazione, convocare e presiedere le

sessioni del Plenum e di qualsiasi altro organo della Deputazione, decidendo i pareggi con voto di qualità. Come

organo esecutivo, allo tesso tempo, ordinare la pubblicazione e esecuzione, far compiere gli accordi della Deputazione,

e dirigere i servizi e le opere.

— Lo sviluppo della gestione economica d'accordo con il Bilancio, alla fine del quale dispone i guadagni entro i suoi

limiti di competenza, concerta operazioni di credito, contrattazioni e concessioni di tutti i tipi quando il suo importo

non superi l'ammontare che la Legge specifica.

— Come Capo del Personale approvare l'offerta di impiego pubblico d'accordo con il Bilancio e l'organico approvati

dal Plenum, le basi delle prove per selezionare il personale e per i concorsi di reclutamento di posti di lavoro e

distribuire le retribuzioni complementari che non siano fisse, e periodiche, nominare e sanzionare i funzionari.

— L'esercizio delle azioni giudiziali e amministrative e la difesa della Deputazione nelle materie di sua competenza e,

in caso di urgenza, in materie di competenza del Plenum.

— E, infine, come competenza residua gli spetta l'esercizio di quelle altre attribuzioni che la legislazione dello Stato o

delle Comunità Autonome assegna alla Deputazione e non siano espressamente attribuite a altri organi.

D) LA GIUNTA DEL GOVERNO PROVINCIALE

Similmente alla Giunta del Governo Comunale nei Comuni di regime comune è composta da Presidente e da un

numero di Deputati non superiore ad un terzo del numero legale degli stessi, nominati e suddivisi liberamente dal

Presidente, dandone conto al Plenum. Allo stesso modo, le sue funzioni hanno uguale portata di quelle che si

attribuiscono all'organo analogo nei Comuni di regime comune, e, in conseguenza, non smette di essere un organo di

appoggio al Sindaco. Spetta perciò alla Giunta del Governo Provinciale l'assistenza al Presidente nell'esercizio delle

sue attribuzioni e quelle che il Presidente le delega o le leggi le attribuiscono. Il Presidente, allo stesso tempo, può

delegare l'esercizio di determinate attribuzioni tra i membri della Giunta del Governo, ferme restando le deleghe

speciali che per incarichi specifici può realizzare a favore di qualsiasi Deputato, anche se non appartiene alla Giunta

del Governo. I Vicepresidenti, nominati dal Presidente, sostituiscono, per ordine di nomina e nei casi in cui sia

vacante,assente o malato, il Presidente, essendo liberamente designati da quest'ultimo tra i membri della Giunta del

Governo.

5. L' ISOLA E GLI ARCIPELAGHI

La legge di base del regime locale considera l'isola come ente locale del medesimo livello di quello della provincia.

Tuttavia, questa qualificazione istituzionale non raggiunge tutte le isole e isolotti del litorale spagnolo, né quelle che,

seppure di certe dimensioni e popolazione, sono amministrativamente unite a altre molto vicine, come è il caso di

Formentera, appartenente a Ibiza, e la Graziosa, unita a Lanzarote. Le specialità del regime insulare si proiettano su

quello degli arcipelaghi delle Isole Canarie e delle Baleari. Non fu così agli inizi del regime costituzionale e della

divisione provinciale nel XIX secolo, in cui entrambi gli arcipelaghi furono considerati sentieri e uniche Province, le

cui capitali si stabilirono, rispettivamente a Santa Cruz di Tenerife e a Palma di Maiorca.. La singolarità amministrativa

delle Isole Canarie ha avuto sempre come motore base la rivendicazione da parte dell'isola di Gran Canaria dalla sua

equiparazione con quella di Tenerife, storicamente monopolista ,in quanto capitale, della sede degli organismi pubblici

statali e della dotazione di servizi (Capitanato Generale, Governo civile, Delegazioni ministeriali, Università).La sua

più recente evoluzione inizia con la Legge del 11 luglio del 1912 che creò in ciascuna delle sette isole dell'arcipelago,

un organo di amministrazione proprio, Cabildo Insular, al quale seguì lo Statuto Provinciale del 1925, che in vece della

Provincia, organizzò un' Associazione Inter-insulare che raggruppava i „Cabildos“ delle sette isole, i quali

rappresentava esercitando le funzioni che questi gli delegavano. Questa prima organizzazione si conclude con il Reale

Decreto del 21 settembre 1927, che divide l'arcipelago in due Province: Gran Canaria, con capitale a Las Palmas, e

Tenerife, con capitale a Santa Cruz, Province che raggruppano altre isole minori intorno a queste maggiori e al fronte

delle quali, e sostituendosi alle Deputazioni Provinciali, si installano percorsi Associativi Provinciali Inter- insulari ,

nelle quali si integrano i rispettivi cabildos insulari. Ma la vecchia causa delle Canarie si va a rinverdire con la

Costituzione del 1978 per la creazione della Comunità Autonoma delle Canarie che, in una buona logica

amministrativa, avrebbero portato alla scomparsa dell'organizzazione provinciale e all'integrazione diretta in quella

Comunità, come di fece come vederemo in seguito, nel caso baleare. In questo senso, la sesta disposizione transitoria

dello Statuto delle Canarie prevedeva il trasferimento delle competenze, mezzi e risorse delle Associazioni Provinciali

Inter-insulari e alla Comunità Autonoma e ai Cabildos Insulari. Ciononostante, dal momento che le Canarie erano una

Comunità Autonoma con due Province, non era costituzionalmente possibile prescindere formalmente da esse; perciò,

benché ipocrita e a livello testimoniale , La Legge sulle Basi dell'Ordinamento Locale optò per conservarle

mantenendo i suoi organi reggenti: Le Mancomunità Provinciali Inter-insulari di Tenerife e Gran Canaria, composte

dai Presidenti dei Cabildos delle isole maggiori e delle minori che queste raggruppavano, sotto la presidenza del

presidente del Cabildo della capitale, con la finalità esclusiva di essere <<organi di rappresentanza ed espressione degli

interessi provinciali>> però senza competenze materiali. D'altra parte si provocò un'equiparazione delle isole con le

Province, dato che la Legge sulle Basi dell'Ordinamento Locale determinò che << I Cabildos Insulares assumeranno le

competenze delle deputazioni provinciali (art. 41.1) competenze alle quali si sono sommate quelle trasferite dalla

Legge 14/1990, del 26 giugno della comunità autonoma delle Canarie. L'isola Canaria è, dunque, una provincia

potenziata a livello competenziale. Altra singolarità notevole dei „cabildos delle Canarie“ a differenza delle

deputazioni provinciali, è che i loro consiglieri, in numero proporzionale a quello degli abitanti dell'isola, vengono

eletti, non da parte dei consiglieri comunali dei Comuni che ne fanno parte, ma con suffragio universale, diretto e

segreto degli elettori di ciascuna isola, nel medesimo atto di elezione degli consiglieri comunali dei Comuni, risultando

proclamato Presidente, il candidato che sta a capo della lista più votata nell'isola (art. 201 della Legge Organica

13/1985 del Regime Elettorale Generale) L' organizzazione territoriale dell'arcipelago baleare è stata ed è più semplice.

Tutte le isole, senza disporre di organi locali propri, come i Cabildos di ciascuna delle Isole Canarie, formavano, fino

alla Costituzione del 1978, una sola Provincia, la cui capitale corrispondeva a Palma de Mallorca. Quest'unica

Provincia, come accadde nel resto delle Comunità di Autonomia uni-provinciale, fu fagocitata dalla Comunità

Autonoma Baleare, che sostituì la Deputazione Provinciale con le istituzioni autonomistiche (Parlamento, Presidente e

Governo). Ma in ciascuna isola (Mallorca, Menorca, Ibiza y Formentera) si sono creati i Consigli Insulari, che non

solo sono gli organi del governo, amministrazione e rappresentazione di ciascuna isola, funzionando in essa come

Deputazioni Provinciali ma che al tempo stesso costituiscono la cornice dell'Amministrazione Autonomistica, dal

momento che i Deputati di questi Consigli Insulari sono, simultaneamente, e con gran senso dell'economia politico–

amministrativa, i membri unici del Parlamento Baleare (artt. 41.3 della Legge sulle Basi dell'Ordinamento Locale y 38

dello Statuto di Autonomia per le Isole Baleari).

6. I TERRITORI STORICI BASCHI

Le peculiarità provinciali del Paesi Baschi rispondono a ragioni storiche antitetiche, come si è detto, a quelle catalane e

la cui essenza radica giustamente nel potenziamento massimo della Provincia e della sua Organizzazione. Gli episodi

più immediati della millenaria storia fuerista che spiegano la situazione attuale, si concentrano nelle guerre carliste, a

causa delle quali le tre province basche persero la loro precedente organizzazione politica, nei termini che stabilirono

le Leggi del 25 ottobre 1839 e, soprattutto del 21luglio 1876. Orbene, se la peculiarità dell'organizzazione basca era la

sua chiara vocazione provincialista nel senso che non esisteva al di sopra di essa nessuna forma di organizzazione

superiore, è logico che sarebbe apparso un inevitabile antagonismo la tendenza centralista e unitaria che suppone la

Comunità Autonoma basca come livello sovra-provinciale ,e lo spirito forale che porta a un massimo livello di

indipendenza delle Province rispetto di questa. Con gran fedeltà al passato, lo Statuto di Guernica del 1979 incoraggia

le tendenze fueriste (riferite al Fuero Ndt.) della Provincia Basca de Vizcaya, Guipúzcoa e Álava, Territori Storici, alle

quali coincide, non come dipendenti e subordinate alla Comunità Autonoma, ma come parte integrante della loro

organizzazione istituzionale, e a quelle a cui riconosce il diritto di «conservare o, nel caso fosse necessario, ristabilire e

attualizzare la sua organizzazione e istituzioni privative di autogoverno». A questo fine assegna ai territori storici

importanti competenze, con previsione di ampliarle mediante trasferimento delle competenze della propria Comunità,

il che venne portato a compimento dalla Legge del Parlamento Basco 27/1983, del 25 novembre, sulle relazioni tra le

istituzioni comuni della Comunità Autonoma e gli organi forali dei suoi territori storici. Il singolare regime

organizzativo delle Deputazioni Forali è regolato dalle leggi del Parlamento basco e dalle norme approvate dalle

proprie Giunte Generali come organi superiori dei rispettivi territori. Basilarmente consiste in questo:Le Giunte

Generali agiscono come il Parlamento provinciale, e i loro membri (Chiamati Apoderados in Vizcaya e Procuradores in

Guipúzcoa y Alava) sono eletti , a differenza dell'elezione delle Deputazioni Provinciali, per suffragio diretto. Le

Giunte Generali esercitano la potestà normativa, approvano i bilanci e piani e controllano l'attività dell'esecutivo: la

Deputazione Forale. Questa è presieduta e retta dal Deputato Generale, eletto dalla Giunta Generale tra i propri

membri, che a sua volta nomina e sospende (dall'incarico) i Deputati Forali, posti a capo dei diversi Dipartimenti di

essa.

CAPITOLO VII

L' AMMINISTRAZIONE ISTITUZIONALE

SOMMARIO:1. INTRODUZIONE- 2. PRECEDENTI E EVOLUZIONE DEGLI ENTI ISTITUZIONALI

– 3. GLI ORGANISMI PUBBLICI STATALI – A) Regime generale degli organismi pubblici – B) Gli organismi

autonomi – C) Entità pubbliche imprenditoriali – D) LE Agenzie Statali – E) Gli Enti Pubblici atipici o apolidi –

4)ENTI STRUMENTALI DI DIRITTO PRIVATO. LA SOCIETA' MERCANTILE – 5. LE FONDAZIONI

PUBBLICHE – 6. GLI ORGANISMI SPECIALIZZATI LOCALI – 7. L'AMMINISTRAZIONE ISTITUZIONALE

NELLE COMUNITA' AUTONOME – 8. LE IMPRESE AD ECONOMIA MISTA -

1. INTRODUZIONE

Per Amministrazione istituzionale si intende l'insieme delle organizzazioni di cui si servono gli Enti territoriali per

compiere concrete funzioni di servizio pubblico o intervento amministrativo. Di fronte alla situazione dell'autonomia

politica e vocazione di competenza generale che assumono gli Enti territoriali ( Stato, Comunità Autonome,

Corporazioni locali), le caratteristiche base degli enti istituzionali sono la specialità dei suoi fini e la dipendenza di un

Ente territoriale, così come l'attribuzione di personalità giuridica indipendente da questo. Lo straordinario sviluppo

dell'Amministrazione specializzata si è denominata decentramento funzionale per distinguerlo da quello territoriale,

che si traduce in trasferimenti di competenze dello Stato agli Enti territoriali minori e nella maggiore autonomia di

questi. L'uno e l'altro decentramento obbediscono, come avverte BENOIT, a ragioni diverse: mentre il decentramento

territoriale è un fenomeno essenzialmente politico e costituisce una forma di concezione dello Stato nel suo insieme,

provocata dalla pressione della popolazione e dalla sua forma di stanziamento, il denominato decentramento funzionale

è un fenomeno di distribuzione interna degli organi pubblici degli Enti territoriali che dipende dall'arte amministrativa,

fondata su ragioni tecniche e su quello di cui gli amministratori non si interessano direttamente. Ovviamente fu lo

Stato nel XIX secolo quello che, con la formula di stabilimento pubblico, prese l'iniziativa della creazione di organismi

decentrati. La legislazione del XX secolo, dallo Statuto comunale di Calvo Sotelo del 1924, permetterà il

dispiegamento di un ampio decentramento funzionale dipendente dagli Enti locali; e, naturalmente, la creazione delle

Comunità Autonome supporrà un altro ambito dello sviluppo di Enti specializzati. La novità di questi tempi consiste

nella proliferazione di organizzazioni pubbliche specializzate camuffate da Enti privati, cosa che potenzia il loro

sviluppo. In questo senso, le Amministrazioni territoriali creano senza sosta società anonime o fondazioni, di capitale

integralmente o maggiormente pubblico, per soddisfare fini di interesse generale. Su questo procedere problematico,

conosciuto come <<fuga dalle Amministrazioni Pubbliche verso il Diritto Privato>> e sulla cui costituzionalità si

pongono domande numerosi autori(SALA ARQUER, SILVIA DEL SAZ, MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, ecc.) —

fenomeno al quale ci siamo riferiti nel capitolo I del tomo I di quest'opera- torneremo più avanti- L'Amministrazione

specializzata serve ultimamente da sponda per la, ipotetica più che reale, neutralizzazione partitica nei confronti di

alcune istituzioni di speciale trascendenza (come quelle che gestiscono i mezzi di comunicazione pubblici, o

controllano settori economici privatizzati, dando origine a ciò che si è giunti a chiamare le <<Amministrazioni neutrali

o indipendenti)- In quanto stanno al margine della responsabilità politica che il Governo assume su ogni tipo di

organizzazioni pubbliche (che) sono costituzionalmente sospette. Della sua specifica problematica ci occuperemo nel

capitolo seguente.

2. PRECEDENTI E EVOLUZIONE DEGLI ENTI ISTITUZIONALI

Come precedenti all'interno dell'Amministrazione istituzionale potremmo citare le fondazioni reali che esistono,

sopratutto nel terreno assistenziale – reali ospedali -, durante la Monarchia assoluta. Anche le fabbriche reali —

recedenti a quelli che oggi sono gli stabilimenti pubblici industriali o imprese pubbliche con fini di interesse generale –

appaiono nel XVIII secolo come una manifestazione della politica di promozione dell'industria da parte

dell'Amministrazione reale (fabbriche di arazzi, di porcellane, di armi, di tessuti, ecc...). Nel XIX secolo si generalizzò

la figura dello stabilimento pubblico, di origine francese, la cui applicazione più frequente si diede nel campo della

gestione dei servizi pubblici assistenziali, come quelli di carattere benefico, sanitario e dell'istruzione (ospedali, ospizi,

istituti, università). La singolarità di questa forma organizzativa era, come abbiamo detto, conciliare la subordinazione

gerarchica all'autorità ministeriale con una relativa indipendenza nella gestione del servizio. Di questo si rendono

responsabili gli specifici funzionari tecnici – come medici e professori - , che normalmente formano un organo

collegiale (Chiostro, Giunta) nel cui seno si propone la superiorità a coloro che devono essere i responsabili dello

stabilimento (Direttore, Rettore). Inoltre, lo stabilimento pubblico permette di integrare l'iniziativa sociale e la

partecipazione cittadina, sempre minoritaria, nel Governo e nel controllo centrale, una tecnica visibile specialmente

negli stabilimenti benefici (ospedali, ospizi, case di maternità) e nei loro organi supervisori (le Giunte di beneficenza).

Si dota lo stabilimento pubblico di personalità giuridica indipendente dallo Stato, con il fine di attrarre al suo

patrimonio alcune donazioni (eredità, lasciti, donazioni) che privati non attuerebbero se il beneficiario fosse l'insieme

dello Stato e le sue multiple finalità, e non l'istituzione concreta che motiva la sua generosità. L'importanza dello

stabilimento pubblico nella legislazione spagnola si riflesse nella legislazione civile nella quale si concettualizzano e

classificano le diverse persone giuridiche. Così, nel Progetto del Codice Civile di Garcia Goyena del 1852, e al fianco

delle Corporazioni (termine che all'epoca si doveva riferire a quelle territoriali, come dire, ai Comuni e Province) e

associazioni riconosciute dalla Legge, si citano gli stabilimenti pubblici. Il Codice Civile alluderà poi in numerosi

precetti agli stabilimenti pubblici ufficiali, di beneficenza o di istruzione pubblica, pensati come entità verso le quali si

canalizzeranno le libertà di quelli privati (Art. 303, 671, 746, 788 y 956), per effetto del quale l'art. 38 riconobbe loro la

personalità giuridica per possedere ogni tipo di beni, così come contrarre obblighi ed esercitare azioni civili o penali. Il

Diritto francese seguita ad essere fedele alla denominazione tradizionale di stabilimento pubblico per denominare gli

Enti strumentali. In questo concetto include, in primo luogo, gli stabilimenti pubblici amministrativi, categoria che

comprende i classici Enti assistenziali, sanitari e dell'istruzione, tra gli altri, e anche Corporazioni pubbliche come le

Camere Agrarie e quelle del Commercio. Nello stabilimento pubblico amministrativo tipico, lo Stato nomina i titolari

degli organi direttivi. Il suo Ruolo nell'ente matrice si qualifica come tutela, benché sostanzialmente ciò sia di autentica

gerarchia, dati i poteri di nomina e della destituzione del personale direttivo che l'Ente matrice ostenta e anche dalla

possibilità di revoca delle sue decisioni. Lo stabilimento pubblico amministrativo è la frontiera dei servizi senza

personalità, ma con un'ampia libertà di gestione (Stampa Nazionale, Documentazione francese, tra gli altri) formula

che il Consiglio di Stato, in una relazione del 1971, propiziò la sua estensione così come la correlativa riduzione del

numero allarmante egli stabilimenti pubblici (al contrario di quanto fatto nel Diritto Spagnolo, dove si soppressero i

servizi amministrativi senza personalità con la Legge Generale di Bilancio nel 1977). Il campo di attuazione degli

stabilimenti pubblici si ampliò, in primo luogo, con la categoria degli stabilimenti pubblici commerciali e industriali, la

cui attività si intese sottoposta al Diritto Privato e alla giurisdizione ordinaria, allo stesso modo per i rapporti con il

proprio personale ( salvo il Direttore e il Revisore dei Conti che si nominano tra funzionari). L'ultima categoria

accettata è quella degli stabilimenti pubblici di carattere scientifico, culturale e professionale creati dalla legislazione

universitaria (Le Leggi del 12 novembre del 1968 e del 26 gennaio del 1984). In essa si includono le Università, la

Casa Velasquez, il Museo Nazionale di Storia Naturale ecc... Come principale caratteristica ostentano competenze di

autogoverno e auto organizzazione delle quali i precedenti erano deficitari, con la possibilità di approvare i propri

statuti e l'organizzazione interna. Inoltre eleggono i propri organi di governo, assicurandosi la partecipazione negli

organi di direzione collegiale delle diverse classi che compongono la rispettiva comunità, come professori e ricercatori,

rappresentanti degli studenti e del personale tecnico e di servizio; il suo bilancio non è sottomesso all'approvazione

dell'organo che esercita le facoltà di tutela, mentre il controllo finanziario e l'intervento di spese si realizzano a

posteriori rispetto alla contrattazione della spesa corrispondente. Come terzo presupposto dell'Amministrazione

specializzata, già superato, può essere considerato il fenomeno burocratico delle casse speciali. Queste non furono altro

che organi amministrativi ordinari inseriti nella gerarchia, ma privilegiati con eccezioni ,di dubbia legalità, ai principi e

regole di bilancio di unità di cassa e specialità. L'obiettivo era amministrare le tasse per la prestazione dei servizi al

fine di compensare le dotazioni insufficienti di personale o di materiale, stabiliti dal bilancio. In sostanza, dunque, le

casse speciali erano organi amministrativi ordinari liberati in parte dal dogmatismo del bilancio che creavano e

amministravano per loro stessi, e al margine del Bilancio, fondi pubblici di diversa provenienza (oltre le tasse, risparmi

di cifre non spese in esercizi precedenti, ecc...).Questo sistema provocò disfunzioni nel funzionamento dei servizi,

attenti, alle volte, a ficcare il naso prima di tutto in quelle attuazioni generatrici di ingressi, e fu origine di gravi

disuguaglianze retributive tra i funzionari. Giustamente con questa situazione ebbero fine due Leggi della medesima

data, il 28 dicembre 1958: la legge delle Tasse e Esazioni Parafiscali e la Legge delle Entità Statali Autonome. Fino

all'approvazione della Legge delle Entità Statali Autonome, del 18 dicembre 1958, non esisteva, come abbiamo detto,

una regolamentazione generale degli Enti istituzionali, reggendosi gli stabilimenti pubblici sulle rispettive norme di

creazione. Questa Legge abbandonò il termine dello stabilimento pubblico e assegnò all'insieme degli Enti pubblici

specializzati la denominazione di Entità Statali autonome. A sua volta, classificò queste in Servizi amministrativi

senza personalità giuridica. Organismi autonomi e Imprese Nazionali. La Legge, secondo la sua Esposizione dei

Motivazioni, rispondeva alla necessità di risolvere il problema originato <<dalla creazione delle diverse Entità Statali

che ben possono essere denominate autonome, sia perché stato un fatto necessario dotarle di personalità giuridica

indipendente, sia perché, mancando ancora questa personalità giuridica distinta dallo Stato, richiesero, ciononostante,

una certa autonomia funzionale e finanziaria, senza la quale i servizi che hanno in affidamento non potrebbero essere

raggiunti o lo sarebbero in maniera deficitaria...>> Non fu, tuttavia, fortunata la terminologia utilizzata per designare

queste Amministrazioni specializzate. Da una parte , non si giustifica l'abbandono del tradizionale termine francese di

Stabilimento Pubblico; dall'altra, c'è un abuso del termine autonomia (Entità Autonome, Organismi Autonomi), termine

confuso, per altri, nonché falso, come riconosce la stessa Esposizione dei Motivi della Legge quando afferma che <<

anche nei casi in cui dette Entità godano di personalità distinta dallo Stato non i tratta di persone indipendenti dal

medesimo>>. Però né c'è indipendenza, come confessa il legislatore, né vera autonomia, se per questa si intende la

possibilità di dotarsi di uno Statuto proprio, giacché per contro, sono create da cima a fondo dallo Stato, che approva

allo stesso tempo il corrispondente Statuto, lo stesso si può dire se per autonomia si vuol significare l'autogoverno o la

possibilità della nomina dei suoi incarichi direttivi che è realizzata l'Amministrazione Centrale o che sono occupati dai

medesimi titolari del Ministero a cui sono ascritti. Infine, se l'autonomia si riferisce al riconoscimento di una potestà

normativa propria neppure questa condizione ha luogo, poiché l'eventuale potestà regolamentare che si possa

riconoscere a queste Entità è, in ogni caso, subordinata alle norme dei Dipartimenti ministeriali e del Governo. Se a

tutto ciò si aggiunge l'esistenza di un'intensa tutela e subordinazione dei suoi atti all'Amministrazione dello Stato, si

comprenderà, una volta in più, che a questo tipo di <<decentramento>> gli si dà la qualifica di decentramento tecnico

o, più propriamente, fittizio. L'intento di riordino della Legge delle Entità Statali Autonome non fu precisamente un

successo. La recalcitrante singolarità delle organizzazioni amministrative specializzate, impedì, e continuò ad

ostacolare,riordino di tutte loro secondo i canoni previsti in una Legge ordinaria, rimanendo fuori dalla sua

regolamentazione alcune di quelle, a quel tempo più significative. Per questa circostanza furono designate, secondo la

felice espressione di GARCIA TREVIJANO, come <<Organismi autonomi apolidi>>; come dire, organismi non

soggetti alla regolamentazione generale ma ai loro rispettivi Statuti e ai principi e regole base del Diritto

Amministrativo. Tra gli esclusi alcuni appartenevano chiaramente all'Amministrazione corporativa, essendo da ciò

giustificata la loro esclusione, come le Camere di Commercio, Industria e Navigazione (art. 5); ma ne rimasero fuori

anche altri che riunivano allora le caratteristiche degli Organismi autonomi, come l'Istituto Nazionale di Previdenza,

l'Istituto del Libro o della Moneta Straniera. Disposizioni posteriori esclusero la RENFE, Le Banche Ufficiali, Porti

con Statuto di Autonomia, ecc... La Legge Generale di Bilancio del 4 gennaio del 1977 (Testo Unico approvato dal

Reale Decreto Legislativo 1091/1988 del 23 settembre)abbandonò la classificazione e terminologia della Legge delle

Entità Statali Autonome e agli effetti dei bilanci e del controllo economico, introdusse una nuova, confusa e

ingiustificata caratterizzazione degli Enti strumentali: 1. In primo luogo, la Legge prescindette dai Servizi

amministrativi senza personalità giuridica, autorizzando il Governo a integrarli pienamente nei Bilanci Generali dello

Stato o a trasformarli in Organismi autonomi (quinta disposizione transitoria). 2. Distinse, in secondo luogo, due tipi di

Organismi autonomi: gli organismi autonomi amministrativi e quegli Organismi Autonomi di carattere commerciale,

industriale, finanziario e analoghi. 3. Infine, sotto l'inappropriata denominazione di società statali – inadeguati perché

lo Stato non entra, nella maggior parte dei casi, in relazione di società con altre persone, né adotta sempre forma

privata mercantile né civile – Vennero inglobate: a) le società mercantili nel cui capitale fosse maggiore la

partecipazione, diretta o indiretta, dell'Amministrazione dello Stato o dei suoi Organismi autonomi e altre Entità statali

di Diritto Pubblico; b) le Entità di Diritto Pubblico che per Legge adattarono le loro attività all'ordinamento giuridico

privato; c) il <<resto degli Enti del Settore Pubblico>> che si reggeva sulla sua normativa specifica in virtù delle

disposizioni della Legge del Bilancio,sia direttamente attraverso quelle che si riferivano agli stessi Enti, sia

sussidiariamente nelle rispettive materie non regolamentate nelle loro specifiche norme (art. 6). In questo gruppo

bisognerebbe, dunque, includere gli <<Enti apolidi>>, vale dire quelli che non trovavano posto nei tipi precedenti per

il loro sottrarsi alle regole generali degli Organismi autonomi o delle società statali che avevano un regime più

standardizzato. In questo gruppo si incluse l'Agenzia Statale dell'Amministrazione Tributaria (art. 103 della Legge dei

Bilanci per il 1991). Per risaltare, infine, che la normativa degli Stati istituzionali non è comune per i dipendenti

dell'Amministrazione dello Stato e delle Comunità Autonome, ciascuna di esse con leggi proprie a riguardo. Per quanto

riguarda gli Enti decentrati creati dalle Entità locali, la Legge 57/2003, del 16 dicembre, sulle Misure per la

Modernizzazione del Governo Locale, con un buon criterio abbandona le antiche specializzazioni della Legge sulle

Basi dell'Ordinamento Locale e adotta la tipologia e terminologia degli Enti strumentali dello Stato.

3. GLI ORGANISMI PUBBLICI STATALI

La Legge 6/1997, dell'Organizzazione e Funzionamento dell'Amministrazione Generale dello Stato (LOFAGE) cercò

di correggere gli errori della Legge di Bilancio del 1977 introducendo un certo realismo nella nuova tipologia di Enti,

che unifica sotto la categoria degli Organismi pubblici statali quelli che definisce, nel modo tradizionale, come <<

quelli creati sotto la dipendenza o vincolo dell'Amministrazione Generale dello Stato, per la realizzazione di qualsiasi

attività di esecuzione o gestione, tanto amministrativa, di promozione o servizio, come di contenuto economico, le cui

caratteristiche giustifichino la loro organizzazione e sviluppo nel regime di decentramento funzionale>>(art. 2.3 e 41),

e attribuisce a loro <<personalità giuridica pubblica differenziata, patrimonio e tesoreria proprie, così come autonomia

di gestione>> (art. 42). Gli Organismi Pubblici statali si classificano in Organismi Autonomi e Entità pubbliche

imprenditoriali(art.43). Un nuovo riordino e tipologia degli Enti istituzionali, come quella che ha portato a capo la

LOFAGE, ha un alto costo in sicurezza giuridica, provocando un lungo processo di adattamento alla nuova

regolamentazione degli Statuti di numerosi organismi. Perciò, prima di affrontarla, il legislatore deve avere molto

chiaro in testa quello che vuole e i vantaggi delle nuove formulazioni organizzatrici. Quali sono state? Le spiegazioni

date dall'Esposizione delle Motivazioni della LOFAGE sono molto parche. Da una parte, sembra che il legislatore sia

afflitto dalle preoccupazioni terminologiche. <<Si opta – dice l'esposizione dei Motivi.- Per una denominazione

generica, Organismi Pubblici, che raggruppano tutte le Entità del Diritto pubblico dipendenti o vincolati

all'Amministrazione Generale dello Stato>>. Dall'altro lato, la preoccupazione si incentra nel differenziare nitidamente

gli Organismi autonomi<< che realizzano funzioni fondamentalmente amministrative e si sottomettono pienamente al

Diritto pubblico>> delle Entità pubbliche imprenditoriali che realizzano funzioni di prestazione di servizi o produzione

di beni suscettibili di controprestazione economica, e, anche quando sono regolati in generale dal Diritto privato,

risulta a loro applicabile il regime di Diritto pubblico in relazione con l'esercizio delle potestà pubbliche e con

determinati aspetti del loro funzionamento. In ogni caso, rimangono fuori da questa tipologia legale determinati enti

apolidi resistenti al regime comune, nonostante l'ampia flessibilità delle formule precedenti. E' il caso degli Enti

suddetti nelle Disposizioni Addizionali dalla Sesta alla Decima e di quelli a cui faremo riferimento nell'epigrafe

successiva. A questi due tipi di Enti bisogna sommare le già citate <<società mercantili statali>>, che si reggeranno

grazie all'ordinamento giuridico privato; la legislazione mercantile, salvo nelle materie nelle quali viene applicata la

normativa di bilancio, contabile, di controllo finanziario e contrattazione, e che in nessun caso potranno disporre di

facoltà che implichino l'esercizio dell'autorità pubblica (dodicesima disposizione addizionale). E infine, come si è

detto, a tutti quelli bisogna sommare le fondazioni pubbliche regolate nella Legge 50/2002, del 26 dicembre, sulle

Fondazioni. La regolamentazione degli Organismi Pubblici statali parte da un regime generale (Art. Dal 41 al 44e dal

61 al 65 della LOFAGE), , applicabile tanto alle varietà inizialmente previste degli stessi, gli Organismi autonomi e le

Entità pubbliche imprenditoriali, quanto ora un terzo genere di organismo pubblico, le Agenzie Statali, create dalla

legge 28/2006, del 18 luglio, pomposamente denominata <<delle Agenzie Statali per il miglioramento dei servizi

pubblici>>. perché ora le Agenzie Statali? Secondo l'Esposizione delle Motivazioni della Legge delle Agenzie, la

Legge 6/1997, del 14 aprile, sulle Organizzazioni e il Funzionamento dell'Amministrazione Generale dello Stato,

suppose una semplificazione della normativa dell'Amministrazione Generale dello Stato e anche dei suoi Organismi

Pubblici, dotando questi di una regolamentazione che costituisce il loro regime base. Ciononostante, le rigidezze che

presentano gli attuali modelli di gestione e l'avara autonomia sulla quale contano gli organismi pubblici, soprattutto

nella loro configurazione di organismi autonomi ostacolano in gran misura il raggiungimento degli obiettivi prima

indicati. Perciò le Agenzie Statali non saranno, senza aggiungere altro, un nuovo tipo di Organo Pubblico ma la

formula organizzativa verso la quale, progressivamente, si andrà a ricondurre quegli Organismi pubblici attualmente

esistenti, la cui attività e funzioni si accordino al concetto di Agenzia Statale e dei si stimi più opportuna e più efficace

la loro conversione in questo tipo di Organismo Pubblico. L'agenzia sarà dunque, nel futuro,( vedremo fra quanto

tempo!) il tipo di organismo pubblico che, con carattere generale, si crea grazie all'Amministrazione Generale dello

Stato, per dare risposta alle sue necessità di decentramento funzionale, sebbene eccezionalmente perdureranno i

restanti tipi di organismi pubblici. A questo effetto la Legge autorizza il Governo affinché proceda a trasformare nel

termine di due anni, gli attuali Organismi Pubblici in agenzie quando i loro obiettivi e attività si accordino con la

natura di queste, e prescrive che gli organismi pubblici che si debbano creare nell'Amministrazione Generale dello

stato, adotteranno la configurazione di agenzie statali. A partire da adesso, dunque, avremo nello scenario istituzionale

organismi autonomi, entità pubbliche imprenditoriali, agenzie statali, oltre che organismi apolidi, amministrazioni

indipendenti, società e fondazioni pubbliche. Così continua la confusione, e per questo motivo la difficoltà di

comprensione di questa sterpaia istituzionale, non sarà imputabile al redattore di queste righe né al paziente lettore.

A) REGIME GENERALE DEGLI ORGANISMI PUBBLICI

Comune a tutti gli organismi pubblici è il regime della loro creazione che si compie mediante la Legge che stabilirà il

tipo di Organismo Pubblico, fini generali, Ministero o Organismo di ascrizione, risorse economiche, peculiarità del

loro ordinamento del personale, di contrattazione, patrimoniale, fiscale e qualsiasi altra che, per loro natura, esigano

norme con rango di Legge (art.61). Gli statuti,che sono una norma istituzionale di organizzazione e funzionamento, si

approvano con Reale Decreto su iniziativa del titolare del Ministero di ascrizione e su proposta congiunta dei Ministri

delle Amministrazioni Pubbliche e dell'Economia e del Tesoro. In essi si descriveranno gli organi di direzione

dell'Organismo , funzioni e competenze, potestà amministrative, patrimonio, risorse finanziarie, risorse umane,

contrattazione; regime di bilancio, economico finanziario, di intervento, controllo finanziario e contabile, che sarà, in

ogni caso, quanto stabilito nella Legge Generale di Bilancio; e, infine, la facoltà di reazione o partecipazione in società

mercantili quando ciò sia imprescindibile per il raggiungimento dei fini assegnati (art. 62). La Questione di base è la

dipendenza ministeriale: gli Organismi autonomi dipendono da un Ministero o da un organo di questo, al quale spetta

la direzione strategica, la valutazione e il controllo dei risultati della sua attività. Le Entità pubbliche imprenditoriali

possono dipendere, oltre che dal Ministero, anche da un Organismo autonomo. Eccezionalmente, potranno esistere

Entità pubbliche imprenditoriali i cui statuti gli assegnino la funzione di dirigere o coordinare altri Enti della medesima

natura.(art. 43.3). Come conseguenza della loro personalità giuridica differenziata, gli Organismi pubblici statali

ostentano legittimazione processuale attiva e passiva per stare in tutti i tipi di processi e esercitare ogni tipo di azione

come le restanti persone giuridiche; inclusa l'interposizione dei ricorsi di sostegno in difesa di alcuni dei diritti

fondamentali, come quello di garanzia giudiziale effettiva previsto nel art, 24 della Corte Costituzionale (Sentenza del

Tribunale Costituzionale 4/1982, dell' 8 febbraio, e 19/1983, del 4 marzo). Tuttavia, non è sufficiente questa

legittimazione per giustificare uno scontro processuale dell'Organismo pubblico con la stessa Amministrazione

dell'Ente matrice che lo crea ed alimenta. Perciò non è ammissibile che possano impugnare gli atti del Dipartimento

Ministeriale al quale sono ascritti nella Giurisdizione contenzioso amministrativa. Così inizialmente si stabilì, tra le

altre, nelle Sentenze del 27 e 29 settembre 1960, riferite alle Università, se ben altre successive hanno riconosciuto a

queste – caso ora molto speciale di Organismo autonomo per avere garantita la sua autonomia nell'art, 27.10 della

Costituzione- la legittimazione per impugnare determinati ordini del Ministero di Educazione e Scienza ((Sentenze del

15 febbraio 1982 e e 10 febbraio del 1983). Questa materia è ora regolata dall'art. 20 della Legge 29/1998 del 13

giugno, della Giurisdizione Contenzioso – amministrativa, disponendo che<<Non possono interporre ricorso

contenzioso amministrativo contro l'attività dell'Amministrazione Pubblica (...)c) Le Entità di Diritto pubblico che

siano dipendenti dallo Stato o vincolate a esso, le Comunità Autonome o le Entità locali, riguardo l'attività

dell'Amministrazione dalla quale dipendono. Si eccettuano quelli ai quali per Legge gli siano state dotate di uno

statuto specifico di autonomia relativamente a detta Amministrazione>>. laddove l'indipendenza e la personalità

propria degli Organismi pubblici statali si rivela più fittizia e irreale – e la conseguente differenza con gli Enti

corporativi- è nella nomina e cessazione degli organi direttivi . La Legge delle Entità Statali Autonome aveva previsto

che i Presidenti, Direttori, Consiglieri,Vocali e personale direttivo fossero designati e suddivisi liberamente in accordo

con quanto disposto nelle rispettive norme delle fondazioni (art.9). Su questa assenza di criteri si impose,

generalmente, la regola per la quale i Presidenti e Vocali dei Consigli di Amministrazione degli Organismi autonomi

dovevano essere i rispettivi Ministri e altre alte cariche del Dipartimento al cui figuravano essere ascritti. Si pretendeva

con questo fatto un maggiore controllo, ma anche, per dirla tutta, un aumento retributivo della classe politica dirigente

attraverso questa dualità di funzioni. In questo modo, che la LOFAGE non scarta, possono continuare a confluire nelle

medesime persone i titoli dell'Ente matrice e controllore – il Ministero- e quelli dell'Organismo pubblico tutelato e

controllato, rendendo impossibile questa minima separazione giustificatrice della figura- Il regime giuridico degli atti

ha accentuato la nota di indipendenza rispetto al Ministero di ascrizione, prevedendo che gli atti emanati dei massimi

organi di direzione uni-personale o collegiali degli Organismi pubblici ascritti all'Amministrazione Generale dello

Stato pongano fine alla via amministrativa, salvo che con una Legge si stabilisca un'altra cosa (quindicesima

disposizione addizionale della LOFAGE). La modifica degli Organismi pubblici statali dovrà essere prodotta per Legge

quando supponga l'alterazione dei suoi fini generali, del tipo di Organismo pubblico o delle peculiarità relative alle

risorse economiche, all'ordinamento del personale, della contrattazione, patrimoniale, fiscale e qualsiasi altra cosa

esigano le norme con rango di Legge. Nei restanti casi , le modifiche e rifondazioni si faranno per Reale Decreto,

benché suppongano modificazioni della Legge di creazione, decisa nel Consiglio dei Ministri, su proposta congiunta

dei Ministri delle Amministrazioni Pubbliche e dell'Economia e del Tesoro, e su iniziativa del Ministro o Ministri di

ascrizione, o in ogni caso, d'accordo con il medesimo. Quando la modifica coinvolga unicamente l'organizzazione

dell'Organismo pubblico si porterà a compimento per Reale Decreto, su iniziativa del Ministero di ascrizione, e su

proposta del Ministro delle Amministrazioni Pubbliche (art. 63). L'estinzione degli Organismi pubblici si produce per

determinazione di una Legge, con Reale Decreto deciso nel Consiglio dei Ministri, per il trascorrere del tempo di

esistenza segnalato nella Legge di creazione, per realizzazione della totalità dei suoi fini e obiettivi o quando vengano

assunti da parte dei servizi dell'Amministrazione Generale dello Stato oda parte delle Comunità Autonome, in modo

che non si giustifichi la sopravvivenza dell'Organismo pubblico. LA norma di estinzione stabilirà le misure applicabili

al personale dell'Organismo colpito, così come l'integrazione nel Patrimonio dello Stato dei beni e diritti che risultano

eccedenti dalla liquidazione dell'Organismo (art. 64). Un'ultima caratteristica degli Organismi pubblici statali è la sua

relativa autonomia patrimoniale: oltre il suo patrimonio proprio, potrà avere beni e diritti ascritti, per la sua

amministrazione, dal Patrimonio dell'Amministrazione Generale dello Stato. I beni di dominio pubblico descritto

conserveranno la loro qualifica giuridica originaria. Quando si tratti di beni patrimoniali, l'ascrizione porterà implicita

il coinvolgimento del bene o diritto che andrà a integrarsi nel dominio pubblico. Gli uni e gli altri potranno unicamente

essere utilizzati per la realizzazione dei fini che motivarono la sua ascrizione e nella forma e con le condizioni che,

all'occorrenza, si fossero state stabilite nel corrispondente accordo. L'alterazione posteriore di queste condizioni dovrà

essere espressamente autorizzata dal Ministro del Tesoro (art. 73 e seguenti della Legge 33/2003, sul Patrimonio delle

amministrazioni Pubbliche). L'annullamento dell'ascrizione si effettuerà per la non realizzazione del fine o per la non

necessarietà dei beni, corrispondendo all'Organismo Pubblico esercitare tutti quei diritti e prerogative relative al

dominio pubblico che esistessero agli effetti della conservazione, corretta amministrazione e difesa dei detti beni (art.

76). Rispetto al suo Patrimonio specifico, potrà acquistare a titolo oneroso o gratuito, possedere, affittare beni e diritti

di qualsiasi tipo, incorporandosi al Patrimonio dello Stato i beni che risultino non necessari per la realizzazione dei

loro fini (art. 80).

B) GLI ORGANISMI AUTONOMI

La Legge definisce gli Organismi autonomi come <<quelli che sono disciplinati dal Diritto amministrativo e ai quali si

affida, in regime di decentramento funzionale e in esecuzione di programmi specifici dell'attività di un Ministero, la

realizzazione di attività di promozione prestazionali o di gestione dei servizi pubblici>> (art. 45.1 della LOFAGE).

Come già abbiamo avvertito, il suo tratto essenziale e distintivo rispetto alle Entità pubbliche imprenditoriali, e che

non si rende esplicito nella definizione, è la sua dipendenza economica dai Bilanci statali senza ammettere

contropartite economiche per i suoi servizi. Funzionalmente in niente si differenziano gli Organismi autonomi dagli

organi ordinari dell'Amministrazione ministeriale. Perciò il riferimento specifico nella sua definizione alle concrete

attività di promozione, prestazionali o di gestione dei servizi non significa che gli Organismi autonomi non possano

vedersi affidate funzioni di polizia e, in conseguenza, funzioni di autorizzazione o sanzionatorie in relazione al settore

e ai precedenti di questa figura, né della logica istituzionale, né dalla realtà vigente si deduce che gli Organismi

autonomi siano stati creati o concepiti senza questa funzione che, quasi sempre, in maggior o minor misura,

accompagna gli altri tipi di attività. Piuttosto, per contro, si tratterebbe qui di un'apparente limitazione originata dalla

mania definitoria in cui tante volte incorre il legislatore. Allo stesso tempo i tratti comuni con l'Amministrazione

ministeriale alla quale sono ascritti sono quelli relativi al regime di nomina dei suoi organi di Governo, vale a dire,

libera designazione per i superiori e i direttivi, se bene questi ultimi devono ricadere sui funzionari di carriera di livello

superiore, riserva che non ha alcun senso quando questi non appartengono a corpi specializzati in relazione ai fini

dell'Organismo Autonomo. Per quanto riguarda il regime del personale, sarà funzionario o lavorativo nei medesimi

termini di quelli stabiliti per l'Amministrazione Generale dello stato. Ciononostante, la Legge di creazione potrà

eccezionalmente stabilire peculiarità nell'offerta di impiego, sistemi di accesso, ascrizioni e riserva di posti e regime di

mobilità del suo personale. Identico è anche il regime giuridico dell'Organismo autonomo con quelli del Ministero al

quale sono ascritti, tutti sottomessi alla Legge del Regime Giuridico delle Amministrazioni Pubbliche e del

Procedimento Amministrativo Comune. Ciononostante, in materia di ricorsi si è accentuata la sua indipendenza, di

modo che tanto i ricorsi amministrativi interposti contro i suoi atti, quanto i reclami previ negli affari civili e lavorativi

sono risolti dall'organo massimo dell'Organismo autonomo, salvo che il suo Statuto assegni la competenza a uno degli

organi superiori del Ministero di ascrizione, ponendo fine alla via amministrativa (quindicesima disposizione

addizionale della LOFAGE). E' anche simile il regime di contrattazione degli Organismi autonomi e quello degli

organi ministeriali, che si regge sulle norme generali di contrattazione delle Amministrazioni Pubbliche e Private.

Ciononostante, il titolare del Ministero al quale sia ascritto l'Organismo autonomo autorizzerà la celebrazione di quei

contratti la cui quantità ecceda da quella previamente fissata dal medesimo (art. 49). Lo stesso è opportuno dire sul

Regime di Bilancio, economico finanziario, di contabilità, intervento e di controllo finanziario degli Organismi

autonomi: è quanto stabilito dalla Legge Generale del Bilancio per gli organi comuni dell'Amministrazione Centrale.

Inoltre, sono sottoposti ad un presupposto controllo di efficacia, che sarà esercitato dal Ministero al quale saranno

ascritti, fermo restando il controllo stabilito a riguardo dalla Legge Generale del Bilancio. Come organismi autonomi si

costituirono:l'Istituto della gioventù, il Bollettino Ufficiale dello Stato, il Centro Spagnolo di Meteorologia, le distinte

Confederazioni Idrografiche, l'Istituto del Turismo di Spagna, Lavoro e Istituzioni Penitenziari, Istituto per gli alloggi

delle Forze Armate, così fino ad un totale approssimativo di settanta nell'ambito dell'Amministrazione dello Stato.

C) ENTITA' PUBBLICHE IMPRENDITORIALI

Le Entità pubbliche imprenditoriali sono i successori delle entità di Diritto pubblico con personalità giuridica che per

Legge adattarono la loro attività all'ordinamento giuridico privato, previste nell'art 6.5 della Legge Generale di

Bilancio del 1977. La LOFAGE le definisce come <<Organismi Pubblici quelli a cui si affida la realizzazione delle

attività prestazionali, la gestione dei servizi o la produzione di beni di interesse pubblico suscettibili a

controprestazione e che sono regolati dal Diritto Privato, tranne nella formazione della volontà dei suoi organi,

nell'esercizio delle potestà amministrative e in quegli altri aspetti previsti nella Legge, nei loro Statuti o nella Legge

Generale di Bilancio>>(art.53) Con il termine >>imprenditoriale>>>la Legge situa le Entità pubbliche imprenditoriali

a metà del cammino tra gli Organismi Autonomi e le società statali pure e semplici, e conseguentemente, applica a loro

un regime giuridico misto. La differenza con gli organismi autonomi sta, in primo luogo, nel fatto che l'attività

dell'Entità Pubblica imprenditoriale possa generare entrate che finanzino la sua attività in forma sostanziale, dal

momento che <<dovranno essere finanziati di solito con le entrate che derivano dalle loro operazioni e con le risorse

economiche derivate dal loro patrimonio; solo eccezionalmente, e quando così lo preveda la Legge di creazione,

potranno finanziarsi con risorse provenienti dai Bilanci Generali dello Stato o mediante trasferimenti correnti che

provengano dalle Amministrazione o Entità pubbliche>>. In secondo luogo, e come nelle società statali, questa attività

<<imprenditoriale>> è regolata dal Diritto privato. Solamente il funzionamento dei suoi organi di governo e la presa di

decisione sono regolati dal Diritto amministrativo comune, anche applicabile quando esercitano le potestà

amministrative necessarie per il compimento dei loro fini (art. 53 e 42). In queste potestà amministrative è opportuno

includere quelle proprie delle funzioni di polizia, vale a dire, attività di imitazione, sanzionatorie o arbitrali sui

cittadini, dato che la Legge non esclude più che la potestà di espropriazione? Certamente sì, nel caso in cui siano

necessarie (le potestà amministrative) per la realizzazione dei suoi fini e siano previste negli statuti (art. 42).

Tuttavia,l'esercizio di queste potestà amministrative mal si concilia – ( avrebbero potuto essere, nella nostra opinione,

tanto varie quanto quelle che esercitano gli organi dell'Amministrazione Generale) – con la sottomissione del personale

delle Entità Pubbliche imprenditoriali al Diritto del lavoro; benché non si scarti la presenza dei funzionari pubblici

dell'Amministrazione Generale dello Stato o di altre Amministrazioni Pubbliche per ricoprire cariche nell'Entità

pubblica imprenditoriale e salvare così la riserva dell'esercizio di funzioni pubbliche a quelli che hanno la condizione

di funzionari. La selezione del personale direttivo di queste entità, che si regola col contratto lavorativo corrispondente

di alta direzione, si realizzerà in conformità a criteri di competenza professionale, soddisfacendo l'esperienza

nell'adempimento di posti di responsabilità nella gestione. Non c'è qui, dunque, nessuna riserva a favore dei funzionari.

Il resto del personale ugualmente lavorativo, sarà selezionato mediante convocazione pubblica basata sui principi di

uguaglianza, merito e capacità .Ciononostante, la Legge lascia queste regole in uno stato di incertezza, non imponendo

procedimenti regolati per realizzare dette selezioni, e non precisando davanti a quale giurisdizione devono essere

domiciliate le impugnazioni. Per evitare l'utilizzo fraudolento, come accade, di forme imprenditoriali private per

aumentare in maniera arbitraria e discriminatoria le retribuzioni del personale degli Organismi pubblici, si condiziona

la determinazione e la modifica delle condizioni retributive del personale alla relazione congiunta, previa e favorevole,

dei Ministri dell'Amministrazione Pubblica, dell'Economia e del Tesoro. Spetta alla Giurisdizione contenzioso –

amministrativa enunciare gli atti promulgati nell'esercizio delle potestà amministrative dalle entità pubbliche

imprenditoriali, previ i ricorsi amministrativi previsti nella Legge del Regime Giuridico delle Amministrazioni

Pubbliche e del Procedimento Amministrativo Comune. I conflitti che si basano sul Diritto privato si sottopongono ai

Tribunali civili, previ reclami alla via giudiziaria, civile o del lavoro che sono risolti dall'organo massimo

dell'Organismo. Il regime di bilancio economico – finanziario, di contabilità, intervento e controllo delle Entità

pubbliche imprenditoriali è quello stabilito nella Legge Generale di Bilancio. Inoltre, sono sottoposte ad un controllo di

efficacia che sarà esercitato dal Ministero dal quale dipendano e che hanno per finalità comprovare il grado di

realizzazione degli obiettivi e l'adeguata utilizzazione delle risorse assegnate. Per quanto riguarda gli impegni specifici

che fossero stati assunti dall'Entità pubblica nella convenzione o contratto – programma,ne spetterà la verifica alla

Commissione di controllo regolata nella stesa convenzione o contratto – programma. . Si costituirono come entità

pubbliche imprenditoriali Aeroporti Spagnoli e Navigazione Aerea (AENA), l'Agenzia Spagnola di Protezione dei

Dati, l'Agenzia Statale di Amministrazione Tributaria, Autorità Portuali, RENFE operatrice, Amministratore di

Infrastrutture Ferroviarie, l'Istituto Cervantes, la FEVE, il Consiglio Economico e Sociale, Commissione del Mercato

delle Telecomunicazioni, Commissione Nazionale del Marcato dei valori..., così fino a quasi un centinaio.

D) LE AGENZIE STATALI

L'intento finale delle Agenzie Statali è che queste non siano un nuovo tipo di Organismo Pubblico, ma, come già

abbiamo avvertito, la formula organizzativa verso la quale, progressivamente, si vanno a ricondurre quegli Organismi

pubblici esistenti nell'attualità, organismo autonomo e entità pubblica imprenditoriale. LA filosofia, o fantasia, che

soggiace in questo nuovo esperimento consiste nel fatto che l'Amministrazione Generale dello Stato deve fissare gli

obiettivi e stabilire un quadro di valutazione e controllo, mediante gli opportuni indicatori il che, si presume, secondo

l'Esposizione dei Motivi, va a supporre << un sostanziale miglioramento nell'esercizio delle funzioni, delle

pianificazioni, valutazioni e controllo che devono essere sviluppati dall'Amministrazione>>.Altro aspetto notevole del

marketing che, per vendere questa figura, compie l'Esposizione dei Motivi è affermare che si tratta di promuovere

strumenti che diano la possibilità di conoscere e valutare l'impatto che le politiche e servizi prestati dallo Stato hanno

sul cittadino. A tale fine, la prima disposizione addizionale autorizza il Governo a creare una specie di <<agenzia delle

agenzie>>, l'Agenzia Statale di Valutazione delle Politiche Pubbliche e la Qualità dei Servizi e Relazione annuale al

Congresso dei Deputati. Nell'attesa che la realtà confermi tanti felici auspici, ciò che si può prevedere è che le agenzie

fanno supporre ad un aumento dell'organico della burocrazia politica, alla quale porterà una serie di incarichi a libera

disposizione: presidente e consiglieri dei consigli rettori, oltre il direttore e altri posti direttivi. Allo stesso tempo le

agenzie diminuiranno e turberanno la responsabilità diretta dei ministri sostituendo il principio di gerarchia, attuato

mediante istruzioni e controllo diretto, come è proprio degli organismi autonomi, per la raffinata tecnica del chiamato

contratto di gestione che, come vedremo, è tutto tranne che un contratto. La creazione delle agenzie richiederà una

previa autorizzazione di Legge, che determini l'obiettivo della medesima. L'iniziativa di creazione delle Agenzie Statali

spetta ai Ministri competenti o interessati in ragione della materia, i quali dovranno elaborare una Memoria e un

progetto di Statuto. La memoria conterrà il piano iniziale di attuazione dell'Agenzia finché non si approvi il contratto

di gestione. Le Agenzie Statali si ascrivono ai Ministeri che abbiano esercitato l'iniziativa della sua creazione, nei

termini che vengano determinati dai Reali Decreti sulla creazione. Le agenzie sono governate dal Consiglio Rettore, il

suo Presidente, il Direttore e una Commissione di controllo come organo specializzato del Consiglio Rettore,

lasciando la specificazione dei rimanenti allo Statuto. Il Presidente dell'Agenzia e del suo Consiglio Rettore, è

nominato e separato dal Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro di ascrizione. Ciononostante, gli Statuti

potranno determinare, in funzione delle caratteristiche proprie di ciascuna Agenzia, l'assunzione da parte del Presidente

delle funzioni attribuite al Direttore. Gli altri membri del Consiglio Rettore sono nominati dal Ministro di ascrizione,

che designerà direttamente n massimo della metà dei suoi componenti essendo il Direttore un membro nato da questo.

La maggioranza governativa è così assicurata per quanto il Presidente, nominato dal Consiglio dei Ministri, non venga

contabilizzato a questi effetti. Nelle Agenzie Statali con oggetto interministeriale, ciascuno dei Ministri responsabili

deve contare su, almeno, un rappresentante nel Consiglio Rettore, essendo ammessa anche la partecipazione delle

Amministrazioni Autonomistiche e dei rappresentanti dei lavoratori da designare da parte delle organizzazioni

sindacali più rappresentative. Nulla dice la Legge su un aspetto fondamentale del suo status, le retribuzioni, è per ciò

che bisogna temere che raggiungano livelli esorbitanti come accade con le retribuzioni dei membri delle

amministrazioni indipendenti, benché, a differenza di questi, non gli si garantisca la loro permanenza nel tempo nel

posto (di lavoro) . Spetta al Consiglio Rettore: formulare la proposta del Contratto di gestione dell'Agenzia,

l'approvazione nel quadro di questo degli obiettivi e piani di azione annuali e pluriennali, criteri di misurazione della

realizzazione di obiettivi e del grado di efficienza nella gestione, il disegno dei bilanci annuali, il controllo della

gestione del Direttore e del bisogno delle responsabilità che a questo si dispongono, l'approvazione di una relazione

generale di attività, l'approvazione dei conti annuali, la determinazione dei criteri di selezione del personale. Nel seno

del Consiglio Rettore si costituirà una Commissione di Controllo, con la composizione che viene determinata dagli


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza (a ciclo unico)
SSD:
Università: Parma - Unipr
A.A.: 2013-2014

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Amanita83 di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto amministrativo e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Parma - Unipr o del prof Bassi Nicola.

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