Diritto amministrativo - gli organi e le funzioni

Diritto amministrativo

L'amministrazione dello stato

• Caratterizzazione generale e principi di organizzazione.
• Il governo.
  • Il presidente.
  • I vicepresidenti.
• Funzionamento del governo: consiglio dei ministri e commissioni delegate.
  • Il consiglio dei ministri
  • Le commissioni delegate del governo.
  • Organi di appoggio: segretari di stato, commissioni generali di segretari di stato e sottosegretari, segretariato del governo e capi di gabinetto.
• Dipartimenti ministeriali e ministri
• Segretari dello stato
• Sottosegretari e segretari generali
• I segretari generali tecnici.
• I direttori e vicedirettori generali.
• L'amministrazione periferica dello stato:
  • I delegati del governo nelle comunità autonome;
  • L'amministrazione statale nella provincia: dai governatori civili ai subdelegati del governo.
• L'amministrazione estera dello stato

Caratterizzazione generale e principi di organizzazione

L'amministrazione dello stato è quella parte dell'amministrazione pubblica, identificata con il potere esecutivo, che si prende cura della gestione in tutto il territorio nazionale di quelle funzioni e servizi che si considerano fondamentali per l'esistenza medesima della comunità nazionale. Agisce secondo la direzione del governo e serve con oggettività gli interessi generali (art. 97 e 103.1 della CE).

Nelle origini moderne dell'amministrazione spagnola è manifesta l'influenza francese. Nel secolo XV, con le riforme introdotte da Filippo V, si inizia il processo di centralizzazione (intendenze, ministeri) che si prolunga con l'intento della costituzione di Bayona di importare nei suoi termini letterali il modello statale napoleonico. In seguito, la costituzione di Cadice nel 1812 introduce un elemento chiave dell'amministrazione statale periferica, il governatore civile (denominato capo politico), copiato dal prefetto francese.

I restanti incarichi verranno importati dalla Francia lungo il secolo XIX: struttura dipartimentale, divisione provinciale, consiglio di stato come organo di consulenza e di giustizia amministrativa, l'esercizio pubblico, la tecnica organizzativa per l'amministrazione istituzionale, i corpi di funzionari e, già nei nostri giorni, la figura dei segretari di stato. L'accoglienza del modello francese non volle significare, tuttavia, che ciascuno dei suoi elementi qui non abbia avuto una versione o evoluzione diversa, che si analizzerà dettagliatamente più avanti. Basti sottolineare, per ora, la maggior politicizzazione del governatore civile rispetto alla maggior professionalità del prefetto francese, e il progressivo snaturarsi del consiglio di stato, che da organo misto giudiziario e consultivo perse via via il proprio iniziale carattere giurisdizionale che conserva, invece, il consiglio di stato francese.

Rispetto all'amministrazione statale inglese ci separano due linee essenziali: la prima, la mancanza in quest'ultima di una amministrazione periferica, dal momento che nel regno unito non c'è una divisione regionale né provinciale dello stato, né si conoscono, quindi, le figure del governatore o prefetto, né delle delegazioni o direzioni provinciali dei ministeri, di cui ne assumono le funzioni gli enti locali, di maggior dimensioni territoriali rispetto ai nostri, con delega da parte del governo. Altra differenza notevole è il maggior grado di politicizzazione della nostra amministrazione dello stato. Così, mentre nell'amministrazione inglese il livello politico si esaurisce nei ministri, riservando ai corpi di funzionari i posti inferiori, in Spagna i livelli dei sottosegretari, direttori generali e governatori, oggi subdelegati del governo, sono incarichi di designazione politica, benché nella legge 6/1997, dell'organizzazione e funzionamento dell'amministrazione generale dello stato (LOFAGE), si distingua la tendenza a riservare a coloro che possiedono la condizione di funzionari di alto livello gli incarichi di quelli che ora sono denominati organi direttivi (sottosegretari, direttori generali, segretari generali, segretari generali tecnici, sotto-direttori generali), rispetto agli organi superiori (ministri e segretari di stato) che non esigono nessuna qualifica.

La regolamentazione dell'amministrazione dello stato è ora oggetto di due leggi, quella dell'organizzazione e funzionamento dell'amministrazione generale dello stato 6/1997, del 14 aprile, conosciuta come la LOFAGE, e quella del governo, 50/1997, del 27 novembre dello stesso anno. Entrambe riprendono dalla precedente legge dell'ordinamento giuridico del 1957, determinate regole a riguardo della natura e della competenza dell'amministrazione dello stato, con reiterazione, allo stesso tempo, dei precetti costituzionali. In questo senso prescrivono che essa, «sotto la direzione del governo e con pieno assoggettamento alla legge e al diritto, serve con oggettività gli interessi generali, sviluppando funzioni esecutive di carattere amministrativo, aggiungendo che detta amministrazione è costituita da organi gerarchicamente ordinati, che agisce con personalità giuridica unica e, infine, si precisa che le potestà e competenze amministrative che in ogni momento abbiano essa e i suoi organismi pubblici, determinano la capacità di azione dell'una e degli altri.» (art. 2 de la LOFAGE).

A queste regole, generali e descrittive, si è aggiunta una serie di principi di organizzazione e funzionamento, di servizi ai cittadini, inquadrabili nel genere del senso comune, delle buone intenzioni o della «lirica amministrativa» più che in quello delle norme giuridiche. L'amministrazione generale dello stato si organizza e agisce, dice la legge, con pieno rispetto al principio di legalità e d'accordo con gli altri principi che si menzionano qui di seguito:

• Di organizzazione:
  • Gerarchia
  • Decentramento funzionale
  • Decentramento funzionale e territoriale
  • Economia, sufficienza dei mezzi e loro adeguamento rigoroso ai fini istituzionali
  • Semplicità, chiarezza e vicinanza al cittadino
  • Coordinamento
• Di funzionamento:
  • Efficacia nella realizzazione degli obiettivi stabiliti
  • Efficienza nell'assegnazione e nell'utilizzo delle risorse pubbliche
  • Programmazione e sviluppo degli obiettivi e controllo della gestione e dei risultati
  • Responsabilità della gestione pubblica
  • Razionalizzazione e agilità dei procedimenti amministrativi e delle attività materiali di gestione
  • Servizio effettivo ai cittadini
  • Oggettività e trasparenza dell'azione amministrativa
  • Cooperazione e coordinamento con le altre amministrazioni pubbliche (art. 3 della LOFAGE)

In funzione del principio di servizio ai cittadini, l'amministrazione generale dello stato deve assicurare ai cittadini:

• L'efficacia dei propri diritti quando si relazionano con l'amministrazione
• Il continuo miglioramento dei procedimenti, servizi e prestazioni pubbliche, in accordo con le politiche stabilite dal governo e tenendo in considerazione le risorse disponibili, determinando, in relazione alle prestazioni che vengono offerte dai servizi statali, i loro contenuti e i corrispondenti standard di qualità.

Allo stesso tempo, l'amministrazione generale dello stato svilupperà la sua attività e organizzerà le dipendenze amministrative e, in particolare, gli uffici periferici, di modo che i cittadini:

• Possano risolvere i propri problemi, essere aiutati nella redazione formale di documenti amministrativi e ricevere informazioni di interesse generale tramite mezzi telefonici, informatici e telematici
• Possano presentare reclami senza il carattere di ricorsi amministrativi, sul funzionamento delle dipendenze amministrative. (art. 4 della LOFAGE)

La LOFAGE definisce inoltre alcuni concetti base per comprendere e ordinare l'organizzazione amministrativa dello stato. In questo senso, considera come struttura primaria le «unità amministrative», che sono quelle in cui si integrano gli elementi organizzativi base delle strutture organiche. Le unità amministrative comprendono posti di lavoro o dotazioni di organico vincolati funzionalmente in ragione dei loro compiti, e organicamente da una direzione comune. Possono esistere unità amministrative complesse, che raggruppano due o più unità minori. Le unità amministrative si determinano in relazione ai posti di lavoro e si creano, modificano e eliminano attraverso ciò (artt. 5, 7 e 10 della LOFAGE), eccetto quando possiedono lo status di organo.

L'organo è per la legge qualcosa di più che un'unità amministrativa, benché possa essere quantitativamente di minor entità rispetto a molte di esse. Lo distingue da esse l'essere dotato di una speciale qualità o attributo consistente nell'attribuzione di «funzioni che hanno effetti giuridici di fronte a terzi, la cui attuazione abbia carattere precettivo» (art. 5.2 de la LOFAGE). Si tratta di una semi personalità giuridica benché non le venga attribuita formalmente. Sugli organi che compongono l'amministrazione dello stato, che saranno, in seguito, oggetto di esposizione, è classica la distinzione tra organi dell'amministrazione centrale o centrali, con competenza su tutto il territorio nazionale, e organi periferici, o territoriali, come li denomina la LOFAGE, con competenze ridotte ad una parte di esso. Quelli periferici possono avere base regionale (regioni militari, delegati del governo nelle comunità autonome) o provinciale, che rappresenta il caso più frequente (sotto delegazioni del governo e delegazioni o direzioni provinciali dei diversi ministeri) e anche infra-provinciale (registri del tesoro, amministrazioni del tesoro).

Altre distinzioni rilevanti sono quelle che possono stabilirsi tra organi dell'amministrazione attiva e organi consultivi (segretarie generali tecniche, consiglio di stato). Al margine dell'esposizione del presente capitolo rimarranno, tuttavia, gli organi statali personificati che costituiscono la propria amministrazione specializzata o istituzionale e che si studieranno unitamente con quelli della medesima natura che possono essere creati dalle comunità autonome e dalle entità locali. Gli organi della amministrazione dello stato si classificano in organi superiori, direttivi e comuni, che sono tutti quegli altri che si incontrano sotto la dipendenza o direzione di un organo superiore o direttivo. Sono organi superiori i ministri e le segreterie di stato ai quali essenzialmente spetta stabilire i piani di attuazione dell'organizzazione collocata sotto la loro responsabilità (art. 6.8 della LOFAGE). Sono nominati (e divisi) attraverso puri criteri politici senza nessun requisito speciale di merito o capacità, dal re su proposta del presidente del governo (art. 12.2 della legge di governo); i segretari di stato sono nominati e separati con reale decreto del consiglio dei ministri, su proposta del presidente del governo o del membro del governo al cui dipartimento appartengono (art. 15.1 della legge di governo).

Sono organi direttivi i sottosegretari e segretari generali, i segretari generali tecnici, direttori generali e vicedirettori generali. Nell'organizzazione periferica o territoriale sono organi direttivi tanto i delegati del governo nelle comunità autonome, che avranno la condizione di sottosegretario, quanto i subdelegati del governo nelle province, i quali avranno il livello di vicedirettori generali. Nell'amministrazione dello stato all'estero sono organi direttivi gli ambasciatori e rappresentanti permanenti presso le organizzazioni internazionali e rispetto agli organismi pubblici i loro statuti determineranno i propri rispettivi organi direttivi. Spetta agli organi direttivi lo sviluppo e l'esecuzione dei piani di attuazione dell'organizzazione, essendo applicabile allo svolgimento delle loro funzioni la responsabilità professionale, personale e diretta per la gestione sviluppata e l'assoggettamento al controllo e valutazione della gestione da parte dell'organo superiore o direttivo competente, senza pregiudizio del controllo stabilito dalla legge generale di bilancio.

Gli organi direttivi si nominano, limitandosi a criteri di competenza professionale e esperienza, tra funzionari di carriera dello stato, delle comunità autonome o delle entità locali, tra coloro dai quali si esige il titolo di dottore, laureato o equivalente per la loro ammissione. Si tratta di una criticabile riserva di incarichi direttivi a beneficio dei funzionari di livello superiore, dato che questa riserva ha senso solamente quando il livello direttivo si attribuisce, come accade negli eserciti o in alcuni rami dell'amministrazione civile (finanza, servizio estero, etc.) a funzionari del corpo (ispettori del finanza, diplomatici, etc.) che hanno la responsabilità del servizio o ministero rispettivo, ma che è privo di giustificazione (non è giustificabile) quando non suppone un'esigenza di specializzazione nel ramo o servizio dell'amministrazione per il quale il funzionario è nominato dirigente (ingegnere civile funzionario per un incarico direttivo del ministero dell'educazione o docente di lingua per una direzione generale del ministero per la promozione dello sviluppo) e, d'altro canto, limita le possibilità di nomina di coloro che, senza essere funzionari, possiedono indubbia capacità direttiva accreditata nel settore privato.

Le nomine dei titolari degli organi direttivi si fanno per reale decreto del consiglio dei ministri su proposta del ministro corrispondente; e, infine, i vicedirettori generali saranno nominati e destituiti dal ministro o segretario di stato dal quale dipendono (art. 15.2, 16, 17 e 18 della LOFAGE). La classificazione tra organi superiori e direttivi è stata assunta anche dalla legge sulle basi dell'ordinamento locale 7/1985 dopo la sua riforma ad opera della legge 57/2003 per i comuni di grande popolazione (art. 130), appartenendo alla prima categoria il sindaco e i membri della giunta del governo locale. Gli altri, coordinatori generali di area o assessorati, direttori generali o similari, titolari di appoggio e il consigliere-segretario della giunta del governo locale, titolare della consulenza giuridica, il segretario generale del plenum, il revisore generale dei conti e il titolare dell'organo di gestione tributaria, mostrano la condizione di organi direttivi.

Corrisponde agli organi comuni la consulenza, l'appoggio tecnico e, nel caso, la gestione diretta in riferimento alle funzioni di pianificazione, programmazione e di bilanci, cooperazione internazionale, azione all'estero, organizzazione e risorse umane, sistemi di informazione e comunicazione, produzione normativa, assistenza giuridica, gestione finanziaria, gestione di mezzi materiali e servizi ausiliari, continuazione, controllo e ispezione di servizi, statistica per fini statali e pubblicazioni (art. 20 della LOFAGE).

Il governo

L'espressione governo si è soliti identificarla con quella del consiglio dei ministri, designando con entrambe l'organo collegiale composto dal presidente del governo, il vicepresidente, se dal caso, i ministri e gli altri membri stabiliti dalla legge (art. 98.1 della costituzione), e che si caratterizza nell'essere l'organo titolare del potere esecutivo e organo supremo dell'amministrazione dello stato. Tuttavia, la legge di governo del 1997 non lo identifica con il consiglio dei ministri, ma considera che il governo è un insieme di organi composto dal presidente, il vicepresidente, o vicepresidenti, se dal caso, e i ministri, e che agisce collegialmente tanto attraverso il consiglio dei ministri quanto attraverso le commissioni delegate del governo.

La storia del governo come istituzione affonda le sue radici più immediate nel consiglio di gabinetto creato da Filippo V (reale decreto del 30 novembre del 1714). In questo organo si inserivano i segretari di ufficio, antecedenti agli attuali ministri. Durante i regni successivi la si chiamerà suprema giunta di stato, con Carlo III, e consiglio di stato, con Carlo IV (denominazione che nulla ha a che vedere con l'istituzione successiva del consiglio di stato operata da Napoleone, né con l'attuale consiglio di stato). Ferdinando VII, già con il nome di consiglio dei ministri, creò un organo consultivo e di consulenza del monarca, del quale i segretari di stato e ufficio (cinque a quell'epoca: stato, grazia e giustizia, guerra, marina e finanza) ne costituivano una parte. Come i precedenti, si distingue dal consiglio dei ministri attuale per la sua natura consultiva, affidando formalmente il potere decisionale al monarca. Solo a partire dallo statuto reale del 1834, che utilizza già come sinonime le espressioni consiglio dei ministri e governo, si consoliderà l'istituzione nei termini che conosciamo ora.

La formazione del governo si inizia mediante la concessione della fiducia parlamentare ad un determinato candidato, da parte del congresso dei deputati. Nominato presidente, questo propone la nomina dei restanti membri del governo al re, che è colui che formalmente nomina i ministri, benché senza potere decisionale, né di veto. La fine del governo si produce per decesso, dimissione o perdita della fiducia parlamentare da parte del presidente, benché il governo cessante permarrà nelle sue funzioni con i poteri e facoltà precisati dalla legge di governo.

Il presidente

La figura del presidente è la più rilevante dentro questo conglomerato di organi che costituisce il governo, dal momento che dalla sua volontà dipende la nomina e cessazione di tutti i suoi componenti, da ciò si può affermare che nella figura del presidente si concretizza tutto il potere del governo. Il processo di nomina del presidente ha inizio con la proposta da parte del re di un candidato, realizzata previa consultazione dei gruppi politici con rappresentanza parlamentare. Il candidato dovrà esporre, davanti al congresso dei deputati, il programma politico del governo che vuole formare e richiedere la fiducia della camera.