Diritto amministrativo europeo - fonti del diritto UE nella prospettiva del diritto amministrativo

Lezione 3

LE FONTI DEL DIRITTO UE NELLA PROSPETTIVA DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO

Le norme del diritto UE

• NORMA DI DIRITTO INTERNAZIONALE: per quel che concerne i Trattati istitutivi e le loro successive modificazioni ed integrazioni. Ci vuole la ratifica da parte dei Parlamenti nazionali e l’entrata in vigore è subordinata al deposito di tutti gli strumenti di ratifica. (DIRITTO PRIMARIO)
• NORME DI DIRITTO UE: non le norme contenute nei Trattati, ma quelle contenute nei regolamenti, direttive, ecc. Sono quelle poste in essere dalle istituzioni UE. (DIRITTO SECONDARIO)
• NORME DI DIRITTO NAZIONALE: norme che danno attuazione a norme di diritto primario e secondario. Sono norme nazionali poste in essere dagli Stati membri per dare corretta attuazione alle norme del diritto UE primario e secondario.

Gli Organi UE - art. 13 ss. TUE

Sono i trattati che determinano le attribuzioni delle singole istituzioni.

Art. 13 TUE: "Le istituzioni dell'Unione sono:

• - il Parlamento europeo,
• - il Consiglio europeo,
• - il Consiglio,
• - la Commissione europea (in appresso "Commissione"),
• - la Corte di giustizia dell'Unione europea,
• - la Banca centrale europea,
• - la Corte dei conti".

1. "2. Ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai trattati, secondo le procedure, condizioni e finalità da essi previste. Le istituzioni attuano tra loro una leale cooperazione".

Lezione 3

Le fonti del diritto UE nella prospettiva del diritto amministrativo

Le norme del diritto UE

• Norme di diritto internazionale: per quel che concerne i Trattati istitutivi e le loro successive modificazioni ed integrazioni. Ci vuole la ratifica da parte dei Parlamenti nazionali e l'entrata in vigore è subordinata al deposito di tutti gli strumenti di ratifica. (Diritto primario)
• Norme del diritto UE: non le norme contenute nei Trattati, ma quelle contenute nei regolamenti, direttive, ecc. Sono quelle poste in essere dalle istituzioni UE. (Diritto secondario)
• Norme di diritto nazionale: norme che danno attuazione a norme di diritto primario e secondario. Sono norme nazionali poste in essere dagli Stati membri per dare corretta attuazione alle norme del diritto UE primario e secondario.

Gli Organi UE - art 13 ss. TUE

Sono i trattati che determinano le attribuzioni delle singole istituzioni.

• il Parlamento europeo,
• il Consiglio europeo,
• il Consiglio,
• la Commissione europea (in appresso "Commissione"),
• la Corte di giustizia dell'Unione europea,
• la Banca centrale europea,
• la Corte dei conti.

1. Ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai trattati, secondo le procedure, condizioni e finalità da essi previste. Le istituzioni attuano tra loro una leale cooperazione.

Il Parlamento Europeo e l'esercizio della funzione legislativa - art. 14, c. 1 TUE

Il Parlamento europeo esercita, congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Esercita funzioni di controllo politico e consultive alle condizioni stabilite dai trattati. Elegge il presidente della Commissione.

Il potere d'iniziativa legislativa - art. 17 c. 2 TUE

Un atto legislativo dell'Unione può essere adottato solo su proposta della Commissione, salvo che i trattati non dispongano diversamente. Gli altri atti sono adottati su proposta della Commissione se i trattati lo prevedono.

Prevede peraltro l'art. 11 c. 4 TUE che:

• "Cittadini dell'Unione, in numero di almeno un milione, che abbiano la cittadinanza di un numero significativo di Stati membri, possono prendere l'iniziativa d'invitare la Commissione europea, nell'ambito delle sue attribuzioni, a presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell'Unione ai fini dell'attuazione dei trattati".

Trattasi di una sorta di "iniziativa popolare"

I componenti della COMMISSIONE - art. 17 TUE

• "I membri della Commissione sono scelti in base alla loro competenza generale e al loro impegno europeo e tra personalità che offrono tutte le garanzie di indipendenza".
• "La Commissione esercita le sue responsabilità in piena indipendenza".
• "I membri della Commissione non sollecitano né accettano istruzioni da alcun governo, istituzione, organo o organismo".
• "Essi si astengono da ogni atto incompatibile con le loro funzioni o con l'esecuzione dei loro compiti".

Art. 16 TUE

• 2. Il Consiglio è composto da un rappresentante di ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo dello Stato membro che rappresenta e ad esercitare il diritto di voto.
• 3. Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata, salvo nei casi in cui i trattati dispongano diversamente.
• 4. A decorrere dal 1° novembre 2014, per maggioranza qualificata si intende almeno il 55% dei membri del Consiglio, con un minimo di quindici, rappresentanti Stati membri che totalizzano almeno il 65% della popolazione dell’Unione.
• La minoranza di blocco deve comprendere almeno quattro membri del Consiglio, in caso contrario la maggioranza qualificata si considera raggiunta.

Il Consiglio europeo

È l’organo di indirizzo politico, è quello che decide le modifiche dei trattati.

Art. 15 TUE

• Il Consiglio europeo dà all'Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali. Non esercita funzioni legislative.
• 2. Il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal suo presidente e dal presidente della Commissione. L’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza partecipa ai lavori.

N.B.: il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dell’UE

• Il 2 marzo 2012 i capi di Stato o di governo di tutti gli Stati membri dell’UE, ad eccezione del Regno Unito e della Repubblica ceca, hanno firmato il trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’unione economica e monetaria, che si aggiunge e stabilisce il trattato sulla stabilità.
• Tecnicamente non è diritto dell’UE: si tratta di un accordo di diritto internazionale, agganciato al sistema istituzionale e che rientra nella fattispecie dell’integrazione differenziata sulla base di accordi di diritto internazionale.
• Il trattato entrerà in vigore una volta che sarà stato ratificato da 12 Stati membri dell’Eurozona. È operativo con due mesi prima rispetto a gennaio 2013. Lo Stato firmatario che intende ratificare il trattato dell’UE entro cinque anni non può subire svantaggi rispetto a coloro che sono parte del Trattato di Schengen, in altre parole, non vi è un iter accelerato.

LE NORME DEL DIRITTO UE

a) LE NORME CONVENZIONALI: sono quelle contenute nei Trattati istitutivi e nei vari accordi e decisioni integrative e modificative che hanno implicato procedure costituzionali di adozione nei singoli Stati Membri. Sono anche tutti gli accordi di associazione con l’esterno (commerciali, libero scambio). Una norma convenzionale può entrare in vigore solo se il Parlamento nazionale la ratifica. Il deficit democratico dell’UE non riguarda le norme di trattati. Il trasferimento delle competenze dei Stati all’UE, oltre ad essere deciso dal Consiglio Europeo passa attraverso Parlamenti nazionali. Quindi rientra nei circuiti della democrazia.

b) I PRINCIPI DEL DIRITTO UE: Sono importantissimi perché si applicano trasversalmente. Mentre le norme sono norme settoriali, mancollegiate, i principi si applicano a tutte le materie. Nascono dall’esigenza di colmare i buchi lasciati dalle norme uniche settoriali perché vale il principio della competenze di attribuzione. Ci vuole qualcosa che faccia da elemento di unificazione.

c) IL DIRITTO UE DERIVATO: Norme adottate da organi dell’UE. Su proposta della Commissione adottate da Consiglio e Parlamento.

• ATTI VINCOLANTI (creano un obbligo giuridico e che producono l’effetto diretto provato)
1. REGOLAMENTO (art. 288 c. 2 TFUE: "Il regolamento ha portata generale. Esso è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri.")
2. DECISIONE (art. 288 c. 4 TFUE)
3. DIRETTIVA (art. 288 c. 3 TFUE: "La direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi")

• ATTI NON VINCOLANTI
1. RACCOMANDAZIONE (Art. 288 c. 5 TFUE)
2. PAREERI (Art. 288 c. 5 TFUE)

Regolamento è un atto normativo generale. Lo distingue dalla decisione. È direttamente applicabile (caratteristica tipica delle norme dell'UE, nessun'altra norma del diritto internazionale possiede questa caratteristica).

Direttiva. Stabilisce un obiettivo da raggiungere, ma lo stato nessuna minima nell'attuare la direttiva sceglie la formula giuridica. Nel corso del tempo direttive e regolamenti erano di fatto sempre più simili per ovviare ai problemi della trasposizione delle direttive.

Decisione. Non siamo originariamentamente avendo in mente le decisioni tipiche del diritto nazionale. Tutta la struttura istituzionale di quello che viene un po' copiato dal sistema francese perché una delle mosse la CEE sono la Francia, la Germania e l'Italia che dal punto di vista giuridica ha una forma di governo e quindi porta. Non erano classici nazionali. Per cui la decisione era strumento con contenuto amministrativo. Da un certo punto di vista regolamenti, le direttive e, creano le decisioni che esame dei provvedimenti univoci, quindi a nomi. Individui e concetti (art 249 c. 4 TCE) ⁽¹⁾. Salvo che poi nella realtà, le decisioni vengono utilizzate anche come atti normativi. Per ragioni che non il compromesso bene nella pratica in cui prima adottato le decisioni a contenuto normativo a portata generale, non con destinatari individuali. Il Trattato di Lisbona modifica la.

Le decisioni prima e dopo il trattato di Lisbona

1. Ai sensi dell'art. 249 c. 4 TCE:"La decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi per i destinatari da essa designati"
2. L'art. 288 c. 4 TFUE, modificato dal Trattato di Lisbona prevede che:"La decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi. Se designa i destinatari è obbligatoria soltanto nei confronti di questi".

Essa può avere quindi portata generale come anche portata individuale

Trattasi di una modifica che tiene conto della giurisprudenza della Corte di giustizia in materia. ¹¹

Definizione di decisione ⁽²⁾ Non necessariamente deve avere portata individuale.

Natura delle decisioni UE

Il trattato non specifica nulla su contenuto e natura specifica delle decisioni. Bisogna fare riferimento alla consetta elaborata dalla corte di giustizia UE. Ne derivano due categorie:

• Decisioni a carattere NORMATIVO (tra le quali vanno incluse le "decisioni di esecuzione" ex art. 291 TFUE)
• Decisioni a carattere PROVVEDITORIALE

Decisioni a carattere normativo

1. Decisioni di esecuzione (ex art. 291 TFUE)

La norma prevede che "atti giuridicamente vincolanti dell'Unione" possano delegare la Commissione all'adozione di atti di esecuzione qualora "sono necessarie condizioni uniformi di esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti". Ciò rende del tutto evidente che si tratta di atti gerarchicamente subordinati agli atti di diritto derivato (e che ci ricordano la categoria dei nostri regolamenti di esecuzione, di cui all'art. 17, comma 1, lettera a della legge 23 agosto 1988, n. 400).

Assumibili ai regolamenti di esecuzione. Sono atti normativi ma di normazione secondaria.(1) C'è una delega da parte di un atto normativo alla Commissione per eseguire gli atti giuridicamente vincolanti. Spesso, quando il regolamento non è sufficientemente dettagliato e si vuole delegare la Commissione per l'adozione di norme dettagliate, si utilizza questo strumento. Completa con delle norme più tecniche esecutive, e, sua natura generale è incentrato su una materia tecnica e di decisione di esecuzione è subordinato alla norma di diritto derivante. Riferendo invece il regolamento per la decisione di esecuzione si consente l'effetto diretto alla nuova normativa che dovrebbe completarsi con una normativa formale, non con una decisione di esecuzione, ma non è escluso.

2) Decisioni assimilabili a veri e propri regolamenti UE

- Diversa è, invece, la situazione per quelle decisioni a carattere normativo che non hanno questa vocazione di atto normativo "di esecuzione" (né questo attributo specifico) e che, nella gerarchia delle fonti del diritto UE, sono piuttosto assimilabili a veri e propri regolamenti UE.

- Si tratta, in particolare, di talune decisioni adottate dal Consiglio e rivolte alle Istituzioni.

Un esempio evidente in tal senso è rappresentato dalla c.d. decisione comitologia (decisione n. 1999/468/CE del Consiglio del 28 giugno 1999, che stabilisce le modalità dell'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione) adottata ai sensi dell'art. 202 TCE ed il cui contenuto era quello tipico di un regolamento.

- Al di là dell'ipotesi specifica delle decisioni rivolte alle Istituzioni UE, la questione si pone, in termini identici, anche con riguardo a talune decisioni rivolte agli Stati membri, del cui carattere normativo non è dato dubitare.

Di fatto sono dei regolamenti. Non hanno la vocazione ad essere un atto normativo di esecuzione. Si tratta di decisioni non tanto rivolte agli stati membri, quanto rivolte alle altre istituzioni, le decisioni di esecuzione sono rivolte agli stati membri e servono a completare la norma troppo generale, in questo caso sono decisioni che vanno a riempire il posto di un regolamento. DECISIONE COMITOLOGIA. La Commissione è l'organo esecutivo, quando parliamo di 'a sua diretta', parliamo di Commissione europea. Con il passare del tempo la Commissione ha preso a delegare la sua competenza ad altri organi, in particolare ai COMITATI.

Perché ci può essere interesse ad adottare una decisione al posto di un regolamento? Quando la Commissione ha pensato bene di dotarli di norme che non passassero attraverso il plen or del Parlamento e del Consiglio, si è inventata le decisioni a carattere normativo. Tutto quello che non è vietato, è permesso. Col passare del tempo la Commissione ha adottato decisioni a carattere normativo anche verso gli stati membri.

- Un esempio evidente di decisione a contenuto normativo rivolta agli Stati membri è la decisione sulla riduzione delle emissioni dei gas a effetto serra (decisione n. 406/2009/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 aprile 2009, concernente gli sforzi degli Stati membri per ridurre le emissioni dei gas a effetto serra al fine di adempiere agli impegni della Comunità in materia di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra entro il 2020).

- A proposito delle decisioni a carattere normativo rivolte agli Stati membri occorre poi specificare che, sin dal 1970, la Corte di giustizia ha precisato che dette decisioni godono, al pari dei regolamenti, dell'attributo dell'applicabilità diretta qualora esse impongano allo Stato un obbligo chiaro, preciso e incondizionato (sentenza della Corte di giustizia del 6 ottobre 1970, causa 9/70, Franz Grad c. Finanzamt Traunstein, in Racc. [1970] 825) e l'orientamento più recente della Corte di Giustizia conferma del tutto tale impostazione.