Diritto amministrativo - gli Enti pubblici

Gli enti pubblici

Gli enti pubblici sono i soggetti di diritto pubblico nei quali si articola l’amministrazione in senso soggettivo. Sono dotati di capacità giuridica e quindi idonei ad essere titolari di poteri amministrativi: in questo senso possono essere definiti centri di potere.

Principi e normativa

L'art. 97 stabilisce il principio generale secondo cui “i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge”. L'art. 4 l. 70/1975 afferma che “nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge”.

Individuazione degli enti pubblici

La questione dell'individuazione degli enti pubblici è stata risolta dalla giurisprudenza utilizzando una serie di indici esteriori, nessuno dei quali di per sé è ritenuto sufficiente, ma ritenuti idonei se considerati nel loro complesso. Ricordiamo: la costituzione dell’ente ad opera di un soggetto pubblico; la nomina degli organi direttivi in tutto o in parte di competenza dello Stato o di altro ente pubblico; l’esistenza di controlli o finanziamenti pubblici; l’attribuzione di poteri autoritativi.

L’ente pubblico è quello che, anche al di là della definizione normativa, la giurisprudenza ritiene tale superando la rigida lettera della legge. Pur non disconoscendo l’importanza degli indici esteriori rivelatori della pubblicità, essi non sembrano idonei a consentire l’individuazione dell’elemento essenziale della pubblicità di una persona giuridica. Tale elemento va ricercato considerando la particolare rilevanza pubblica dell’interesse perseguito dall’ente.

L’ente pubblico è istituito con una specifica vocazione allo svolgimento di una peculiare attività di rilevanza collettiva. Ciò determina il fenomeno per cui l’ente pubblico non può disporre della propria esistenza o modificare l’oggetto della stessa. L’indisponibilità della propria esistenza è una conseguenza della doverosità del perseguimento dell’interesse pubblico.

Talora l’ordinamento considera di pubblico interesse la presenza necessaria di un soggetto sul mercato, sicché il pubblico interesse è individuato nel fatto che tale soggetto svolga, piuttosto che attività autoritative, attività economiche, avvalendosi degli strumenti giuridici degli altri soggetti operanti nel settore: vengono così istituiti gli enti pubblici economici, a cui non vengono riconosciuti poteri autoritativi.

Importanza della qualificazione come ente pubblico

• Provvedimenti amministrativi: Solo gli enti pubblici possono emanare provvedimenti che hanno efficacia sul piano dell’ordinamento generale, alla stessa stregua dei provvedimenti dello Stato, impugnabili davanti al giudice amministrativo. Questa potestà muove dal concetto di autonomia, che nel diritto pubblico è sempre finalizzata alla soddisfazione di interessi pubblici, mentre quella privata è priva di vincoli funzionali. L’autonomia, intesa come possibilità di effettuare da sé le proprie scelte, si ravvisa in tutti gli enti pubblici. L’autonomia è tradizionalmente riferita alla possibilità di porre in essere norme generali e astratte che abbiano efficacia sul piano dell’ordinamento generale. Da questo punto di vista, molti enti dispongono di siffatta autonomia, detta normativa (statuti e regolamenti degli enti territoriali). La possibilità di agire per il conseguimento dei propri fini mediante l’esercizio di attività amministrativa che ha la natura e gli effetti di quella della pubblica amministrazione viene comunemente ricondotta alla nozione di autarchia. Sempre in tema di autonomia, essa può essere intesa anche come possibilità di determinare da sé i propri scopi. Se con tale formula ci si riferisce all’autonomia di indirizzo, e cioè alla possibilità di darsi obiettivi anche diversi da quelli statali, essa è sicuramente caratteristica essenziale degli enti territoriali. In particolare dispone di potestà di indirizzo politico la regione. La legge può poi attribuire agli enti l’autonomia finanziaria, organizzativa, tributaria o contabile.
• Autotutela: Solo agli enti pubblici è riconosciuta la potestà di autotutela: l’ordinamento attribuisce cioè agli enti la possibilità di risolvere un conflitto attuale o potenziale di interessi e di sindacare la validità dei propri atti producendo effetti su di essi a prescindere da una verifica giurisdizionale. Si distingue tra autotutela che si esprime mediante l’adozione di provvedimenti (c.d. decisoria: ad es. annullamento) e quella che consiste nel compimento di operazioni (c.d. esecutiva: ad es. demolizione di opere abusive). L’autotutela costituisce l’esercizio di funzione amministrativa attiva, onde essa deve obbedire alle regole generali di siffatta funzione, in base alle quali occorre sempre la dimostrazione dell’esistenza di un interesse pubblico attuale all’emanazione dell’atto, ovvero all’assunzione delle misure di autotutela. Il solo presupposto che un provvedimento sia illegittimo non è dunque sufficiente a giustificare l’esercizio dell’autotutela su quell’atto. L’autotutela costituisce poi esercizio di un potere discrezionale nel corso di un procedimento che inizia d’ufficio e non ad istanza di parte. Nel senso che il diritto comunitario impone all’amministrazione di riesaminare, a seguito di richiesta di parte, una decisione definitiva.
• Regime di responsabilità: Le persone fisiche legate da un rapporto di servizio agli enti pubblici sono assoggettate ad un particolare regime di responsabilità penale, civile e amministrativa.

Gli enti pubblici sono tenuti al rispetto dei principi di trasparenza e legalità.