Che materia stai cercando?

Anteprima

ESTRATTO DOCUMENTO

Confusione analoga per questioni apparentemente gia’ definite dalla giurisprudenza → es casse di

previdenza professionali (qualificabili come organismi di diritto pubblico, ma non considerate parte delle

“amministrazioni pubbliche” che devono essere incluse nell’elenco previsto dal regolamento CE

2223/1996 e dalla legge finanziaria 2005, ai fini del controllo della finanza pubblica)

Nell’OG italiano esiste un preciso vincolo per le modalita’ di costituzione di nuovi soggetti giuridici = un

ente pubblico puo’ essere costituito solo per legge

→ se costituito con atto diverso, non contestato nella sua legittimita’ → presunzione giuridica che l’ente

sia soggetto al diritto comune salvo che per eventuali deroghe specifiche (es diritto degli appalti)

Finora e’ stata evitata la questione generale della qualificazione di un ente come organismo di diritto

pubblico

→ conseguente soggezione al diritto comunitario degli appalti, anche se svolge attivita’ promiscue e

molteplici (volte a soddisfare un bisogno di interesse generale di carattere non commerciale o

industriale)

→ rimane aperta la questione del riconoscimento di una variabilita’ di regimi giuridici per il medesimo

soggetto

7.3

Stabilita’ in giurisprudenza attorno ai casi in cui si discute la nozione di organismo di diritto pubblico

→ Consiglio di Stato e Cassazione

→ per qualificazione ODP e’ essenziale che

- l’attivita’ della societa’ sia svolta

- con metodo non economico

- senza rischio d’impresa

→ circostanza desumibile

- da una connotazione interna dell’assetto societario “e in particolare dall’esistenza di

relazioni finanziarie con l’ente pubblico che assicurano secondo diverse modalita’ la

dazione di risorse in grado di consentire la permanenza sul mercato dell’organismo”

- da un elemento esterno, indiziario → costituito “dal contesto in cui l’attivita’ viene

esercitata = esistenza o meno di un mercato di beni e servizi oggetto delle prestazioni

erogate”

→ precisazione = “la mancanza di un mercato non puo’ derivare dal fatto che in esso

operi la sola societa’ pubblica, ma occorre stabilire se un mercato abbia la possibilita’ di

esistere valutando le caratteristiche dei beni e dei servizi offerti, i loro prezzi, la presenza

anche solo potenziale di piu’ fornitori” (CdS, 2012)

- la societa’ operi in un mercato non concorrenziale

7.4

Approccio comunitario al tema della PA ha effetti nel nostro OG

→ es

A. condizioni poste all’affidamento di servizi “in house” = affidamenti diretti di servizi = in house

providing (emersi in corrispondenza alla privatizzazione di alcuni servizi pubblici)

= affidamenti di servizi o appalti all’interno del medesimo plesso amministrativo

→ si presuppone che il soggetto affidatario sia parte sostanziale dell’amministrazione affidante

→ la personalita’ giuridica dell’affidatario e’ di carattere puramente funzionale

→ in ITA e FRA, condizioni dell’in house sono state considerate in modo elastico → anche in

elusione del diritto comunitario

→ L 142/90 e TUEL (D.Lgs. 267/2000) → per la prima volta hanno inteso dare un quadro

sistematico di riferimento alla materia dei servizi pubblici locali e delle modalita’ per il loro

affidamento a terzi

→ iniziali previsioni della L 142 sono state modificate molte volte per arginare il fenomeno

dell’elusione delle regole pubblicistiche tramite un’interpretazione estensiva della nozione “in

house”, ma perdurano contrasti sul modo di conciliare i vincoli comunitari con la difesa dei

residui privilegi che il precedente sistema aveva determinato e con una cattiva prassi

applicativa

→ occasione di messa a confronto tra disciplina comunaria e nazionale = controversia sulla

disciplina dei soggetti pubblici locali di rilevanza economica

→ CC sent 199/2012 dichiara incostituzionale art 14 D.L. 138/2011 per la limitazione

eccessivamente restrittiva delle ipotesi di affidamento diretto e affidamento in house

→ giurisprudenza CdG ha rappresentato un efficace vincolo esterno alla nosta disciplina (meno

casistica di quella sulla nozione di organismo di diritto pubblico)

→ sent Teckal (1999, C-107/98) → CdG individua le condizioni generali per la compatibilita’

comunitaria dell’iin house providing (dopo un percorso giurisprudenziale coerente)

= per le societa’ interamente pubbliche

1. ente o enti pubblici titolari del capitale sociale esercitano sulla societa’ un controllo

analogo a quello esercitato sui propri servizi

2. societa’ realizza la parte piu’ importante della propria attivita’ con l’ente o gli enti pubblici

che la controllano

→ altre sentenze offrono indicazioni disomogenee

→ di recente, CdG pare indicare alcune piu’ linee piu’ stabili per il caso frequente delle societa’

pluripartecipate da enti pubblici = riconosce condizione di “controllo analogo” anche nel caso di

aprtecipazioni minori, purche’ l’ente partecipi anche agli organi amministrativi della societa’

→ nel diritto nazionale la questione ha dato vita a una “saga” giurisprudenziale con una continua

sovrapposizione del tema delle societa’ miste (che dovrebbe esserne distinto)

→ posizioni dei giudici amministrativi

- di chiusua per le possibilita’ di affidare direttamente a societa’ miste

- aperte

- creative, ma poco aderenti al dato normativo (CdS)

→ Adunanza plenaria n 1/2008, pur non risolvendo volutamente l’intera problematica ha posto

importanti punti fermi, riferendosi ai dati normativi e giurisprudenziali comunitari

B. nuovo fondamento per l’assoggettamento di vari soggetti privatizzati al controllo della Corte dei

conti e alla disciplina del danno erariale

C. forme di attuazione nel diritto italiano delle piu’ controverse nozioni comunitarie

7.5

Novellato ambito di applicazione per

- la funzione di controllo della Corte dei conti

- la disciplina della responsabilita’ patrimoniale per danno erariale

Normativa italiana ha previsto casi in cui la privatizzazione di enti pubblici o la trasformazione in altra

forma di soggettivita’ giuridica non fa venir meno queste 2 competenze

Diritto comunitario → spinta decisiva al loro rafforzamento = sottolinea la sostanziale perdurante

pubblicita’ di molti dei soggetti privatizzati/trasformati

→ alcuni aspetti discutibili → es sottoposizione degli amministratori e dei funzioanri di tali enti e societa’

alla disciplina della responsabilita’ patrimoniale per danno erariale

→ la nuova forma giuridica degi enti privatizzati o trasformati assicura forme adeguate di responsabilita’

→ la sottoposizione generale di tutta l’attivita’ di tali soggetti giuridici alle regole pubblicistiche e’ contraria

- alla ratio istitutiva

- alla valutazione corrente secondo cui il medesimo soggetto puo’ rilevare giuridicamente in modi

diversi a seconda della funzione considerata

→ intervento del legislatore per le societa’ quotate in borsa

→ Cass S.U. hanno invertito la giurisprudenza precedente, affermando che agli amministratori di

societa’ partecipate da enti pubblici non si applicano le norme proprie della responsabilita’

amministrativa, ma quelle del diritto societario

7.6

Attuazione nel diritto italiano delle nozioni comunitarie piu’ controverse → diffusa la cattiva pratica della

mera riproposizione letterale del testo delle direttive

→ eccezioni di rilievo che tendono ad espandersi

- testo unico sull’ambiente

- codice dei contratti pubblici

→ si e’ cercato di definire in modo piu’ sistematico che nelle direttive l’ambito soggettivo di

applicazione delle nuove regole

→ si sono incluse anche le “societa’ con capitale pubblico, anche non maggioritario, che non

sono organismi di diritto pubblico, che hanno ad oggetto della loro attivita’ la realizzazione di

lavori od opere, ovvero la produzione di beni e servizi non destinati ad essere collocati sul

mercato in regime di libera concorrenza”

8 - Talune conclusioni.

Nel sistema giuridico comunitario esiste una pluralita’ di nozioni di PA a seconda

- dei contesti di riferimento e

- delle tecniche necessarie allo sviluppo del processo di integrazione

Diritto UE improntato a uno spiccato sostanzialismo → non si riconosce particolare rilevanza alle forme

giuridiche dei soggetti in esame, che risultano assimilabili alla PA quando svolgono attivita’

- intese a produrre utilita’ strumentali per l’interesse generale

- senza carattere industriale o commerciale

- lontane dalle regole del mercato e della concorrenza

Effetti di questo approccio

- possibile definire una serie di fattispecie di cui altrimenti non sarebbe chiaro il carattere

seguendo il tradizionale approccio basato sulla natura del soggetto

→ con conseguente possibile elusione delle regole finalizzate alla garanzia dell’interesse

pubblico

→ questione particolarmente rilevante oggi, con la “scoperta” delle forme organizzative di diritto

comune (societa’ di capitali e intrecci partecipativi che vi possono determinare, ad es

partecipazioni miste pubblico-private)

- nozione comunitaria variabile di PA contribuisce a ridimensionare il principio di autonomia

istituzionale degli Stati membri

Capitolo VI - L’ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA DELL’UNIONE EUROPEA

1 - L’assetto organizzativo dell’Unione europea.

1.1 - Il carattere multiorganizzativo dell’Unione europea.

Tematica dell’organizzazione → poco rilievo nei trattati istitutivi

→ in origine era lo strumento normativo ad essere considerato come elemento fondamentale ai fini

dell’integrazione degli ordinamenti e dello sviluppo delle politiche comunitarie

→ CEE viene configurata come una variante delle organizzazioni internazonali, che nella maggior parte

dei casi non sono dotate di apparati amministrativi perfezionati

→ successivamente, situazione istituzionale si trasforma → progressiva estensione delle strutture

amministrative

→ ordinamento europeo sviluppa autonomamente una propria organizzazione

Evoluzione espressione della diversificazione del modello originario

→ ai fini dell’integrazione delle amministrazioni nazionali con quella europea, si sono resi necessari

adattamenti per gli aspetti

- sia di intervento diretto

- sia di gestione congiunta con le strutture interne

- sia di vigilanza e controllo

Processo evolutivo → 2 profili

1. rafforzamento delle strutture dell’amministrazione sovranazionale

2. emersione di numerosi apparati amministrativi comuni a UE e Stati membri

→ concepiti come sistemi reticolari composti da soggetti funzionalmente complementari tra loro

Principi che hanno favorito l’europeizzazione dei modelli amministrativi nazionali, agevolando la

collaborazione tra autorita’ interne e sovranazionali e determinandone l’interdipendenza

- principio di integrazione normativa

- principio di leale cooperazione

- divieto di discriminazione

UE si pone al vertice di un aggregato di Stati che hanno ceduto alcuni compiti a un ordinamento

collocato a livello superiore

→ gli ambiti di competenza del livello nazionale e di quello sovranazionale non sono sempre definiti con

precisione = a volte l’esercizio dei poteri si svolge in concorrenza

→ di fronte a una simile ripartizione dei compiti l’organizzazione si rivela in parte divisa e in parte

comune = UE opera con

1. organi propri

2. organi degli Stati

3. organi che assumono natura mista, in quanto appartenenti a entrambi i livelli istituzionali

→ si raggiunge un equilibrio tra istanze distinte

- pluralizzazione delle strutture organizzative in conseguenza della peculiarita’ delle funzioni

europee

- unitarieta’ di riferimento delle relative attivita’ dell’UE

- snellezza della struttura dell’amministrazione sovranazionale

→ si registrano conseguenze diverse

- mancata moltiplicazione di istanze di coordinamento, composizione o collegamento che si

realizzano in varie forme

- semplici (scambio di informazioni tra autorita’ interne e sopranazionali)

- complesse (istituzione di nuovi organismi)

e danno vita a una sorta di

- coopération volontarie

- bureaucratic interpenetration

- diffusione di modelli organizzativi riconducibili al modello teorico della coamministrazione,

caratterizzati dall’integrazione funzionale prodotta tra soggetti strutturalmente separati

Parallelamente, previsione di un numero sempre maggiore di procedimenti amministrativi composti, la

cui funzione consiste nell’itnegrare all’interno di uno stesso ambito punti di vista distinti e potenzialmente

confliggenti

→ mediante articolazione di funzioni in sequenze procedimentali caratterizzate dalla partecipazione di

vari soggetti che vengono integrate tra loro attraverso la previsione di meccanismi di tipo organizzativo

diretti a favorire lo sviluppo congiunto delle funzioni stesse

→ sviluppo (complementare all’istituzione di strutture organizzative transnazionali di tipo composito) per

lungo tempo meno definito del precedente

→ es casi gestiti dalle agenzie europee, pienamente codificati in talune ipotesi e privi di qualsiasi disciplina

giuridica in altre → ordinamento comunitario non ha ancora raggiunto una piena juridification con riferimento alla

disciplina procedimentale dell’attivita’ amministrativa

→ dopo il trattato di Lisbona, situazione mutata = oggi esigenza di una disciplina unitaria del

procedimento (come risulta dal recente dibattuto sulla sua codificazione)

→ questo fenomeno consente di evidenziare due tratti di fondo dell’amministrazione europea

1. frammentazione e differenziazione organizzativa non trovano sempre corrispondenza sul piano

del procedimento

2. integrazione amministrativa derivante dai sistemi composti non e’ bilanciata da un parallelo

rafforzamento dei singoli, le cui posizioni giuridiche soggettive non risultano adeguatamente

tutelate nel contesto dei procedimenti amministrativi

Ricorso sempre piu’ frequente a moduli organizzativi e procedurali di composizione e coordinamento fa

sorgere problemi di efficienza dell’azione amministrativa, rilevati soprattutto dagli studi di public

management

→ scelta di costruire settori compositi (articolati in unita’ nazionali, sovranazionali e miste) piuttosto che

adottare un modello centralizzato

- risponde al disegno di gestire in sede europea questioni complesse con un apparato adeguato

- mette a repentaglio la stabilita’ e la tenuta operativa di tali ambienti organizzativi

Nell’insieme, emerge il disegno di un’organizzazione amministrativa composita e multilivello, perche’

suddivisa in vari uffici collocati su ambiti diversi

→ moltiplicazione dei centri di decisione e la dispersione dei poteri condizionano l’assetto organizzativo

dell’amministrazione dell’Unione

→ se ruoli, compiti e posizioni dei vari soggetti sono definiti solo in parte e non risultano distinte in modo

puntuale le linee di confine per aree o materie, l’azione dei pubblici poteri europeo si sovrappone e

intreccia a quella dei poteri pubblici nazionali

= organizzazione deve ispirarsi al criterio dell’interdipendenza strutturale e funzionale, non al criterio

gerarchico

→ solo attraverso la costituzione di strutture organizzative in grado di operare contemporaneamente e

alternativamente all’alto verso il basso eviceversa risulta possibile garantire all’UE e agli SM l’azione di

supporto reciproco che consente di assicurare relazioni e connessione tra soggetti distinti

→ si realizza una sorta di “colonizzazione reciproca”

= all’idea di un’organizzazione compatta (espressione del monismo statale) si sostituisce quella di

un’organizzazione fondata su un conglomerato di soggetti che operano in un’ottica di aggregazione e

integrazione di ordinamenti e diritti

→ Jean Monnet (1976) = il progetto europeo avrebbe rappresentato “una rappa verso le forme

organizzative del mondo di domani”

Evoluzione delle forme amministrative solleva dubbi di legittimita’ in relazione ai limiti espressamente

imposti all’azione delle istituzioni europee che possono operare (in virtu’ del principio delle competenze

enumerate) solo nell’ambito delle attribuzioni conferite loro dai trattati

→ CdG incoraggia la questa tendenza, confermando la legittimita’ dei principali sviluppi organizzativi, nei

limiti definiti dal principio dell’equilibrio istituzionale

1.2 - I principi comuni ai modelli organizzativi.

Modelli organizzativi europei → differenziati, ma si ispirano a principi comuni

→ principi fondamentali dell’ordinamento comunitario determinano dei riflessi rilevanti in materia di

organizzazione

A. principi generali → riguardano l’intero sistema dell’UE, ispirandone tutti gli elementi (funzioni

amministrative, mezzi, procedimenti)

→ insieme di concetti di portata universale che incidono anche sull’organizzazione (anche se in

via indiretta) = determinanti per l’individuazione dei modelli di volta in volta piu’ convenienti,

affermandosi come elementi di condizionamento delle scelte organizzative

- principio di legalita’ = obbligo della conformita’ dell’attivita’ amministrativa dell’ordinamento

comunitario

→ assume connotati ampi = definisce globalmente i criteri di legittimita’

→ ricomprende altri principi

- imparzialita’ = sancisce la separazione e neutralita’ dell’amministrazione rispetto

alla politica, proponendosi come criterio organizzativo attraverso il quale si

assicura la piena concorrenza e l’effettivita’ del mercato unico

- buon andamento = impone alle istituzioni comunitarie doveri di diligenza ed

efficienza

- principio di proporzionalita’ = divieto per le istituzioni comunitarie di imporre obblighi e

restrizioni agli amministrati in misra superiore a quella strettamente necessaria per la

realizzazione degli interessi pubblici loro affidati

→ sviluppa le indicazioni della giurisprudenza costituzionale e amministrativa tedesca

(Verhältnismäßigkeit)

- principio di sussidiarieta’

- impone l’intervento del potere in grado di assicurare la realizzazione piu’ efficace

degli obiettivi comuni

- incide sulla ripartizione dei compiti tra i vari livelli territoriali di amministrazione e

sulle modalita’ del loro svolgimento

→ la verifica dei 3 elementi sui quali si fonda (sufficienza, dimensione ed effetti) risulta

agevole piu’ a livello amministrativo che a livello legislativo

- principio di leale cooperazione (4 TUE) = SM devono adottare tutte le misure di carattere

generale e particolare idonee ad assicurare l’esecuzione delle politiche edel diritto

comunitario, facilitando le istituzioni dell’UE nello svolgimento dei loro compiti e

astenendosi dall’adozione di qualsiasi misura che ne possa compromettere la

realizzazione

→ duplice valenza

1. pone a carico degli SM una serie di obblighi anche di natura amministrativa ai fini

del perseguimento degli obiettivi comuni

2. diventa fondamento della pretesa degli SM di adottare le decisioni che ritengono

piu’ opportune per assicurare l’applicazione degli atti normativi dell’Unione,

qualora non sia previsto un diverso modo di esecuzione

B. principi specifici = attengono specialmente all’organizzazione amministrativa

→ disciplinano in modo immediato l’assetto strutturale dell’UE

- equilibrio istituzionale (creazione giurisprudenziale) = imposizione alle istituzioni europee

del rispetto delle attribuzioni proprie delle altre

- competenza = individua il limite all’esercizio dei poteri spettanti alle diverse istituzioni,

operando a livello

- interorganico = all’interno degli apparati organizzativi

- intersoggettivo = tra i soggetti comunitari e tra questi e quelli nazionali

- autonomia = consente il riconoscimento alle istituzioni europee della potesta’ di

- darsi indirizzi propri

- adattare le scelte organizzative interne in funzione dei compiti istituzionali

assegnati

- distribuzione delle funzioni e divisione del favoro tra soggetti differenti → consegue

all’esigenza di articolazione dell’amministrazione = la specificita’ del potere

amministrativo comporta la diversificazione dei ruoli e dei moduli dell’amministrazione

stessa

Tutti i principi incorporano valori che (per effetto dell’azione di adeguamento operata in sede giudiziale

nel corso degli ann) devono considerarsi come immanenti nell’ordinamento europeo = sono cosi’

importanti da andare a formare un vero e proprio “higher law” che prevale rispetto ai diritti nazionali

→ questi valori determinano conseguenze rilevanti sul complesso degli uffici predisposti per la cura

degli interessi dell’UE

→ da una parte, l’organizzazione comunitaria non si prospetta come un corpo estraneo e sovrapposto

rispetto all’Unione stessa, ma come un suo sviluppo logico, tanto da divenirne elemento di integrazione,

rafforzamento e potenziamento

→ l’assetto organizzativo si modella in relazione alle finalita’ che e’ necessario perseguire, dal

momento che la sua concreta configurazione dipende da queste

→ ne consegue che le scelte in materia risultino strumentali a quelle sostanziali → non si limitano

solo a preparare o creare le condizioni di esercizio dell’attivita’ amministrativa, ma ne diventano

parte essenziale

→ le strutture organizzative condizionano la realizzazione degli interessi alla tutela dei quali sono

preordinate, assumendo una posizione attiva nel processo di soddisfazione dei fini comunitari, fino a

coordinare, disciplinare e indirizzare l’azione amministrative e influire sulle scelte concrete

→ dall’altra parte, l’assetto strumentale degli uffici europei favorisce l’integrazione amministrativa tra il

livello sovranazionale e quello interno

→ determina una serie di relazioni e intersezioni tra i sistemi che sviluppano un rapporto non di

autonomia, ma di complementarieta’

1.3 - Gli apparati amministrativi al servizio delle istituzioni europee.

Organizzazione dell’UE e’ strutturata in modo differenziato e regolata da norme di varia forza e natura

→ ordinata in una pluralita’ di modelli e tipi che si contrassegnano sempre piu’ per il carattere della

dispersione

→ accanto a quelli delle istituzioni tradizionali, vi sono corpi che operano a diversi livelli (apparati dotati

in prevalenza di propria personalita’ giuridica, che agiscono autonomamente anche se i collegamento

con i pubblici poteri europei)

→ attuale assetto organizzativo dell’Unione e’ composito, tanto da dare l’impressione di essere poco

ordinato → sotto questo profilo, esso appare piuttosto simile a quello degli Stati nazionali

Modelli predominanti = gruppi di uffici caratterizzati da elementi comuni, che si presentano come forme

di ordinamento dei poteri pubblici

→ in questa prospettiva, utile distinguere tra

- figure di base

1. strutture serventi gli uffici europei

2. uffici collegiali istituiti presso l’Unione → composti di rappresentanti nazionali e delle

autorita’ europee

3. uffici istituiti o individuati per effetto di un obbligo disposto in sede sovranazionale e diretto

allo Stato, ai quali vengono assegnati determinati compiti stabiliti dalla normativa europea

→ il diritto dell’Unione determina l’articolazione organizzativa dell’amministrazione

nazionale, talora dettando anche i criteri ai quali l’ufficio dello Stato membro deve ispirarsi

- figure strutturate in modo piu’ complesso → figure elementari si combinano ed incrementano in

altre piu’ complesse

→ il sistema dell’esperienza europea non si presta a un’agevole schematizzazione perche’ i confini tra

gli istituti giuridici sono sempre si rivelano definiti con sufficiente chiarezza

→ il carattere eterogeneo dell’organizzazione amministrativa europea, in quanto articolata in vari uffici, di

diversa natura e collocazione, nazionale e sovranazionale, in un’ottica di decentramento e di

integrazione, e’ stato riconosciuto espressamente anche nel TdL

→ TdL stabilisce che

- in virtu’ del principio di leale cooperazione, l’Unione e gli Stati devono assistersi reciprocamente

nell’adempimento dei compiti derivanti dai Trattati

- con riferimento alla cooperazione amministrativa, si dispone che l’attuazione effettiva della

normativa dell’Unione da parte degli SM deve essere considerata materia di interesse comune

→ queste disposizioni confermano che l’organizzazione deve ispirarsi al criterio

dell’interdipendenza strutturale e funzionale e non a quello della gerarchia

→ al contrario di quanto avvene nell’esperienza degli Stati nazionali, l’organizzazione amministrativa

dell’UE si presenta quale centro non unitario, ma “a teste”, in quanto fromato dalla Commissione e dal

Consiglio

→ situazione confermata dal Trattato di Lisbona → ha introdotto una “rilevante discontinuita’” rispetto al

passato con riferimento alla sfera esecutiva

→ sotto il profilo strutturale

- Commissione = istituzione sovranazionale composta da commissari indipendenti dai governi

degli SM e responsabile della cura dell’interesse generale dell’Unione

- Consiglio = istituzione intergovernativa composta da ministri nazionali che rappresentano i

rispettivi SM e sono individuati in base alle materie su cui e’ chiamata di volta in volta a deliberare

→ ciascuna delle 2 istituzioni e’ assistita da un proprio apparato amministrativo

Modello dell’apparato amministrativo posto al servizio della Commissione

→ in origine, si tenta di configurare la Commissione soprattutto quale governo del nuovo ordinamento,

minimizzandone le attribuzioni amministrative e accentuandone il carattere collegiale e “orizzontale”,

con un’interpretazione funzionalmente complementare al rincipio di esecuzione diretta

→ di conseguenza, la Commissione viene dotata di un apparato burocratico “leggero” (anche se

rigidamente strutturato), preordinato al servizio del singolo commissario, se pure nella prospettiva della

preparazione e dell’esecuzione delle decisioni del collegio

→ tale apparato e’ concepito come una pura amministrazione interna, operante in via strumentale al

collegio, al fine di rendere piu’ rapido ed efficace il lavoro nei vari settori di intervento

→ assetto originario si fonda su una visione radicalmente centralistica della Commissione

- da un lato = lavori della C devono rispondere alla logica della collegialita’

- dall’altro = i suoi servizi devono operare solo in funzione servente dell’istituzione

→ impostazione che riflette la concezione della C come policy-maker del nuovo ordinamento

L’esperienza concreta evidenzia i limiti di questo ordinamento, soprattutto con riferimento ai casi nei

quali la C e’ dotata di compiti di esecuzione diretta

→ frequentemente le decisioni vengono effettivamente assunte non tanto dal collegio dei commissari,

quanto dei servizi interessati, che finiscono per trasformarsi

- da semplici apparati serventi dell’istituzione

- in un vero e proprio apparato amministrativo con rilevanza esterna

→ linee essenziali della concezione originaria → obsolete = architettura della C si complica

→ all’idea di struttura snella posta al servizio del collegio di commissari si sostituisce quella di

un’organizzazione piu’ complessa, fondata su

- ruolo centrale del collegio

- commissari dotati di maggiori responsabilita’ individuali

- un’amministrazione verticale sofisticata

→ per un verso, C assume in via definitiva i tratti di istituzione multifunzionale

- chiamata a partecipare all’esercizio delle funzioni legislativa e giurisdizionale

- gotata anche di attribuzioni amministrative

→ per l’altro, la sua organizzazione interna si caratterizza per la complessita’ → maggior autonomia

rispetto al collegio dei commissari

→ processo di amministrativizzazione della C di accentua attraverso le modificazioni del quadro

giuridico relativo alle procedure decisionali interne indotte dall’introduzione della cd “procedura scritta” e

dalla pratica della habilitation

→ oggi, apparato amministrativo molto ampio → si caratterizza per 2 profili

1. flessibilita’ nell’organizzazione di vertice (che tende a modificarsi a ogni rinnovo del collegio)

2. parcellizzazione delle strutture (uffici suddivisi in direzioni, servizi e divisioni)

→ C si avvale di altre strutture organizzative → puo’ espletare le funzioni di esecuzione

- in via diretta = attraverso i propri servizi

- in via indiretta = affidando a terzi compiti che comportano l’esercizio di potesta’ pubbliche

→ potere riconosciuto a condizione che i compiti

- non siano assegnati alle istituzioni del trattato

- non presuppongano un margine di discrezionalita’ tale da esprimere scelte politiche

- siano definiti in modo esatto

- vi sia un controllo rigoroso sul loro esercizio

→ es agenzie esecutive = persone giuridiche di diritto comunitario istituite con decisione della C,

alle quali puo’ essere delegata in tutto o in parte l’attuazione di un programma o progetto

comunitario → delega conforme alla disciplina contenuta nello statuto generale delle AE

→ una delle possibili forme di esternalizzazione dei compiti di gestione

→ preordinate a garantire una piu’ efficace azioni amministrativa europea nel rispetto

dell’equilibrio istituzionale e dell’assetto definito dal trattato

→ esternalizzazione di alcuni compiti di gestione alle AE

- rende piu’ puntuale l’azione della C assicurando che si concentri in via prioritaria sui

propri compiti principali per realizzare adeguatamente gli obiettivi perseguiti dai

programmi europei

- mira a ristabilire uno stretto rapporto fra collegio e servizi, attraverso una miglior

definizione dei compiti della C e di quelli delegabili a organismi terzi

→ attualmente, 6 agezie esecutive

1. Agenzia esecutiva del Consiglio europeo della ricerca (CER)

2. Agenzia esecutiva per la competitivita’ e l’innovazione (EACI)

3. Agenzia esecutiva per la rete transeuropea di trasposto (TEN-TEA)

4. Agenzia esecutiva per la ricerca (REA)

5. Agenzia esecutiva per la salute e i consumatori (EAHC)

6. Agenzia esecutiva per l’istruzione, gli audiovisivi e la cultura (EACEA)

Diverso e’ il caso degli apparati amministrativi posti al servizio delle istituzioni europee che assolvono a

una funzione di indirizzo politico → Consiglio, Parlamento europeo

= una serie di uffici (segretariati) che hanno natura ausiliaria, svolgendo attivita’ di tipo soprattutto

istruttorio

→ agiscono in funzione servente della singola istituzione, per la realizzazione dei compiti propri di

quest’ultima, attraverso l’elaborazione di studi/inchieste/proposte

→ (in linea di massima) l’apparato posto al servizio del Consiglio consta di

- un segretariato generale

- numerosi comitati e gruppi di lavoro → circa 150 uffici collegiali, composti da funzionari degli SM

e previsti dai Trattati o istituiti dal Coreper in base al regolamento interno al Consiglio

→ i piu’ significativi hanno carattere permanente

- Comitato 133 = opera nel settore della politica commerciale

- Comitato economico e finanziario della politica economica e finanziaria = prepara i lavori del

Consiglio economia e finanza

- Comitato politico e di sicurezza = composto dai direttori degli affari politici dei Ministeri degli affari

esteri, della politica estera e di sicurezza comune

- Comitato permanente per l’occupazione = prepara i lavori del Consiglio affari sociali

- un Comitato dei rappresentanti permanenti degli Stati membri (Coreper)

→ si occupa

- delle questioni politiche e delle relazioni esterne (Coreper I)

- delle questioni piu’ tecniche (Coreper II)

→ svolge un lavoro di istruzione e preparazione che inquadra quello posto in essere dai vari

comitati = le questioni risolte a livello di gruppi di lavoro non sono soggette a nuova discussione

in seno al Coreper; quelle sulle quali non e’ stato raggiunto un accordo vengono riesaminate

(eventualmente anche dallo stesso Consiglio)

1.4 - I comitati.

Comitati → introdotti nei primi anni ’60 (per sopperire all’eccessivo carico di lavoro nel settore

dell’agricoltura)

→ iniziali resistenze della Commissione

= centri di regolazione di alcuni settori specifici → assumono un ruolo di rilievo nel processo politico

comunitario → costituiscono uno strumento di rinazionalizzazione dei poteri affidati alla Commissione

Comitati = organismi a composizione mista con competenza specializzate ai quali viene affidato il

computo di favorire la composizione degli interessi tra le amministrazioni nazionali e quella

sovranazionale nella fase di preparazione delle decisioni dell’Unione

→ formati da rappresentanti di amministrazioni nazioanli e presieduti da un funzionario della

Commissione

→ “organismo a doppu ausiliarieta’” nei confronti della Commissione e degli SM

3 tipi principali

1. comitati della “comitologia”

→ istituiti dal Consiglio nel contesto della delega alla Commissione di una serie di poteri

discrezionali

→ composti da funzionari delle autorita’ coinvolte

→ soggetti a una parziale razionalizzazione con due decisioni del Consiglio (1987 e 1999)

2. comitati del Consiglio

→ incaricati della preparazione delle decisioni dei ministri

3. comitati di esperti

→ istituiti dal Consiglio o dalla Commissione

→ composti da un funzionario della Commissione e da esperti nazionali

→ regolati da norme settoriali

Comitati di vario tipo (permanenti/ad hoc, di esperti indipendenti/di rappresentanti di gruppi d’interesse) e

denominazione (consultivi, di regolzione, di esperti)

Attivita’ di tipo tecnocratico = si ispira a criteri scientifici e mira alla risoluzione di problemi concreti

→ operano in settori specialistici

Comitati previsti dai Trattati

- a volte partecipano al processo decisionale europeo (es Comitato economico sociale)

- a volte partecipano all’esercizio della funzione amministrativa (es Comitato dei trasporti)

Trattati di Lisbona modifica il sistema dei comitati della comitologia, a seguito della divisione su 2 livelli

della sfera del potere esecutivo europeo

1. uno “alto” → consistente negli “atti delegati” = atti non legislativi di portata non generale che

hanno la funzione di integrare o modificare determinati elementi non essenziali dell’atto

esecutivo

2. uno “basso” → costituito dagli “atti esecutivi” = atti necessari per l’attuazione degli atti

giuridicamente vincolanti dell’Unione

→ comitati della comitologia intervengono solo con riferimento a questo livello

→ attivita’ di consultazione formale svolta dei comitati della comitologia e’ stata limitata alla fase

di esecuzione in senso stretto

→ Commissione pero’ interpella sistematicamente organi collegiali molto simili ai comitati

perche’ composti anche da funzionari nazionali specializzati (continuita’ con il passato)

1.5 - Le agenzie e i loro sviluppi.

Agenzia europea → a partire dagli anni ‘90, istituzione di numerosi uffici entificati, incaricati di gestire o

coordinare sistemi amministrativi composti da autorita’ nazioanli e sopranazionali in operanti

- in vari settori dell’economia (per eliminare gli ostacoli alla libera circolazione delle merci che

derivano dalla tutela della proprieta’ industriale)

- nel campo dei rapporti sociali (per favorire lo sviluppo della formazione professionale)

- nel campo della correzione sociale per mercato (per garantire elevati livelli di qualita’ di sanita’,

ambiente, sicurezza, salute sul lavoro)

Profilo funzionale = strutture caratterizzate per l’esercizio di specifici compiti di natura tecnica e non

discrezionale, nella prospettiva di migliorare la cooperazione tra il livello nazionale e quello europeo

Profilo istituzionale = amministrazioni interne all’ordinamento europeo che agiscono i via autonomia, in

quanto poste al di fuori dell’apparato amministrativo della Commissione in senso stretto, ma in

collegamento con questa

Profilo strutturale = si articolano in organi di gestione e scientifici → hanno tendenzialmente autonomia

finanziaria e di bilancio

Scelta del modello dell’agenzia → riconducibile a 4 esigenze diverse

1. razionalizzare l’esercizio di alcune funzioni

→ assicurando un regime giuridico sovranazionale che si affianca (con modalita’ differenti) a

quelli propri degli SM

→ modificando la disciplina europea preesistente e migliorando la distribuzione dei compiti tra le

autorita’ dell’Unione

→ prevedendo un regime che consenta la realizzazione a livello europeo di attivita’

precedentemente svolte dalle autorita’ nazionali in modo tra loro non coordinato

2. lasciare immutato il ruolo e la posizione della Commissione

→ attraverso le agenzie si realizza un decentramento di attivita’ che non possono essere svolte

direttamente dall’amministrazione centrale per motivi politici o tecnici

3. realizzare moduli organizzativi che consentono la partecipazione di esperti e rappresentanti dei

settori interessati, oltre ai funzionari europei

→ per consentire integrazione e coordinamento tra i vari uffici titolari di attribuzione, che operano

a livelli differenti

4. ricorrere a strutture idonee allo svolgimento di compiti sostanzialmente tecnici, che necessitano

di una particolare competenza

Si e’ discusso sulla legittimita’ dell’istituzione di agenzie a livello europeo → legittime (1958)

→ costituzione di organismi totali di personalita’ giuridica, ritenuta compatibile con il principio

dell’equilibrio dei poteri comunitari

→ ammissibile se

- necessaria per la realizzazione degli obiettivi che le istituzioni dell’UE devono perseguire

- comporta l’esercizio di compiti definiti e soggetti a controllo

Dopo crisi finanziaria 2008, modello dell’agenzia europea si e’ differenziato

→ istituite

- Autorita’ bancaria europea

- Autorita’ europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali

- Autorita’ europea degli strumenti finanziari e dei mercati

→ tendenzialmente autonome rispetto alle istituzioni politiche

→ poteri di vigilanza “microprudenziale” e di regolazione (entro limiti ristretti, tipo norme tecniche)

→ fanno parte del Sistema europeo delle autorita’ di vigilanza finanziaria

→ organizzazione composta da

- Comitato europeo per il rischio sistemico (Cers)

- autorita’ nazionali competenti in materia

- collegio di autorita’ di vigilanza

→ costituiscono il vertice del sistema di vigilanza finanziaria → formula organizzativa basata sul

coordinamento e sulla cooperazione degli organismi operanti in sede nazionale (non piu’ su informalita’

e volontarieta’)

Nuove autorita’ rappresentano uno sviluppo del modello delle agenzie → si configurano come organismi

semindipendenti rispetto alla Commissione

Negli anni, istituite varie agenzie per rispondere ad esigenze specifiche delle singole politiche

→ 2012 = Unione adotta un “orientamento comune” per rendere le agenzie esistenti (30+) piu’ coerenti,

efficaci e responsabili

Rete = figura organizzativa connessa al modello di agenzia

→ UE partecipa ai processo di attuazione delle proprie politiche in modo continuativo e diretto

→ tuttavia, maggior coinvolgimento nell’azione amministrativa delle autorita’ sovranazionali non

comporta un progressivo indebolimento del ruolo delle amministrazioni degli SM, perche’ non si verifica

una sostituzione delle autorita’ comunitarie a quelle nazionali, ma una parziale fusione tra i due livelli di

competenza

→ create reti di soggetti di diversa estrazione e natura, operanti a diversi livelli territoriali, con diverse

funzioni/poteri/responsabilita’, per realizzare obiettivi comuni

→ es. sistema europeo di informazione ambientale = assunzione a livello comunitario della funzione di tutela

dell’ambiente ha determinato il coinvolgimento delle istituzioni degli SM in un’organizzazione denominata “rete

europea di informazione e di osservazione in materia ambientale” (Eionet) nella quale opera una pluralita’ di uffici e

soggetti (di natura nazionale, sovranazionale e mista) che concorrono all’attivita’ di acquisizione delle informazioni

Attraverso la figura organizzativa della rete si realizza una compartecipazione di vari soggetti che

vengono aggregati o composti non in funzione sovranazionale o nazionale, ma in funzione della

soluzione dei problemi tecnici che sorgono per la realizzazione del mercato interno (= in funzione della

collettivita’)

→ possibile riunire amministrazioni separate che operano nello stesso settore, realizzando

un’integrazione strutturale per assicurare il miglior rapporto tra diversi livelli di governo

Profilo organizzativo = struttura articolata su piu’ soggetti che intervengono in un’ottica di integrazione e

interagiscono per raggiungere un fine comune e favorire un’attenuazione della distinzione tra i diversi

livelli di intervento amministrativo

Peculiarita’ = natura rappresentativa

→ soggetti portatori di interessi diversi, che si influenzano a vicenda e si scambiano risorse e

informazioni nella prospettiva di un’aggregazione per il conseguimento di un fine comune

→ in questo processo

- non c’e’ un organismo che si pone come centro dell’organizzazione (agenzie operano come

strumenti di coordinamento)

- esercizio della funzione viene attribuito a soggetti pubblici e privati, accentuando

l’interdipendenza tra la sfera pubblica e quella privata secondo una concezione multilaterale

dell’attivita’ pubblica

- progressiva perdita di territorialita’ delle funzioni pubbliche, che vengono gestite a piu’ livelli

Figura organizzativa della rete e’ indefinita in termini giuridici

→ articolata per definire l’European Governance = natura delle strutture e dei processi attraverso i quali

si realizza l’attivita’ di codecisione politica nel contesto dell’UE

→ si rivela utile sul piano descrittivo, perche’ evidenzia un fenomeno importante

Alcuni caratteri di questa figura organizzativa si rinvengono anche nei sistemi comuni formati da

autorita’ nazionali indipendenti che si aggregano a livello ultrastatale per condividere la funzione di

regolazione e vigilanza dei mercati di riferimento, incidendo sul processo di formazione e attuazione del

diritto europeo

1.6 - Le autorita’ indipendenti.

Tendenza recente a livello comunitario → costituzione di autorita’ indipendenti (es BCE)

→ funzioni sostanzialmente atipiche → non amministrative, ma di disciplina, controllo e risoluzione dei

conflitti

→ si cerca di assicurare loro una specifica posizione di indipendenza nei rispetti dei poteri nazionali e

sovranazionali, economici e burocratici

→ riconoscimento di caratteristiche organizzative peculiari, tali da permettere loro di agire

- in una posizione di terzieta’ e neutralita’ rispetto agli interessi esterni che possono condizionarne

le scelte finali

- in una prospettiva di garanzia del regolare funzionamento e dello sviluppo equilibrato dei settori ai

quali sono preposte

Nonostante cosi’ facendo si inserisca un ulteriore fattore di frammentazione dell’assetto amministrativo,

queste autorita’ contribuiscono a combinare, temperare e regolare istanze diverse, assicurandone

l’equilibrio

Mediatore europeo → caso emblematico

→ istituito con Trattato sull’UE

→ si ispira nei suoi caratteri principali alla figura dell’ombudsman

→ disciplina particolare

- esercita funzioni giurisdizionali in modo indipendente e imparziale = si colloca in una posizione

eterodossa rispetto al quadro istituzionale dell’UE

- si collega al Parlamento, al quale e’ riconosciuto l’esercizio di poteri di varia natura nei suoi

confronti (nomina, definizione delle condizioni generali delle sue funzioni, richiesta alla CdG di

dichiararlo dimissionario in casi particolari, ricezione delle sue relazioni)

→ possono rivolgersi al ME

- tutti i cittadini dell’UE

- chi vi risiede, per denunciare “casi di cattiva amministrazione nell’azione delle istituzioni o degli

organi comunitari”

→ “gestione scadente o poco funzionale nell’applicazione impropria delle norme” = “carente o

inefficace amministrazione, espressione di

- irregolarita’ amministrative

- omissioni amministrative

- abuso di potere

- negligenza

- procedure illegali

- iniquita’

- disfunzione o incompetenza

- discriminazione

- ritardi inevitabili

- mancanza o rifiuto di indicazioni”

→ possibilita’ di indagine e controllo sull’effettivo funzionamento dell’amministrazione europea

Simili considerazioni valgono anche con riferimento all’esperienza di altre istituzioni (Sistema europeo

delle Banche centrali: SEBC, BCE, Corte dei conti) che nell’assetto europeo sono dotate di una

posizione di particolare indipendenza

→ forme di sovranita’ condivisa o mista → unisce e integra le varie istituzioni degli SM coinvolte,

determinando una forte omogeneizzazione degli strumenti giuridici e delle culture a livello

amministrativo

SEBC (composto da BCE e Banche centrali nazionali) da’ vita a un’organizzazione fortemente integrata

preordinata alla gestione della politica monetaria dell’UE per il mantenimento della stabilita’ dei prezzi

→ BCE adotta decisioni necessaria per assicurare l’attuazione dei combiti del SEBC

- definizione della politica monetaria europea

- svolgimento delle operazioni sui cambi

- detenzione e amministrazione delle riserve ufficiali in valuta estera degli SM

- promozione del regolare funzionamento dei sistemi di pagamento

- autorizzazione dell’emissione di banconote ed emissione di banconote insieme alle banche centrali

- contribuzione alla vigilanza prudenziale degli enti creditizi e alla stabilita’ del sistema finanziario

→ BCE si avvale delle Banche centrali nazionali per l’esecuzione delle proprie decisioni

→ modello fondato sull’accentamento decisionale e sul decentramento operativo, in osservanza del

principio di sussidiarita’

→ non e’ previsto alcun potere di controllo da parte delle istituzioni dell’UE nei confronti della BCE, a

garanzia della piena indipendenza (fermo restando il potere di ricorso da parte delle istituzioni alla CdG)

→ necessita’ di assicurare ad alcuni soggetti un’effettiva posizione di estraneita’ e indifferenza rispetto

agli interessi esterni che ne possono condizionare le scelte finali, ha indotto il legislatore europeo a

perfezionare le forme organizzative dell’autonomia e dell’indipendenza, adottando soluzioni sempre piu’

evolute

→ tendenza all’istituzione di sistemi comuni di poteri indipendenti, concepiti come organizzazioni

reticolari composte da soggetti, nazionali ed europei, complementari tra loro

→ tendenza concretizzatasi in 3 modi

1. creazione di un’autorita’ indipendente europea che riunisce quelle nazionali

→ es in materia di protezione della riservatezza

- garante europeo per la protezione dei dati

- obblighi alle autorita’ nazionali che danno luogo a rapporti di ausiliarieta’ (es informazione reciproca)

- costituzione di un “gruppo per la tutela delle persone con riguardo al trattamento dei dati personali”,

con funzioni consultive → composto da

- Garante

- rappresentanti della Commissione

- rappresentanti delle autorita’ nazionali indipendenti dagli esecutivi nazionali

2. concerto europeo dei regolatori

→ es in materia di comunicazione elettronica

- ufficio sovranazionale collegiale con una pluralita’ di attribuzioni: “gruppo dei regolatori europei” →

composto dai direttori delle autorita’ interne di regolazione

- coinvolgimento diretto delle autorita’ nazionali → ne individua le funzioni di regolamentazione, ne

definisce i compiti e stabilisce che quelli assegnati dalla normativa europea debbano essere

attribuiti a un organismo distinto legalmente e funzionalmente indipendente dagli operatori → in una

posizione tale da poter esercitare i propri poteri imparzialmente e in modo trasparente

3. sistema comune di autorita’ indipendenti = realizza un’organizazione unitaria nella quale si

integrano vari soggetti dal pdv funzionale e strutturale

→ es in materia di regole di concorrenza → Commissione e autorita’ garanti devono applicare le regole

europee di concorrenza “in stretta collaborazione”

→ declinazione del principio di leale cooperazione trova applicazione

1. a livello verticale = partecipazione delle autorita’ garanti ai procedimenti avviati dalla

Commissione e viceversa

→ si passa dalla facolta’ minimale delle autorita’ garanti di consultare la Commissione

sui casi che implichino l’applicazione del diritto dell’UE, alla facolta’ della Commissione di

chiedere alle autorita’ nazionali di procedere per suo conto ad accertamenti ispettivi

→ Autorita’ garanti

- obbligo di informare la Commissione dell’adozione di una decisione diretta a

ordinare la cessazione di un’infrazione o a revocare l’applicazione di un

regolamento di esecuzione

- facolta’ di chiedere che nel corso del procedimento vengano sentite anche le

persone fisiche o giuridiche

→ Commissione

- obbligo di trasmettere alle autorita’ nazioanli una copia dei principali documenti

raccotli ai fini di decisioni piu’ rilevanti

- obbligo di convocare (prima di assumere decisioni) il comitato consultivo in

materia di intese e abusi

- obbligo di sentire (prima di ordinare accertamenti presso imprese) l’autorita’

garante dello Stato nel cui territorio questi devono essere compiuti

2. a livello orizzontale = collaborazione tra autorita’ garanti, alla quale la Commissione non

e’ estranea, dovendo garantire l’unitarieta’ del sistema

→ le informazioni comunicate alle autorita’ garanti dalla Commissione al momento

dell’avvio di un procedimento possono essere rese disponibili anche alle autorita’ degli

altri SM

→ ogni autorita’ garante puo’ chiedere

- di raccogliere informazioni per suo conto alle autorita’ di altri SM

- di procedere a quasiasi diversa misura preordinata all’accertamento dei fatti

3. la Commissione e le autorita’ nazionali possono (anche se con limiti) scambiarsi e

utilizzare quale mezzo di prova qualsiasi elemento di fatto o diritto, comprese le

informazioni riservate

→ non e’ prevista un’autorita’ indiependente di livello sovranazionale

- individua Commissione come soggetto europeo competente

- impone agli SM la creazione di autorita’ indipendenti nazionali (che devono

operare in un’ottica integrata)

Soluzioni delineate dal legislatore europeo → segno dell’evoluzione del processo di integrazione

amministrativa = ipotesi di sovranita’ condivisa/mista che unicsono le amministrazioni degli SM e quella

dell’UE

1.7 - Gli uffici nazionali in funzione dell’amministrazione europea.

Uffici nazionali che operano in posizione di dipendenza da istituzioni europee

Peculiarita’ e complessita’ del sistema politico-amministrativo dell’Unione

→ da una parte, in sede sovranazionale si sono ampliate strutture idonee a favorire l’integrazione tra

ordinamenti

→ dall’altra, a livello nazionale e’ emersa l’esigenza di adeguare il sistema amministrativo interno a

quello sovranazionale (sia con riferimento agli aspetti organizztivi, sia in relazione a quelli

procedimentali)

→ talvolta, ripartizione di compiti tra soggetti collegati tra loro, pur operando a livello diverso → si

realizza in 2 forme

1. attribuito all’amministrazione nazionale l’espletamento di varie attivita’ di tipo

complementare/strumentale per la realizzazione del potere di decisione delle istituzioni europee

→ schema della rappresentanza = esercizio in nome e per conto

→ amministrazione dell’Unione si limita a trasferire l’esercizio della funzione

→ il rapporto che si instaura con l’autorita’ nazionale riguarda esclusivamente l’aspetto

funzionale e non quello strutturale → incide sulla sfera dei suoi compiti e sulla misura dei suoi

poteri, rimanendo estraneo alle sue vicende amministrative

2. attribuita all’amministrazione nazionale (in modo formale e obbligatorio) la realizzazione in

proprio di una determinata azione indispensabile per lo svolgimento della funzione europea

→ schema dell’imputazione

- globale sul piano funzionale

- diretta sul piano operativo

→ amministrazione europea trasferisce anche la titolarita’ della funzione e investe il complesso

degli elementi del soggetto nazionale

Uffici degli SM che operano all’interno di sistemi comuni europei sotto il coordinamento di uffici

transnazionali

→ forme organizzative che tendono ad assicurare l’associazione e la cooperazione tra organismi

nazionali ed europei

→ es. sistema per l’informazione di polizia coordinato da Europol, sistema per la cooperazione

giudiziaria tra gli SM coordinato da Eurojust

→ in questi casi, piu’ soggetti (nazionali, europei e misti) esercitano competenze amministrative ai fini

della realizzazione di obiettivi comuni, sulla base delle indicazioni di un organismo dell’UE dotatao di

personalita’ giuridica che assicura un coordinamento complessivo e unitario

Uffici nazionali che operano in posizione di dipendenza da istituzioni europee concorrono (in una

prospettiva di divisione del lavoro e con modalita’ differenziate) allo svolgimento della funzione europea,

affiancando la propria attivita’ a quella delle istituzioni dell’UE

→ si configurano come strutture

- spesso necessarie = gli SM non possono sottrarsi alla loro istituzione

- talvolta non autosufficienti = dipendono e sono condizionati dall’esercizio della funzione europea

1.8 - I privati in funzione di amministrazione.

UE provvede alla realizzazione dei propri fini e all’esercizio delle proprie funzioni anche avvalendosi di

soggetti privati, di solito in forza di rapporti continuativi

→ fenomeni di sostituzione delle forme ordinarie di intervento nell’organizzazione e nell’attivita’

amministrativa per assicurare maggiore efficienza ed economicita’ dell’azione delle istituzioni europee

→ fenomeno identico a quello degli Stati nazionali, ma meno marcato sul piano quantitativo

Diversa ragione negli ordinamenti interni e in quello comunitario

- ordinamenti interni = necessita’ delle PA di esercitare attivita’ imprenditoriali in modo efficiente ed

efficace, senza i condizionamenti che derivano dalle specifiche regole di getsione dell’attivita’

amministrativa → relative a

- disegno organizzativo

- disciplina finanziaria

- ordinamento del personale

- procedure contrattuali

- ordinamento europeo = esigenza di farorire l’integrazione amministrativa e la nascita di un

sistema comune

→ a rilevare sono gli obiettivi del trattato, che presuppone la parita’ dell’amministrazione co nle

altre parti nel momento in cui questa esercita attivita’ in regime di diritto privato

→ incompatibili le norme che tendono a conferirle posizioni di privilegio

Caso maggiormente rilevante → attivita’ di “normalizzazione” = attivita’ di produzione delle norme di

natura tecnica, dirette a definire

- le caratteristiche di un prodotto

- i suoi processi di produzione

- le metodologie di misurazione

→ attivita’ necessaria per rimuovere gli ostacoli tecnici che si frappongono alla libera circolazione delle

merci

→ realizzazione del mercato interno richiede un’azione europea sulle barriere poste dalle norme

tecniche elaborate da associazioni di produttori e a volte incorporate nel diritto nazionale

→ norme di natura per lo piu’ privata, solo in alcuni casi possono essere qualificate come misure

dello Stato o imputabili a questo → non rientrano nell’ambito di applicazione del 41 TUE

Inizialmente, tecnica dell’armonizzazione integrale

→ direttive volte a

- precisare le specifiche tecniche di un determinato prodotto

- prevedere le procedure per il rilascio da parte degli SM dei certificati di conformita’

→ tecnica presenta inconvenienti a causa dell’eccessiva lentezza del processo decisionale (richiedeva

unanimita’) e dell’obsolescenza delle norme

Anni ‘80, nuova tecnica di intervento → “nuovo approccio” costituisce l’attuale “sistema europeo di

normalizzazione” = si fonda sulla distinzione tra requisiti essenziali di sicurezza e specifiche tecniche

- requisiti essenziali di sicurezza = indispensabili per consentire la libera circolazione dei prodotti

nel mercato comunitario

→ approvati con direttiva di armonizzazione

- specifiche tecniche = necessarie per assicurare la produzione e l’immissione sul mercato di

prodotti conformi ai requisiti essenziali fissati dalle direttive

→ elaborate dagli organismi europei di normalizzazione, di natura privata

Soggetti appartenenti al sistema europeo di normalizzazione

1. Consiglio e Parlamento europeo = definiscono i requisiti essenziali di sicurezza cui devono

uniformarsi i prodotti immessi nel mercato

2. Commissione = funzione di supervisione in una duplice maniera

a. garantisce qualita’ delle norme armonizzate

→ attraverso gli incarichi con cui affida all’organismo di normalizzazione competente il

compito di elaborare specifiche tecniche necessarie

→ attraverso procedura di controllo della conformita’ delle norme ai requisiti di sicurezza

b. previene in contrasti tra le amministrazioni nazionali e risolve eventuali confitti

3. organismi europei di normalizzazione = compito di precisare gli standard

→ associazioni internazionali non profit

4. organizzazioni comuni delle amministrazioni nazionali e della Commissione = assistono la C

5. amministrazioni centrali degli SM

6. organismi designati = incaricati della valutazione di conformita’ dei prodotti ai requisiti essenziali

fissati dalle direttive di armonizzazioen tecnica

→ assetto caratterizzato

- da un lato, per la collaborazione dei privati nello svolgimento dell’attivita’ amministrativa

- dall’altro, per la distribuzione della gestione delle attivita’ di normalizzazione tra l’amministrazione

comunitaria, apparati nazionali, misti, organismi privati (che collaborano allo svoglimento

dell’attivita’ amministrativa assumendo una posizione ausiliaria rispetto all’amministrazione

europea)

2 - Le trasformazioni dell’organizzazione amministrativa italiana di fronte a quelle dell’Unione

europea.

2.1 - Integrazione, cooperazione, competizione tra ordinamenti.

UE → al suo interno, pluralita’

- di OG

- di relazioni che si instaurano tra di essi

→ relazioni di tipo

- bilaterale

- multilaterale → integrazione in senso stretto, cooperazione, competizione

Sul piano giuridico, le forme di integrazione si basano su 3 elementi fondamentali

1. esistenza di un interesse comune o generale, distinto dalla sommatoria di quelli nazionali o

particolari, che giustifichi l’adozione di iniziative rilevanti per il diritto da parte dell’Europa (es

comunicazioni elettroniche)

2. adozione di procedure decisionali nelle quali tutti gloi interessi nazionali o particolari possano

emergere adeguatamente ed essere considerati

→ diverse tecniche giuridiche per ponderare tutti quegli interessi

3. previsione di controlli accentrati volti ad assicurare che gli interessi nazionali e quello comune

siano considerati dai policy-makers

Forme di cooperazione svolte all’interno dell’UE non rigurdano solo settori per i quali le scelte di fondo

compiute dai vari popoli europei sono opposte

→ anche settori in cui esistono interessi comuni per i quali non si postula che sia indispensabile

giungere a una decisione di tipo univoco (es politiche monetarie)

→ poiche’ gli interessi di alcuni Paesi non coincidono con quelli di altri, sedi decisionali, procedure e

tecniche di deliberazione si differenziano da quelle tipizzate, ispirandosi al modello diplomatico

Da 20 anni, 2 nuove tecniche giuridiche

1. tecnica dell’equivalenza → introdotta in luogo dell’armonizzazione e utilizzata per la disciplina di

beni economici e per atti giuridici (es patenti di guida)

→ non viene meno la compresenza di normazioni diverse

2. facolta’ di scegliere se avvalersi della procedura centralizzata o rivolgersi a una determinata

amministrazione nazionale

→ prevista da regolamenti/direttive che riguardano alcuni prodotti (es farmaci)

→ competizione si instaura tra i vari ordinamenti nazionali e si estende all’ordinamento

comunitario

Realizzazione del mercato unico e adozione dell’euro non annullano i divari tra i sistemi amministrativi,

ma li esaltano, rendendoli piu’ evidenti grazie all’eliminazione di fattori di opacita’ → consentono

“arbitraggi” prima impossibili

2.2 - Gli effetti sui sistemi amministrativi nazionali.

Evoluzioni dell’organizzazione amministrativa europea non lasciano indifferenti le strutture

amministrative degli SM → tra ordinamento sovranazionale ordinamenti interni si instaura un rapporto di

tipo circolare = si determinano in via continuativa comparazioni e scambi di principi e istituti giuridici

Modello tradizionale dell’amministrazione indiretta si fondava sul fenomeno della dissociazione tra

- disciplina della funzione = di funzione comunitaria

- disciplina dell’organizzazione = tendenzialmente esclusiva del livello nazionale

Nuovo modello dell’organizzazione presuppone un rapporto di integrazione tra OG, articolandosi su

strutture che operano in sedi differenti in connessione tra loro, spesso in modo da risultare

complementari le une con le altre

→ la disciplina dell’organizzazione viene via via sottratta alle scelte degli SM = da nazionale diventa

europea

→ es decentramento delle competenze della Commissione in materia di concorrenza a favore delle

autorita’ nazionali; sistema europeo delle banche centrali, che ha dato vita aun modulo organizzativo di

tipo federale

Il mutamento dell’assetto strutturale dell’amministrazione europea si riflette direttamente

sull’organizzazione nazionale, incidendo sull’autonomia delle scelte degli SM

→ le decisioni relative ai modelli da utilizzare diventano obbligate perche’ dipendono da quelle adottate a

livello sovranazionale

→ si realizza quasi una sorta di modello “dell’ente autarchico comunitario”

In altri acsi, effetto condizionante si realizza in via indiretta, come quando UE definisce compiutamente

la disciplina di una determinata materia → amministrazioni nazionali competenti non possono che

conformarsi a quanto stabilito in sede europea

→ direttiva di C e PE del 2002 che istituisce un quadro normativo comune per le reti e i servizi di

comunicazione elettronica

→ i condizionamenti all’autonomia delgi SM sotto il profilo della loro organizzazione vengono

espressamente previsti a livello normativo

Assetto regolatorio nazionale e il suo funzionamento non sono piu’ lasciati alla libera scelta del

legislatore interno, ma sono oggetto della disciplina europea

→ evidente che i mutamenti del disegno organizzativo dell’amministrazione dell’UE si riflettono sulle

strutture amministrative nazionali = di fronte all’evoluzione del disegno organizzativo

dell’amministrazione dell’UE, le strutture amministrative nazionali si adeguano ai modelli europei e si

ispirano ai loro principi

→ fenomeno destinato ad accentuarsi → trattato sull’UE abbandona la prospettiva dell’integrazione

esclusivamente europea a favore di una piu’ comprensiva visione ordinamentale in cui si evidenziano

- la coesistenza dell’UE e degli SM

- una serie di forme di cooperazione intergovernativa caratterizzate da criteri e procedure di

esecuzione flessibili

→ si afferma l’idea di uno spazio giuridico composto da una molteplicita’ di poteri pubblici e ordinamenti

giuridici, quasi a realizzare concretamente le prospettazioni antesignane dell’inizio del secolo scorso

sulla pluralita’ degli OG

Ulteriore aspetto = trasformazioni dell’amministrazione europea incidono anche sui rapporti con le altre

amministrazioni ultrastatali che operano nel contesto dello spazio giuridico globale (grande varieta’ di

sistemi regolatori contraddistinti da una specifica componente amministrativa)

Di recente, si e’ assistito a un progressivo sviluppo di connessioni orizzontali tra l’amministrazione

dell’UE e gli egli esecutivi di vari sistemi regolatori globali

→ es, nel settore della difesa e della sicurezza, agenzia europea per la difesa e gli organi omologhi

all’interno della NATO

→ assetto organizzativo diventa piu’ eterogeneo = i rapporti organizzativi dell’amministrazione europea

si svolgono non solo con le amministrazioni degli SM, ma anche con quelle delle amministrazioni globali

→ questi sviluppi testimoniano una tendenza tipica dell’OG globale → proliferano rinvii a legami

organizzativi tra organismi ultrastatali i quali danno luogo a un ordine

- cooperativo

- non gerarchico

- strutturato intorno a piu’ centri, operanti in via prevalentemente indiretta

→ si assiste alla disaggregazione del sistema europeo e degli altri sistemi regolatori ultrastatali, le cui

amministrazioni agiscono (almeno in parte) come apparati dell’ordine giuridico globale piuttosto che

come soggetti dell’organismo cui appartengono

2.3 - Il processo di adeguamento delle strutture nazionali italiane di fronte all’evoluzione

dell’Unione europea.

A partire dall’approvazione dell’Atto unico europeo del 1986, l’architettura costituzionale dell’UE e’ stata

modificata

- previsto un potere politico sovranazionale unitario

- individuati diritti e doveri dei cittadini europei

- individuati organi per la loro tutela

- allargato intervento delle istituzioni europee

- ampliate le strutture

- disposta una nuova allocazione dei poteri

→ accelerazione al processo evolutivo dell’OG europeo in quanto

→ da una parte si accentua la tendenza alla rottura dell’unita’ degli Stati nazionali

→ dall’altra si consolida e incrementa la sfera di competenza sovranazionale

Questi mutamenti costituzionali hanno accentuato la complessita’ di un sistema politico-amministrativo

si per se composito, perche’ strutturato in modo tale da comprendere non solo le istituzioni dell’UE con i

loro apparati burocratici, ma anche quelle degli SM, in quanto chiamate a partecipare a diversi livelli al

processo di elaborazione delle decisioni europee

Evoluzione dell’OG sovranazionale ha favorito il processo di integrazione europea, il quale ha

determinato a sua volta effetti importanti all’interno dei sistemi amministrativi degli SM

→ in quello italiano → necessita’ di adeguare la PA all’evoluzione del diritto europeo

→ progressiva affermazione del pluralismo amministrativo ha favorito lo sviluppo di rapporti immediati

tra le istituzione dell’UE e le autorita’ amministrative di settore, perche’ le questioni economiche e

tecniche divengono di competenza diretta delle singole amministrazioni nazionali di volta in volta

interessate

→ si sono moltiplicate le strutture, le funzioni sono diventate eterogenee, si sono prodotti conflitti

permanenti e occasionali, sono stati introdotti meccanismi di coordinamento

→ questo ha reso necessarie modifiche sul piano strutturale, soprattutto nell’amministrazione

centrale

→ mutamenti degli apparati organizzativi degli SM hanno condizionato notevolmente anche

l’amministrazione europea → questa ha provveduto ad adattare le proprie forme di fronte al processo di

adeguamento dell’organizzazione amministrativa nazionale

L’impatto con l’amministrazione dell’UE ha determinato importanti conseguenze anche in ordine allo

stesso ruolo dell’amministrazione italiana → mutato, perche’ spesso le autorita’ amministrative si

limitano a svolgere attivita’ meramente esecutive in relazione a decisioni adottate dagli organi

sovranazionali

→ alla tendenza ad agire attraverso le amministrazioni interne si e’ sostituita quella a utilizzare

procedure che si indirizzano direttamente ai soggetti del diritto europeo

→ si sono sviluppate tendenze di segno opposto e un indebolimento dell’ammninistrazione italiana nei

confronti di quella dell’UE

Al momento della partecipazione ai processi decisionali a livello europeo, le amministrazioni nazionali

fanno valere interessi propri contribuendo in modo decisivo al declino della liberta’ di scelta degli organi

dell’UE

→ si tende ad anteporre l’interesse nazionale a quello comune → spesso contrastante

→ si rende necessaria una continua azione di adattamento e avvicinamento che agevola l’affermazione

di interessi particolari, condizionando la capacita’ di determinazione degli organismi sovranazionali

→ anche l’istituzione nell’OG italiano di un’apposita struttura organizzativa con poteri di coordinamento

delle politiche di livello europeo sembra rispondere alla stessa esigenza

→ necessita’ di garantire l’armonia degli interventi delle autorita’ competenti deriva dalla volonta’ di

assicurare il massimo soddisfacimento alle esigenze interne

La circostanza che gli interessi nazionali siano tutelati a livello europeo

1. attenua la diffidenza degli SM verso le istituzioni dell’UE

2. favorisce la loro disponibilita’ verso maggiori forme di espansione degli interessi comuni

→ anche le ipotesi di intervento diretto dell’amministrazione sovranazionale contribuiscono

all’affermazione del processo di diffusione delle linee europee

→ in questi casi, l’amministrazione italiana assume una posizione strumentale rispetto a quella

europea, in quanto si limita esclusivamente a consentire la penetrazione del diritto dell’UE nell’oOG

nazionale anche a livello amministrativo

I processi in atto determinano effetti contrastanti

- in alcuni casi, favoriscono la rinazionalizzazione dei settori di competenza dell’UE e il controllo

nazionale dell’amministrazione europea

- in altri, agevolano l’integrazione europea e la transnazionalizzazione delle burocrazie nazionali

→ in quasi tutti i settori del diritto amministrativo italiano si riscontra la presenza di una

componente indotta dal diritto europeo

→ questi orientamenti (che si equilibrano) rappresentano il segno della commistione esistente tra

l’attivita’ amministrativa degli SM e quella dell’UE

→ la diffusione degli strumenti e delle forme di collaborazione e di intesa consente la realizzazione di

una sorta di amministrazione comune in numerosi settori = sempre piu’ frequenti le ipotesi in cui i

soggetti nazionali ed europei svolgono attivita’ complementari in modo coordinato, integrandosi a

vicenda a facendo aumentare il dialogo tra i vari sistemi amministrativi (che giungono a influenzarsi a

vicenda)

2.4 - Il problema dell’individuazione degli indirizzi in materia europea.

Problematica organizzativa

→ a livello europeo, va esaminata sotto profili differenti

- distinzione tra

- esecuzione diretta delle politiche dell’UE

- esecuzione indiretta delle politiche dell’UE

- fondamento giuridico degli atti preordinati alla costituzione di nuovi apparati

- possibilita’ e limiti delle delegazione di poteri

- definizione delle funzioni e degli organi a esse preposti

- istituzione di figure giuridiche di natura diversa

- ecc

→ a livello interno, va analizzata soprattutto in relazione alle innovazioni che si determinano e agli

interventi di razionalizzazione e di adeguamento che si rendono necessari

Fondamentale → individuazione degli indirizzi in tema di politiche europee e dei soggetti istituzionali a

cio’ preposti

→ quadro normativo per lungo tempo non definito

- sul piano legislativo → non e’ chiarito il riparto delle competenze in seno al Governo e tra questo

e le regioni

- sul piano costituzionale → per insufficienza di principi in tema di rapporti con l’UE

→ tentativo di assicurare un adeguato bilanciamento tra il principio monocratico e quello

collegiale, L 400/88 e D.Lgs. 303/99

1. affermano l’esclusiva competenza del Consiglio dei ministri per la definizione delle linee

generali di indirizzo concernenti la politica e il processo di integrazione europea

2. attribuiscono al Presidente del Consiglio (o ministro da questi delegato) il compito di

promuovere e coordinare l’azione del Governo in materia

→ distinzione tra prescrizioni di principio e concreta attuazione in via amministrativa

Nella sua trasposizione pratica l’assetto teorico mostra dei limiti → il contenuto dell’attivita’ di

coordinamento e promozione non e’ delimitato

→ attribuito al Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) il compito di

elaborare gli indirizzi generali da adottare per l’azione in sede europea e le direttive per l’utilizzazione dei

flussi finanziari europei → questo contribuisce a creare la possibilita’ di sovrapposizione di interventi e di

incertezza operativa e inefficienza

Sul piano amministrativo, PdC si avvale del Segretariato generale della PdC → compiti attribuiti al SG

dall’art 19 L400/88 sono talmente numerosi da renderne praticamente impossibile la realizzazione

effettiva, con conseguente deresponsabilizzazione della struttura

Conferenza Stato-Regioni = Conferenza permanente per i rapporti tra S, R e P autonome di TN e BZ

→ scopo primario: consentire una valutazione complessiva di alcune problematiche di interesse

regionale, tra cui

- progettazione normativa europea

- attivita’ conseguente all’adozione di atti sovranazionali e in vista della loro attuazione

→ a questa si affiancano

- Conferenza Stato-citta’ e autonomie locali

- Conferenza unificata Stato, regioni, citta’ e autonomie locali

→ con riferimento agli affari europei, la Conferenza fornisce un raccordo istituzionale tra S e R

attraverso l’elaborazione di indirizzi generali concernenti l’attivita’ normativa statale di interesse regionale

→ nella prassi, attivita’ della Conferenza ha assunto scarso rilievo pratico → probabilmente a causa

della vaghezza degli enunciati normativi relativi ai compiti della C e alla volonta’ del legislatore di

circoscriverne l’ambito di competenza alle sole questioni di fondo

Con l’istituzione del Comitato delle regioni (305. 306, 307 TFUE), in presenza di un organo europeo

istituzionalmente deputato a interpretare le esigenze regionali appare insopprimibile l’esigenza di definire

funzionali strumenti di raccordo tra questo nuovo soggetto e gli altri elementi organizzativi interni

rappresentativi delle istanze delle regioni

Sul piano amministrativo, i principi che caratterizzano le istituzioni centrali e quelle regionali sono diversi

Organizzazione ministeriale si e’ gradualmente trasformata nel corso degli anni

→ modello tradizionale ha subito modifiche → i ministeri non appartengono piu’ alla stessa specie

amministrativa

→ il carattere della difformita’ dell’assetto organizzativo ministeriale emerge in modo evidente negli uffici

preordinati ai rapporti con l’UE, che non risultano strutturati secondo criteri e principi comuni

→ nella realta’, si sono affermati modelli diversi

- a volte, le relazioni europee sono di competenza di un ufficio unico, che svolge il compito di

mantenere i rapporti con l’UE

→ strutture che funzionano come centro di riferimento delle singole componenti dell’apparato

ministeriale e hanno il compito di rappresentare in sede europea la posizione elaborata anche

dagli altri uffici del ministero

- altre volte, esistono piu’ apparati che intrattengono relazioni con l’UE

→ uffici di ciascuna struttura di primo livello svolgono le relazioni separatamente

→ in questi casi, si e’ fatto ricorso a un’attribuzione di competenze di tipo diffuso, nel senso che

ogni ufficio ha mantenuto la propria potesta’ decisionale in ordine alle materie assegnate anche

per i profili di diritto europeo, senza delegarne la trattazione ad altri organismi

- altre volte, si rinvengono caratteri comuni ad ambedue le ipotesi precedenti

→ le relazioni europee vengono distribuite tra gli uffici sulla base di un criterio di ripartizione

misto

Oltre agli uffici istituzionalmente chiamati a mantenere relazioni con l’UE, altri svolgono attivita’ di rilievo

europeo

→ in queste ipotesi, la competenza e’ la conseguenza di un’attribuzione di ordine sostanziale = le

materia attribuite determinano la necessita’ di sviluppare rapporti con l’UE stessa

→ rientrano in questa fattispecie tutte le strutture ministeriali che trattano materie regolate dalla

normativa sovranazionale

Diversificata e’ la posizione del Ministero degli affari esteri, al quale e’ affidata in via generale la cura

degli aspetti politici connessi alle relazioni internazionali

→ nell’esecuzione della propria attivita’, ministero condizionato adll’azione della Presidenza del CdM e

da quella dei ministeri di volta in volta interessati

- la Presidenza del CdM determina le linee di indirizzo in tema di politica europea, alle quali il

Ministero deve uniformarsi nella gestione dei rapporti con l’UE (ai sensi di L 400/88 e D.Lgs.

303/99)

- i ministeri operano le scelte tecniche ed elaborano le posizioni nazionali in ordine alle singole

questioni da affrontare

L’esistenza di diverse sedi di decisione in materia europea ha inciso sulla posizione e sul ruolo

dell’amministrazione degli affari esteri, determinandone una progressiva diminuzione dell’ambito di

influenza

→ accanto alle amministrazioni centrali, amministrazioni che operano in sede locale

Negli ultimi anni, aumento degli interventi europei nei settori di competenza dei governi locali, che si

sono impegnati in una serie di iniziative a livello europeo che hanno contribuito ad ampliare il concetto di

“attivita’ di rilievo internazionale”, fino a giungere a prendere parte attivamente al processo di formazione

delle decisioni dell’UE, mantenendo sempre piu’ spesso contatti diretti con gli organi europei competenti

Per effetto dell’affermazione

- di un vero e proprio “regionalismo europeo” (che e’ diventato un tratto caratterizzante del

sistema sovranazionale)

- di un ordinamento decentrato e autonomistico a livello nazionale (sulla base di un processo di

trasformazione perfezionatosi negli ultimi anni)

le regioni hanno assunto il ruolo di interlocutore diretto dell’UE in sede di elaborazione e di attuazione

delle politiche europee, abbandonando la posizione di “marginalita’ istituzionale”

→ tendenza destinata ad accentuarsi a seguito delle novita’ introdotte dal TFUE sul ruolo delle

amministrazioni territoriali degli SM

- da una parte, ampliamento dei poteri del Comitato delle regioni (principale canale istituzionale

per il coinvolgimento degli enti regionali e locali nei meccanismi deliberativi europei)

- dall’altra, costituzione di organismi informali di cooperazione tra le diverse articolazioni territoriali

e la creazione di reti di collaborazione tra uffici delle amministrazioni locali di Stati diversi

consentono di rendere piu’ efficace l’azione dei governi locali nella prospettiva della piena

realizzazione di una governance multi-livello nell’adozione delle decisioni in luogo della

tradizionale impostazione verticistica

Sul piano interno, sotto il profilo strettamente organizzativo, (in linea di massima) allo sviluppo delle

attivita’ regionali di rilievo europeo non ha fatto seguito un’adeguata riorganizzazione degli uffici e dei

relativi procedimenti

→ la Conferenza S-R continua a svolgere un’azione scarsamente rilevante in sede di raccordo con l’UE

→ non si registra un incremento significativo della partecipazione delle regioni alla fase di

perfezionamento delle decisioni sovranazionali

→ solo timiti tentativi da parte delle regioni di incentivare l’istituzione di strutture necessarie per il

recepimento e l’attuazione della normativa dell’UE attraverso l’intervento di singoli uffici che

interagiscono con gli enti locali di altri SM

L’individuazione degli indirizzi in materia europea e’ una questione aperta, perche’ ancora non risultano

specificati puntualmente ruolo e ambito di intervento dei soggetti coinvolti

2.5 - La complessa evoluzione dell’organizzazione amministrativa per le politiche europee.

Non chiara individuazione degli indirizzi in materia europea

Non precisa definizione dell’organizzazione ammninistrativa per le politiche dell’UE

Nell’OG italiano, dove il potere di gestione dei rapporti con l’UE e’ ripartito tra diversi soggetti, esigenza di

garantire il coordinamento delle amministrazioni interessate alle politiche europee

→ la partecipazione contemporanea di piu’ soggetti alle vicende di rilievo sovranazionale comporta che

la composizione preventiva dei diversi interessi non possa essere assicurata solamente dagli stessi

soggetti interessati → occorre un’effettiva attivita’ di coordinamento e di indirizzo

→ problema dell’istituzione di una struttura organizzativa a questo preordinata

→ 1980 = nomina di un Ministero senza portafoglio per il coordinamento interno delle politiche

comunitarie → duplice compito

1. esercitare funzioni di studio, impulso e coordinamento allo scopo di fornire al Ministero degli

affari esteri per la definizione di una posizione negoziale cooridnata in sede comunitaria

2. procedere all’accertamento dei modi e tempi di applicazione della normativa europea e delle

eventuali difficolta’ connesse al mancato ordinamento delle procedure interne

→ si cerca di sopperire all’inadeguatezza della disciplina fino ad allora vigente, incentrata nella figura del

Ministro degli esteri

→ il nuovo Ministero si e’ rivelato un tentativo insoddisfacente

→ 1987 = ridefinizione delle attribuzioni del CIPE in materia e alla creazione di una struttura

organizzativa ad hoc, denominata Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie

→ assetto organizzativo previsto dalla nuova disciplina e’ articolato su un duplice livello

1. si attribuisce al CIPE il compito di provvedere alla programmazione e all’impulso delle politiche

comunitarie → si vuole ribadire che al vertice del settore del coordinamento delle politiche

comunitarie doveva esservi un organo di governo collegiale

→ necessita’ di procedere a modifiche di tipo

- funzionale = comitati interministeriali devono conformare la propria azione alle direttive e

agli indirizzi emanati dal CIPE

- strutturale = composizione del CIPE integrata con la partecipazione del Ministero

delegato per il coordinamento delle politiche comunitarie, al quale e stata riconosciuta

anche la funzione di iniziativa in relazione alle questioni attinenti alla materia comunitaria

2. a livello amministrativo, istituzione del Dipartimento per il coordinamento delle politiche

comunitarie → adeguamento della normativa nazionale alle sue direttive

→ sotto il profilo organizzativo, adottato il modello utilizzato in precedenza per il Dipartimento per

la funzione pubblica e per quello per il mezzogiorno

→ costituzione dell’organo nell’ambito della Presidenza del Consiglio dei ministri

→ regolamentazione dell’organizzazione e del personale affidata a un successivo atto di

normazione secondaria, in conformita’ con l’orientamento volto ad attribuire al potere esecutivo

la competenza in materia

→ disegno previsto dalla L 1987, perfezionato dalla L 1989 = ampliati ruolo e funzioni del Dipartimento in

ordine alla fase di esecuzione degli obblighi comunitari → previsto l’obbligo del Governo di presentare

alle Camere ogni 6 mesi una relazione sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo comunitario

(principi e linee caratterizzanti la politica italiana e indirizzi e orientamenti negoziali su ciascun settore di

intervento)

→ relazione semestrale e’ divenuta un importante riferimento, anche se di ordine generale, per i vari

ministri interessati al processo di formazione degli atti comunitari, e ha consentito un maggiore

coordinamento tra le amministraizoni che da essi dipendono, attenuando il fenomeno della dispersione

delgi interventi

→ 1990 = realizzazione dell’accorpamento del Dipartimento per il coordinamento delle politiche

comunitarie con quello per gli affari regionali

→ assetto organizzativo del Dipartimento e’ stato nuovamente modificato e ridotto

→ successivamente, impostazione consolidata, fino al 1996 = competenze in materia di affari regionali

sono state nuovamente separate da quelle comunitarie e attribuite al Ministero della funzione pubblica

→ il Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie ha riacquistato la propria autonomia

sul piano istituzionale, anche se con minore rilievo politico, non venendo nominato il relativo ministro

→ 1997= disegno di riforma di origine generale definisce principi e criteri direttivi per la riforma

dell’ordinamento dei ministeri e della Presidenza del Consiglio dei ministri

→ governo delle politiche europee

- coordinamento dei rapporti con l’UE e lo svolgimento dei compiti preordinati ad assicurare

l’esecuzione a livello nazionale degli obblighi derivanti dal Trattato rimangono di competenza

dello Stato

- conferimenti di funzioni alle regioni seguono il principio della cooperazione tra S, R ed EL anche

per garantire un’adeguata partecipazione alle iniziative europee

- razionalizzazione dell’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri, tenendo conto

delle esigenze derivanti dall’appartenenza dello Stato all’UE

→ disegno realizzato con D. Lgs. 300 e 303/99

→ a seguito di tali decreti, il modello organizzativo del settore non si e’ trasformato significativamente

- potere di determinazione delle linee generali della politica italiana relativa al processo di

integrazione europea e’ rimasto attribuito al Consiglio dei ministri

- potere di coordinamento di tutte le amministrazioni pubbliche (regioni comprese) nella fase

ascendente

- potere di definizione degli interventi per l’attuazione delle decisioni europee sono stati riservati al

Presidente del Consiglio (che doveva avvalersi del Dipartimento per il coordinamento delle

politiche comunitarie)

→ impostazione rimasta inalterata anche dopo il 2005 = istituzione del Comitato interministeriale

per gli affari comunitari europei (CIACE) presso la Presidenza del Consiglio dei ministri

→ compito di concordare le linee politiche del Governo nel processo di formazione della

posizione italiana nella fase di predisposizione degli atti comunitari e dell’UE e di adempiere

ai compiti previsti dalla legge stessa

Numerosi interventi dimostrano che il sistema di governo delle politiche europee e’ stato a lungo alla

ricerca di un modello caratterizzato da coerenza ed efficacia

→ assetto scarsamente coordinato e poco soddisfacente → 3 ragioni

1. modifiche nell’organizzazione pubblica in seguito all’adempimento e dell’evoluzione delle funzioni

→ queste costituiscono il principio ordinatore del disegno strutturale e si sono progressivamente

differenziate per rendere necessario l’adattamento dei moduli organizzativi per consentire alla PA

di far fronte in maniera piu’ adeguata/elastica alle nuove esigenze

→ nell’opera di trasformazione delle strutture si e’ proceduto in modo disarticolato, senza

operare scelte di carattere generale = spesso si adottano decisioni non coordinate, in assenza

di un comune progeto di riforma o un indirizzo politico unitario

→ ne deriva un sistema caratterizzato da uno spiccato polimorfismo che ha dato vita a

un’organizzazione disaggregata

→ il modello ministeriale si sviluppa in modo frammentario, generando diverse specie di disegni

organizzativi (una volta persi i caratteri originari)

2. mutamento dell’ambito di azioni di alcune amministrazioni, in relazioen all’esercizio delle potesta’

europee, anche in settori non previsti dal Trattato istitutivo (a causa dello svuotamento di alcune

competenze)

→ il trasferimento al livello sovranazionale di funzioni in precedenza spettanti in via esclusiva allo

Stato ha favorito ulteriormente la disaggregazione della PA, perche’ i soggetti chiamati a

rappresentare lo Stato nei rapporti con l’UE si sono moltiplicati

3. nuove esigenze di collegamento con le istituzioni sovranazionali, in relazione

a. alla continua diffusione di forme di cooperazione tra autorita’ nazionali di settore e

autorita’ europee

b. allo sviluppo di una complessa attivita’ di partecipazione delle singole amministrazioni

i. alla fase di formazione

ii. alla fase di applicazione delle decisioni dell’UE

→ necessaria la creazione di uffici con competenza specifica che intrattengono direttamente

relazioni giuridiche con organi europei

A livello nazionale, il problema piu’ importante e’ quello del coordinamento

→ quando una decisione amministrativa tocca una pluralita’ di interessi, le figure soggettive che sono il

centro di riferimento di questi ultimi vengono coinvolte nel medesimo rapporto procedimentale in

posizione di equiordinazione

→ si determina una partecipazione di soggetti distinti, che rende necessario armonizzare le diverse

attivita’ secondo un disegno unitario, preordinato al raggiungimento di un risultato comune

→ questo avviene attraverso l’individuazione della figura soggettiva alla quale spetta il potere di

decisione e previsione di meccanismi idonei per risolvere i possibili conflitti

→ nel caso di specie e’ mancata una regolamentazione procedimentale = non sono stati definiti i poteri

di scelta, decisione e controllo che devono essere riconosciuti agli organi di coordinamento

→ in presenza di una simile carenza legislativa, la composizione preventiva dei diversi interessati e’

stata assicurata nella pratica dagli stessi soggetti interessati

→ mancando procedure definite da norme, si e’ sviluppato un numero rilevante di forme di

collegamento e di consultazione basate sui contatti personali

→ a questa situazione ha contribuito la circostanza che i rappresentanti di ciascuna amministrazione

ministeriale incaricati di mantenere i rapporti con le istituzioni europee sono stati quasi sempre gli

stessi, quindi i singoli funzionari hanno potuto

- raggiungere un grado elevato di conoscenza delle problematiche dell’UE in relazione ai settori di

propria competenza e anche nel loro complesso

- acquisire conseguentemente maggiore capacita’ di superamento di posizioni settoriali

2.6 - Il nuovo assetto introdotto dalla legge n. 234/2012.

L’assetto dell’organizzazione amministrativa per le politiche europee non e’ mutato a seguito dei vari

interventi del legislatore → necessario intervenire nuovamente

→ L 234/2012 disciplina la partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e

delle politiche dell’UE

→ questa legge assume rilievo sotto diversi profili

1. stabilisce che il Comitato interministeriale per gli affari europei (CIAE) operi presso la

Presidenza del Consiglio in luogo del CIACE

→ al CIAE vengono riconosciuti il ruolo e le funzioni che erano propri del CIACE

→ previsto

- che le linee generali, le direttive e gli indirizzi deliberati dal CIAE siano comunicate al

Dipartimento per le politiche europee per consentire la definizione unitaria della posizione

italiana da rappresentare in sede sovranazionale

- che la preparazione delle riunioni del CIAE sia affidata a un Comitato tecnico di

valutazione degli atti dell’UE, che provvede allo svolgimento delle attivita’ istruttorie e di

sostegno al funzionamento del Comitato stesso

2. riafferma che l’azione di coordinamento delle politiche derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’UE

e’ di competenza di un Dipartimento della Presidenza del Consiglio denominato Dipartimento

delle politiche europee

→ si ribadisce la posizione centrale del Dipartimento sul piano politico

→ non si dispone l’abrogazione dell’art 1 L. 183/87, che aveva istituito il Dipartimento per il

coordinamento delle politiche comunitarie come struttura autonoma e permanente e quindi non

assimilabile alle strutture di livello dirigenziale generale in cui si articola il Segretariato generale

della Presidenza del Consiglio dei Ministri

3. definisce il rapporto tra Governo e Parlamento

→ indica gli adempimenti a cui e’ tenuto il Governo

- per garantire la piena informazione del Parlamento

- per consentire al Parlamento di esprimere eventuali atti di indirizzo

4. disciplina le modalita’ di partecipazione delle regioni e degli enti locali al processo di formazione

degli atti dell’UE, avendo specifico riguardo al ruolo

a. della Conferenza S-R

b. della Conferenza Stato-citta’

c. della Conferenza unificata

→ previsione di sessioni speciali periodiche dedicate alla trattazione degli aspetti delel politiche

dell’UE nelle materie di competenza e di interesse di queste ultime

5. attribuisce al Presidente del CdM o al Ministro per gli affari europei il potere di assegnare alle

amministrazioni regionali e locali un termine per provvedere ed esercitare i poteri sostitutivi in

caso di mancato tempestivo adempimento (artt 117.5 e 120 Cost)

6. dispone che le amministrazioni statali individuino al proprio interno 1+ nuclei di valutazione degli

atti dell’UE (per garantire una piu’ efficace partecipazione dell’Italia ai procedimenti di formazione

e attuazione del diritto europeo)

→ nuclei assicurano il monitoraggio delle attivia’ di rilevanza europea di competenza delle

rispettive amministrazioni e di contribuire alla predisposizione delle relazioni da trasmettere alle

Camere o agli altri soggetti istituzionali interessati

7. conferma la posizione centrale del Dipartimento per le politiche europee nell’attivita’ di

coordinamento tra le istituzioni europee e le istituzioni nazionali con particolare riferimento ai

settori

a. dei servizi nel mercato interno

b. del riconoscimento delle qualifiche professionali (dove funge sia da punto di contatto per

la cooperazione amministrativa, sia da gestore della rete per la risoluzione dei problemi

on line)

8. prevede che le PA favoriscano e incentivino le esperienze del proprio personale presso le

istituzioni dell’UE e gli SM, anche attraverso l’azione coordinata dei Dipartimenti per le politiche

europee e della funzione pubblica e del Ministero degli affari esteri

Nel complesso, la legge mira ad assicurare un modello di governo coerente ed efficace delle politiche

europee nella prospettiva di garantire una maggior tutela dell’interesse nazionale

→ sotto il profilo strutturale, questo obiettivo viene perseguito attraverso un’organizzazione che prevede

un “accertamento triadico asimmetrico” delle funzioni di coordinamento, in quanto

1. al CIAE viene attribuita l’attivita’ di formazione dell’indirizzo politico

2. al Dipartimento per le politiche europee viene attribuita l’attivita’ di traduzione degli indirizzi

generali in posizioni puntuali da promuovere in Europa

3. al COmitato tecnico viene attribuita l’attivita’ di raccolta degli elementi necessari per la

definizione della posizione italiana attraverso il contatto con le amministrazioni e i rappresentanti

italiani in sede europea

3 - Il personale.

3.1 - Modello burocratico e modello d’impresa nella disciplina del personale dell’Unione

europea.

A ciascun ufficio viene attribuito un organico = numero di posti individuati per qualifiche e mansioni

→ dimensioni della “funzione pubblica comunitaria” sono aumentate in misura costante negli ultimi anni,

soprattutto a seguito dell’ampliamento degli SM

→ piuttosto modeste in comparazione con quelle dei dipendenti delle amministrazioni nazionali

Personale delle istituzioni europee si distingue da quello delle istituzioni nazionali per una caratteristica

peculiare

- e’ composto da funzionari di nazionalita’ degli SM, ognuno con una particolare tradizione e con

uno stile amministrativo

- e’ inquadrato in varie figure e lavora utilizzando “lingue ufficiali” diverse

→ non e’ semplice assicurare un’equilibrio specifico tra i suoi differenti elementi al fine di agevolarne

l’omogeneizzazione in un sistema amministrativo comune

→ alle problematiche tipiche del rapporto di lavoro con un soggetto pubblico se ne aggiungono altre

meno conosciute, proprie di un ordinamento che e’ espressione di esperienze composite

Disciplina del personale delle istituzioni europee si e’ formata in modo progressivo, sulla base di istanze

differenti, preordinate al soddisfacimento delle esigenze generali di efficienza ed efficacia del settore e di

quelle specifiche del corpo dei funzionari e delle necessita’ di un’amministrazione sovranazionale

Nell’ambito della CECA, il rapporto di lavoro e’ stato regolto su base convenzionale, mediante contratti

individuali a tempo determinato

→ evidente l’influenza degli orientamenti elaborati all’inizio degli anni ‘50 dal primo Presidente dell’Alta

Autorita’ (Jean Monnet) = pensava a un’amministrazione

- con funzioni essenzialmente ordinali

- dotati di capacita’ limitate

- collegata in via strumentale agli apparati burocratici degli SM, ai quali doveva necessariamente

fare ricorso per l’espletamento della maggior parte dei propri compiti

→ il personale non veniva assunto in pianta stabile, ne’ regolamentato in termini sistematici

1956 (presidenza di Rene’ Mayer) = introdotto un regime statutario, caratterizzato da una disciplina

unitaria del rapporto di lavoro

→ soluzione estesa a CEE e CEEA (Comunita’ europea dell’energia atomica)

→ in realta’, norma applicabile ai funzionari e agli altri agenti di queste Comunita’ di realizza solo al

termine del periodo transitorio previsto dai Trattati istitutivi

1968 = unificazione degli statuti del personale delle 3 Comunita’ → nuovo statuto definisce

- la disciplina da applicare ai funzionari (disposta normativamente)

- la disposizione concernente gli altri agenti comunitari (natura convenzionale)

→ statuto spesso modificato con interventi che ne hanno alterato la natura e la struttura originaria

(definito “testo vivente”)

→ progressivo perfezionamento della disciplina del personale → per 3 motivi

1. evoluzione delle dinamiche amministative = all’ampliamento delle funzioni comunitarie e’

conseguito un adeguamento delle strutture organizzative e delle risorse umane

2. rivendicazioni sempre piu’ pressanti del personale = tradotte nell’estensione dell’ambito di

regolamentazione del settore

3. consolidamento dell’opera di interpretazione svolta in materia dalla CdG, che ha integrato le

disposizioni vigenti, delineandone la sfera di efficacia in termini sia positivi che negativi

→ in tema di personale, l’azione del giudice europeo si e’ estesa a tutti i livelli

→ attraverso l’analisi minuta di singole fattispecie si e’ favorita’ l’enucleazione di una serie di

principi che hanno consentito l’affermazione di una disciplina compiuta del settore

→ alla fase caratterizzata dall’assenza di un sistema organico di norme ne e’ seguita una

contrassegnata dall’introduzione di una regolamentazione di tipo complessivo, che nel corso

degli anni si e’ perfezionata per effetto dell’apporto interpretativo della giurisprudenza, che ne ha

meglio definito e integrato la portata

2004 = approvata con procedura “rinforzata” la riforma generale dello statuto, con la quale si sono

apportate innovazioni sostanziali alla disciplina in materia

→ ragioni della riforma

- evoluzione dei sistemi amministrativi degli SM → per effetto del processo di integrazione

europea, ha inciso profondamente anche sui rapporti tra le autorita’ nazionali e quelle

sovranazionali

- necessita’ dell’amministrazione comunitaria di adattarsi ai mutamenti conseguenti

all’ampliamento dell’UE

- esigenza di adeguare e razionalizzare le disposizioni che regolano il rapporto di lavoro con le

sistituzioni europee

Statuto attualmente in vigore

→ composto da oltre 120 articoli, raggruppati in 10 titoli, che hanno ad oggetto

1. disposizioni generali

2. doveri e diritti del funzionario

3. carriera

4. condizioni di lavoro

5. trattamento economico e benifici sociali

6. regime disciplinare

7. mezzi di ricorso

8. disposizioni particolari applicabili ai funzionari dei quadri scientifico e tecnico della comunita’

9. disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari con sede di servizio in un Paese terzo

10. disposizioni transitorie e finali

→ allegati relativi

- alla corrispondenza tra gli impieghi tipo e le carriere

- alla composizione e modalita’ di funzionamento di alcuni organi

- alla procedura di concorso

- alle modalita’ per la concessione di alcune indennita’

- alle modalita’ per l’attivita’ a orario ridotto

- alle modalita’ per la concessione dei congedi

- alle modalita’ per la composizione e alla retribuzione delle ore di lavoro straordinario

- alle disposizioni relative alla retribuzione e ai rimborsi spese

- alle modalita’ del regime delle pensioni

- al procedimento disciplinare

- alle disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari con sede di servizio in un Paese terzo

- alle modalita’ di applicazione dei corretti del trattamento retributivo

→ disciplina del rapporto di lavoro tra le istituzioni europee e il proprio personale tende a creare un

equilibrio tra diritti e obblighi reciproci destinato principalmente a preservare il rapporto di fiducia che

deve esistere tra le prime e il secondo, al fine di garantire ai cittadini europei il buon andamento dei

compiti di interesse generale affidata all’UE

→ evoluzione del regime giuridico applicabile al personale europeo → 3 fasi

1. dall’istituzione della CECA all’approvazione dello statuto comune = si caratterizza per la

prevalenza dell’utilizzazione dello strumento contrattuale nella regolamentazione del rapporto di

lavoro, a prescindere dalla sua natura

2. dal 1968 al 2004 = affermazione di un odello unico sempre piu’ perfezionato, preordinato in sede

normativa, per i funzionari, con conseguente limitazione del ricorso al modulo convenzionale per

gli altri agenti

3. introduzione di un quadro di regole comuni

a. ai funzionari delle Comunita’

b. ai funzionari delle agenzie e degli altri organismi europei

Nel complesso, l’attuale disciplina del personale dell’UE si articola su un duplice liello, sulla base del

modello maggiormente in vigore negli OG degli SM

- livello unitario = relativo ai funzionari (delineato dallo Stato)

- livello speciale = concernente gli altri agenti, assunti per contratto (ulteriori disposizioni definite in

specifici atti regolamentari)

In materia vige un regime normativo = i diversi aspetti del rapporto di lavoro sono previsti e

regolamentati autoritativamente senza possibilita’ di ricorso all’autonomia convenzionale (se non in via

indiretta e in casi specificamente previsti)

Esperienza europea si avvicina a quella degli OG nazionali di tipo continentale → nel settore pubblico, il

modello gerarchico-burocratico si contrappone al modello d’impresa

- modello burocratico = espressione della concezione della PA come apparato preposto

all’esecuzione della legge e alla cura concreta degli interessi pubblici

→ emerge a seguito dell’affermazione dello Stato liberale impegnato prevalentemente

nell’esercizio di potesta’ autoritative tradizionali, attinenti ai settori di difesa, ordina pubblico, affari

esteri e fiscali

→ ordinato su criteri rigidi, in modo piramidale, si ispira a uno stretto formalismo

- modello d’impresa = crescente attivita’ di erogazione di servizi a favore della collettivita’ → si

preoccupa di risultati, efficacia, efficienza dell’azione amministrativa

→ adegua la propria organizzazione e il personale assegnatole alle esigenze della societa’,

adottando soluzioni flessibili che possono adattarsi agilmente al mutare della situazione

Disciplina prevista dallo statuto dei funzionari e dal regime applicabile agli altri agenti evidenzia la

prevalenza dei caratteri tipici del modello burocratico

→ risultato delle scelte operative in sede organizzativa, in quanto l’amministrazione europea nasce

dall’assemblaggio di elementi separati, tratti dai sistemi allora dominanti in Europa

- francese = rigidita’ delle strutture e duttilita’ della burocrazia

- tedesco = legalismo e pianificazione amministrativa dominante

- inglese = flessibilita’ nell’organizzazione e nel funzionamento

→ per limitarne la multinazionalizzazione e garantirne l’effettiva transnazionalita’, essa viene strutturata

in via piramidale → il sistema non puo’ essere concepito in termini burocratici, volendosi affermare il

principio della vincolatezza delle scelte, piuttosto che quello della discrezionalita’

Non sono assoggettati alla disciplina del personale europeo

- collaboratori esterni

- esperti nazionali distaccati presso la Commissione, in applicazione del principio della

“sussidiarieta’ burocratica”

3.2 - I principi generali.

In termini generali, il regime del personale europeo e’ identico a quello del personale delle

amministrazioni nazionali = in entrambi esiste un sistema “chiuso”, retto da regole speciali che si

differenziano da quelle che disciplinano i rapporti di lavoro di diritto comune

→ al contrario dei privati, i dipendenti pubblici hanno doveri e obblighi particolari

Questo sistema chiuso rivela aspetti positivi e negativi

- vantaggio → possibilita’ di disporre di personale stabile e qualificato

- inconveniente → inefficacia dell’azione, complessita’ delle procedure

4 aspetti che caratterizzano la disciplina del rapporto di lavoro con l’UE

1. esistenza di una disciplina differenziata

→ statuto contiene le disposizioni concernenti i funzionari = soggetti nominati a un impiego

permanente presso una delle istituzioni dell’UE mediante atto scritto e costituiscono l’elemento

stabile della burocrazia europea

→ non ci sono previsioni sugli altri agenti europei, sui soggetti che sono stati assunti con

contratto, in via temporanea, poiche’ in tal modo e’ possibile soddisfare l’esigenzaq di flessibilita’

che e’ espressione delle nuove forme di azione amministrativa connesse al processo di

integrazione

Negli anni, le disposizioni contenute nel regolamento sono state meglio definite grazie all’interpretazione

della CdG e del Tribunale di primo grado

→ hanno contribuito alla realizzazione di un effettivo regime giuridico del personale europeo con

riferimenti ai principi sostanziali e procedurali

→ regolamento oggi composto da principi sanciti in via normativa ed elaborati in sede giurisdizionale

→ similmente a quanto si verifica negli ordinamenti nazionali, la giurisprudenza assume un rilievo

sostanziale nella disciplina del rapporto di lavoro con le istituzioni europee

Statuto → posizione particolare nella gerarchia delle fonti europee → si colloca tra i Trattati costitutivi e i

regolamenti adottati per la sua esecuzione → potrebbe considerarsi un vero e proprio atto normativo

fondamentale dell’ordinamento dell’Unione → per 2 ragioni

1. stabilisce un insieme di regole e principi, determinati in modo generale e obiettivo nell’interesse

del servizio, che esplicano effetti all’interno e al di fuori dell’amministrazione europea in quanto

obbligano gli SM ad adottare tutte le misure necessarie alla loro attuazione

2. in ipotesi di modifiche e’ assoggettato a una procedura “aggravata” → previste la consultazione

preventiva delle istituzioni interessate, la partecipazione del comitato dello statuto e il concerto

con le organizzazioni sindacali e professionali

2. separazione tra politica e amministrazione

→ si cerca di affermare il principio della separazione tra l’attivita’ di indirizzo e di controllo e

quella di gestione, per consentire al personale di operare in funzione di interessi comuni di livello

sovranazionale, senza condizionamenti di ordine politico di derivazione settoriale

→ nella realta’, la realizzazione di questo obiettivo non e’ stata agevole → alle tradizionali

difficolta’ connesse alla linea di confine tra policy e day-to-day management proprie delle

esperienze nazionali se ne sono aggiunte altre che sono il riflesso della specifica struttura del

sistema burocratico dell’UE

→ il sistema burocratico dell’UE si caratterizza per l’esistenza di 2 elementi

1. e’ possibile adottare una procedura diversa dal concorso per il reclutamento dei

funzionari di grado piu’ elevato (direttori generali e direttori) e di queli destinati a ricoprire

incarichi che necessitano di una speciale competenza

2. ampio ricorso all’assunzione di agenti temporanei per i collaboratori degli organi

latamente politici, per effetto della maggior importanza che assume a tale livello il

requisito della fiducia personale → forte pressione alla titolarizzazione nei gradi apicali

→ solitamente, individuazione dei vertici si ispira non al criterio del merito, ma a quello

della discrezionalita’, quindi al momento della scelta tendono a prevalere fattori soggettivi

piuttosto che oggettivi (con alterazione del principio della separazione tra politica e

amministrazione)

→ questo fenomeno viene aggravato dall’utilizzazione da parte delle amministrazioni nazionali

del potere di distaccare propri funzionari presso le istituzioni dell’UE = strumento che si risolve

in un meccanismo di difesa degli SM, poiche’ tali funzionari continuano a identificarsi con le

amministrazioni di provenienza e favoriscono l’affermazioe di interessi settoriali

3. principio delle “quote nazionali” → art 27 statuto = principio dell’assunzione del personale

comunitario su base geografica

→ sembra contraddire l’affermazione nell’art 11 dell’indipendenza del funzionario rispetto allo

Stato di provenienza

→ contrasto solo apparante = 27 ha carattere sussidiario (opera in caso di parita’ di merito tra i

candidati)

→ necessita’ di conservare il carattere composito della burocrazia europea (per assicurare la

multinazionalita’ dei funzionari e diffusione delle lingue)

→ il principio della ripartizione geografica opera sul piano delle assunzioni e incide sullo sviluppo

della carriera dei funzionari, condizionandone le promozioni soprattutto nei piu’ alti gradi della

scala gerarchica

→ con il criterio delle quote nazionali, nella fase di reclutamento di verifica un contemperamento

tra - l’esigenza di scegliere il personale in relazione alle capacita’ e alle attitudini individuali

- l’esigenza di garantire una rappresentanza agli interessi generali

→ nella prassi, questo sistema ha determinato effetti negativi, limitati in parte dall’opera della

CdG

- difficolta’ all’accesso ai posti di vertice, in considerazione del complesso dosaggio delle

nazionalita’ all’interno di essi, che fa quasi pensare alla creazione di “posti riservati”

- si consente ai governi nazionali di influire sulle scelte dell’amministrazione europea

4. sindacalismo

→ art 24-bis statuto = ai funzionari e’ riconosciuto il diritto di associazione in organizzazioni

sindacali o professionali

→ in pratica, diritto esercitato in misura limitata, anche se attualmente si registra una maggiore

attenzione ai problemi sindacali

→ diversamente da quanto avviene in sede nazionale, in quella europea i sindacati non

assumono una posizione particolarmente rilevante = si limitano a partecipare alla fase di

negoziazione della disciplina dall’esterno, ma non intervengono nella gestione degli interessi del

personale (assicurata da speciali organismi di rappresentanza, come i comitati costituiti presso

ciascuna istituzione dell’Unione ex 9 st)

→ le problematiche organizzative e funzionali sono gestite direttamente da parte di organi posti

all’interno delle istituzioni europee, con sostanziale riduzione del ruolo dei sindacati

3.3 - Il regime giuridico.

Indicazione degli aspetti essenziali del regime giuridico, con riferimento a

- formazione

- carriera

- diritti e doveri

- mobilita’

- regime disciplinare

- trattamento economico

- vicende estintive del rapporto

- sistema di sicurezza sociale

Sistema di reclutamento del personale dell’UE

→ procedure di accesso al rapporto di lavoro sono preordinate al fine di garantire la possibilita’ di

- individuare il personale maggiormente dotato dei caratteri di

✓ competenza

✓ efficienza

✓ integrita’

- assicurare che la scelta avvenga senza alcuna distinzione di sesso, razza, religione

→ esigenza di selezione dei soggetti piu’ capaci in attuazione del principio di uguaglianza

Principi di ordine generale assoggettati a eccezioni di rilievo

- art 29 = possibilita’ di assumere funzionari di posizione apicale per nomina diretta, mediante strumenti di

natura consensuale

- ampia potesta’ discrezionale attribuita all’autorita’ preposta alla nomina dei funzionari che prima di bandire

un concorso puo’ vagliare l’opportunita’ di

- promuovere o trasferire in seno all’istituzione

- organizzare di selezioni interne

- esaminare le domande di trasferimento di personale proveniente da altre amministrazioni

comunitarie

(sindacabile solo in ipotesi di errore manifesto o sviamento di potere)

- potesta’ dell’autorita’ preposta alla nomina di disattendere la graduatoria in un concorso (quando ricorrano

ragioni serie ed adeguatamente motivate)

- potere dell’amministrazione europea di adottare criteri differenziati ai fini dell’assunzione del personale →

che possono fare riferimento a

- aspetti specifici di un sistema nazionale

- conoscenza di lingue particolari

- speciali esperienze professionali

- criterio dell’equilibrio geografico

→ di fatto, l’amministrazione europea puo’ operare liberamente una scelta tra le diverse soluzioni

previste fino a decidere se ricorrere alla procedura concorsuale, in base alla valutazione preventiva delle

qualita’ dei candidati

= il sistema di reclutamento vigente a livello sovranazionale non si ispira pienamente ai principi di

uguagianza, buon andamento e imparzialita’, e non tiene sufficientemente conto della differente

formazione professionale die candidati

→ sistema permeato da interessi diversi, espressione della natura composita dell’amministrazione

europea

→ nella realta’, l’espletamento dei concorsi avviene in tempi eccessivamente lunghi, tanto da

scoraggiare i partecipanti, e la limitatezza del periodo di prova non sembra consentire un’adeguata

valutazione dei soggetti

Dal 2010, Ufficio europeo di selezione del personlale ha introdotto una nuova procedura di selezione del

personale permanente, assoggettata alle regole generali del diritto amministrativo

→ 3 caratteristiche

1. maggior rapidita’ del procedimento concorsuale → comporta meno fasi

2. previsione di selezioni a cadenza annuale per i profili professionali piu’ comuni

3. valutazione delle competenze, oltre che delle conoscenze e capacita’ professionali

→ la nuova procedura di selezione si articola su 2 momenti

1. preselezione mediante prove informatiche → svoltasi nei Paesi membri

2. valutazione mediante prove pratiche → a Bruxelles

→ requisiti generali

- possesso cittadinanza di uno SM

- essere in regola con il servizio militare

- avere una buona conoscenza di 2+ lingue degli SM


ACQUISTATO

2 volte

PAGINE

78

PESO

415.02 KB

PUBBLICATO

+1 anno fa


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Trento - Unitn
A.A.: 2017-2018

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher studentunitn di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto amministrativo e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Trento - Unitn o del prof Marchetti Barbara.

Acquista con carta o conto PayPal

Scarica il file tutte le volte che vuoi

Paga con un conto PayPal per usufruire della garanzia Soddisfatto o rimborsato

Recensioni
Ti è piaciuto questo appunto? Valutalo!

Altri appunti di Diritto amministrativo

Riassunto esame diritto amministrativo, prof. Barbara Marchetti (UniTn), libro consigliato Manuale di Diritto Amministrativo, Guido Corso, ultima edizione, AA. 2016/2017
Appunto
Lezioni di diritto amministrativo, Falcon - Appunti
Appunto
Diritto amministrativo (Unitn, prof.ssa Barbara Marchetti)
Appunto
Appunti Diritto Amministrativo prof. Marchetti 2016 1° e 2° semestre
Appunto