Diritto Amministrativo Europeo (Chiti) 2016/2017

Diritto amministrativo europeo

Capitolo IV - Le funzioni

1 - Le funzioni pubbliche dell'Unione

Funzione = una certa attività svolta da determinati soggetti nel perseguimento di interessi altrui e predeterminati → interessi di natura → pubblica → privata propri di soggetti diversi da chi svolge la funzione → funzioni indicano le attività cui l'Unione riconosce interesse generale → il modo in cui il diritto europeo regola queste attività riflette l'esigenza di tutela dell'interesse pubblico.

• Dell'Unione → delle istituzioni nel loro complesso.
• Amministrative → attività affidate alle amministrazioni pubbliche per il raggiungimento degli interessi perseguiti dall'OG dell'Unione → imprescindibili per l'esplicazione delle competenze dell'Unione.

1.2 - Le competenze dell'Unione

Competenze dell'Unione → art 5 TUE (principio di attribuzione) = “Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuita all'Unione appartiene agli Stati membri” → criterio di residualità a favore degli Stati membri → UE ha espanso la propria area di intervento → si configura come ordinamento “a fini generali” volto a perseguire il benessere dei suoi popoli (3 TUE).

Competenze dell'Unione sono dinamiche:

• Soggette a evoluzione del tempo.
• Ammettono modelli diversi e geometrie variabili.

Confini alle competenze dell'Unione → tracciati principalmente dal TFUE = pone una distinzione fondamentale utilizzata anche nel riparto dei poteri legislativi e amministrativi tra Stati e autonomie territoriali (competenze esclusive e concorrenti).

• Competenza esclusiva dell'Unione.
• Competenza concorrente → tutti i settori non indicati nel 4 TFUE e quelli per i quali i trattati non dispongano diversamente → esercizio deve basarsi sul principio di sussidiarietà ex 5 TUE.
• Competenza ausiliaria → non alternativa alle competenze degli Stati → art 2 TFUE = “in taluni settori e alle condizioni previste dai trattati, l'Unione ha competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l'azione degli Stati membri senza sostituirsi alla loro competenza in tali settori” → tra questi settori, cooperazione amministrativa → PA è un settore di intervento autonomo da parte dell'UE.

1.3 - Funzioni e poteri

Modalità di esercizio delle competenze e divisione del lavoro tra le istituzioni dell'UE → imputazione delle competenze ai diversi soggetti coinvolti nel loro esercizio.

Sistema di controlli e bilanciamenti → ripartizione delle competenze → equilibrio istituzionale in ambito europeo non si è mai tradotto in una tripartizione dei poteri e delle relative funzioni → unico potere facilmente identificabile = giudiziario → non ci sono → funzione legislativa attribuita in via tendenziale o esclusiva a un'assemblea rappresentativa → potere esecutivo unitario al quale ricondurre l'intero apparato amministrativo.

Confini tra normazione e amministrazione sono sempre stati incerti:

• Per l'assenza di regole generali che riservano determinate decisioni agli atti normativi o a quelli esecutivi.
• Per l'identità dei soggetti titolari delle due funzioni e per la comunanza di caratteri tra i due tipi di atti → entrambi impugnabili dinanzi allo stesso giudice.

Con il Trattato di Lisbona, la distinzione tra gli atti è più netta = atti legislativi si distinguono in base alla procedura con la quale vengono adottati.

Distinzione tra:

• Funzione esecutiva.
• Funzione di indirizzo politico → gradualmente affermata come funzione autonoma anche nell'OG dell'Unione → ruolo principale spetta al Consiglio europeo → ad esso sono riservate molte decisioni importanti come gli obiettivi e gli orientamenti generali della politica estera e di sicurezza comune.

Anche le istituzioni sono organi politici → attraverso le loro scelte politiche (di natura legislativa o amministrativa) l'interesse politico viene precisato/perseguito → indirizzo politico dell'Unione risulta da un insieme di istanze sovranazionali e intergovernative.

1.4 - Un "potere esecutivo" composito

Potere esecutivo (il più rilevante in ordine al diritto amministrativo) particolarmente difficile da identificare per 2 ragioni:

1. Difficoltà di delimitarlo rispetto al potere legislativo → Commissione è al vertice dell'apparato amministrativo centrale dell'Unione, ma non è solo un organo esecutivo → ha un ruolo importante nella definizione dell'interesse politico e nell'attività legislativa.
2. Natura composita del potere esecutivo dell'Unione → esecuzione del diritto europeo non è affidata solo ad amministrazioni europee, ma anche a quelle nazionali → natura composita dipende da diversi fattori, tra loro collegati:
   • Iniziale disattenzione per la dimensione esecutiva del diritto comunitario, concepito come un insieme di regole autosufficienti, non bisognose di un apparato amministrativo → nel disegno originario, le Comunità europee non avevano bisogno di un simile apparato (come non ne hanno bisogno le organizzazioni internazionali).
   • L'assenza di un disegno organizzativo unitario → fa sì che l'esecuzione del diritto comunitario sia affidata a soggetti eterogenei e lo sviluppo dell'amministrazione segua modelli variabili.
   • Necessario coinvolgimento delle amministrazioni nazionali che ha accompagnato l'espansione delle competenze dell'Unione.

Non vi sono:

• Un unico apparato amministrativo.
• Un sistema ordinato di amministrazioni → difficoltà di distinguere tra le funzioni pubbliche dell'Unione e identificare un chiaro criterio di imputazione di queste alle istituzioni e agli altri organismi → previsioni generali contenute nei trattati consentono di identificare la Commissione come l'istituzione titolare di compiti particolarmente rilevanti ai fini dell'esecuzione amministrativa del diritto comunitario = “promuove l'interesse generale dell'Unione e adotta le iniziative appropriate a tal fine. Vigila sull'applicazione dei trattati e delle misure adottate dalle istituzioni in virtù dei trattati. Vigila sull'applicazione del diritto dell'UE sotto il controllo della Corte di giustizia dell'UE. Dà esecuzione al bilancio e gestisce i programmi. Esercita funzioni di coordinamento, esecuzione e gestione, alle condizioni stabilite dai trattati” (17 TUE).
• “Allorché sono necessarie condizioni uniformi di esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti dell'Unione, questi conferiscono competenze di esecuzione alla Commissione” (291 TFUE) → anche se non è identificabile come potere esecutivo dell'Unione, la Commissione è l'istituzione con le più importanti attribuzioni di ordine generale inerenti allo svolgimento delle funzioni amministrative comunitarie.

2 - Diritto europeo e pubblica amministrazione

2.1 - L'esecuzione del diritto europeo

Tipo di attività in cui si esplicano le competenze dell'Unione → potrebbero essere esercitate solo attraverso la definizione di regole, contando sulla loro capacità autoapplicativa o lasciando l'attuazione interamente alle amministrazioni nazionali.

Disegno originario → modello normale = esecuzione indiretta del diritto europeo (rimessa alle amministrazioni nazionali) → esecuzione diretta = operata da uffici comunitari → eccezione, limitata ad attività per le quali non è necessaria un'organizzazione ampia e articolata.

Importanza della dimensione amministrativa del diritto europeo → emersa per diverse ragioni:

• Natura delle discipline poste dall'Unione → alcune competenze originarie potevano essere svolte prevalentemente al livello normativo o comunque senza un rilevante impegno amministrativo → successivo sviluppo in determinati campi → attuazione amministrativa essenziale e quantitativamente rilevante → cresce il peso della dimensione amministrativa rispetto a quella normativa.
• Assetti organizzativi:
  1. Amministrazione europea si è espansa anche con la creazione di altri organismi, come le agenzie.
  2. Le funzioni dell'amministrazione sono valorizzate.
  3. Disciplina europea dei poteri amministrativi nazionali è divenuta spesso penetrante → le amministrazioni nazionali spesso operano come agenti dell'Unione più che degli Stati.

Accanto all'esecuzione diretta/indiretta, si sono sviluppati altri modelli amministrativi che consentono all'amministrazione comunitaria di partecipare all'esecuzione del diritto dell'Unione, senza un'apprezzabile espansione dei suoi apparati = dimensione amministrativa del diritto dell'UE ha acquisito la stessa estensione di quella normativa → attenzione dei legislatori comunitari sul fenomeno amministrativo → esplicito rilievo anche nel diritto primario → 298 TFUE (“un'amministrazione europea aperta, efficace e indipendente” → prevede una disciplina generale in materia).

2.2 - Diritto europeo e amministrazioni nazionali

Evoluzione del rapporto tra diritto europeo e amministrazioni nazionali.

Amministrazioni nazionali continuano a reggere gran parte del carico amministrativo richiesto dall'attuazione del diritto europeo → ruolo riconosciuto da previsioni dei trattati (es 291 TFUE) → attività soggetta a discipline comunitarie → operano come amministrazioni organicamente nazionali, ma funzionalmente europee.

Esecuzione indiretta → descrive il lato organizzativo, ma non il dato funzionale → le funzioni attribuite o regolate dal diritto europeo vengono svolte da soggetti che operano secondo quelle discipline → fenomeno di funzionalizzazione comunitaria delle amministrazioni nazionali → evidente quando gli effetti di un atto amministrativo nazionale si producono nell'intero territorio dell'Unione.

Modelli di esecuzione diffusi negli ultimi decenni → forme di collaborazione tra amministrazioni europee e nazionali → le competenze non sono ripartite, ma spettano a entrambe o si realizza un'integrazione tra le une e le altre → funzioni amministrative europee → spesso condivise in quanto esercitate congiuntamente → le competenze dell'Unione non escludono quelle nazionali, che continuano ad essere svolte in parallelo, ma spesso richiedono un coordinamento → sviluppo delle funzioni europee è stato spesso accompagnato dallo sviluppo di quelle nazionali o lo ha stimolato → la natura condivisa di molte funzioni amministrative si riflette sui modi di svolgimento poiché le funzioni amministrative si esplicano attraverso procedimenti amministrativi (spesso a loro volta composti in quanto vedono l'intervento sia di amministrazioni europee che di amministrazioni nazionali).

3 - Le funzioni

3.1 - Nozione e caratteri

Diritto europeo fa un grande affidamento sull'attività delle PA → funzione pubblica = finalizzata al perseguimento di interessi pubblici → attività delle amministrazioni europee e di quelle nazionali in funzione comunitaria è sempre funzionalizzata → dalla finalizzazione/funzionalizzazione dell'attività al perseguimento di interessi pubblici deriva il “rilievo giuridico integrale” delle funzioni → nel diritto pubblico assumono rilievo giuridico elementi che nel diritto privato normalmente non ne hanno, come i motivi delle decisioni.

Funzioni amministrative europee non si distinguono nettamente da quelle nazionali → è comunque possibile individuare alcuni caratteri specifici.

Funzioni amministrative europee uguali alle amministrazioni nazionali → caratteri che derivano dal fenomeno di funzionalizzazione:

• Volte al perseguimento di interessi pubblici, identificati come meritevoli di tutela da atti politici.
• Tendenzialmente permanenti in quanto gli interessi tutelati richiedono cure continue.
• Svolgimento obbligatorio e analiticamente disciplinato dalle norme.
• Si svolgono mediante procedimenti o hanno alla base un procedimento.
• Implicano spesso l'adozione di decisioni non libere, ma discrezionali.
• Decisioni devono essere motivate e sono soggette a controllo amministrativi → c'è sempre la possibilità del controllo giurisdizionale.

Caratteristiche atipiche per amministrazioni europee → amministrazioni internazionali, decisioni non motivate, non soggette a particolari vincoli procedimentali e non impugnabili dinanzi a un giudice.

Funzioni amministrative europee diverse dalle amministrazioni nazionali:

• Sono enumerate = trovano il loro fondamento in una previsione dei trattati.
• Sono difficilmente distinguibili da quelle normative e si esplicano in buona parte attraverso l'emanazione di norme.
• Sono molto spesso condivise → esercitate congiuntamente dalle amministrazioni europee e da quelle nazionali.
• Tratti distintivi derivanti dagli assetti istituzionali complessivi dell'Unione:
  • Molte funzioni sono relativamente poco impegnative in termini di finanza e personale (in particolare quelle svolte direttamente alle amministrazioni dell'Unione) → amministrazioni europee hanno dimensione molto ridotta → dove è necessaria la gestione di molte situazioni concrete, vengono coinvolte le amministrazioni nazionali → limitatezza di risorse, connessa all'assenza di poteri di imposizione fiscale, contribuisce a limitare il campo di intervento dell'UE nelle materie che implicano maggiore spesa → circoscrive questo intervento alla dimensione normativa, a scapito di quella amministrativa → UE ha maggiore disponibilità di risorse finanziarie, ma il bilancio delle amministrazioni europee non è paragonabile a quello delle amministrazioni di uno Stato.
  • Le funzioni amministrative europee si svolgono spesso in un contesto più complesso di quello che caratterizza le funzioni amministrative nazionali (soprattutto per la presenza di un numero maggiore di attori interessati) → in presenza di diverse autorità che intervengono nella stessa vicenda si possono avere interventi di diversi giudici, nazionali ed europei → queste varianti si traducono in una complessità delle funzioni amministrative (in termini di articolazione dei procedimenti e individuazione dei giudici competenti).
  • Collocazione istituzionale delle amministrazioni europee che non sono soggette all'indirizzo e al controllo di organi rappresentativi o lo sono solo attraverso una catena complessa di rapporti → manca la legittimazione che deriva dall'inserimento in un circuito di rappresentanza democratica → indotte a ricercare altre fonti di legittimazione che spesso si riflette sui caratteri delle funzioni amministrative → riflesso di questa esigenza = particolare attenzione alla partecipazione dei soggetti regolati (o interessati) al procedimenti di regolazione → si traduce in varie forme di consultazione.

3.2 - Forme di svolgimento

Funzioni amministrative si svolgono nelle forme più varie → istituzioni/organismi UE pongono in essere:

• Dichiarazioni di volontà = decisioni e accordi.
• Dichiarazioni di scienza = certificazioni e registri.
• Dichiarazioni di giudizio = pareri motivati.
• Operazioni materiali = ispezioni.
• Comportamenti negativi = silenzio cui le norme ricollegano a volte effetti giuridici.

Particolarità delle funzioni amministrative europee → svolgimento attraverso attività materiali è molto meno frequente che da parte delle amministrazioni nazionali → attività di dimensione trascurabile rispetto a quella svolta dalle amministrazioni nazionali → amministrazioni europee non svolgono le funzioni che si esplicano prevalentemente attraverso attività materiali (es. sicurezza pubblica, istruzione, salute) = le regola, ma non le svolge direttamente.

Amministrazioni europee svolgono intensamente attività:

• Di studio e documentazione → premessa per l'esercizio di poteri normativi o puntuali → può essere essa stessa una forma di regolazione.
• Tecniche complesse (es controllo sul rispetto degli equilibri di finanza pubblica da parte degli Stati).

Funzioni europee si svolgono più spesso attraverso attività giuridica = emanazione di atti giuridici, più facile da svolgere per un apparato di dimensioni ridotte e fisicamente distante dai cittadini → nell'ambito delle attività giuridiche prevalgono gli atti unilaterali rispetto agli accordi → tra gli atti unilaterali prevalgono gli atti generali rispetto a quelli puntuali (frequenti) → attività di regolazione diffusa, svolta attraverso atti normativi, piani e programmi.

Attività amministrativa europea (come quella nazionale) non si esaurisce nell'esercizio di poteri amministrativi attraverso atti amministrativi → emanazione di atti amministrativi è uno dei modelli di attività amministrativa che risulta da diverse componenti non necessariamente compresenti (es. procedimento che serve a emanare atti amministrativi, a concludere accordi, a decidere lo svolgimento di attività materiale).

3.3 - Il rapporto autorità-libertà

Diritto amministrativo descritto negli OG nazionali (come disciplina del rapporto autorità-libertà) come regolamento di rapporti tendenzialmente bilaterali e non paritari tra PA e cittadino → binomio corrisponde alle diverse fasi di sviluppo dei diritti amministrativi nazionali e a due fondamentali...