Diritto amministrativo europeo

Diritto amministrativo europeo

Esami e relazioni

Prima prova → prima metà novembre - 4 novembre
Relazione → 24 novembre
Seconda prova → 4 dicembre, ore 10.30

Introduzione

La nozione di diritto amministrativo europeo oscilla fra una tesi minimalista e una massimalista: la prima si pone in termini critici circa la configurabilità della materia in termini di autonomia (interazione tra norme interne e norme comunitarie, cioè una sommatoria di vari diritti); la seconda, invece, tende a riconoscere al diritto amministrativo europeo un ambito proprio, l'ordito del quale è rappresentato da un reticolo di istituti ritenuti in grado di qualificare la materia con tratti di specificità.

Mentre in passato il diritto dell’UE si occupava del diritto sostanziale (l’UE disciplinava e ogni stato aveva autonomia procedurale), nel tempo si è estesa l’azione dell’UE anche al diritto procedurale, occupandosi dei procedimenti amministrativi e anche dei processi. Il diritto dell’UE si estende così sempre più fuori dal diritto sostanziale.

Le fonti

Tra le fonti dell'UE scritte ci sono soprattutto i trattati, che formano il diritto dell’Unione primario. Il diritto secondario o derivato si distingue tra quello vincolante (regolamenti, direttive, decisioni) e non vincolanti (pareri e raccomandazioni).

I trattati sono atti di natura internazionale, conclusi e ratificati secondo le procedure proprie degli atti internazionali. I trattati rappresentano la base fondamentale del sistema comunitario in quanto indicano gli obiettivi della comunità e dell’UE, connotano le competenze delle istituzioni, i loro poteri e i reciproci rapporti, prevedono le forme di controllo giurisdizionale ed altri aspetti di rilevanza costituzionale. I trattati svolgono quindi un ruolo sostanzialmente costituzionale per l’ordinamento comunitario.

I trattati costituiscono dunque un diritto superiore rispetto a quello degli Stati membri: gli stati hanno limitato la propria sovranità → la disciplina comunitaria di una certa area preclude nuovi interventi da parte degli stati membri.

La Corte di giustizia ha anche elaborato una serie di principi generali. Nell’ordinamento comunitario i principi sono molto importanti, sia perché alcuni di questi principi sono scritti, ma anche quando non sono scritti si fa riferimento a questi. Anche nel diritto interno si ritrovano questi principi.

I principi nel diritto dell’UE si collocano tra il diritto primario e le norme del diritto derivato, costituendo parametro della normativa derivata, cioè ad esempio una direttiva può essere sindacata sulla base dei principi. Le funzioni sono: colmare le lacune e contribuire all’interpretazione delle norme. I principi solitamente sono scritti nei trattati (ma possono anche non esserlo) e sono di carattere generale o settoriale.

I regolamenti europei sono auto esecutivi: quando viene adottato entra a far parte dell’ordinamento giuridico di ciascun stato membro. La Corte Costituzionale ha discusso molto su questa questione: è lecito che un regolamento agisca sull’ordinamento interno senza la ratifica? La Corte disse, negli anni '70, che è una limatura della sovranità che è legittima in base all’art. 11 della Carta costituzionale. Tutti i regolamenti sono motivati (come tutti gli atti normativi dell’UE) e hanno indicazione della loro base normativa; la violazione dell’obbligo porta all’annullabilità dell’atto.

La decisione è simile all’atto amministrativo, cioè si riferiscono a determinati soggetti, mentre regolamenti e direttive hanno carattere astratto, generale e normativo. Il problema sorge quando vi è differenza tra l’atto formale e l’atto sostanziale, ossia quando un atto ha una certa forma, ma il contenuto, la sostanza è riferibile ad un altro tipo di atto. Questa questione è importante per quanto riguarda i destinatari: se l’atto riguarda determinati soggetti può esserci un ricorso da parte di questi soggetti. Prevale quindi la tesi secondo cui prevale la sostanza e non la forma → qualificazione sostanziale prevale su quella formale.

Le direttive sono importanti dal punto di vista comunitario e nazionale. In ambito comunitario sono state create diverse tipologie di cui non vi è traccia nelle norme scritte. In ambito nazionale in quanto il destinatario è lo stato membro che deve recepire in un determinato lasso di tempo; il legislatore dovrebbe avere un'ampia possibilità di scelta, ma sono state fatte direttive molto dettagliate che erodevano la libertà del legislatore nazionale. Probabilmente è una trasfigurazione dell’istituto. Si occupano spesso di argomenti molto tecnici.

Gli atti comunitari prevedono la motivazione come requisiti dell’atto (nelle direttive i considerando). L’atto normativo interno non è motivato (sono previste delle deroghe, vedi regolamenti interni), mentre quello amministrativo è motivato, ma non tutti lo sono come quelli generali, oppure i poteri che possono essere discrezionali o vincolanti (per vincolanti alcuni ritengono di no). Nei regolamenti interni prevale la forma e non la sostanza. Tuttavia alcuni regolamenti devono essere motivati come quelli riguardanti l’economia e la finanza.

Negli anni '70 la Corte di Giustizia ha modificato l’istituto della direttiva: è stata elaborata la tesi secondo cui le direttive hanno efficacia diretta una volta scaduti i termini per il loro recepimento, ed a condizione che il loro contenuto sia sufficientemente dettagliato. La normativa ha effetti diretti soprattutto nel diritto pubblico (rapporti verticali: quando vengono disciplinati i poteri pubblici). Ovviamente si tratta di diritti dei singoli nei confronti dello Stato. Nei rapporti orizzontali questo non è possibile (diritto privato); in questi ultimi casi si richiede un’azione nei confronti dello Stato (responsabilità extracontrattuale dello stato) e non contro il soggetto che ha violato la direttiva non ancora recepita nell’ordinamento interno.

Fino al 1999 non era previsto un risarcimento per il danno procurato dai poteri autoritativi (caso dell’appalto illegittimamente non dato ad un’impresa). Dal 1999 questo è cambiato per l’applicazione del diritto dell’unione europea (effetto performativo).

I pareri sono atti non vincolanti. Sono comunque importanti in quanto atti di giudizio, che genera un convincimento. Se ad esempio un soggetto fa riferimento ad un parere, poi successivamente non gli si può rimproverare che quel soggetto ha violato le norme del diritto, costituisce cioè un esimente, cioè diventa non suscettibile di sanzione.

Effetti sul diritto interno

Le pubbliche amministrazioni hanno poteri pubblici spesso concorrenti con il diritto privato. L’Italia è uno stato di diritto amministrativo, cioè le pubbliche amministrazioni hanno poteri autoritativi di cui non dispongono i privati (ad esempio espropriazione di un terreno). La distinzione tra il diritto pubblico e privato è netta, il pubblico può disporre solo dei poteri che sono concessi. In tutti gli stati di diritto amministrativo esiste questo regime.

L’Unione europea non ha un giudice amministrativo, c’è una giurisdizione unica. Sembrerebbe non esserci un modello amministrativo, essendoci un giudice, ma il procedimento ricalca il procedimento amministrativo (Ad esempio se la Commissione adotta una decisione, le imprese possono impugnare proponendo ricorso per annullamento).

La Corte di Giustizia fin dall’inizio propugnò la preminenza del diritto comunitario sul diritto interno. La Corte Costituzionale osservò che il diritto dell’Unione ha la propria legittimazione nei trattati ratificati.

Nel 1964 la Corte Costituzionale ha sostenuto che l’art. 11 Cost. non eleverebbe la norma comunitaria ad un rango superiore rispetto alla norma nazionale: in questa prospettiva, in caso di conflitto fra norma nazionale e norma comunitaria, tale conflitto va risolto alla stregua dei consueti criteri ermeneutici: la norma posteriore (o speciale), anche se italiana, prevale su quella comunitaria. Una conclusione, codesta, poco soddisfacente, giudicata inaccettabile, come tale, dalla CGCE, che ha, da sempre, propugnato il primato del diritto comunitario.

Ad un certo punto la Corte ha cercato di valorizzare il collegamento con l’art. 11 Cost. che legittima le comunità nell’ordinamento interno, dicendo che tutto questo attribuisce un rango sovraordinato alla norma comunitaria. La preminenza degli atti vincolanti si ha in quanto la norma interna diventa illegittima in quanto in contraddizione con l’art. 11 Cost.

Negli anni '70 per far valere una controversia in cui si faceva riferimento ad una norma comunitaria occorreva un processo in via incidentale presso la Corte Costituzionale che fino agli anni '90 aveva molto lavoro, rendendo le tempistiche molto lunghe. Era un modello di sindacato accentrato, cioè solo la Corte poteva decidere sulla costituzionalità o meno della norma. La sentenza Granital del 1984 n.170 è una sentenza manipolativa: dice che il diritto comunitario non esorbita dal sistema costituzionale, che le norme comunitarie sono sovraordinate per l’art.11 e soprattutto che se la norma comunitaria è violata dalla norma nazionale, il giudice può superare la norma nazionale facendo prevalere la norma comunitaria. La norma nazionale resta a far parte dell’ordinamento giuridico, ma non viene applicata in quel preciso caso; il legislatore successivamente ha l’obbligo di intervenire per eliminare la norma. Il precedente non ha valore formale, non ha quindi efficacia fuori da quel determinato processo. Il giudice non può rilevare l’incostituzionalità ma la sua difformità dal diritto dell’Unione sì.

Nel giudizio di costituzionalità in via principale, cioè quello che riguarda la competenza legislativa (Stato e Regioni), può esserci una violazione della norma comunitaria; in questi giudizi si è mantenuto comunque il procedimento presso la Corte Costituzionale.

Nel 2001 è stata modificata la Costituzione all’art. 117 facendo riferimento al diritto comunitario, all’Unione. Questa norma recepisce l’Unione europea ma è solo un completamento dell’art.11 della Carta Costituzionale. La Costituzione può essere modificata dal diritto dell’Unione Europea? Si è adottato un principio sostanziale, cioè non possono essere toccati i principi fondamentali della Costituzione (Art. 1-12) → principio dei controlimiti. La Corte Costituzionale attraverso obiter ha espresso la volontà di tenersi il potere di valutare se le norme dell’Unione andavano a collidere con le norme della prima parte della Costituzione.

Le Regioni esercitano una partecipazione della fase ascendente e discendente della formazione del diritto dell’UE. La legge comunitaria serve a far conformare l’ordinamento a quello dell’UE. Questo riguarda anche le Regioni per le materie previste dalla Costituzione. Altro caso è quello in cui la Corte di Giustizia stabilisce che l’ordinamento interno non è coerente con quello comunitario: lo Stato si deve adeguare.

Se le Regioni non ottemperano a questa fase discendente? La Corte di giustizia sostiene che i vincoli comunitari riguardano gli Stati, che rimangono responsabili indipendentemente dal fatto che la responsabilità sia delle regioni: lo Stato deve esercitare un potere sostitutivo, rispettando una procedura specifica. La Corte Costituzionale sostiene che la riserva di legge può essere integrata dalla presenza della norma comunitaria, cioè la legittimazione può arrivare dalla legge comunitaria anche se non c’è una legge statale.

L’interpretazione del diritto comunitario può incidere sul sindacato di legittimità costituzionale? La CEDU che impatto ha in ambito comunitario? Prima c’era un’assoluta separatezza, poi nel 2000 c’è stata la Carta di Nizza che prevedeva un ancoraggio per i principi alla CEDU. L’UE quindi non ha aderito alla Convenzione ma fa riferimento ai principi. Nel Trattato di Lisbona all’art. 6 si prevede un riferimento alla Carta dei diritti dell’uomo e quindi ispira tutti i principi a questa convenzione.

La CEDU tutela il diritto di proprietà che ha delle limitazioni, soprattutto per l’esproprio di pubblica utilità. Sempre più spesso cittadini italiani hanno fatto valere le proprie motivazioni a Strasburgo, una volta esaurite le vie di giustizia interna. La Costituzione prevede un’indennità per l’esproprio di pubblica utilità. L’indennità di espropriazione per l’interpretazione della Corte costituzionale era una somma disancorata dal valore reale, secondo Strasburgo non deve essere disancorata dal valore del singolo bene. La Corte ha dichiarato l’inadempimento dell’Italia. Come risolvere l’antinomia?

La Corte Costituzionale è stata investita, in quanto certi giudici ritenevano che la normativa di rango ordinario doveva non ritenersi compatibile con la CEDU, disapplicando la normativa esterna (vedi sentenza Granital). C’è una preminenza? Nel 2007 (n. 348-349) la Corte costituzionale sostiene che la CEDU come l’UE è sovraordinato, quindi le norme della Convenzione prevalgono, però questa conformità non può essere oggetto di un sindacato diffuso ma deve essere accertato dalla Corte Costituzionale. La CEDU non produce effetti diretti, ma è ancorata all’art.117 della Costituzione.

Qual è il rapporto tra Convenzione e diritto comunitario? La Convenzione è firmata dagli stati UE e anche da altri stati. Art. 6 TUE: “1. L'Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati. Le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le competenze dell'Unione definite nei trattati. I diritti, le libertà e i principi della Carta sono interpretati in conformità delle disposizioni generali del titolo VII della Carta che disciplinano la sua interpretazione e applicazione e tenendo in debito conto le spiegazioni cui si fa riferimento nella Carta, che indicano le fonti di tali disposizioni.

2. L'Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Tale adesione non modifica le competenze dell'Unione definite nei trattati.

3. I diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell'Unione in quanto principi generali”.

Principi comunitari

I principi si collocano sopra il diritto derivato, il diritto derivato deve quindi rispettare i principi. Il principio è un parametro per la validità di un atto. Ai giudici nazionali non è permesso sindacare gli atti comunitari, solo la Corte di giustizia può farlo, per non perdere la primazia della giurisdizione e del diritto comunitario.

I principi sono regole di diritto, destinati ad applicarsi a più casi, maggiore flessibilità, ma che molto spesso sono scritti. I principi hanno la funzione di colmare le lacune, ma anche quella di interpretare le regole scritte ed è anche parametro di validità delle stesse regole scritte. I principi sono sistemi di integrazione potentissimi, in quanto creano una conformazione tra tutti gli stati.

• Libera circolazione
• Giusto procedimento
• Buona amministrazione
• Certezza diritto
• Legalità
• Non discriminazione
• Stabilimento
• Parità trattamento
• Sussidiarietà
• Leale cooperazione
• Precauzione
• Prevenzione
• Chi inquina paga
• Sviluppo sostenibile
• Protezione consumatori
• Proporzionalità
• Continuità dei servizi

Legge 241 del 1990 e legge 15 del 2005
ESEMPIO: Legge antitrust: su questa materia si utilizzano i principi comunitari, con l’interpretazione data dalla Corte. Nel 2005 (legge n.15) la legge 241 del 1990 è stata modificata: l’attività amministrativa è retta dai principi dell’ordinamento comunitario.

Procedimenti e atti amministrativi

Il potere amministrativo è il potere di adottare, attraverso un determinato procedimento, una decisione, alla quale le norme riconducono effetti giuridici che si producono senza bisogno di una pronuncia di un giudice, ma che può essere impugnata dinanzi a un giudice. I poteri amministrativi conferiti dal diritto europeo presentano la stessa varietà che caratterizza quelli nazionali: le amministrazioni emanano atti generali e puntuali, atti restrittivi e favorevoli, atti definitivi e interlocutori. Alcuni poteri sono attribuiti alle amministrazioni europee, ora a quelle nazionali, ora esercitati congiuntamente.

Vi è una amministrazione diretta (si hanno dei poteri propri) e indiretta (si svolge un lavoro su delega di un superiore). In ambito europeo si ha un’amministrazione diretta da parte delle istituzioni comunitarie che applicano il diritto comunitario (sostanziale) (oltre a crearlo) e un’amministrazione indiretta da parte delle autorità amministrative degli stati membri che applicano il diritto comunitario (sostanziale). Per quanto riguarda gli aiuti pubblici ad esempio solo l’amministrazione europea può valutare la legittimità. L’amministrazione diretta è rimasta in alcuni ambiti, ma molto spesso si utilizza l’amministrazione indiretta che però non ha un’applicazione disancorata dall’ambito comunitario, per cercare di mantenere un’unitarietà.