Diritto amministrativo e civile

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Lezione 1 Pubbliche amministrazioni e funzioni

amministrative

pubbliche amministrazioni sono enti pubblici che svolgono determinate attività nell’interesse collettivo.

Le

Queste attività prendono il nome di funzioni amministrative. Esse sono soggette a regole e controlli

particolari che non sono necessari per le attività dei soggetti privati.

Si distinguono funzioni pubbliche e funzioni private. Le funzioni pubbliche comprendono quelle

amministrative, legislative e giudiziarie.

FUNZIONI AMMINISTRATIVE ESEMPI

Sicurezza pubblica, servizio meteo, statistica…

Funzioni di ordine Sanità, igiene, servizi sociali, sport…

Funzioni del benessere Rapporti sindacali, sicurezza del lavoro…

Funzioni attinenti al lavoro all’informazione Università, ricerca, arte, spettacolo…

Funzioni relative alla cultura e Urbanistica, edilizia, circolazione stradale…

Funzioni di governo del territorio Energia elettrica, trasporti, poste…

Servizi pubblici agricoltura, caccia, commercio, turismo…

Funzioni relative alla disciplina economica Moneta,

I confini

La valutazione riguardo alla tutela di un interesse pubblico è operata da un organo politico e tradotta in atti

come la Costituzione, gli Statuti degli enti territoriali e gli atti normativi.

le valutazioni operate dai poteri pubblici in ordine all’individuazione delle funzioni

Non sempre

amministrative sono condivisibili. Talora le stesse amministrazioni abusano delle funzioni amministrative

prevedendole anche se inutili o dannose.

Un problema di confini delle funzioni amministrative si pone anche in termini di distinzione dalle altre

funzioni pubbliche, quali legislative e giudiziarie.

I caratteri delle funzioni amministrative

1) Nelle funzioni amministrative tutto assume un carattere giuridicamente rilevante: gli atti, i loro

effetti, i soggetti che li hanno posti in essere e i motivi per cui l’hanno fatto;

2) Le funzioni amministrative hanno una natura permanente;

una norma che permette all’amministrazione di svolgere l’attività

3) Ogni funzione è esplicitata da

stessa.

Le funzioni amministrative sono soggette ad una disciplina analitica e a controlli dettagliati. La disciplina

delle funzioni amministrative consiste sia in norme generali sia più specifiche, riferite a singole funzioni.

– Il diritto dell’amministrazione

Lezione 2

è un ramo del diritto pubblico le cui norme regolano l’organizzazione

Il diritto amministrativo

dell’Amministrazione pubblica e le loro attività.

A che cosa serve il diritto amministrativo?

Il diritto amministrativo:

1) riconosce alla pubblica amministrazione dei poteri specifici (diversi da quelli dei privati) con cui le

esse riescono a svolgere le loro funzioni;

limita l’esercizio

2) di questi poteri per evitare che la pubblica amministrazione ne abusi;

serve a disciplinare l’uso

3) delle risorse (umane e finanziarie) delle pubbliche amministrazioni.

La legittimità e la correttezza dell’operato delle amministrazioni devono essere assicurate anche quando

di aprire un’attività) e, in ogni

emanano atti favorevoli a destinatari (es. la p.a. dà la licenza ad una persona

loro attività, deve essere assicurato il perseguimento dell’interesse pubblico.

La specialità del diritto amministrativo

Perché le pubbliche amministrazioni devono usare un diritto diverso da quello che si applica ai

soggetti privati e ai loro rapporti?

Il diritto amministrativo impone un’asimmetria nel rapporto fra i soggetti, diversamente da quanto accade

nel diritto privato, in cui i soggetti vengono trattati tutti in modo paritario. Anche nel diritto privato ci sono

di garanzia contro l’abuso dei poteri privati e di protezione dei soggetti deboli.

strumenti la p.a. può emanare il decreto di esproprio senza che il proprietario sia d’accordo

Es: decreto di esproprio;

(solo se è presente un interesse pubblico, e dopo una trattativa tra privato e p.a. per comprare il terreno). Il

diritto amministrativo va usato con i mezzi meno invasivi della libertà personale.

Le tecniche di disciplina delle funzioni amministrative (*)

Perché la Costituzione, le leggi e i giudici si sforzano di elaborare norme specifiche per le pubbliche

amministrazioni?

Le norme che disciplinano le funzioni amministrative devono, anzitutto, prevedere tali funzioni; ovvero ogni

funzione amministrativa deve essere prevista dalla legge o dalla Costituzione.

Un altro modo in cui le norme incidono sulle funzioni amministrative è la loro esclusione, ovvero il divieto

che determinate attività siano affidate a funzioni amministrative.

Le norme:

disciplinano l’organizzazione delle pubbliche amministrazioni e dettano

1) regole generali che si

applicano allo svolgimento di tutte le funzioni amministrative;

2) distribuiscono le funzioni fra le amministrazioni pubbliche (in ordine di materia);

3) si preoccupano di predisporre rimedi al cattivo funzionamento delle pubbliche amministrazioni e di

regolare le controversie in cui esse sono coinvolte.

I caratteri del diritto amministrativo

 Il diritto amministrativo si è sviluppato in epoca recente;

Il Consiglio di Stato venne istituito in Italia nel 1889 e in Francia nel 1872;

 Il diritto amministrativo è disorganico, frammentato e instabile (vedi cap. 4);

 Si tratta di un diritto molto ampio in termini di diritto positivo, cioè di norme scritte;

 E’ privo di una legge fondamentale e quindi ricco di leggi speciali che comportano poca chiarezza.

(*) Approfondimento art. 118 e principio di sussidiarietà

Il principio di sussidiarietà è regolato dall'articolo 118 della Costituzione italiana il quale

prevede che "Stato, Regioni, Province, Città Metropolitane e Comuni favoriscono

l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di

interesse generale, sulla base del principio della sussidiarietà".

Tale principio implica che le diverse istituzioni debbano creare le condizioni necessarie

per permettere alla persona e alle aggregazioni sociali di agire liberamente nello

svolgimento della loro attività. L'intervento dell'entità di livello superiore, qualora fosse

necessario, deve essere temporaneo e teso a restituire l'autonomia d'azione all'entità di

livello inferiore.

Il principio di sussidiarietà può quindi essere visto sotto un duplice aspetto:

in senso verticale: la ripartizione gerarchica delle competenze deve essere

 spostata verso gli enti più vicini al cittadino e, quindi, più vicini ai bisogni del

territorio;



in senso orizzontale: il cittadino deve avere la possibilità di cooperare con le

 istituzioni (es. servizio mensa universitario: il comune fa un concorso per affidare

questo servizio ad un privato invece che occuparsene in prima persona). 

adeguatezza si intende per es. un ente minore non può offrire un servizio, lo “passa” a quello

Per principio di

superiore. – Le norme sull’amministrazione

Lezione 3

Le fonti del diritto amministrativo

Le “fonti” del diritto amministrativo sono gli atti o i fatti da cui derivano le relative norme che regolano

l’organizzazione delle pubbliche amministrazioni e lo svolgimento delle loro funzioni.

Una prima distinzione è quella fra le norme autonome, prodotte dalle stesse amministrazioni, e quelle

eteronome cioè imposte loro da altre fonti (tipo quelle statali). Le norme rivolte alle amministrazioni sono

norme legislative ovvero poste dalla legge. Si distinguono inoltre norme scritte e non scritte (orali). Le

norme orali sono la prassi o consuetudine (es. dopo le elezioni, il Presidente della Repubblica, prima di dare

l’incarico al Presidente del Consiglio deve consultarsi con i rappresentanti dei partiti. Non perché esiste una

legge scritta ma perché si è sempre fatto così. Se non lo rispettasse dovrebbe dare una motivazione).

Il riparto delle funzioni normative fra Stato e Regioni è stato modificato, a favore delle Regioni, dalla

Riforma costituzionale del 2001. La stessa Riforma ha limitato il potere dello Stato di disciplinare le

amministrazioni di Regioni ed enti locali, i quali possono autonomamente porre le relative norme

(decentramento in alcune materie es. sanità, trasporti). Il decentramento ha dei pro e dei contro:

Pro: migliore gestione del territorio, una risposta in modo specifico alle esigenze e una valorizzazione delle

specialità del territorio;

Contro: un possibile divario tra le varie regioni anche se nel 2001 sono stati posti livelli minimi di

prestazioni che le regioni devono offrire (relativamente a sanità e trasporti).

Nel referendum fallito del 2016 si voleva riportare un accentramento di alcuni compiti verso lo Stato dal

momento che alcune regioni non avevano gestito bene la loro autonomia.

Ci sono degli argomenti sui quali legiferano sia Stato che Regione insieme (es. il decreto sui vaccini è stato

emanato dal parlamento ma la sanità è in buona parte di competenza regionale).

A livello statale si differenziano decreto legge e decreto legislativo. Il primo è creato dal governo senza

autorizzazione del parlamento e deve essere convertito in legge dal Parlamento entro 60 giorni. Questo

procedimento viene usato in caso di emergenza. Il decreto legislativo invece è una legge del parlamento che

dà il potere al governo (quindi ai ministri) di emanare un decreto su certi argomenti.

A livello europeo, le amministrazioni nazionali, in presenza di un contrasto fra diritto europeo e diritto

nazionale, devono applicare il primo. Esso è prodotto dagli organi dell’Unione Europea e dalla Convenzione

dell’uomo.

europea dei diritti Le direttive sono ordini generici che l’Europa dà

Le fonti europee si distinguono in direttive e regolamenti.

allo Stato (es. ridurre la quantità di CO2 del 20% e dopodiché lo Stato cerca di risolverlo a modo suo)

mentre i regolamenti sono regole che vengono applicate direttamente ai cittadini della UE.

Gli organi dell’UE sono: NON ELETTIVI

Consiglio dei Ministri europei che è l’insieme di tutti i ministri nazionali

1) di una materia (es.

economia, istruzione ecc.) emana regolamenti e direttive in accordo con il Parlamento Europeo;

Commissione Europea che è l’organo esecutivo europeo

2) (Juncker);

3) BCE (Banca Centrale Europea) (Draghi);

Consiglio Europeo è l’insieme dei rappresentanti (presidenti del Consiglio, cioè governo) di ogni

4) nazione dell’UE: si incontrano 2 volte all’anno e discutono, non ha poteri specifici;

Corte di Giustizia Europea controlla l’applicazione del diritto europeo ed è accessibile solo agli Stati

5) membri (es. immigrazione non rispettata dallo Stato);

6) Corte Europea di Strasburgo è una sorte di corte di giustizia per i cittadini membri degli Stati che

aderiscono alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Le sue decisioni prevalgono sugli stati

membri. ELETTIVI

7) Parlamento europeo che è eletto dai cittadini durante le elezioni europee.

A livello mondiale esistono i regimi amministrativi Globali e si occupano di diritto globale, il quale prevale

sul diritto dei vari Stati:

Organizzazione Mondiale del Commercio;

Fondo Monetario Internazionale.

amministrazioni hanno un’autonomia

Le pubbliche normativa (possono produrre norme) e gli atti che esse

emanano sono soggetti al regime giuridico (devono sottostare alle leggi nazionali) tipico degli atti

a: l’organizzazione dei propri uffici; le

amministrativi. Le amministrazioni possono produrre norme riguardo

modalità di svolgimento della propria attività; lo svolgimento delle singole funzioni (norme autonome).

Il contenuto di una norma (sia autonoma che eteronome) può essere:

 Generale, ovvero rivolto ed applicato a un insieme di persone (es. tutte le persone devono lasciare

l’Università entro le 22);

Astratto, ovvero che si rivolge a tanti casi simili tra loro.

I principi del diritto amministrativo

Principi del diritto amministrativo contenuti nella Costituzione:

prescrive che l’azione della pubblica amministrazione

1) Principio di imparzialità deve perseguire gli

interessi collettivi e non quelli di singoli privati;

impone che l’amministrazione agisca nel modo più adeguato e

2) Principio del buon andamento

possibile. L’amministrazione deve agire con efficacia, efficienza ed

conveniente economicità.

si applica anche all’organizzazione della pubblica amministrazione

(Il principio di imparzialità -per es. i

concorsi pubblici per la scelta dei candidati ad un posto di lavoro oppure la scelta di una ditta per quanto

riguarda gli appalti (contratti di lavoro)). La violazione di questi due principi può essere contestata dai

privati o da altre amministrazioni qualora venga leso un loro interesse legittimo.

Un principio fondamentale del diritto amministrativo non contenuto nella Costituzione è il principio di

legalità, inerente al rapporto fra legge ed amministrazione. Esso può essere inteso in due modi: nel senso che

la pubblica amministrazione può fare solo ciò che la legge la autorizza a fare; e nel senso che la pubblica

amministrazione deve sempre rispettare la legge.

In generale, il principio implica che le amministrazioni devono sempre rispettare le norme sia

nell’emanazione di atti restrittivi (atti che limitano la libertà personale) che di atti favorevoli ai destinatari e

usare le risorse in modo conforme alle finalità stabilite dalla legge.

A livello europeo vige il principio di proporzionalità che impone di usare il diritto amministrativo solo nei

casi in cui risulta strettamente necessario.

Altri principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa sono:

 I principi di autonomia e decentramento, che riguardano l’organizzazione della pubb. amm;

 Il principio di merito, che regola l’accesso ai pubblici uffici;

 I principi di giusto procedimento e partecipazione, che riguardano l’attività delle pubb. amm.

Il diritto amministrativo si compone di una parte generale e una parte speciale:

 Nella prima, le norme generali stabiliscono principi comuni che vengono applicati ad ogni funzione

amministrativa;

 Nella seconda, le norme speciali si riferiscono alle singole funzioni amministrative e costituiscono

la maggior parte della normazione amministrativa.

–

Lezione 4 Il perimetro delle pubbliche amministrazioni

Il problema della delimitazione

Il diritto amministrativo riguarda solo le pubbliche amministrazioni e i soggetti privati, nei limiti in cui

abbiano rapporti con queste. Poiché il diritto amministrativo è derogatorio (costituisce un’eccezione) rispetto

a quello comune (o privato), stabilire chi entra nell’ambito di applicazione di uno piuttosto che dell’altro, è

importante ma difficile. Il problema si pone per i soggetti che si collocano al confine tra diritto pubblico e

privato e la cui qualificazione come pubbliche amministrazioni è incerta -per es. i privati che erogano servizi

pubblici (Italo)-.

Tuttavia non vi è una regola generale che consenta di qualificare precisamente una pubblica

amministrazione e quindi bisogna prendere atto dell’esistenza di diversi criteri di delimitazione del

perimetro delle pubbliche amministrazioni.

La fuga dal diritto pubblico e l’inseguimento

Da una parte molte amministrazioni tendono ad uscire dal perimetro della pubblica amministrazione per

evitare l’applicazione del diritto amministrativo (es. una pubblica amministrazione deve garantire un

servizio a tutti anche se dovesse essere svantaggiosa economicamente); dall’altra, le norme inseguono le

amministrazioni fuggitive per imporre loro il rispetto delle regole del diritto amministrativo. Le ragioni che

spingono verso il diritto privato sono di sottrarre determinate attività dal regime richiesto per le attività

amministrative. Il confine pubblico/ privato è molto breve nel tempo (es. Italo).

In alcuni ambiti, come sanità e scuola ci sono enti privati, pubblici e ibridi.

PUBBLICO IBRIDO PRIVATO

SCUOLA Scuola pubblica Scuola paritaria Scuola privata

SANITA’ Ospedale pubblico Cliniche convenzionate Cliniche private

Ci sono due criteri per definire il perimetro della pubblica amministrazione:

1) Quello utilizzato dal testo unico (sono una serie di leggi riguardante una certa materia) delle

disposizioni in materia di pubblico impiego, che comprendono tutte le amministrazioni dello Stato

comprese gli Istituti universitari, le scuole di ogni ordine e grado, le regioni, province, comuni,

ecc…;

industria, artigianato, agricoltura

fini contabili, le leggi nazionali utilizzano i criteri dell’Istituto italiano

2) Ai di Statistica (Istat) per

elaborare le statistiche relative alle pubbliche amministrazioni.

A livello europeo si considerano pubbliche amministrazione (e vengono chiamate organismi di diritto) i

soggetti che hanno fine pubblico e usano fondi pubblici indipendentemente dal loro ambito lavorativo. Il

diritto europeo tende a limitare il concetto di pubblica amministrazione.

– L’articolazione dell’amministrazione

Lezione 5

Le amministrazioni statali sono la Presidenza del Consiglio dei Ministri (ovvero il Presidente del

Consiglio o capo del governo) e i Ministeri. Si tratta di organi ai vertici delle amministrazioni. Tutte le altre

amministrazioni sono definibili come non statali. Ci sono poi enti composti che non sono definibili nelle

due categorie perché sono controllate sia dallo Stato che da altri enti (es. Sistema Sanitario Nazionale e

protezione civile)

Amministrazioni statali:

La prima ha funzioni di coordinamento di altre amministrazioni ma anche di amministrazione attiva, mentre

i ministeri sono costituiti per dirigere gruppi omogenei di interessi pubblici e funzioni amministrative.