Diritto amministrativo - Corso completo

Primo approccio alla disciplina dell'attività radiotelevisiva

Diritto amministrativo, 7^ lezione 14/04/04

Partendo da lontano, ovvero dalle prime discipline che ha conosciuto questa materia, la disciplina dell'attività radiotelevisiva nasce in origini piuttosto lontane, nel 1910, con le prime normazioni che prevedono in forma arcaica la riserva allo Stato di tutta l'attività, non solo di "stabilimento d'impianti" e di "attività" (col vostro linguaggio diciamo che esiste un hardware ed un software).

Il regime dell'attività di comunicazione e informazione riguarda non soltanto l'attività stessa, ma anche tutti gli impianti ed apparecchiature necessarie affinché quell'attività possa essere compiuta. Anzi, la disciplina degli impianti precede addirittura la disciplina delle attività, e in ogni caso...

vista anche l'epoca in cui questa disciplina inizia non può che essere una risposta dell'ordinamento di una riserva allo Stato delle attività e degli stabilimenti radioelettrici, radiotelegrafici e di ogni impianto in cui attraverso le emissioni di energia si possono causare degli effetti a distanza. Il regime di tutte le attività nasce indifferenziato, ma questo torna ad essere attuale oggi visto che si parla tanto di convergenza, piattaforma, digitale. Uno dei profili caratteristici della disciplina dell'attività di comunicazione è quello di unificare il più possibile il regime dei vari mezzi. L'esperienza fascista segna anche in questo caso, come abbiamo visto già in altre occasioni come per esempio per quanto riguarda la stampa, anche qui i principi che hanno caratterizzato l'esperienza legislativa fascista si ritrovano assolutamente coerenti ma anche piuttosto moderni. La disciplina fascista segna un po'

Il canovaccio lungo poi si è mosso il legislatorerepubblicano. Già nel 1924, immediatamente dopo l'avvento del regime (ricordate che il fascismo iniziadal 22) quindi nell'anno 2° si crea una società privata URI (unione radiofonica italiana), aquesta viene data una concessione ed ha l'esclusiva per la diffusione dei programmi; tuttopesantemente subordinato ad un controllo capillare politico per non consentire nessunadiffusione di pensiero che potesse disturbare il regime. Una delle caratteristiche dellasocietà era che doveva assicurare l'italianità (che fosse in mano per massima parte dellequote a soggetti di nazionalità italiana); presso ogni emittente doveva essere assicurata lapresenza di un funzionario statale; era vietato trasmettere notizie non precedentementeapprovate.Tuttavia questo meccanismo istituzionale si perfeziona pochi anni dopo nel 1927, quandonasce l'antenato della RAI ovvero l'EIAR.

(ente italiano audizioni radiofoniche). Questa volta l'EIAR non è più una società privata, è un ente pubblico che è destinatario di una concessione da parte dello Stato, ed è più che controllato dallo Stato nel senso che l'EIAR è gestito dall'IRI (istituto per la ricostruzione industriale, una sorta di holding... gestiva le società, aveva come capitale azionario tutta una serie di società operative una delle quali era appunto l'EIAR... che sarà la rai).

I poteri del governo rispetto all'EIAR: sono ad esempio la presenza nel consiglio d'amministrazione di membri nominati dal governo (es. approvazione del piano dei programmi).

Il perfezionamento di questa esperienza legislativa si ha nel 1936 con il "codice postale", vigente fino a non molto tempo fa e che ribadisce la riserva pubblica di tutti i servizi di telecomunicazione. 1947 quello che cambia all'indomani della

liberazione con un decreto legislativo è il controllo sulle società che gestiscono questi servizi di comunicazione. Voi sapete che il dilemma può esser governo o parlamento, evidentemente il parlamento assicura un maggior grado di libertà d'espressione proprio perché nel parlamento è rappresentato l'intero popolo elettorale e non soltanto il governo; si ha una maggiore garanzia che l'attività di comunicazione e di informazione risponda a criteri di obiettività e completezza. E' proprio questa la scelta compiuta: si tenta di spostare il controllo sulla concessionaria pubblica dal governo al parlamento e si crea una commissione parlamentare che ha poteri di vigilanza e di controllo sull'attività e la gestione al fine di assicurare il più possibile l'obiettività e la completezza dell'informazione.

Anche oggi esiste una commissione di vigilanza sulla rai, questa commissione

bicameralesarà poi istituita nel ’75. Perché nel 75? Lasciamo in sospeso questo interrogativo per il momento….. Nel ’62 viene istituita la RAI che in questo contesto non differisce molto dalla precedente concessionaria appunto perché c’è un pacchetto di maggioranza in mano all’IRI, ci sono 6 membri del consiglio d’amministrazione di nomina governativa, c’è l’approvazione dei programmi, e c’è sempre quel sistema misto di finanziamento canone/pubblicità commerciale. Quindi in questo clima l’elemento dirompente è invece l’attività della Corte Costituzionale, sapete che essa è quel che si chiama comunemente il giudice delle leggi, la corte costituzionale giudica della conformità ed aderenza a Costituzione delle leggi dello Stato e delle Regioni, tutta l’attività legislativa non può discostarsi dai principi sanciti.

dallaCostituzione… contiene in se la garanzia che i principi costituzionali prevarrannosull’opera del futuro legislatore; il controllo dell’aderenza delle leggi a costituzione èaffidato appunto alla Corte Costituzionale che opera o per “conflitto d’attribuzione” (duepoteri dello stato che si contendono l’attribuzione di un potere).

Quello che più ci interessa è il controllo in qualche modo indiretto di costituzionalità, esquando il giudice abbia dubbi circa la costituzionalità di leggi esso non può risolvereautonomamente il dubbio di costituzionalità ma deve necessariamente sottoporre lavicenda alla Corte Costituzionale. (quindi non è il privato che può chiedere di verificare lalegittimità di una legge…)

Che succede? E’ duro immaginare che l’art. 21 consenta ancora il monopolio pubblico,visto che come abbiamo visto rimane assolutamente indenne… anzi

viene rinnovato adopera del codice postale del 1973 anzi è vietata dal penale un attività di raggiungimento compiuta dai privati, ma ricordiamo anche che il nostro art 21 dice che tutti hanno diritto di esprimere il proprio pensiero con la parola, lo scritto ed ogni altro mezzo di diffusione. Come si concilia con la riserva allo Stato, quindi un solo soggetto che può esercitare l'attività di radiodiffusione? Una delle prime sentenze la 59 del 1960 riguarda proprio questo la "legittimità costituzionale di questa riserva". La Corte venne fuori con un argomento che poi peserà parecchio: "vero è che vige il principio di libertà d'espressione, ma è altrettanto vero che i mezzi attraverso cui questa libertà può esercitarsi sono molto pochi" le frequenze sono poche quindi si tratta di uno di quei settori in cui vi è oligopolio naturale, sono pochissimi soggetti che possono.esercitare questa attività imprenditoriale e proprio per questo dice lacorte "se debbono essere poche, è molto meglio che vi sia un monopolio pubblico perché lo Stato è l'unico soggetto che possa assicurare obiettività, imparzialità, completezza, possa garantire l'accesso all'informazione da parte di un maggior numero di persone". Questo collegamento tra poche frequenze e monopolio pone un'ipoteca piuttosto pesante sugli sviluppi futuri, inoltre questa situazione ci accomuna a tutta l'Europa (RTF in Francia, BBC in Inghilterra... tutti soggetti in mano pubblica). Si pone anche un altro problema più legato alla riserva che queste sono attività di impresa (sono società produttive di servizi... molto remunerative) ed abbiamo visto che almeno altri due parametri costituzionali devono essere presi in considerazione a riguardo ovvero l'art.41 e l'art.43, il primo dispone lalibertà d'impresa ed il secondo in qualche modo segnail principio opposto di deroga della libertà d'impresa ed individua quei casi in cui il settore produttivo può essere sottratto al privato per essere riservato ad enti pubblici allo Stato28ecc...Dal momento che la rai formalmente è una società privata seppure d'interessenazionale ci si chiede se possa beneficiare della riserva, se possa essere un soggettoriservatario. Anche questo meccanismo che è mutuato dal fascismo, l'URI dei primordiuna società privata concessionaria in esclusiva di una attività d'impresa in manopubblica... dal momento che la RAI è concessionaria dello Stato il principio di riserva è correttamente applicabile; proprio perché come abbiamo più volte accennato la concessione non accade nel periodo fascista (non si utilizza la concessione all'URI o all'EIAR) proprio perché questaqui garantisce al governo, agli apparati centrali un controllo quanto più stringente e capillare dell'attività delle concessionarie. Evidentemente una cosa è essere autorizzati, se c'è una semplice autorizzazione significa che è un'attività comunque lasciata ai privati che per i potenziali che può dare per l'interesse collettivo necessita di un controllo; tuttavia occorre che il comune, l'amministrazione preposta vigili (controlli che fruisca bene) in modo da far rispettare le norme a tutela dell'igiene, a tutela della sicurezza pubblica, della normativa antisismica degli edifici ecc. Altro affare invece è la concessione, che riguarda un bene che non è di titolarità privata ma è un bene nell'esclusiva disponibilità pubblica. Esistono concessioni di "beni" (un lido, una spiaggia, l'acqua) e di "servizi": - nel primo caso abbiamoL'ipotesi dell'edicola su una piazza... perché si possa occupare il suolo pubblico con una concessione (e rimane di pertinenza dell'ente che ne è proprietario quindi)