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DIRITTO AMMINISTRATIVO

I MODULO

Organizzazione amministrativa

CONCETTI

Organizzazione e prospettiva giuridica. Le persone giuridiche pubbliche

Le persone giuridiche pubbliche (stato, regioni, province, comuni ed enti pubblici), sono tutte organizzazioni o enti a

struttura associativa e possono essere territoriali perché i soci si stanziano in un contesto territoriale più o meno

vasto; sono insiemi di persone legate fra loro da uno stesso scopo. Ogni organizzazione, in quanto persona, ossia

soggetto di diritto è al centro di un fascio di diritti e doveri. La persona giuridica ha i suoi organi. Le persone

giuridiche pubbliche in considerazione della particolare natura dei fini che perseguono, sono assoggettate dai

pubblici poteri e a controlli più stretti di quelli che investono le persone giuridiche private. Le persone giuridiche

pubbliche, dette enti pubblici o istituzioni, sono per la maggioranza fondazioni.

Due schemi: associazioni e fondazioni

La fondazione, invece, consiste in un patrimonio

L'associazione è formata da più persone fisiche, gli destinato da una o più persone fisiche al

associati compongono l’organo sovrano cioè l’assemblea raggiungimento di scopi socialmente apprezzabili. Le

dei soci e la presenza di un patrimonio, ancorché in molti fondazioni hanno pertanto quasi sempre scopi

casi indispensabile dal punto di vista operativo, non è altruistici, beneficiari sono soggetti che sono all’esterno

necessaria perché venga ad esistenza questo soggetto di della fondazione stessa.

diritto. I beneficiari sono gli stessi soci .

Fini e attribuzioni - Attribuzioni e competenze

La persona fisica può perseguire qualunque fine nelle sue capacità, la persona giuridica persegue i fini determinati nel

proprio statuto o atto costitutivo e tale discorso vale anche per l'ente pubblico principale, lo Stato in quanto anche lo

Stato persegue i fini degli associati che ne fanno parte.

Per perseguire i determinati fini, gli enti pubblici sono soggetti ad attribuzioni. Gli enti politici o territoriali perseguono

una pluralità di fini (assessorati, dipartimenti), mentre gli altri enti sono monofunzionali, per il perseguimento di un fine

pubblico (sanità). Le attribuzioni vengono poi distribuite all'interno dell'ente fra i suoi vari organi secondo varie

competenze. L'ente pubblico, inoltre, ha i poteri che scaturiscono dal diritto privato per il semplice fatto che è

comunque una persona giuridica. Competenze possono essere divise

La distribuzione del potere per attribuzioni e competenze è lo schema generale corrispondente ad un esigenza di

secondo quattro criteri: materia e

Attribuzioni: fasci di poteri

razionalità organizzativa. funzioni; in caso di necessità e

amministrativi che non esauriscono

Fini sono previsti dai poteri dello urgenza possono essere conferite

ciò che l'ente possa fare, ma ne

stato in rappresentanza all'intera

L’incompetenza può essere fatta valere come vizio dell’atto messo in essere. anche ad organi diversi dai titolati;

delimita solo i poteri amministrativi.

comunità per il benessere sociale. destinatari, territorio e dimensioni.

È un predicato dell’ente e somma È un predicato dell’organo e una

delle competenza. frazione dell’attribuzione

Ente e organo

Gli organi sono gli strumenti della capacità di agire dell’ente; l’organo è la persona giuridica, sicchè non solo gli effetti

dell’atto che l’organo compie, ma anche l’atto stesso e l’attività che lo precede vengono imputati alla persona giuridica.

L’organo si immedesima nella persona giuridica (e viceversa), come medesima entità.

Meri uffici

L’organizzazione è fatta, oltre che di enti e di organi, anche di meri uffici ovvero strutture alle quali sono addette

persone cui non sono assegnate competenze bensì compiti adempiuti con lo svolgimento di attività interne. I compiti se

vengono svolti in modo inappropriato possono viziare l’esercizio delle competenze e invalidarlo.

Organi collegiali

L’organo in genere è coperto da una sola persona (sindaco), in molti casi tuttavia la legge prevede che all’organo siano

assegnate più persone, in questo caso l’organo è un collegio (giunta). Sono collegiali di solito gli organi di consulenza;

gli organi di base degli enti politici. L’organo collegiale ha una vita intermittente, si concretizza e diventa operativo solo

a seguito di una convocazione della seduta o adunanza . Perché il collegio sia legittimato a deliberare non è necessario

che siano presenti tutti i componenti , ma è sufficiente che i presenti raggiungano il numero legale (o quorum

strutturale). Nei collegi perfetti (collegi giudicanti) è necessaria la presenza di tutti i membri e non è ammessa

l’astensione. Proposta

discussione: proposta di emendamento: modifica della

emendamenti proposta

voto

Amministrazione attiva, consultiva e di controllo

Chi agisce (organo di amministrazione attiva) deve essere consigliato e controllato.

Amministrazione di controllo: attività

Amministrazione consultiva:

Amministrazione attiva: quando la di giudizio sulla legittimità e/o il merito

espressione di pareri e orientamenti in

p.a. agisce operativamente per dell’operato di coloro cui sono

base ad un criterio di competenza

realizzare i propri fini demandati i compiti

professionale. dell’amministrazione attiva.

Organi, uffici e persone fisiche. La questione dell’investitura

Per indicare l’operazione con la quale un individuo è chiamato ad agire come organo (o come titolare di un ufficio) si

parla di investitura. Investitura burocratica: una persona è chiamata a

Investitura politica: chi sceglie vanta una legittimazione ricoprire un organo o un ufficio in ragione della sua

politica che si fonda sul meccanismo dell’elezione o della competenza professionale, di solito attraverso una

nomina. procedura selettiva (concorso).

Agente e principale

La relazione fra il dipendente (o l’amministratore) e l’organizzazione viene descritta dagli studiosi come relazione di

agenzia. Un individuo (agente) agisce per conto di un altro (principale) ed è tenuto a promuovere l’interesse di

quest’ultimo. A) Modalità di reclutamento:

elezione: viene ripetuta nel tempo e ha l’obiettivo di garantire l’attualità del

- rapporto tra i rappresentanti e rappresentato;

concorso: tende a privilegiare più che il rapporto di fiducia tra il principale e

- l’agente , la preparazione dell’agente .

B) Requisiti dell’agente:

Sia l’elezione che il concorso subordinano l’ammissione al possesso di determinati

requisiti personali. C) Schemi organizzativi:

Guidano la collocazione dell’agente nell’organizzazione (sfere di competenza). La

competenza individua i compiti alla stregua dei quali va valutata la condotta

dell’agente. D) Regole di progressione:

Le organizzazioni burocratiche sono articolate in ruoli, qualifiche, carriere, nell’ambito

dei quali l’agente non occupa una posizione fissa e permanente, ma tende ad ascendere

verso l’alto. E) Responsabilità:

L’amministratore e il dipendente pubblico rispondono verso i terzi e verso l’ente da cui

dipendono . Rapporto d’ufficio e rapporto di servizio

Rapporto di servizio:

Rapporto d’ufficio: È un rapporto tra due soggetti, una persona giuridica ed

L’individuo si identifica con l’ente per il quale agisce; i una persona fisica.

suoi atti sono atti dell’organo (o dell’ufficio) e quindi L’individuo si impegna a mettere le sue energie a servizio

dell’ente in forza del rapporto d’ufficio che lega dell’ente pubblico dietro corrispettivo. Genera diritti e

l’individuo all’ente. doveri.

Il servizio può essere professionale o onorario.

Uffici vacanti

Sono uffici non coperti da persone pubbliche in quanto assenti o temporaneamente impedite e quindi non in grado di

esercitare le competenze o di assolvere i compiti assegnati alla struttura. Il meccanismo più consueto è la supplenza.

Il principio della continuità delle funzioni amministrative è stato da sempre invocato, anche quando il titolare

dell’organo perde l’investitura, di solito al termine della carica, e l’autorità competente non ha ancora provveduto a

nominare il successore, viene mantenuto nella carica il vecchio titolare sino all’insediamento del nuovo, ma la proroga

non può spingersi oltre 45 giorni dalla scadenza della carica, e nel corso di essa possono essere adottati solo atti di

ordinaria amministrazione e atti urgenti (sentenza Corte Cost.).

La sostituzione avviene quando il titolare dell’organo omette di porre in essere un’attività che gli compete.

Attività d’ufficio e responsabilità

Il rapporto tra persona fisica ed ente si estrinseca anche per quel che riguarda il regime della responsabilità.

Nell’ambito del rapporto di servizio colui che opera per

Nell’ambito del rapporto d’ufficio, la persona fisica che una p.a. deve adempiere alla prestazione convenuta; il

agendo come organo o come ufficio cagiona danno a danno a terzo da inadempimento espone la persona fisica

terzi rende responsabile l’ente a responsabilità nei confronti dell’ente .

PROFILI COSTITUZIONALI

Uno statuto costituzionale della pubblica amministrazione - Il principio democratico e la supremazia

della politica

La Costituzione dedica due soli articoli, il 97 e il 98, alla disciplina della p.a., ma vi fanno riferimento le disposizioni

che assegnano alla Repubblica fini che non possono essere perseguiti se non con apparati amministrativi (salute art. 33;

istruzione artt. 33 e 34; assistenza e previdenza sociale art. 38) o che distribuiscono il potere secondo criteri territoriali

(art. 114) o che ne disciplinano i rapporti con il Governo (art. 95) o che ne stabiliscono i controlli (art. 100) o che

tutelano con riserve di legge il cittadino contro atti della p.a. volti a incidere sulle sue libertà e il suo patrimonio o che

assicurano tutela ai singoli dagli atti della p.a. stessa.

Il primo dei principi enunciati dalla Costituzione è il principio democratico (art. 1), che sul piano organizzativo

comporta la distinzione tra cariche elettive e pubblici uffici (gli impieghi) ai quali si accede per concorso (art. 97), e la

supremazia delle cariche elettive (impiegatizi): è per questo che al Presidente del Consiglio spetta di mantenere l’unità

di indirizzo politico e amministrativo.

Alle p.a. è riconosciuto il principio di autonomia (art. 5)

La burocrazia è reclutata sulla base di un criterio diverso da quello democratico (criterio meritocratico); ed è tenuta

ad agire in conformità a regole (imparzialità e buon andamento) che non hanno a che fare con il principio democratico.

La burocrazia è sottoposta alla politica.

Diritti inviolabili dell’uomo e riserve di

giurisdizione. Ciò che la pubblica

amministrazione non può fare

L’altra grande novità della Costituzione è costituita dal

riconoscimento dei diritti inviolabili dell’uomo (art. 2).

Alla p.a. è sottratto il potere si intervento su tali libertà e

diritti inviolabili.

Misure amministrative (dell’autorità di pubblica

Principi Costituzionali

Principio di legalità art. 97

“I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge [cfr. art. 95 c.3], in modo che siano assicurati il buon andamento e

l'imparzialità dell'amministrazione.

Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari [cfr. art. 28].

].”

Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge [cfr. art. 51 c.1

In riferimento ai primi due commi, il principio si riferisce alla parte di organizzazione amministrativa

costituita da enti e da organi.

Non ci può essere un apparato amministrativo (un ente o un organo) che non sia previsto dalla legge e

quindi non ci può essere un potere amministrativo o un provvedimento amministrativo al di fuori di una

previsione di legge.

Il potere amministrativo di cui le p. a. sono munite deve essere istituito dal parlamento, che al tempo

stesso è espressione di democrazia in quanto volontà dei cittadini.

Secondo l’art. 100 la Corte dei Conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo.

Principio di legalità art. 97

-leggi e regolamenti-

Il principio di legalità segna anche i limiti entro cui è ammessa la potestà regolamentare, intendendosi per regolamento

l’atto normativo dell’autorità amministrativa.

Il regolamento, per quanto riguarda il contenuto, ha la struttura di una legge; dal punto di vista del soggetto che lo pone

in essere, è un atto dell’autorità amministrativa e quindi un provvedimento amministrativo.

La Costituzione, nell’art. 87 prevede l’emanazione dei regolamenti da parte del Presidente della Repubblica; ma per il

principio di legalità, non può il regolamento disciplinare autonomamente materie che devono essere disciplinate con

legge, e non può dettare una disciplina che si sovrappone a quella legislativa.

Secondo l’art. 70 il regolamento potrà essere invalidato da una legge successiva ma non potrà abrogare o invalidare una

legge preesistente, dal momento che non esistono fonti equiordinate alla legge; infatti il regolamento appartiene alle

Regolamenti c.d. delegati (o delegificanti)

Regolamenti indipendenti

fonti secondarie, sottordinate alla legge e agli atti aventi forza di legge (decreti legge, leggi delegate).

Secondo l’art. 17 l. 400/88, la legge stabilisce norme

Intervengono in aree non disciplinate da alcuna legge e generali regolatrici della materia, prevedendo che le norme

in questi ambiti costituiscono la fonte più elevata in vigenti siano abrogate dal regolamento, attribuendo al

Esistono due tipi di regolamenti:

grado; ma ciò non basta a conferire ad essi il rango di governo la potestà parlamentare.

fonti primarie. Ma una legge è sempre necessaria, per L’abrogazione in questo caso, non è effetto del

definire l’ambito della potestà parlamentare per fungere regolamento ma della legge che conferisce la potestà

da criterio di giudizio per il giudice. parlamentare.

Strumentalità dell’amministrazione art. 95

È un principio di organizzazione dettato per lo Stato, ma vale anche per la regione e per gli enti minori.

La separazione dei poteri che è implicita nelle nozioni di attribuzione e competenza e, sul piano oggettivo, nella

presenza dei ministeri cui sono preposti singoli ministri individualmente responsabili degli atti dei ministeri, trova un

correttivo nell’attività di indirizzo politico e amministrativo che deve essere assicurata dal presidente del Consiglio e

ancor di più nella politica del Governo.

La “politica generale” e l’”indirizzo politico” che l’art. 95 sembra riferire al solo governo (e al presidente del Consiglio)

in realtà fanno capo al complesso governo – parlamento, che costituiscono il nucleo del potere politico sia per la loro

natura rappresentativa (diretta o indiretta), sia perché sono i soli organi costituzionali dotati di competenza politica

generale sia perché sono i centri di direzione dell’attività amministrativa.

L’amministrazione è sottordinata alla politica. La politica è espressa da organi a legittimazione

L’amministrazione è gestita da apparati non elettorale diretta (Paralamento) e semi – diretta

rappresentativi (Governo).

Principio di imparzialità art. 97

Questo concetto contrassegna sia l’organizzazione che l’attività.

L’organizzazione è imparziale quando è strutturata in modo che chi amministra non sia personalmente interessato alla

materia della decisione; questo principio consolida quello dell’incompatibilità in caso di conflitto di interessi che impone

all’amministratore o al funzionario di astenersi.

-(la Corte Costituzionale ha giudicato incostituzionale le leggi regionali che consentivano commissioni espressione del

consiglio comunale in caso di concorsi presso enti locali, anziché esperti in materia)-

L’imparzialità dell’organizzazione richiede che il personale sia reclutato in modo imparziale; riferimento art 97, secondo

cui agli impieghi nelle p.a. si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.

Il meccanismo concorsuale ha il duplice pregio di selezionare i più capaci e allo stesso tempo, di sottrarre il

reclutamento al patronato politico.

-(chi è assunto per raccomandazione è portato a ricambiare il benefattore più che pensare al “servizio della Nazione”)-

Il principio di imparzialità valorizza e impone il procedimento amministrativo; richiede che la decisione della p.a. sia

In sintesi:

preceduta da una serie di atti attraverso i quali accertare l’esistenza dei presupposti di fatto e valutare gli interessi in

Imparzialità – conflitto di interessi

gioco, con la separazione di uffici con compiti istruttori da quelli con competenze decisorie.

Imparzialità – concorso pubblico

Imparzialità - procedimento amministrativo

Principio di imparzialità art. 97

segue

L’imparzialità della pubblica amministrazione corrisponde alla terzietà del giudice (art. 111), e secondo questo

parametro, il suo potere (la giurisdizione) si esercita mediante il giusto processo (art. 111), così l’imparzialità

dell’amministrazione richiede che la sua decisione sia presa nel corso e a conclusione di un procedimento

amministrativo, che diventa la forma obbligata dell’azione amministrativa autoritativa.

Come il processo sta alla giurisdizione così il procedimento sta all’amministrazione.

L’imparzialità è l’altra faccia della neutralità, che non conosce coloro ai quali viene applicata e prescinde dalla loro

identità (es. valutazione nei concorsi pubblici).

Questo principio richiede che l’autorità competente ad emettere il provvedimento finale si astenga dal “massimizzare”

l’interesse pubblico che è affidato alle sue cure, ma lo contemperi con gli altri interessi pubblici e privati coinvolti. La

decisione deve essere “ragionevole” e la misura “proporzionata” alla rilevanza degli interessi; per questo motivo, al

procedimento la legge consente la partecipazione ad enti, organi e uffici portatori di interessi pubblici diversi ma

comunque coinvolti nella decisione finale, insieme con gli interessati.

L’imparzialità inoltre, richiede che il provvedimento sia motivato; la motivazione spiega l’iter logico che

l’amministrazione ha seguito, partendo da certi presupposti debitamente accertati per arrivare ad una determinata

conclusione; la motivazione tende a togliere quel carattere di arbitrarietà all’amministrazione che è l’esatto contrario

In sintesi:

Terzietà del giudice e giusto processo; neutralità; provvedimento, procedimento e interessi; motivazione.

dell’imparzialità. Principio del buon andamento art. 97

Per buon andamento si intende l’efficienza dell’azione dell’amministrazione, ossia la sua rispondenza all’interesse

pubblico affidato alle cure dell’amministrazione stessa.

L’espressione abbraccia la relazione tra risorse (umane e materiali) impiegate e risultati ottenuti (efficienza), come il

rapporto tra risultati ottenuti e obiettivi prestabiliti (efficacia).

L’azione amministrativa può essere efficace ma non efficiente (perché i risultati voluti sono stati ottenuti con gran

dispendio di risorse) efficiente ma non efficace (quando i risultati corrispondono alle risorse impiegate, ma non sono

adeguati rispetto agli obiettivi perché le risorse erano insufficienti o gli obiettivi velleitari).

Questi sono parametri giuridici validi per il sistema dei controlli o di valutazione dei dirigenti.

Il riparto delle funzioni amministrative deve tener conto della capacità degli apparati di svolgerle in modo adeguato. È

questa la ragione per cui se un complesso di attribuzioni viene trasferito da un apparato a un altro anche le relative

risorse vanno trasferite.

Secondo l’art. 118, le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario,

siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione

e adeguatezza.

Secondo l’art 119, le risorse finanziarie degli enti territoriali consentono di finanziare integralmente le funzioni

pubbliche loro attribuite. È evidente che tutto è in funzione di un legame tra risorse e funzioni.

Il principio esclude che possano essere istituiti apparati amministrativi senza compiti o competenze , all’esclusivo scopo


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AUTORE

flaviael

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze dell'amministrazione
SSD:
Università: Catania - Unict
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher flaviael di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto amministrativo e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Catania - Unict o del prof Maccarrone Laura.

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