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Principi Costituzionali

Principio di legalità art. 97

“I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge [cfr. art. 95 c.3], in modo che siano assicurati il buon andamento e

l'imparzialità dell'amministrazione.

Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari [cfr. art. 28].

].”

Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge [cfr. art. 51 c.1

In riferimento ai primi due commi, il principio si riferisce alla parte di organizzazione amministrativa

costituita da enti e da organi.

Non ci può essere un apparato amministrativo (un ente o un organo) che non sia previsto dalla legge e

quindi non ci può essere un potere amministrativo o un provvedimento amministrativo al di fuori di una

previsione di legge.

Il potere amministrativo di cui le p. a. sono munite deve essere istituito dal parlamento, che al tempo

stesso è espressione di democrazia in quanto volontà dei cittadini.

Secondo l’art. 100 la Corte dei Conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo.

Principio di legalità art. 97

-leggi e regolamenti-

Il principio di legalità segna anche i limiti entro cui è ammessa la potestà regolamentare, intendendosi per regolamento

l’atto normativo dell’autorità amministrativa.

Il regolamento, per quanto riguarda il contenuto, ha la struttura di una legge; dal punto di vista del soggetto che lo pone

in essere, è un atto dell’autorità amministrativa e quindi un provvedimento amministrativo.

La Costituzione, nell’art. 87 prevede l’emanazione dei regolamenti da parte del Presidente della Repubblica; ma per il

principio di legalità, non può il regolamento disciplinare autonomamente materie che devono essere disciplinate con

legge, e non può dettare una disciplina che si sovrappone a quella legislativa.

Secondo l’art. 70 il regolamento potrà essere invalidato da una legge successiva ma non potrà abrogare o invalidare una

legge preesistente, dal momento che non esistono fonti equiordinate alla legge; infatti il regolamento appartiene alle

Regolamenti c.d. delegati (o delegificanti)

Regolamenti indipendenti

fonti secondarie, sottordinate alla legge e agli atti aventi forza di legge (decreti legge, leggi delegate).

Secondo l’art. 17 l. 400/88, la legge stabilisce norme

Intervengono in aree non disciplinate da alcuna legge e generali regolatrici della materia, prevedendo che le norme

in questi ambiti costituiscono la fonte più elevata in vigenti siano abrogate dal regolamento, attribuendo al

Esistono due tipi di regolamenti:

grado; ma ciò non basta a conferire ad essi il rango di governo la potestà parlamentare.

fonti primarie. Ma una legge è sempre necessaria, per L’abrogazione in questo caso, non è effetto del

definire l’ambito della potestà parlamentare per fungere regolamento ma della legge che conferisce la potestà

da criterio di giudizio per il giudice. parlamentare.

Strumentalità dell’amministrazione art. 95

È un principio di organizzazione dettato per lo Stato, ma vale anche per la regione e per gli enti minori.

La separazione dei poteri che è implicita nelle nozioni di attribuzione e competenza e, sul piano oggettivo, nella

presenza dei ministeri cui sono preposti singoli ministri individualmente responsabili degli atti dei ministeri, trova un

correttivo nell’attività di indirizzo politico e amministrativo che deve essere assicurata dal presidente del Consiglio e

ancor di più nella politica del Governo.

La “politica generale” e l’”indirizzo politico” che l’art. 95 sembra riferire al solo governo (e al presidente del Consiglio)

in realtà fanno capo al complesso governo – parlamento, che costituiscono il nucleo del potere politico sia per la loro

natura rappresentativa (diretta o indiretta), sia perché sono i soli organi costituzionali dotati di competenza politica

generale sia perché sono i centri di direzione dell’attività amministrativa.

L’amministrazione è sottordinata alla politica. La politica è espressa da organi a legittimazione

L’amministrazione è gestita da apparati non elettorale diretta (Paralamento) e semi – diretta

rappresentativi (Governo).

Principio di imparzialità art. 97

Questo concetto contrassegna sia l’organizzazione che l’attività.

L’organizzazione è imparziale quando è strutturata in modo che chi amministra non sia personalmente interessato alla

materia della decisione; questo principio consolida quello dell’incompatibilità in caso di conflitto di interessi che impone

all’amministratore o al funzionario di astenersi.

-(la Corte Costituzionale ha giudicato incostituzionale le leggi regionali che consentivano commissioni espressione del

consiglio comunale in caso di concorsi presso enti locali, anziché esperti in materia)-

L’imparzialità dell’organizzazione richiede che il personale sia reclutato in modo imparziale; riferimento art 97, secondo

cui agli impieghi nelle p.a. si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.

Il meccanismo concorsuale ha il duplice pregio di selezionare i più capaci e allo stesso tempo, di sottrarre il

reclutamento al patronato politico.

-(chi è assunto per raccomandazione è portato a ricambiare il benefattore più che pensare al “servizio della Nazione”)-

Il principio di imparzialità valorizza e impone il procedimento amministrativo; richiede che la decisione della p.a. sia

In sintesi:

preceduta da una serie di atti attraverso i quali accertare l’esistenza dei presupposti di fatto e valutare gli interessi in

Imparzialità – conflitto di interessi

gioco, con la separazione di uffici con compiti istruttori da quelli con competenze decisorie.

Imparzialità – concorso pubblico

Imparzialità - procedimento amministrativo

Principio di imparzialità art. 97

segue

L’imparzialità della pubblica amministrazione corrisponde alla terzietà del giudice (art. 111), e secondo questo

parametro, il suo potere (la giurisdizione) si esercita mediante il giusto processo (art. 111), così l’imparzialità

dell’amministrazione richiede che la sua decisione sia presa nel corso e a conclusione di un procedimento

amministrativo, che diventa la forma obbligata dell’azione amministrativa autoritativa.

Come il processo sta alla giurisdizione così il procedimento sta all’amministrazione.

L’imparzialità è l’altra faccia della neutralità, che non conosce coloro ai quali viene applicata e prescinde dalla loro

identità (es. valutazione nei concorsi pubblici).

Questo principio richiede che l’autorità competente ad emettere il provvedimento finale si astenga dal “massimizzare”

l’interesse pubblico che è affidato alle sue cure, ma lo contemperi con gli altri interessi pubblici e privati coinvolti. La

decisione deve essere “ragionevole” e la misura “proporzionata” alla rilevanza degli interessi; per questo motivo, al

procedimento la legge consente la partecipazione ad enti, organi e uffici portatori di interessi pubblici diversi ma

comunque coinvolti nella decisione finale, insieme con gli interessati.

L’imparzialità inoltre, richiede che il provvedimento sia motivato; la motivazione spiega l’iter logico che

l’amministrazione ha seguito, partendo da certi presupposti debitamente accertati per arrivare ad una determinata

conclusione; la motivazione tende a togliere quel carattere di arbitrarietà all’amministrazione che è l’esatto contrario

In sintesi:

Terzietà del giudice e giusto processo; neutralità; provvedimento, procedimento e interessi; motivazione.

dell’imparzialità. Principio del buon andamento art. 97

Per buon andamento si intende l’efficienza dell’azione dell’amministrazione, ossia la sua rispondenza all’interesse

pubblico affidato alle cure dell’amministrazione stessa.

L’espressione abbraccia la relazione tra risorse (umane e materiali) impiegate e risultati ottenuti (efficienza), come il

rapporto tra risultati ottenuti e obiettivi prestabiliti (efficacia).

L’azione amministrativa può essere efficace ma non efficiente (perché i risultati voluti sono stati ottenuti con gran

dispendio di risorse) efficiente ma non efficace (quando i risultati corrispondono alle risorse impiegate, ma non sono

adeguati rispetto agli obiettivi perché le risorse erano insufficienti o gli obiettivi velleitari).

Questi sono parametri giuridici validi per il sistema dei controlli o di valutazione dei dirigenti.

Il riparto delle funzioni amministrative deve tener conto della capacità degli apparati di svolgerle in modo adeguato. È

questa la ragione per cui se un complesso di attribuzioni viene trasferito da un apparato a un altro anche le relative

risorse vanno trasferite.

Secondo l’art. 118, le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario,

siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione

e adeguatezza.

Secondo l’art 119, le risorse finanziarie degli enti territoriali consentono di finanziare integralmente le funzioni

pubbliche loro attribuite. È evidente che tutto è in funzione di un legame tra risorse e funzioni.

Il principio esclude che possano essere istituiti apparati amministrativi senza compiti o competenze , all’esclusivo scopo

Principio del buon andamento art. 97

segue

Per essere efficace ed efficiente, l’organizzazione deve essere in qualche misura flessibile in relazione a

valutazioni che la stessa amministrazione compie.

La Costituzione prevede espressamente i soli controlli sugli atti, dello Stato, delle regioni, degli enti locali;

articolati nelle forme del controllo di legittimità e del controllo di merito.

I criteri di efficienza e di efficacia dell’azione amministrativa richiedono la valutazione, piuttosto che di singoli

atti, dell’attività nel suo complesso. Solo se ci si colloca nella prospettiva dell’attività complessiva si è in grado

di tener conto di entità come le risorse, i risultati, e gli obiettivi; perché tali entità il più delle volte sfuggono ad

una considerazione limitata al singolo atto.

I sistemi di controllo non sono più orientati alla verifica dei singoli atti, ma rivolti ad accertare l’efficacia,

l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi

interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati (controlli di gestione), e a verificare la “congruenza tra i

risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (controllo strategico)”.

Con la legge cost. 2/2001 sono stati soppressi i controlli sugli atti delle regioni e degli enti locali con

l’abrogazione delle relative disposizioni della versione originaria della costituzione.

Il buon andamento è oggi un criterio per la valutazione del personale dirigente a seguito di un controllo di

Principio di autonomia art. 114

Le regioni, le province, i comuni e le città metropolitane godono del principio di autonomia che la repubblica riconosce

e promuove (art. 5) anche perché dai comuni, dalle province, dalle città metropolitane, e dalle regioni, oltre che dallo

Stato essa è costituita (art. 114). Gli enti sono mere articolazioni territoriali, ma elemento costitutivo della Repubblica.

L’autonomia implica che gli enti territoriali minori abbiano “propri statuti”, poteri e funzioni secondo i principi fissati

dalla “costituzione” (art. 114); sicché la legge statale si limita a disciplinare, con riguardo ai comuni, province e città

metropolitane, la “legislazione elettorale,gli organi di governo e le funzioni fondamentali”: fermo restando che la

determinazioni degli altri organi (quelli non di governo) è rimessa alla potestà statuaria, mentre le altre funzioni possono

essere conferite anche con legge regionale, nell’ambito delle competenze legislative regionali.

Non possono esserci funzioni amministrative locali che non siano previste dalla legge.

Alcuni organi dell’ente locale possono essere istituiti in base a previsioni di statuto anziché in base alla legge.

Sarà la legge, statale o regionale, a distribuire le competenze amministrative sui vari livelli territoriali, in base ad un

apprezzamento delle esigenze unitarie. La distribuzione dovrà tener conto dei criteri di sussidiarietà, differenziazione e

adeguatezza senza esserne eccessivamente vincolata, si tratta di criteri mutuati dalla legge (prima legge Bassanini).

Il principio di sussidiarietà, in quella legge comporta l’attribuzione dei compiti e delle funzioni amministrative ai

comuni, alle province e alle comunità montane, secondo le rispettive dimensioni territoriali, con l’esclusione delle sole

funzioni incompatibili con le dimensioni medesime; con la sussidiarietà viene privilegiato il criterio dimensionale.

Il principio di adeguatezza è rapportato “all’idoneità organizzativa dell’amministrazione ricevente a garantire, anche in

Principio di autonomia art. 114

segue

I tre criteri (sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione) rimandano a entità (dimensione, capacità ecc.), che

variano da comune a comune.

L’elettività degli organi di base giustifica quei poteri di autonomia che vanno ad affiancarsi ai poteri attribuiti

dalla legge.

I consigli comunali e provinciali sono assemblee elettive che in qualche modo riproducono, a livello locale, il

modello parlamentare, con la dialettica maggioranza opposizione; ed è in ragione del loro carattere

rappresentativo che si spiega il temperamento del principio di legalità.

L’autonomia è legata essenzialmente al carattere elettivo delle amministrazioni locali.

Ente pubblico non territoriale Ente pubblico territoriale

si occupa di un solo obiettivo si occupa di una molteplicità di materie

I comuni, per tradizione, hanno esercitato funzioni in settori strettamente legati al territorio; prima disciplinate

con regolamenti locali, sono oggi tutte regolate con legge; può parlarsi di funzioni “proprie” dei comuni.

Curare gli interessi della comunità comunale non significa che l’amministrazione comunale è libera di

individuare quegli interessi:che esse può curare sono quelli indicati dalle leggi, statali e regionali, e gli strumenti

Gli interessi a protezione necessaria

La Costituzione individua alcuni interessi obbligando il legislatore a tutelarli.

Nella Costituzione non si parla di ordine pubblico, ma di sicurezza: non come di un obiettivo da perseguire, ma come di

un limite all’esercizio di libertà fondamentali.

Sono indicati come fini pubblici la tutela della salute (interesse della collettività: istruzione, lavoro)

L’art. 3 afferma, in conformità alle costituzioni liberali, l’eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge; ma nello stesso

tempo prende atto di una diseguaglianza di fatto (a causa di ostacoli di ordine economico e sociale, che limitano di fatto

la libertà e l’uguaglianza dei cittadini) che la Repubblica si propone di correggere.

Gli interessi collettivi fanno capo a gruppi sociali svantaggiati o comunque in condizioni di ineguaglianza rispetto ad

altri gruppi.

La protezione che la Costituzione prescrive al legislatore di accordare a questa specie di interessi è in funzione della

rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano di fatto la libertà e l’eguaglianza (art. 3).

Interessi collettivi vengono convertiti dalla Costituzioni in interessi pubblici in ragione di una scelta di fondo a favore

degli interessi deboli.

Che la Costituzione individui direttamente interessi da proteggere non significa che soltanto questi sono gli interessi di

cui la legge deve farsi carico. Prestazioni sociali fra pubblico e privato

La salute è un fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività: ma implica dei costi dai quali l’art. 32

esenta gli indigenti perché è la Repubblica che garantisce loro cure gratuite. Gli inabili al lavoro hanno diritto al

mantenimento o all’assistenza sociale, ma solo se sprovvisti dei mezzi necessari per vivere (art. 38). I capaci e meritevoli

hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi: ma solo se privi di mezzi hanno diritto a borse di studio o di

assegni da destinare alle famiglie (art. 34).

Siamo in presenza di diritti sociali di cui tutti o quasi sono titolari; ma solo i più poveri hanno diritto a che le relative

prestazioni vengano rese gratuitamente.

Il sistema italiano delle prestazioni sociali è fondato su un criterio selettivo: solo i poveri hanno diritto di ottenerle

gratuitamente.

I servizi sociali indicati dalla Costituzione sono ispirati a un principio di coesistenza pubblico – privato.

La Repubblica istituisce scuole statali per tutti gli ordini e gradi, ma enti e privati hanno il diritto di istituire scuole ed

istituti di educazione, senza oneri per lo Stato (art. 33).

Riguardo alla sanità, non è bandita dal settore l’iniziativa privata che può esplicarsi nel campo sanitario in attuazione

degli art. 4 e 41 (diritto al lavoro, alla libertà di iniziativa economica privata). Teoricamente le prestazioni sanitarie

potrebbero essere interamente affidate al mercato.

La coesistenza pubblico – privato non è stabilita in funzione di efficienza; è una logica di pluralismo e di libertà che

presiede agli art. 32, 33 e 38: libertà di iniziativa economica, libertà di insegnamento, libertà di svolgere attività ispirata

Stato e mercato

L’art 43 traccia una linea di confine tra Stato e mercato.

Lo spazio riservato al mercato si restringe ogni volta che si procede ad una nazionalizzazione o ad una riserva, o si

allarga ogni volta che un settore nazionalizzato o riservato viene liberalizzato.

Del mercato si occupa l’art. 41.

La regola fondamentale è che l’iniziativa economica privata è libera. La libertà si esplica nel mercato o, a seconda delle

prospettive, è costitutiva del mercato. Il mercato è creato da coloro che esercitando la loro libertà di impresa si pongono

come portatori di un’offerta capace di attirare una domanda.

L’iniziativa economica privata non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da arrecare danno alla

sicurezza, alla libertà e alla dignità umana.

L’utilità sociale sta al diritto di impresa come la funzione sociale sta alla proprietà.

La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere

indirizzata e coordinata a fini sociali.

Una ulteriore limitazione della libertà di impresa è inerente alla previsione di una “attività economica pubblica”.

L’ingresso in un settore dell’attività economica pubblica tende a marginalizzare o addirittura scacciare l’iniziativa

economica privata. Controlli

La Costituzione nella sua versione originaria conteneva tre disposizioni sui controlli: della Corte dei Conti

sull’amministrazione dello Stato e sugli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria (art. 100); controlli dello Stato

sugli atti amministrativi delle regioni (art. 125); controlli delle regioni sugli atti degli enti locali.

-L’organo di controllo si colloca all’esterno dell’amministrazione controllata; o fa parte di un ente diverso, o è

comunque collocato in una posizione di indipendenza rispetto al Governo.

-Il controllo investe i singoli atti e la Corte dei Conti esercita anche il controllo successivo sulla gestione del bilancio

dello Stato e sulla gestione finanziaria degli enti pubblici (controlli preventivi di legittimità).

-Il controllo va esercitato alla stregua del parametro fondamentale della legittimità.

Il controllo preventivo di legittimità non è il controllo che viene prima dell’atto, è quello che viene esercitato dopo che

l’atto è perfetto ma non ancora efficace, più precisamente è un controllo che condiziona la produzione degli effetti .

Il controllo sugli enti locali già esercitato da organi dello Stato viene trasferito alle regioni.

Con la legge costituzionale 3/2001 i controlli dello Stato sugli atti amministrativi delle regioni ed i controlli delle

regioni sugli atti amministrativi degli enti locali vengono meno, ma rimane intatto l’art. 100. con questo non vengono

soppressi i controlli sulle regioni e sugli enti locali, ma vengono internalizzati.

Secondo la Corte costituzionale, le previsioni costituzionali in materia di controlli sulle pubbliche amministrazioni non

costituiscono un sistema chiuso che esaurisce tutte le forme di controllo possibili e non precludono al legislatore

Controlli

segue

Nella sistema originario, il collegamento fra amministrazione locale e amministrazione dello Stato veniva

assicurato attraverso il sistema dei controlli: di legittimità e di merito.

Controllo di legittimità

Prima era esercitato dal prefetto

Con la Costituzione art. 130 esercitato dalle regioni come Controllo di merito

controllo eventuale esercitato sotto forma di richiesta Prima era esercitato dalla giunta provinciale

motivata di riesame. condiziona l’efficacia della delibera amministrativa

dell’ente locale, è preventivo perché impedisce che l’atto

controllato produca i suoi effetti.

Nel nuovo testo vengono privilegiati i controlli interni: ossia i controlli che l’ente esercita su se stesso, più precisamente

il controllo che un organo o un ufficio dell’ente esercita su altri organi o altri uffici dello stesso ente.

Consulenza e controlli. Gli organi

La Costituzione non contiene norme generali sull’attività consultiva.

Consiglio di Stato è espressione dell’attività consultiva Corte dei Conti è espressione dell’attività di controllo

Il Consiglio di Stato è un organo di consulenza giuridico – amministrativa (oltre che di tutela della giustizia

nell’amministrazione).

La legge assicura l’indipendenza del Consiglio dello Stato e della Corte dei Conti e dei loro componenti di fronte al


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AUTORE

flaviael

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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze dell'amministrazione
SSD:
Università: Catania - Unict
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher flaviael di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto amministrativo e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Catania - Unict o del prof Maccarrone Laura.

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