Diritto amministrativo - beni

La gestione dei beni pubblici e patrimoniali

I beni patrimoniali disponibili possono essere oggetto di contratti di alienazione (contratti attivi: stipulati mediante asta pubblica); di acquisto (contratti passivi preceduti da gara mediante pubblico incanto o licitazione privata); e così via.

I beni pubblici (demaniali e patrimonio indisponibile) appartengono alle pubbliche amministrazioni a titolo di proprietà pubblica. La titolarità della proprietà dei beni pubblici appartenenti agli enti pubblici trova la sua fonte innanzitutto nella legge. Così alcuni beni appartengono allo Stato o alla regione ex lege: si tratta di taluni beni del demanio naturale (marittimo e idrico) e del patrimonio indisponibile (miniere), nonché di altri beni quali quelli di interesse artistico, storico e archeologico, i relitti marini, di aeromobili e così via. Ma siffatta titolarità può derivare anche da:

• fatti acquisitivi: occupazione, invenzione, accessione specificazione, unione,

usucapione, successione (in mancanza di suscettibili); b) atti di diritto comune: contratti, testamento, donazione, pagamenti, provvedimenti giudiziari di esecuzione; c) fatti basati sul diritto internazionale (confisca e requisizione bellica) o basati sul diritto pubblico (successione tra enti); d) atti pubblicistici che comportano l'ablazione di diritti reali su altri soggetti (confisca, espropriazione, requisizione in proprietà o in uso). I BENI DEMANIALI: sono tassativamente indicati dalla legge e comprendono: - i beni demaniali necessari (demanio marittimo, idrico e militare). Questi beni non possono non appartenere allo Stato, fatte salve le eccezioni dei beni demaniali regionali. Il demanio necessario è costituito esclusivamente da beni immobili che paiono caratterizzarsi dalla scarsa deperibilità. - I beni del demanio accidentale (strade, autostrade, aerodromi, acquedotti, immobili riconosciuti di interesse storico, artistico e archeologico, raccolto di musei, pinacoteche, archivi, ecc.).

I beni demaniali sono beni pubblici che appartengono agli enti territoriali, come lo Stato, le regioni, le province e i comuni. Questi beni sono destinati all'uso pubblico e sono gestiti dagli enti territoriali stessi.

Ne fanno parte ad esempio le strade, le piazze, i parchi pubblici, le spiagge, i fiumi e i laghi navigabili, gli edifici pubblici come scuole e biblioteche. Non rientrano invece le strade vicinali private e le strade militari di uso pubblico, che fanno parte del demanio militare.

I cimiteri e i mercati comunali rientrano nel demanio comunale solo se appartengono ai comuni. I beni del demanio accidentale possono appartenere a chiunque, ma sono considerati tali solo se appartengono a un ente pubblico territoriale. Possono consistere in beni immobili o in insiemi di beni mobili.

I beni demaniali sono caratterizzati dall'appartenenza agli enti territoriali, in quanto sono destinati a soddisfare gli interessi della collettività che vive sul territorio e che è rappresentata dagli enti territoriali stessi.

Si distinguono i beni demaniali naturali, che sono tali per la loro natura indipendentemente dall'intervento umano, come ad esempio il lido del mare, e i beni del demanio artificiale, che sono costruiti dall'uomo, come ad esempio le strade.

Tutti i beni demaniali sono soggetti alla disciplina stabilita dall'articolo 823.

c.c.: essi sono inalienabilie non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalleleggi che li riguardano.
1A causa della sancita incommerciabilità dei beni demaniali, sono nulli gli eventuali atti dispositividi essi posti in essere dalla p.a.
Va altresì esclusa la espropriabilità dei beni demaniali; e la trasferibilità dei beni del demanionecessario, i quali sono riservati allo Stato, salvo l’eccezione del demanio regionale. Per gli altribeni del demanio è invece ipotizzabile il loro passaggio a diverso ente territoriale purché permangala loro destinazione pubblica.
Spetta all’amministrazione la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico.
L’amministrazione dispone di poteri di autotutela (esecutiva): ciò significa che, anziché utilizzaregli ordinari rimedi giurisdizionali che l’ordinamento prevede a tutela della proprietà, essapuò direttamente procedere a tutelare i propri beni in via amministrativa, irrogando sanzioni ed esercitando poteri di polizia demaniale. I beni del demanio naturale acquistano la demanialità per il solo fatto di possedere i requisiti previsti dalla legge. I beni artificiali diventano invece demaniali nel momento in cui rientrino in uno dei tipi fissati dalla legge e cioè nel momento in cui l'opera sia realizzata (il che implica la sua destinazione pubblica), purché siano di proprietà dell'ente territoriale. La cessazione della qualità di bene demaniale deriva oltreché dalla distruzione del bene, dal fatto della perdita dei requisiti di bene demaniale e dalla cessazione della destinazione. Vi può poi essere l'intervento legislativo che sdemanializza alcuni beni (strade ferrate). BENI DEL PATRIMONIO INDISPONIBILE: fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato: foreste (demanio forestale dello Stato), miniere, cave e

torbiere quando la disponibilità ne è sottratta al proprietario del fondo; le cose di interesse storico, archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo; i beni costituenti la dotazione della presidenza della Repubblica; le caserme, gli armamenti, gli aeromobili militari e le navi da guerra. Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato o rispettivamente delle province e dei comuni, secondo la loro appartenenza, gli edifici destinati a sede di pubblici uffici con i loro arredi e gli altri beni destinati al pubblico servizio. Ai sensi dell'art. 830 c.c. i beni degli enti pubblici non territoriali, destinati a un pubblico servizio, sono assoggettati alla disciplina dei beni patrimoniali indisponibili. I beni del patrimonio indisponibile possono appartenere a qualsiasi ente pubblico e comprendono mobili e immobili. Questi beni non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi

stabiliti dalle leggi che li riguardano. Ma non sono incommerciabili: gli atti di disposizione tuttavia devono rispettare il vincolo di destinazione. L'atto di trasferimento che non rispetti la disciplina legislativa non è nullo perché avente ad oggetto una res fuori commercio ma annullabile per violazione dei modi di legge stabiliti per sottrarli al vincolo di destinazione, anche se è pure sostenibile la tesi della nullità per contrarietà a norma imperativa.

La giurisprudenza ha esteso al patrimonio indisponibile parte della disciplina dettata per il demanio (è il caso del potere di autotutela).

PRIVATIZZAZIONE DEI BENI appartenenti ad enti pubblici (in particolare quelli del patrimonio indisponibile): finalizzata a soddisfare esigenze di carattere finanziario e di risanamento del debito pubblico, anche se, mentre per i beni del patrimonio disponibile il criterio base dovrebbe essere costituito dal rapporto spese-ricavi, per gli altri

occorre soprattutto valutare il permanere della funzione pubblica da essi assolta.. più in generale, i beni pubblici sono sempre più spesso usati non già per soddisfare specifici interessi pubblici, ma per produrre entrate.

Tre sono le modalità di dismissione del patrimonio dello Stato:

1. il ministero dell'economia e delle finanze è autorizzato a sottoscrivere quote di fondi immobiliari mediante apporto di beni immobili e diritti reali su beni immobili appartenenti al patrimonio dello Stato.
2. i beni immobili appartenenti allo Stato non conferiti nei fondi immobiliari possono essere alienati.
3. cartolarizzazione: il ministro dell'economia e delle finanze può costituire o promuovere la costituzione di più società a responsabilità limitata con capitale iniziale di 10.000 € aventi ad oggetto esclusivo la realizzazione di una o più opere di cartolarizzazione dei proventi (mediante l'emissione di titoli o

l'assunzione di finanziamenti) derivanti dalla dismissione del patrimonio immobiliare dello Stato e degli altri enti pubblici. All'atto della loro costituzione queste società veicolo corrispondono allo Stato un prezzo iniziale, con riserva di versare la differenza ad operazione completata. In sostanza a queste società veicolo sono ceduti gli immobili, che sono acquistati con l'unico fine di rivenderli; esse pagano un prezzo iniziale all'ente e ottengono un finanziamento attraverso prestiti obbligazionari o l'emissione di titoli; i finanziatori versano una somma iniziale e man mano che gli immobili vengono venduti, viene ad essi restituito il prezzo maggiorato di interessi. I beni pubblici, in tal caso, sono dunque destinati a passare in mano dei privati. Un fenomeno diverso è quello della privatizzazione dei beni che segue la privatizzazione del soggetto originariamente titolare. Si è notato in dottrina che i beni così privatizzati,

Pur non potendo più essere qualificati come pubblici nel senso tradizionale del termine, sono assoggettati ad un regime, simile a quello dei beni pubblici, che si preoccupa di garantirne la destinazione e l'asservimento alla soddisfazione di interessi pubblici. Essi d'altro canto, rimangono in mano a soggetti che hanno forti connotazioni pubbliche.

DIRITTI DEMANIALI su cose altrui

Si tratta di diritti spettanti agli enti territoriali sui beni altrui quando i diritti stessi sono costituiti per l'utilità di alcuno dei beni (demaniali) o per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni medesimi.

Si pensi al diritto di servitù gravante su un fondo privato al fine della realizzazione di un acquedotto pubblico.

In ordine ai diritti gravanti su beni privati costituiti per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli cui servono i beni demaniali, va chiarito che essi non spettano a favore di

Tali ultimi beni, bensì a favore della collettività, sicché ogni membro di questa può chiederne tutela. Tipici esempi di diritto d'uso pubblico sono quelli di visita dei beni privati di interesse storico e quelli che attengono alle strade private (strade vicinali). Rispetto ai diritti d'uso pubblico presentano profili di analogia gli usi civici: entrambe le categorie sono beni collettivi, perché appartengono a collettività di abitanti; gli usi civici, tuttavia sono assoggettati ad una particolare disciplina e possono gravare anche su beni pubblici. Si tratta infatti di diritti di godimento e d'uso e anche di proprietà, spettanti alla collettività su terreni di proprietà di comuni o di terzi, che hanno ad oggetto il pascolo, la pesca, la caccia, la raccolta della legna, dei funghi e così via. Essi spettano ai membri delle collettività che ne fruiscono usi civici e non all'ente rappresentativo.

della collettività. Gravano su beni immobili privati o su beni demaniali e sono inalienabili.

L'USO DEI BENI PUBBLICI - uso diretto