Diritto amministrativo - attività amministrativa

L'attività amministrativa: nozione e principi costituzionali

L'attività amministrativa, indipendentemente dal modo di estrinsecarsi (comportamenti giuridicamente rilevanti o no), è vincolata al rispetto di alcuni principi fondamentali, che sono posti, espressamente od implicitamente, dalla Costituzione. La locuzione attività amministrativa fa riferimento a tutte le attività (di amministrazione attiva, consultiva e di controllo) poste in essere da amministrazioni pubbliche predeterminate, al fine di rendere possibile alla struttura amministrativa preposta la cura concreta dell'interesse pubblico assegnatole. Tali attività si esprimono attraverso comportamenti, che possono essere produttivi di effetti giuridici (c.d. comportamenti giuridicamente rilevanti), oppure possono non esserlo (c.d. comportamenti non giuridicamente rilevanti; es. inviti).

Comportamenti giuridicamente rilevanti

I comportamenti giuridicamente rilevanti assumono le sembianze di:

• Atti giuridici: comportamenti giuridici per i quali assume particolare rilievo l'aspetto "psichico", poiché si basano su di un processo di conoscenza e rappresentazione della realtà (es. manifestazioni di volontà, valutazioni...). Si distinguono:
  • Atti giuridici di diritto privato = atti posti in essere secondo i principi e con le forme tipiche del diritto privato. La p.a. opera come un qualunque soggetto dell'ordinamento, e si muove su un piano di parità rispetto ai destinatari dell'atto.
  • Atti giuridici di diritto pubblico = atti posti in essere nelle forme e secondo i principi del diritto pubblico. Ciò che consente alla p.a. di muoversi su un piano di supremazia rispetto ai destinatari dell'atto: l'amministrazione opera come organo pubblico provvisto di potere d'imperio.
• Mere operazioni: comportamenti giuridici che si traducono in semplici attività "operative". In tale categoria, invero, trovano posto le attività di esecuzione degli atti amministrativi, le attività di adempimento dei doveri che incombono sulla p.a., le attività inerenti all'esercizio di pubblici servizi (es. insegnamento), nonché, infine, le attività di comunicazione (es. notificazioni).

Principi fondamentali dell'azione amministrativa

Dalla analisi di alcune disposizioni della Costituzione (in particolare, dell'art. 97, comma 1) risulta evidente che l'intera azione amministrativa è retta da principi fondamentali: il principio di legalità, il principio d'imparzialità ed il principio di buon andamento.

Principio di legalità

Il principio di legalità, sebbene non espressamente posto dalla Carta costituzionale, è ritenuto principio generale dell'ordinamento che regola i rapporti tra legge ed attività amministrativa. Ed infatti, sinteticamente, esso esprime la necessità che l'attività amministrativa sia raffrontabile con la normativa che ne ha dettato la disciplina. Tale affermazione, tuttavia, può avere un contenuto massimo (c.d. legalità sostanziale) od un contenuto minimo (c.d. legalità formale).

• Quando l'amministrazione opera come soggetto dotato di poteri autoritativi (cioè ricorrendo all'adozione di provvedimenti amministrativi) è necessario, per ragioni di garanzia dei soggetti coinvolti dalla sua azione, che essa operi secondo la legge. Cioè a dire, è necessario che il legislatore predetermini le finalità, le procedura da seguire, le forme nonché gli effetti giuridici dell'intera azione amministrativa. Ed allora, si parlerà di legalità sostanziale: il principio di legalità riguarderà l'azione amministrativa nel suo complesso. Ne deriva che il provvedimento amministrativo, per un verso, avrà struttura (contenuto, forma e procedimento di adozione) e funzione giuridica (effetti giuridici e regime giuridico) ben caratterizzate: c.d. principio di tipicità del provvedimento amministrativo. Per altro verso, e conseguentemente, non sarà possibile configurare un provvedimento amministrativo diverso ed ulteriore rispetto a quello disciplinato e previsto dal legislatore: c.d. principio di nominatività del provvedimento amministrativo.
• Quando, al contrario, la p.a. non opera come soggetto dotato di poteri autoritativi, può essere sufficiente che operi nei limiti della legge. Cioè a dire, è sufficiente che il legislatore autorizzi l'azione amministrativa e che quest'ultima si svolga secondo i principi generali della funzione amministrativa (es. la funzionalizzazione). Ne deriva che la legalità assume in questo caso un'apparenza formale: delinea i confini esterni di legittimità dell'azione amministrativa. Ed infatti, alla legalità, anche nel suo contenuto minimo, si riconduce il principio (di garanzia) di giusiziabilità od azionabilità: la garanzia della tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi coinvolti dall'azione amministrativa.

Principio di imparzialità

Il principio costituzionale di imparzialità, nella nuova ottica della buona amministrazione al servizio della persona, con riferimento all'azione amministrativa, esprime la necessità che la p.a., da un alto, non privilegi né pretermetta alcuno degli interessi coinvolti dalla sua azione (divieto di discriminazione = aspetto negativo). D'altro lato, la necessità che identifichi e valuti tutti gli interessi, pubblici e privati, toccati dall'azione medesima (aspetto positivo). Ciò perché la scelta finale di cura concreta dell'interesse pubblico primario deve essere il risultato di un'esatta e completa valutazione comparativa di tutti gli interessi coinvolti dall'azione amministrativa.

Principio di buon andamento

Il principio costituzionale di buon andamento, del pari, in questa sede, esprime la necessità di operare la scelta più immediatamente conveniente ed adeguata alla cura dell'interesse pubblico primario perseguito. Cioè a dire, per un verso, completa il precedente principio, e si traduce, ad esempio, nella necessità di completezza dell'istruttoria; per altro verso, esprime la necessità di ragionevolezza dell'azione amministrativa, e si traduce, ad esempio, nel principio di continuità dell'azione amministrativa (es. istituto della prorogatio). Ne deriva che tale principio tende al merito dell'azione amministrativa; con la conseguenza che non sempre si traduce in regole giuridiche (ovvero in parametro di legittimità) dell'azione amministrativa.

L'attività amministrativa giuridicamente rilevante

L'attività amministrativa giuridicamente rilevante si esprime attraverso:

• Atti giuridici (di diritto pubblico e di diritto privato)
• Operazioni

Il suo esercizio è retto da principi (costituzionali) fondamentali:

• Il principio di legalità (formale e sostanziale)
• Il principio d'imparzialità
• Il principio di buon andamento

Glossario della lezione

• Abilitazioni = provvedimenti amministrativi vincolati, ampliativi, ricondotti nella categoria delle autorizzazioni, che consistono in una valutazione tecnica dell'esistenza di requisiti predeterminati.
• Abrogazione = provvedimento di secondo grado ad esito eliminatorio, connotato da ciò che priva, ex nunc, di efficacia l'atto oggetto di riesame poiché il mutamento sopravvenuto delle circostanze di fatto rende la permanenza di efficacia di tale ultimo provvedimento contra ius.
• Accertamento (strumento istruttorio dell') = strumento istruttorio, sostituibile per ragioni di speditezza (cfr. art. 17 l.n. 241/90), qualificato come dichiarazione di scienza, che la P.A. può impiegare per la verificazione dei fatti (accertamenti tecnici/semplici: es. attribuzione di una classe catastale) ovvero per l'elaborazione dei fatti (accertamenti valutativi: es. valutazione del rischio di valanghe).
• Accessione invertita = fenomeno giuridico d'origine giurisprudenziale connotato da ciò che un'immobile (privato) "accede" all'opera pubblica su di esso realizzata.
• Accesso (diritto d') = diritto di esaminare ed estrarre copia dei documenti amministrativi, di qualunque specie, e comunque formati, utilizzati dall'amministrazione ai fini dell'attività amministrativa, che può essere esercitato da chiunque abbia un interesse, personale e qualificato, al fine della tutela di situazioni giuridicamente rilevanti.
• Accordi di programma = istituto ricondotto nella categoria dei contratti di diritto pubblico, che rappresenta una delle forme di esercizio consensuale della potestà amministrativa. Strutturalmente si tratta di accordi tra enti territoriali minori ed altri soggetti pubblici, che per le loro attribuzioni istituzionali sono coinvolti nella realizzazione di un'opera o di un intervento, ovvero di una sua programmazione, finalizzati al coordinamento dell'esercizio delle funzioni amministrative.
• Accordi preliminari = atti amministrativi non provvedimentali, che fanno parte del procedimento amministrativo, che sono utilizzati dall'autorità procedente che deve adottare un provvedimento su concerto od intesa.
• Accordi procedimentali = istituto ricondotto nella categoria dei contratti di diritto pubblico, che rappresenta una delle forme di esercizio consensuale della potestà amministrativa. Strutturalmente si tratta di accordi raggiunti nel corso di un procedimento amministrativo tra l'autorità agente e gli interessati per determinare il contenuto discrezionale del provvedimento amministrativo.
• Accordi sostitutivi = istituto ricondotto nella categoria dei contratti di diritto pubblico, che rappresenta una delle forme di esercizio consensuale della potestà amministrativa. Strutturalmente si tratta di accordi raggiunti nel corso del procedimento amministrativo tra l'autorità agente ed il destinatario del provvedimento al fine di sostituire il provvedimento medesimo.
• Aggiudicazione (fase di) = fase del procedimento di evidenza pubblica che consiste nell'individuazione nella scelta del contraente della P.A. L'aggiudicazione può essere formalizzata in un atto.
• Ammissioni = provvedimenti amministrativi ampliativi, di natura concessoria, che, previo accertamento della sussistenza di determinati requisiti, attribuiscono ai destinatari il diritto a determinate utilità o vantaggi od all'esercizio di determinate attività.
• Annullamento d'ufficio = provvedimento di secondo grado ad esito eliminatorio, che priva di efficacia ex tunc l'atto riesaminato, per ragioni di illegittimità od inopportunità, per soddisfare un interesse pubblico attuale e specifico (diverso da quello al ripristino dell'ordine giuridico violato).
• Appalto-concorso = nell'ambito del procedimento di evidenza pubblica, sistema di scelta del contraente della P.A., utilizzato per speciali lavori o per la fabbricazione di particolari oggetti (es. armi), che consiste nell'invitare soggetti o ditte, ritenuti idonei, a presentare progetti tecnici dettagliati di lavori o forniture da compiersi (realizzati secondo le direttiva di massima fornite dall'amministrazione), indicando le condizioni alle quali si è disposti ad eseguirli. La P.A. procederà alla scelta valutando il valore tecnico del progetto, la sua convenienza economica e le garanzie di capacità e serietà che presentano gli offerenti.
• Approvazione = atto amministrativo di cui è discussa la natura di provvedimento ampliativo a carattere autorizzatorio. Nel procedimento di evidenza pubblica, fase procedimentale di controllo, affidata ad un soggetto diverso da quello che ha concluso il contratto, che consiste nella verifica della procedura seguita, del contenuto del regolamento contrattuale e della regolarità della fase di aggiudicazione, e che incide sull'efficacia del contratto stipulato.
• Arresto procedimentale = fenomeno che si verifica quando un atto intermedio del procedimento amministrativo interrompe lo sviluppo procedurale e pone fine negativamente al procedimento, senza attendere il provvedimento finale.
• Atti a rilevanza esterna = nell'ambito dell'attività amministrativa contrattuale della P.A., atti amministrativi del procedimento di evidenza pubblica che condizionano l'efficacia del contratto: autorizzazione a stipulare, approvazione e visto.
• Atti a rilevanza interna = nell'ambito dell'attività amministrativa contrattuale della P.A., atti amministrativi del procedimento di evidenza pubblica che condizionano la validità del contratto: deliberazione di contrattare, la delega (eventuale) del potere di concludere il contratto e l'aggiudicazione.
• Atti collettivi = atti amministrativi con pluralità di destinatari, con cui la p.a. manifesta la sua volontà unitariamente ed inscindibilmente nei confronti di un complesso di soggetti considerati unitariamente (es. piano regolatore).
• Atti dichiarativi = atti che danno certezza legale (vincolante) o notiziale (non vincolante) a fatti giuridicamente rilevanti.
• Atti formali = atti amministrativi per i quali l'ordinamento impone una determinata modalità di esternazione.
• Atti generali = atti amministrativi con pluralità di destinatari, non determinati al momento di adozione dell'atto, ma determinabili, in base ad esso, al momento della sua esecuzione (es. bandi di concorso).
• Atti giuridici = comportamenti giuridicamente rilevanti mediante i quali può esprimersi l'attività amministrativa, che si basano su di un processo di conoscenza e rappresentazione.
• Atti giuridici di diritto privato = atti giuridici posti in essere secondo le forme ed i principi del diritto privato.
• Atti giuridici di diritto pubblico = atti giuridici posti in essere secondo le forme ed i principi del diritto pubblico.
• Atti informali = atti amministrativi per i quali l'ordinamento non stabilisce una forma di esternazione, lasciando all'amministrazione la facoltà di scegliere la modalità più idonea.
• Atti non provvedimentali = atti amministrativi strumentali rispetto ai provvedimenti connotati dalla mancanza di autoritarietà, esecutorietà e non sottoposti ai principi di tipicità e nominatività.
• Atti plurimi = atti amministrativi con pluralità di destinatari che sono unici formalmente, ma contengono provvedimenti autonomi ed indipendenti (es. decreti di nomina dei vincitori di concorsi pubblici).
• Atti presupposti = atti del procedimento amministrativo che rilevano al fine della produzione dell'effetto giuridico del provvedimento, ma hanno rilievo autonomo e possono essere anche l'esito di un distinto procedimento amministrativo (es. dichiarazione di pubblica utilità - espropriazione).
• Atti ricognitivi = atti strumentali dichiarativi, che consistono, pertanto, in manifestazioni di scienza e conoscenza.
• Atti strumentali = atti non provvedimentali.
• Atti valutativi = atti strumentali che si traducono in manifestazioni di giudizio.
• Attività amministrativa = insieme delle attività poste in essere da amministrazioni pubbliche predeterminate per realizzare la cura concreta dell'interesse pubblico.
• Attività amministrativa di diritto comune = attività amministrativa di diritto privato.
• Attività amministrativa di diritto privato = locuzione utilizzata per descrivere, tecnicamente, il caso in cui la P.A. persegue lo scopo assegnatole dall'ordinamento (cioè, il soddisfacimento dell'interesse pubblico assegnatole) attraverso le forme ed i mezzi del diritto privato, piuttosto che attraverso quelli del diritto pubblico.
• Attività amministrativa di diritto privato equivalente = attività amministrativa esercitata nelle forme del diritto comune dai soggetti pubblici ai quali l'ordinamento attribuisce la facoltà di agire secondo le forme ed i mezzi del diritto privato, oppure secondo le forme e... [testo tronco]