Diritto amministrativo - Atti e ricorsi

TUTELA INNANZI ALL'AUTORITÀ GIUDIZIARIA ORDINARIA

La giurisdizione dell'autorità ordinaria. (vedi distinzione interessi legittimi e diritti1. soggettivi)  La legge abolitiva del contenzioso amministrativo (l.2248 del 1865, all.E) ha deferito all'autorità giudiziaria ordinaria "tutte le materie nelle quali si faccia questione di un diritto civile o politico, comunque vi possa essere interessata la pubblica amministrazione e ancorché siano stati emananti provvedimenti del potere esecutivo o dell'autorità amministrativa" (art.2). Pertanto il giudice ordinario è stato investito della cognizione di tutte le controversie concernenti i diritti soggettivi perfetti, sia privati ("civili") che pubblici ("politici").  La legge abolitiva pone però tre significativi limiti alla giurisdizione generale del giudice ordinario: a) il giudice ordinario può conoscere solo dellalegittimità dell'atto amministrativo, è vietata al giudice ordinario una valutazione estesa al merito. preclusa all'a.g.o. ogni valutazione sulle scelte discrezionali dell'amministrazione. Di conseguenza il sindacato dell'a.g.o. è senza limiti sui vizi di violazione di legge (sindacato per accertare che l'atto non risulti in contrasto con una norma imperativa di legge e risulti dotato di tutti gli elementi necessari per la sua giuridica esistenza) e di incompetenza (accertando che l'autorità amministrativa aveva il potere di emettere il provvedimento), ma il sindacato sull'eccesso di potere deve essere limitato al profilo inerente lo sviamento (accertamento che sussistessero i presupposti obiettivi per l'esercizio del potere). b) Il giudice ordinario non può annullare o revocare l'atto amministrativo (art.4), bensì può solo "disapplicarlo" (art.5) Il giudice ordinario

Può però "disapplicarlo", e cioè giudicare come se il provvedimento non esistesse. L'istituto della disapplicazione si sostanzia in una facoltà di carattere processuale, nel senso che viene consentito al giudice ordinario di decidere la controversia portata alla sua cognizione, non tenendo conto delle statuizioni illegittime contenute nel provvedimento amministrativo.

Il giudicato del giudice ordinario ha solo effetti per l'oggetto dedotto in giudizio, e cioè l'efficacia soggettiva ed oggettiva del giudicato dell'a.g.o. è circoscritta alle parti in causa ed al rapporto giuridico controverso.

CRITERI DI RIPARTO DELLA GIURISDIZIONE

Poiché l'a.g.o. pur non potendo annullare l'atto amministrativo può disapplicarlo, la giurisprudenza ha dedotto che il riparto tra la giurisdizione dell'a.g.o. e quella amministrativa si determinasse non già secondo la domanda avanzata

dall'attore (petitum)=oggetto delladomanda, bensì secondo la intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio (causa petendi)=titolo della domanda. Tale criterio era stato disatteso dalla sentenza della Cassazione a sezioni unite del 22 luglio 1999, n.500, con la quale sono stati affermati i seguenti principi: - sussiste la giurisdizione del GO anche per le controversie in tema di risarcimento del danno a tutela di una posizione di interesse legittimo, sempre che sussistano i presupposti della responsabilità aquiliana; - le due giurisdizioni sono assolutamente autonome, così che il GO valuta la legittimità dell'atto amministrativo lesivo, senza che debba attendere che sulla illegittimità dell'atto si pronunci il GA, sostenendo così il criterio del petitum. - Il nuovo indirizzo giurisprudenziale avrebbe potuto determinare il pericolo di una concorrenza di entrambe le giurisdizioni per la stessa controversia. - la nuovalegge sul processo amministrativo ha devoluto al GA le controversie per il risarcimento del danno conseguente dall'annullamento degli atti amministrativi (art.7, l.205 del 2000).- 12 -- Di conseguenza rimane fermo il criterio della causa petendi e cioè della distinzione fra diritti soggettivi ed interessi legittimi, salva la riserva alla giurisdizione amministrativa per le "controversie sul risarcimento del danno conseguente all'annullamento degli atti amministrativi" per le materie rientranti nella sua competenza.- Al fine di facilitare la qualificazione della natura della posizione giuridica vantata dall'attore sono stati formulati dalla giurisprudenza i seguenti criteri empirici (peraltro secondo il Virga non sicuramente discriminanti):a) distinzione tra norme di azione (dirette a disciplinare i poteri delle autorità pubbliche) e norme di relazione (dirette a disciplinare i rapporti tra p.a. e cittadini): mentre la violazione delle seconde

comporta di regola la violazione di un diritto soggettivo, la violazione delle prime comporta normalmente la violazione di interessi legittimi;

b) distinzione tra provvedimenti discrezionali e provvedimenti vincolati: in relazione ai primi il privato vanta, di regola, un interesse legittimo; in relazione ai secondi un diritto soggettivo.

c) Distinzione tra carenza e cattivo uso del potere: in caso di cattivo uso del potere il cittadino fa valere un interesse legittimo; qualora invece il privato contesti in radice il potere che l'organo pubblico abbia di interferire nella sua sfera giuridica, egli fa valere un diritto soggettivo.

2. Azioni ammissibili nei confronti della P.A. (440 Simone)

Azioni costitutive

Tendono ad ottenere dal Giudice una sentenza (costitutiva appunto) che costituisca, modifichi o estingua un rapporto giuridico. Argomentando con il divieto per il GO di imporre alcunché alla PA si riteneva improponibile ogni domanda rivolta all'ottenimento di sentenze

costitutive.Oggi tale opinione è parzialmente superata, si ritengono ammissibili le azioni costitutive quando non incidono sui poteri pubblici della PA:

• Non possono proporsi innanzi al giudice ordinario quelle azioni tendenti non solo ad eliminare o modificare il provvedimento amministrativo, ma anche a sostituire la P.A. nelle determinazioni di sua competenza.
• È invece da escludersi, salvo deroghe previste dalla legge, la proponibilità di azioni costitutive, sia che tendano all'annullamento, alla revoca o alla riforma di un provvedimento amministrativo o ad ottenere una sentenza sostitutiva del provvedimento amministrativo che avrebbe dovuto essere emesso e che non è stato emesso. Tale limitazione non vale ove la P.A. abbia agito jure privatorum o sine titulo (=in carenza assoluta di potere).

Azioni dichiarative Dirette all'accertamento di uno stato di fatto o di diritto (dichiarazione dell'illegittimità o dell'illecità di

un atto)

Sono ammissibili azioni dichiarative, volte ad accertare l'inesistenza di obblighi di fare o non fare o dare del privato nei confronti della P.A.

Azioni di condanna

Sono quelle ove è riscontrato un comportamento antigiuridico produttivo di responsabilità

Sono ammissibili le azioni di condanna al pagamento di una somma di denaro, azioni risarcitorie

la condanna ad un fare, azioni reintegratorie devono ritenersi ammissibili solo quando la PA abbia agito "sine titulo, eccedendo il titolo o con titolo inefficace" (perché le altre, quelle comportanti l'emanazione di un provvedimento amministrativo, comporterebbero una sostituzione nella volontà della P.A.).

Tale divieto non opera per la lesione di diritti fondamentali (salute nel qual caso il GO può condannare la PA ad un facere specifico (Cass.sez.U.sent.3870/90 e 2092/92)

Potranno essere eccezionalmente proposte azioni di condanna ad un comportamento

Materiale, come la restituzione del bene illegittimamente detenuto, la rimozione di opere abusive della PA, lesive del diritto altrui e non destinate a fini pubblici... Azioni possessorie

Le azioni possessorie non sono ammissibili nei confronti della P.A., qualora questa sia entrata in possesso del bene del privato in base ad un provvedimento amministrativo, perché la remissione in pristino dello stato di fatto anteriore alla presa di possesso priverebbe di efficacia il provvedimento amministrativo in base al quale la P.A. è entrata in possesso del bene.

Altre azioni

I provvedimenti cautelari di urgenza previsti dall'art.700 c.p.c. (provvedimenti che si possono effettuare anteriormente alla sentenza, sequestro preventivo...), allorché tendano a paralizzare l'efficacia di un provvedimento amministrativo, debbono considerarsi inammissibili. Il provvedimento d'urgenza è invece ammissibile quando vi sia fondato motivo di ritenere

che, durante il tempo necessario all'emanazione della pronuncia sul merito, la posizione giuridica dell'interessato sia minacciata da un pregiudizio imminente ed irreparabile.
Ugualmente è inammissibile il sequestro, quale provvedimento cautelare tendente a preservare lo stato di fatto e di diritto.
Poiché il contratto di locazione viene stipulato nell'esercizio dell'attività di diritto privato della P.A., nessun ostacolo esiste all'esperibilità del procedimento di convalida di sfratto, allorché la P.A. figuri come locataria. Non osta il fatto che la P.A. abbia destinato l'immobile ad uso pubblico (es. una scuola) in quanto la natura del bene resta privata.
La P.A., che non abbia corrisposto le somme dovute per sentenza o per contratto, è soggetta all'esecuzione forzata per obbligazioni pecuniarie.
Il giudice ordinario, una volta accertato l'inadempimento, può condannare la P.A. al

pagamento della somma dovuta, nonché degli interessi e del compenso per la svalutazione monetaria. Il giudice ordinario non può tuttavia sostituirsi alla P.A. per l'emissione del mandato di pagamento.

Inoltre la maggior parte dei beni appartenenti alla P.A. sono impignorabili, e quindi non sono assoggettabili a esecuzione. In passato si era ritenuto che il denaro della p.a. non fosse pignorabile, ora non più. Tuttavia esistono due limiti alla pignorabilità del denaro della p.a.: il limite temporale (non potendo il privato compiere atti esecutivi prima che sia decorso il termine di 60 gg. Dalla notificazione del titolo esecutivo) ed il limite di destinazione (la p.a. può rendere indisponibile il denaro depositato presso il tesoriere imprimendo alle somme vincolo specifico di destinazione). Inoltre alcune specifiche disposizioni leg. sottraggono all'esecuzione forzata le somme destinate al pagamento delle retribuzioni al personale dipendente e

deiconseguenti oneri previdenziali.

3. Deroghe al diritto processuale civile.

Nei giudizi in cui è parte la p.a. trovano applicazione le no