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 Il problema era se potessero essere fatti valere giudizialmente in un sistema come il nostro

prettamente individualistico.

 Fino al 1986 (introduzione del Min.Ambiente) si discuteva, proprio in virtù del carattere adespota

(privo di padrone) di tali interessi, i quali venivano tendenzialmente esclusi.

 Prima dell’86 la giurisprudenza aveva ammesso la tutela degli interessi collettivi che presentavano

determinati caratteri( ass.ambientali a carattere nazionale presenti in almeno 5 regioni)Nel 1986

poi venne attribuito al Ministro dell’ambiente il potere di individuare le associazioni tutelabili.

 Recentemente la giurisprudenza ha ammesso la tutela giurisdizionale di interessi diffusi e collettivi,

l’ha fatto facendo sfumare la differenza tra le due categorie.

 Vi è anche una tutela procidementale ossia un potere di intervenire nel procedimento(L.241/90)in

capo ai portatori di interessi diffusi e collettivi.

 Ci si chiede in particolare se dette entità abbiano la legittimazione ad agire in giudizio per la tutela

degli interessi diffusi. La tesi negativa trova il suo fondamento nell’interpretazione letterale

dell’art.26 T.U. delle leggi del Consiglio di Stato, nel quale si fa riferimento espressamente

all’interesse di individui o di enti morali giuridici.

 Secondo l’autore, tuttavia, l’art.26 va considerato in coerenza con la mutata realtà socio-politica

intervenuto con l’avvento della Costituzione repubblicana. Occorre peraltro tenere presente l’art.2

Costituzione, ove si afferma che « la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo,

sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità ».

 Naturalmente con ciò non si vuole sostenere che qualunque associazione che si proponga la

rappresentanza di interessi diffusi sia legittimata ad agire in giudizio per la tutela degli stessi, ma

solo quelle associazioni caratterizzate dalla liceità degli interessi perseguiti (cfr. l’art.18

Costituzione), dalla adeguata rappresentatività degli interessi oggetto delle loro finalità, dallo

svolgimento effettivo dell’attività indicata nello statuto, dalla non precarietà dell’organizzazione,

ecc.

CAP. II -6 -

TUTELA IN VIA AMMINISTRATIVA

 La tutela in via amministrativa viene effettuata dalla stessa amministrazione su ricorso degli

interessati, attraverso un procedimento amministrativo di riesame.

 Si parla a tal proposito di autotutela, nel senso che, con l'accoglimento di un ricorso

amministrativo, l'amministrazione elimina l'atto amministrativo invalido.

 Il ricorso si distingue dalle semplici denunce, esposti o reclami perché comporta per la P.A.

l'obbligo di provvedere. Il testo fondamentale per i ricorsi amministrativi è il d.p.r. 1199 del

1971.

RICORSI IN VIA AMMINISTRATIVA

 Diretti ad ottenere revoca, annullamento o riforma dell’atto.

 non c'è obbligo di essere assistiti da un avvocato;

 mentre per la proposizione del ricorso giurisdizionale esiste un termine di 60 giorni, per il

ricorso gerarchico vale un termine di 30 giorni, per quello in opposizione un termine spesso

ancora più breve, per il ricorso straordinario un termine di 120 giorni;

 la decisine di un ricorso amministrativo non è una sentenza ma un atto amministrativo, non

trattandosi di un processo

 Esistono tre tipi di ricorsi amministrativi: il ricorso in opposizione, il ricorso gerarchico ed il

ricorso straordinario.

2.Il ricorso in opposizione.

 Previsto dall’art.7 DPR 1199/71

 Si tratta di un ricorso atipico, diretto alla stessa autorità che ha emanato l'atto;

 ha carattere eccezionale, essendo ammesso solo nei casi espressamente previsti dalla legge.

 Più che all'annullamento dell'atto tende alla rettifica del medesimo, per sanare un eventuale

errore della PA.

 Può riguardare motivi di legittimità o di merito, diritti soggettivi o interessi legittimi.

 La disciplina del ricorso in opposizione, in assenza di particolari disposizioni, è la stessa di

quella dettata per il ricorso gerarchico (prevede quindi un termine di 30 gg. normalmente,

però, il termine per la proposizione del ricorso è più breve che nel ricorso gerarchico, ove è

di 30 giorni).

 La mancata proposizione del ricorso in opposizione non preclude la proposizione del

ricorso giurisdizionale, un tempo si doveva prima proporre ricorso in opposizione e solo

dopo si poteva proporre ricorso giurisdizionale.

 Il ricorso in opposizione è previsto da alcune ordinanze ministeriali in materia scolastica, le

quali ne prevedono la proposizione entro termini brevissimi ( 5 giorni dalla notifica o dalla

pubblicazione) per la correzione di eventuali errori materiali.

3.Il ricorso gerarchico.

 È il ricorso proposto all'organo gerarchicamente superiore a quello che ha emanato l'atto.

 ha carattere generale, ammesso per tutti i provvedimenti non definitivi (non c'è cioè bisogno

di una norma che volta per volta lo preveda), ammesso sia per motivi di legittimità che per

motivi di merito ed a tutela sia di diritti soggettivi che di interessi legittimi.

 Fino al 1971 (istituzione dei TAR), considerato che si poteva impugnare con ricorso

giurisdizionale solo l’atto definitivo, un soggetto per formare la definitività del

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provvedimento era obbligato a proporre ricorso gerarchico. In caso di inerzia della PA si

precludeva la tutela giurisdizionale. Per ovviare a questo venne introdotto l’istituto del

silenzio rigetto (90 giorni)

Costituiscono presupposti per la proponibilità:

 rapporto di gerarchia esterno: deve intercorrere un rapporto di gerarchia tra l'organo che

ha emanato l'atto e quello sopraordinato a cui il ricorrente si rivolge;salvo casi particolari

di ricorso gerarchico improprio

 carattere non definitivo del provvedimento impugnato.

 l'interesse a ricorrere:il ricorrente può essere solo chi abbia subito una lesione al

proprio interesse legittimo o diritto soggettivo o comunque possa ricevere un vantaggio

concreto dall'accoglimento del ricorso.

Regime giuridico

 Il ricorso gerarchico è ammesso in unica istanza, nel senso che, anche nei casi in cui i gradi

della gerarchia siano più, il ricorso gerarchico è ammesso un'unica volta.

 Contrariamente a quanto era stabilito prima dell'istituzione dei tribunali amministrativi, ove

era necessaria la definitività dell’atto contro il quale fosse prodotta impugnativa

giurisdizionale, la proposizione del ricorso gerarchico è facoltativa (ha perso il carattere di

necessaria preventività, rimasto solo per materie di revisione di prezzi di opere pubbliche e

ricorsi militari) e la mancata proposizione non preclude la proposizione del ricorso

giurisdizionale.

 Se nei confronti dello stesso atto sono stati proposti sia il ricorso gerarchico, sia il ricorso

giurisdizionale, prevale quest'ultimo; se entrambi sono stati proposti dalla stessa persona, il

ricorso gerarchico precedentemente presentato si intende rinunciato; se i due ricorsi sono

stati presentati da persone differenti, il ricorso gerarchico diventa improcedibile.

Termini e modi per ricorrere

 deve essere presentato entro 30 gg dalla notifica o conoscenza dell’atto;

 Il ricorso deve essere redatto per iscritto e su carta legale; deve contenere l'indicazione

dell'autorità adita, le generalità del ricorrente, gli estremi del provvedimento impugnato, i

motivi dell'impugnazione, la data, la sottoscrizione del ricorrente (non è richiesto che sia

autenticata).

 Impugnabili sono gli atti formalmente e sostanzialmente amministrativi. Sono però esclusi

gli atti definitivi.

 Il ricorso può essere presentato tanto all'autorità che ha emesso il provvedimento (che ha poi

l'obbligo di trasmetterlo a quella superiore), quanto all'autorità cui il ricorso è diretto. La

presentazione può avvenire:

a)mediante consegna diretta all'ufficio (che rilascia ricevuta);

b)mediante notifica a mezzo ufficiale giudiziario;

c)mediante plico raccomandato con avviso di ricevimento.

Contraddittorio e istruzione

 È la possibilità di informazione e difesa alle controparti che subiranno conseguenze in

relazione all’eventuale accoglimento del ricorso (entro 30 gg.)

 Per quanto concerne l’instaurazione del contraddittorio, va rilevato che, qualora il ricorrente

non vi abbia provveduto, il responsabile del procedimento invita il ricorrente a notificare il

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ricorso ai controinteressati e cioè a quei soggetti che dall’accoglimento del ricorso

potrebbero risentire un pregiudizio.

 La notifica ai controinteressati è effettuata a mezzo di ufficiale giudiziario o a mezzo di

raccomandata con avviso di ricevimento. I controinteressati hanno facoltà di produrre le

proprie deduzione entro 20 giorni dalla data di ricezione della notifica.

 La presentazione del ricorso non ha efficacia sospensiva del provvedimento (salvo se

previsto)

 L'autorità adita ha il dovere di pronunciarsi.

 Trascorsi 90 giorni dalla presentazione del ricorso senza che sia stata comunicata

la decisione, il ricorso si intende respinto, l'interessato può proporre direttamente

ricorso giurisdizionale contro l'atto impugnato (silenzio rigetto).

 Peraltro il decorso del termine dei 90 giorni non preclude la possibilità per

l'autorità adita di pronunciarsi, sia pur tardivamente: tale decisione tardiva riapre

i termini per la proposizione del ricorso giurisdizionale, e quindi la mancata

impugnazione dell'atto dopo la formazione del silenzio-rigetto non preclude la

facoltà di impugnare la decisione tardiva.

 Il procedimento si conclude con la decisione motivata dell'autorità adita (spesso,

ma non sempre, ha la forma del decreto). La decisione di accoglimento del

ricorso sostituisce ed assorbe il provvedimento originario impugnato; è quindi

contro tale decisione che va proposto l'eventuale ricorso giurisdizionale.

 In caso di rigetto, invece, resta impugnabile l'atto originario. In sede di

impugnativa giurisdizionale contro la decisione del ricorso gerarchico non è

preclusa la proposizione di nuovi motivi di impugnativa che non erano stati

dedotti con il ricorso gerarchico.

Il ricorso gerarchico improprio

 è ammesso in via eccezionale in casi tassativamente previsti dalla legge, nei quali non esiste

un rapporto organico di gerarchia tra l'autorità che ha emesso l'atto e l'autorità decidente,

ma esiste invece un rapporto di vigilanza (generalmente si tratta di ricorsi contro

provvedimenti emessi da organi collegiali).

 Trovano applicazione per il ricorso gerarchico improprio le norme specifiche delle leggi

che lo prevedono. Tipico esempio è quello previsto ad un’autorità ministeriale contro il

provvedimento di un organo collegiale.

4.Il ricorso straordinario.

 Nasce dal ricorso straordinario al capo dello stato, in epoca monarchica era rimedio

concesso più come grazia che come possibilità concreta, ripreso da quello, con sostanziali

modifiche nasce quello odierno.

 Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica costituisce un rimedio amministrativo

di carattere generale (non occorre legge che lo preveda) contro i provvedimenti definitivi per

la tutela di interessi legittimi o diritti soggettivi (in quest'ultimo caso, peraltro, la decisione

sul ricorso non preclude l'azione dinanzi all'autorità amministrativa ordinaria).

 Concesso solo per motivi di legittimità e mai di merito;

 È detto "straordinario" perché può essere presentato quando non è più esperibile il ricorso

gerarchico.

 La decisione su tale ricorso, pur essendo emessa su proposta del ministro competente e su

parere obbligatorio del Consiglio di Stato, deve considerarsi provvedimento, di natura

amministrativa, proprio del Presidente della Repubblica, impugnabile innanzi alla

giurisdizione amministrativa.

 è alternativo rispetto al ricorso giurisdizionale, nel senso che non è più ammesso quando

contro le stesso provvedimento definitivo sia stato presentato ricorso giurisdizionale al TAR.

e viceversa; (per evitare due pronunce giustiziali diverse, divieto del “ne bis in idem”)

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 Con il ricorso straordinario possono essere impugnati tutti i provvedimenti definitivi che

sono suscettibili di impugnativa con il ricorso giurisdizionale innanzi ai tribunali

amministrativi.

Si distinguono tre specie di definitività:

a) soggettiva: quando l'organo emanante si trova al vertice della scala gerarchica (es. Presidente

della Repubblica);

b) esplicita: la legge espressamente qualifica l'atto come definitivo;

c) implicita: la definitività può desumersi o dalla natura dell'organo (es. l'atto di un organo

collegiale) o perché l’autorità emanante ha un'attribuzione in via esclusiva di una determinata

competenza.

trasposizione

 Poiché il ricorso giurisdizionale offre maggiori garanzie rispetto a quello straordinario, viene

riconosciuta la trasposizione del ricorso in sede giurisdizionale,

 è facoltà concessa alla amministrazione e a tutti coloro che sono abilitati ad opporsi al

ricorso, anche se non rivestano la qualità in senso tecnico di controinteressati nel ricorso

giurisdizionale, di chiedere la trasposizione in sede giurisdizionale. Quindi:

 Impugnato l’atto con ricorso straordinario il ricorrente non può più adire la via

giurisdizionale

 I controinteressati possono scegliere se aderire alla scelta del primo ricorrente o

richiedere con opposizione (notif. Al ricorrente e all’autorità che ha emanato l’atto)

entro 60 gg dalla notifica del ricorso straordinario, che il ricorso sia deciso in via

giurisdizionale. Dal momento della notifica di tale opposizione il ricorso diviene

improcedibile.

procedimento

 Il ricorso straordinario deve essere presentato entro 120 giorni, redatto in carta da bollo.

Deve indicare il provvedimento impugnato, i motivi di impugnativa e recare la

sottoscrizione del ricorrente o del suo procuratore speciale (a pena di nullità).

 Il ricorso deve essere notificato ad almeno uno dei controinteressati, salva la successiva

integrazione agli altri controinteressati nel termine indicato dal ministro che istruisce il

ricorso. Non è invece richiesta la notifica all'autorità emanante, se trattasi di autorità statale.

 Il ricorso può essere depositato indifferentemente:

- presso il ministero competente, vale a dire quello cui fa capo, direttamente o

indirettamente, l'autorità emanante l'atto impugnato;

- presso l'organo emanante;

- presso la sede dell'ente pubblico emanante.

 Il deposito può essere effettuato mediante consegna diretta o mediante lettera raccomandata

con avviso di ricevimento.

 I controinteressati possono presentare le loro deduzioni entro 60 giorni dalla notificazione

del ricorso, eventualmente allegando documenti a sostegno delle loro eccezioni. Il termine di

60 giorni non è pero' perentorio : l'autorità investita dell'istruttoria dovrà tener conto delle

deduzioni dei controinteressati, anche se pervenute fuori termine (ma entro la conclusione

dell'istruttoria).

 Sempre entro 60 giorni i controinteressati possono anche proporre ricorso incidentale, e

cioè chiedere che l'atto venga annullato per motivi diversi da quelli per i quali è stato chiesto

l'annullamento da parte del ricorrente principale.

 ES. se si accorge della presenza di altri vizi oltre quelli proposti dal ricorrente, vizi che

possano tornare utili a lui (graduatoria TIZIO =100 CAIO =90 Caio ricorre perché non gli

hanno attribuito 15 punti, Tizio a quel punto può ricorrere perché anche nel suo caso ci sono

state omissioni che prima comunque non aveva avuto interesse di rilevare)

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 Non è prescritto che le deduzioni dei controinteressati e dell'autorità che ha emanato l'atto

impugnato siano portate a conoscenza del ricorrente, il quale può pero' esercitare il diritto di

accesso per prendere visione delle stesse.

istruttoria

 Il ricorso è istruito dal ministero competente (se manca uno specifico collegamento con la

competenza di un qualche ministero, il ricorso è istruito dal PdC), attraverso un responsabile

del procedimento nominato dallo stesso ministro.

 La durata massima dell'istruttoria è di 180 giorni dalla scadenza del termine entro cui i

controinteressati possono presentare deduzioni : entro tale termine il responsabile del

procedimento dovrà redigere la relazione da trasmettere al Consiglio di Stato.

 Il provvedimento impugnato con il ricorso straordinario può essere sospeso, oltre che di

ufficio dall'autorità emanante, anche dall'autorità decidente, su domanda del ricorrente ; la

sospensiva del provvedimento impugnato è disposta con provvedimento motivato del

ministro competente su parere del Consiglio di Stato.

 Conclusa l'istruttoria, il ministero competente deve trasmettere gli atti e i documenti,

unitamente alla relazione, al Consiglio di Stato per il prescritto parere(obbligatorio

parzialmente vincolante), che verrà espresso dalla sezione consultiva competente, cui il

ricorso è assegnato dal presidente del Consiglio di Stato.

 Una volta espresso il proprio parere, il Consiglio di Stato non può' più riesaminarlo,

nemmeno su invito del ministero o alla luce di nuove deduzioni.

decisione

 Il ricorso straordinario viene infine deciso con decreto del Presidente della Repubblica, su

proposta del ministero competente in base al parere del Consiglio di Stato. Tale parere è

obbligatorio e parzialmente vincolante, nel senso che il ministro, ove intenda proporre al

PdR una decisione difforme dal parere, deve investire della questione il consiglio dei

ministri.

 Il decreto presidenziale va sottoposto al visto della Corte dei Conti, che si limita a sindacare

la legittimità estrinseca del provvedimento presidenziale. L'amministrazione è tenuta a

notificare al ricorrente, unitamente alla decisione, il parere emesso dal Consiglio di Stato.

 La decisione di accoglimento del ricorso esplica l'efficacia di annullamento del

provvedimento impugnato ; se quest'ultimo era un atto regolamentare, è prescritta la

pubblicità nelle stesse forme previste per gli atti annullati.

 Decorso il termine di 120 giorni senza che si sia giunti alla chiusura dell'istruttoria, il

ricorrente può' interpellare il ministero per conoscere se il ricorso sia stato trasmesso al

Consiglio di Stato (cd. attività sollecitatoria del ricorrente). In caso di risposta negativa o di

mancata risposta entro 30 giorni, il ricorrente può' depositare direttamente copia del ricorso

alla segreteria del Consiglio di Stato, la quale, anche qualora l'amministrazione persista a

rimanere inerte, emetterà il parere.

 Il dpr che decide il ricorso può' essere impugnato innanzi alla giurisdizione amministrativa

solo per vizi di forma e di procedura, non per vizi di merito (per far rilevare i quali il

ricorrente avrebbe dovuto rivolgersi subito alla giurisdizione amministrativa).

 L'autorità amministrativa ha l'obbligo di dare esecuzione al dpr di accoglimento del ricorso

straordinario. In caso d'inerzia, l'interessato potrà mettere in mora l'amministrazione e contro

il silenzio-rifiuto potrà esperire il normale ricorso alla giurisdizione di legittimità dei

tribunali amministrativi o se la PA emani poi provvedimento contrastante con la decisione

l’interessato potrà dedurre l’illegittimità per eccesso di potere. Non è ammessa esecuzione

coattiva mediante giudizio di ottemperanza, previsto solo per le sentenze passate in

giudicato.

CAP. 3 - 11 -

TUTELA INNANZI ALL'AUTORITA' GIUDIZIARIA ORDINARIA

La giurisdizione dell'autorità ordinaria. (vedi distinzione interessi legittimi e diritti

1. soggettivi)

 La legge abolitiva del contenzioso amministrativo (l.2248 del 1865, all.E) ha deferito

all'autorità giudiziaria ordinaria « tutte le materie nelle quali si faccia questione di un diritto

civile o politico, comunque vi possa essere interessata la pubblica amministrazione e ancorché

siano stati emananti provvedimenti del potere esecutivo o dell'autorità amministrativa »(art.2).

Pertanto il giudice ordinario è stato investito della cognizione di tutte le controversie

concernenti i diritti soggettivi perfetti, sia privati (« civili ») che pubblici (« politici »).

 La legge abolitiva pone però tre significativi limiti alla giurisdizione generale del giudice

ordinario:

a) il giudice ordinario può conoscere solo della legittimità dell’atto amministrativo,

 è vietata al giudice ordinario una valutazione estesa al merito.

 preclusa all’a.g.o. ogni valutazione sulle scelte discrezionali dell’amministrazione.

 Di conseguenza il sindacato dell’a.g.o. è senza limiti sui vizi di violazione di legge

(sindacato per accertare che l'atto non risulti in contrasto con una norma imperativa di

legge e risulti dotato di tutti gli elementi necessari per la sua giuridica esistenza) e di

incompetenza (accertando che l'autorità amministrativa aveva il potere di emettere il

provvedimento), ma il sindacato sull’eccesso di potere deve essere limitato al profilo

inerente lo sviamento (accertamento che sussistessero i presupposti obiettivi per

l'esercizio del potere).

b) Il giudice ordinario non può annullare o revocare l’atto amministrativo (art.4), bensì può solo

“disapplicarlo” (art.5)

 Il giudice ordinario può però “disapplicarlo”, e cioè giudicare come se il

provvedimento non esistesse. L’istituto della disapplicazione si sostanzia in una

facoltà di carattere processuale, nel senso che viene consentito al giudice ordinario di

decidere la controversia portata alla sua cognizione, non tenendo conto delle

statuizioni illegittime contenute nel provvedimento amministrativo.

c) Il giudicato del giudice ordinario ha solo effetti per l’oggetto dedotto in giudizio, e cioè

l’efficacia soggettiva ed oggettiva del giudicato dell’a.g.o. è circoscritta alle parti in causa ed al

rapporto giuridico controverso.

CRITERI DI RIPARTO DELLA GIURISDIZIONE

 Poiché l’a.g.o. pur non potendo annullare l’atto amministrativo può disapplicarlo, la

giurisprudenza ha dedotto che il riparto tra la giurisdizione dell’a.g.o. e quella amministrativa si

determinasse non già secondo la domanda avanzata dall’attore (petitum)=oggetto della

domanda, bensì secondo la intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio

(causa petendi)=titolo della domanda.

Tale criterio era stato disatteso dalla sentenza della Cassazione a sezioni unite del 22 luglio 1999,

n.500, con la quale sono stati affermati i seguenti principi:

- sussiste la giurisdizione del GO anche per le controversie in tema di risarcimento del danno a

tutela di una posizione di interesse legittimo, sempre che sussistano i presupposti della

responsabilità aquiliana;

- le due giurisdizioni sono assolutamente autonome, così che il GO valuta la legittimità dell’atto

amministrativo lesivo, senza che debba attendere che sulla illegittimità dell’atto si pronunci il

GA, sostenendo così il criterio del petitum.

- Il nuovo indirizzo giurisprudenziale avrebbe potuto determinare il pericolo di una concorrenza

di entrambe le giurisdizioni per la stessa controversia.

- la nuova legge sul processo amministrativo ha devoluto al GA le controversie per il risarcimento

del danno conseguente dall’annullamento degli atti amministrativi (art.7, l.205 del 2000).

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- Di conseguenza rimane fermo il criterio della causa petendi e cioè della distinzione fra diritti

soggettivi ed interessi legittimi, salva la riserva alla giurisdizione amministrativa per le

“controversie sul risarcimento del danno conseguente all’annullamento degli atti

amministrativi” per le materie rientranti nella sua competenza.

- Al fine di facilitare la qualificazione della natura della posizione giuridica vantata dall’attore

sono stati formulati dalla giurisprudenza i seguenti criteri empirici (peraltro secondo il Virga

non sicuramente discriminanti):

a) distinzione tra norme di azione (dirette a disciplinare i poteri delle autorità pubbliche) e norme

di relazione (dirette a disciplinare i rapporti tra p.a. e cittadini): mentre la violazione delle

seconde comporta di regola la violazione di un diritto soggettivo, la violazione delle prime

comporta normalmente la violazione di interessi legittimi;

b) distinzione tra provvedimenti discrezionali e provvedimenti vincolati: in relazione ai primi il

privato vanta, di regola, un interesse legittimo; in relazione ai secondi un diritto soggettivo.

c) Distinzione tra carenza e cattivo uso del potere: in caso di cattivo uso del potere il cittadino fa

valere un interesse legittimo; qualora invece il privato contesti in radice il potere che l’organo

pubblico abbia di interferire nella sua sfera giuridica, egli fa valere un diritto soggettivo.

2. Azioni ammissibili nei confronti della P.A. (440 Simone)

Azioni costitutive

Tendono ad ottenere dal Giudice una sentenza (costitutiva appunto) che costituisca, modifichi o

estingua un rapporto giuridico. Argomentando con il divieto per il GO di imporre alcunché alla PA

si riteneva improponibile ogni domanda rivolta all’ottenimento di sentenze costitutive.

Oggi tale opinione è parzialmente superata, si ritengono ammissibili le azioni costitutive quando

non incidono sui poteri pubblici della PA:

 Non possono proporsi innanzi al giudice ordinario quelle azioni tendenti non solo ad eliminare o

modificare il provvedimento amministrativo, ma anche a sostituire la P.A. nelle determinazioni

di sua competenza.

 E' invece da escludersi, salvo deroghe previste dalla legge, la proponibilità di azioni costitutive,

sia che tendano all'annullamento, alla revoca o alla riforma di un provvedimento amministrativo

o ad ottenere una sentenza sostitutiva del provvedimento amministrativo che avrebbe dovuto

essere emesso e che non è stato emesso. Tale limitazione non vale ove la P.A. abbia agito jure

privatorum o sine titulo (=in carenza assoluta di potere).

Azioni dichiarative

Dirette all’accertamento di uno stato di fatto o di diritto (dichiarazione dell’illegittimità o

dell’illeceità di un atto)

 Sono ammissibili azioni dichiarative, volte ad accertare l'inesistenza di obblighi di fare o non

fare o dare del privato nei confronti della P.A.

Azioni di condanna

Sono quelle ove è riscontrato un comportamento antigiuridico produttivo di responsabilità

 Sono ammissibili le azioni di condanna al pagamento di una somma di denaro, azioni

risarcitorie

 la condanna ad un fare, azioni reintegratorie devono ritenersi ammissibili solo quando la PA

abbia agito “sine titulo, eccedendo il titolo o con titolo inefficace” (perché le altre, quelle

comportanti l’emanazione di un provvedimento amministrativo, comporterebbero una

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sostituzione nella volontà della P.A.).Tale divieto non opera per la lesione di diritti fondamentali

(salute nel qual caso il GO può condannare la PA ad un facere specifico(Cass.sez.U.

sent.3870/90 e 2092/92)

 Potranno essere eccezionalmente proposte azioni di condanna ad un comportamento materiale,

come la restituzione del bene illegittimamente detenuto, la rimozione di opere abusive della PA,

lesive del diritto altrui e non destinate a fini pubblici…

Azioni possessorie

 Le azioni possessorie non sono ammissibili nei confronti della P.A., qualora questa sia entrata in

possesso del bene del privato in base ad un provvedimento amministrativo, perché la remissione

in pristino dello stato di fatto anteriore alla presa di possesso priverebbe di efficacia il

provvedimento amministrativo in base al quale la P.A. è entrata in possesso del bene.

Altre azioni

 I provvedimenti cautelari di urgenza previsti dall’art.700 c.p.c.(provvedimenti che si possono

effettuare anteriormente alla sentenza, sequestro preventivo…), allorchè tendano a paralizzare

l’efficacia di un provvedimento amministrativo, debbono considerarsi inammissibili. Il

provvedimento d’urgenza è invece ammissibile quando vi sia fondato motivo di ritenere che,

durante il tempo necessario all’emanazione della pronuncia sul merito, la posizione giuridica

dell’interessato sia minacciata da un pregiudizio imminente ed irreparabile.

 Ugualmente è inammissibile il sequestro, quale provvedimento cautelare tendente a preservare

lo stato di fatto e di diritto.

 Poiché il contratto di locazione viene stipulato nell'esercizio dell'attività di diritto privato della

P.A., nessun ostacolo esiste all'esperibilità del procedimento di convalida di sfratto, allorché la

P.A. figuri come locataria. Non osta il fatto che la P.A. abbia destinato l'immobile ad uso

pubblico (es. una scuola) in quanto la natura del bene resta privata..

 La P.A., che non abbia corrisposto le somme dovute per sentenza o per contratto, è soggetta

all'esecuzione forzata per obbligazioni pecuniarie.

Il giudice ordinario, una volta accertato l'inadempimento, può condannare la P.A. al pagamento

della somma dovuta, nonché degli interessi e del compenso per la svalutazione moneTaria. Il

giudice ordinario non può tuttavia sostituirsi alla P.A. per l'emissione del mandato di

pagamento.

 Inoltre la maggior parte dei beni appartenenti alla P.A. sono impignorabili, e quindi non sono

assoggettabili a esecuzione. In passato si era ritenuto che il denaro della p.a. non fosse

pignorabile,ora non più. Tuttavia esistono due limiti alla pignorabilità del denaro della p.a.: il

limite temporale (non potendo il privato compiere atti esecutivi prima che sia decorso il termine

di 60 gg. Dalla notificazione del titolo esecutivo) ed il limite di destinazione (la p.a. può

rendere indisponibile il denaro depositato presso il tesoriere imprimendo alle somme vincolo

specifico di destinazione). Inoltre alcune specifiche disposizioni leg. sottraggono all’esecuzione

forzata le somme destinate al pagamento delle retribuzioni al personale dipendente e dei

conseguenti oneri previdenziali.

3. Deroghe al diritto processuale civile.

 Nei giudizi in cui è parte la p.a. trovano applicazione le norme comuni dettate dal c.p.c.,

salvo deroghe previste dalla legge.

 Per quanto riguarda la capacità processuale dello Stato è legittimata passiva la

amministrazione che ha emanato il provvedimento e lo saràà nella persona del ministro

competente. Bisogna distinguere dalla legittimazione attiva e passiva in giudizio, che spetta

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sempre al ministro competente, la facoltà di promuovere e resistere alle liti che ora spetta al

dirigente competente (art.16 d.lgs.29/1993, modif. dall’art.4 d.lgs.80/98).

 Gli enti pubblici diversi dallo Stato stanno in giudizio in persona del loro legale

rappresentante (per i comuni, ad es., il sindaco), la cui costituzione in giudizio deve pero'

essere autorizzata con un'apposita autorizzazione dell'organo collegiale competente (nei

comuni è la giunta). In mancanza, sono inefficaci gli atti processuali compiuti dal

rappresentante, da considerarsi privo di capacità processuale.

 Il patrocinio in giudizio (difesa) delle amministrazioni statali e delle altre amministrazioni

che godono del patrocinio obbligatorio, spetta all'avvocatura dello Stato; la rappresentanza

dell'amministrazione da parte dell'avvocatura ha luogo ope legis, senza bisogno di alcun

mandato ad hoc.

 L’avvocatura dello Stato può anche assumere la difesa di quelle amministrazioni e di quegli

enti che la richiedano (patrocinio facoltativo).

 L'avvocatura è domiciliataria degli atti per le amministrazioni di cui ha il patrocinio

obbligatorio (i ricorsi vanno notificati non presso il domicilio reale delle amministrazioni,

ma presso l'ufficio dell'avvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede l'autorità giudiziaria

adita ; il ricorso in cassazione va notificato presso l'avvocatura generale in Roma ).

 La notifica non effettuata presso la sede dell'avvocatura è nulla, a meno che l'avvocatura

stessa non sani detta nullità costituendosi in giudizio.

Nei giudizi in cui è parte la P.A. i poteri istruttori del giudice incontrano delle limitazioni dovute:

 - alla qualità di persona giuridica della P.A. (che non può quindi prestare giuramento né rendere

interrogatorio; i dipendenti possono farlo ma in proprio);

 - al valore certificante degli atti pubblici, che fanno fede fino a querela di falso.

Per le controversie in cui è parte l'amministrazione statale, qualora nella circoscrizione del tribunale

che sarebbe competente secondo le norme ordinarie, non abbia sede alcun ufficio dell'avvocatura, la

competenza si sposta a favore del tribunale dello stesso distretto in cui ha sede l'avvocatura (foro

erariale). La regola del foro erariale non trova applicazione per le controversie di lavoro, per i

giudizi esecutivi e per i giudizi di competenza del giudice di pace

Nell'ipotesi di domanda di pagamento di una somma di denaro, la competenza del foro erariale si

determina con riferimento al luogo in cui ha sede l'ufficio di tesoreria tenuto ad effettuare il

pagamento in base alle norme sulla contabilità generale dello Stato (forum destinatae solutionis).

CAP.4

TUTELA INNANZI ALLA GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA

- 15 -

1. Gli organi della giurisdizione amministrativa.

 I Tribunali Amministrativi Regionali (TAR), istituiti con la l.1034 del 1971, in ossequio

ad una disposizione costituzionale (art 125), sono organi di primo grado. Sono costituiti da

giudici «togati», vale a dire da magistrati professionali nominati in seguito a pubblico

concorso.

 I TAR hanno sede nei capoluoghi di regione, ma ogni tribunale è articolato in più sezioni e

in alcune regioni si hanno sezioni distaccate. I TAR giudicano con l'intervento di tre

componenti (giudice Presidente, G. relatore, e G. terzo consigliere).

 Il Consiglio di Stato è divenuto, in seguito all'istituzione dei TAR, organo di appello. Metà

dei consiglieri vengono scelti tra i consiglieri di TAR con almeno quattro anni di anzianità,

un quarto vengono scelti dal Governo fra persone appartenenti a determinate categorie

(avvocati e docenti) e un quarto vengono assunti per concorso riservato agli appartenenti a

determinati uffici.

 Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale è costituito dalle sezioni IV, V e VI (le prime tre

sezioni hanno funzioni consultive) e dall'adunanza plenaria. Ciascuna sezione è composta da

due presidenti e da almeno dodici consiglieri; essa decide con l'intervento di cinque

magistrati. La ripartizione dei ricorsi fra le varie sezioni viene effettuata dal presidente del

Consiglio di Stato.

 L'adunanza plenaria (svolge la funzione nomofilica) ha la funzione di dirimere i contrasti

giurisprudenziali che siano sorti o possano sorgere fra le sezioni e di risolvere le questioni di

massima di particolare importanza.(è la stessa funzione della Corte di Cassazione nel

processo civile)

 Essa è composta da quattro consiglieri per ciascuna sezione e dal presidente del Consiglio

di Stato. Ogni sezione, qualora rilevi che il punto di diritto sottoposto al suo esame ha dato o

può dar luogo a contrasti giurisprudenziali, può, con ordinanza collegiale, rimettere il

ricorso all'adunanza plenaria; la remissione può avvenire anche per determinazione del

presidente del Consiglio di Stato.

 Le funzioni di giudice d'appello per le sentenze dei TAR siciliani sono svolte da uno

speciale Consiglio di giustizia amministrativa, composto da un presidente di sezione del

Consiglio di Stato, quattro consiglieri di TAR e quattro « giuristi » (avvocati o docenti)

designati dalla giunta regionale.

 Contro le decisioni del Consiglio di giustizia amministrativa non è ammesso ricorso al

Consiglio di Stato; per contro, lo stesso Consiglio di giustizia amministrativa può deferire la

cognizione di un ricorso ad esso proposto all'adunanza plenaria del Consiglio di Stato,

allorché una questione da esso sollevata abbia dato o possa dare adito a contrasti

giurisprudenziali.

 Nella provincia di Bolzano opera, infine, un Tribunale Regionale di Giustizia

Amministrativa, la cui composizione è strutturata in modo da garantire una rappresentanza

(paritaria) alla minoranza di lingua tedesca.

2. Le tre specie di giurisdizioni

Ai tribunali amministrativi sono attribuite tre specie di giurisdizioni :

 - giurisdizione generale di legittimità: ogni volta viene violato un interesse legittimo il GA ha la

cognizione sulla legittimità, relativa a incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere;

 il giudice pronuncia solo l’annullamento, è limitata alla legittimità e non al merito.

- 16 -

 - giurisdizione speciale estesa al merito: essa si esercita solo sulle materie tassativamente

indicate dalla legge, e rappresenta un plus rispetto a quella di legittimità perché il TAR gode di

poteri più ampi, potendo valutare anche opportunità e convenienza e potendo sostituirsi alla

autorità amministrativa mediante la riforma del provvedimento impugnato;

 - giurisdizione speciale esclusiva: in determinate materie (es.nell'ambito del rapporto di impiego

pubblico, fino alla privatizzazione dello stesso intervenuta con la legge Bassanini), indicate dalla

legge, i tribunali amministrativi hanno competenza estesa anche al diritto soggettivo.

A) La giurisdizione di legittimità è generale :

 indipendentemente da una specifica norma di legge, il giudice amministrativo è competente

a conoscere di ogni controversia relativa alla legittimità di un atto che abbia leso un

interesse legittimo.

 Tale competenza, essendo di legittimità, non può estendersi alle valutazioni di merito della

p.a. ed, in particolare, alla valutazione della scelta dei mezzi più idonei per il

raggiungimento dei fini di pubblico interesse perseguiti dall’amministrazione.

 il sindacato di legittimità del giudice amministrativo può investire incidenter tantum (con

effetti limitati al caso deciso) questioni pregiudiziali e incidentali relative a diritti soggettivi,

la cui risoluzione sia necessaria per la pronuncia sulla questione principale. Rimangono

pero' di competenza esclusiva del giudice ordinario la risoluzione dell'incidente di falso e le

questioni concernenti lo stato e la capacità dei privati individui, salvo che si tratti della

capacità di stare in giudizio.

B) La giurisdizione di merito

 è eccezionale, in quanto può esercitarsi solo per le materie espressamente indicate dalla

legge;

 è, inoltre, aggiuntiva rispetto a quella di legittimità, nel senso che vengono attribuiti al g.a.

ulteriori poteri.

 In particolare è consentito al giudice accertare autonomamente i fatti, apprezzare la

corrispondenza del provvedimento alle esigenze tenute presenti dalla norma, determinare

l’esatta portata in concreto del principio di diritto fissato con la sentenza.

 Inoltre il g.a. dispone di mezzi di prova che non sono consentiti nell’esercizio della

giurisdizione di legittimità. Sono consentiti, in generale, tutti i mezzi di prova ammessi nel

giudizio civile,

 Sono ammissibili la prova testimoniale e la consulenza tecnica; non sono invece consentiti

l’interrogatorio formale ed il giuramento, che contrastano con il principio del libero

convincimento del giudice amministrativo.

 E’ possibile non solo annullare l’atto impugnato, ma anche riformarlo o sostituirsi

all’autorità amministrativa nell’emissione di un atto amministrativo.

 Inoltre il g.a. può emettere sentenza di condanna per la somma di cui la p.a. risulti debitrice.

La principale materia rientrante in questo tipo di giurisdizione è il giudizio di ottemperanza.

Si possono inoltre ricordare le materie di contestazioni di confini tra enti territoriali e la

materia inerente i passaporti.

C) La giurisdizione esclusiva

 è stata introdotta nel 1923 per attribuire ad un unico giudice la giurisdizione su quelle

materie nelle quali, essendo diritti soggettivi ed interessi legittimi strettamente connessi, era

difficile distinguere quale fosse la natura della posizione giuridica fatta valere e individuare,

conseguentemente, il giudice competente.

 Per determinate materie, quindi, la legge ha assegnato al giudice amministrativo la

competenza esclusiva, a prescindere dal fatto che si verta su diritti soggettivi o interessi

legittimi. Nel ricorso proposto nelle materie di competenza esclusiva sono ammissibili, oltre

all'azione di annullamento, anche azioni dichiarative e azioni di condanna (pecuniaria).

Infine rientra tra i poteri anche quello di conoscere del danno ingiusto e conseguentemente il

- 17 -

potere di condannare la p.a. al risarcimento dei danni (art.35 l.80/98, sostituito dall’art.7

l.205).

 originariamente prevista per poche materie, fra cui la più importante era il pubblico impiego,

è stata poi estesa alle concessioni di beni e di servizi pubblici, alle concessioni edilizie, agli

oneri di costruzione, alle sanzioni contro l’abusivismo. Il più importante ampliamento è

stato attuato con gli artt.33 e 34 d.lgs.80/98, che hanno esteso la giurisdizione esclusiva alle

seguenti materie:

- appalti ed alle forniture: devoluzione limitata alla fase della scelta del contraente, rimanendone

escluse le controversie relative all’applicazione delle norme del contratto stipulato dopo la

aggiudicazione;

- servizi pubblici: cioè le controversie riguardanti le attività e prestazioni di ogni genere, rese

nell’espletamento di un servizio pubblico, comprese quelle del servizio saniTario nazionale. Può

ritenersi pubblico servizio quell’attività di carattere imprenditoriale non autoritativa esercitata

dalla p.a. o dai suoi concessionari, con erogazione di prestazioni continuative e periodiche,

offerta indifferenziata al pubblico, vigilanza dell’amministrazione;

- urbanistica ed edilizia: controversie in materia di piani urbanistici sia normativi che attuativi;

ricorsi contro provvedimenti di rilascio o diniego della concessione edilizia e contro irrogazione

di sanzioni edilizie.

- in genere all’uso del territorio (espropriazione, ambiente).

L’ampliamento ha praticamente attribuito al GA le più importanti controversie del cittadino con la

p.a., creando un vero e proprio “foro della p.a.”. Ma il decreto 29 del 1993, modificato dal

d.80 del 1998, ha ridimensionato l’ambito del pubblico impiego, essendo state devolute al

giudice del lavoro tutte le controversie dell’impiego pubblico contrattualizzato, salvi gli atti di

organizzazione del lavoro e le procedure concorsuali.

3. La competenza per territorio.

Si hanno tre criteri fondamentali per la ripartizione di competenza per territorio tra il tribunale del

Lazio e i tribunali periferici (se si fosse adottato il solo criterio della residenza del convenuto tutti i

ricorsi contro le autorità centrali sarebbero stati di competenza del TAR del Lazio) :

criterio della sede dell'organo: per gli atti delle autorità periferiche locali è competente il

a) TAR che ha sede nella circoscrizione dell’ufficio che ha emesso l’atto.

criterio dell'efficacia : per gli atti delle autorità centrali aventi efficacia territorialmente

b) limitata è competente il TAR della circoscrizione in cui l’atto produce i suoi effetti. E’ il

criterio preminente. Se pero' l'efficacia dell'atto si estende al di là della regione, la

competenza è del TAR del Lazio.

criterio speciale della sede di servizio: per i ricorsi in materia di pubblico impiego è

c) competente il giudice del luogo in cui ha sede l'ufficio presso il quale il pubblico dipendente

si trova in servizio al momento dell'emanazione dell'atto impugnato. (poca rilevanza perché è

passato tutto al giudice del lavoro)

Nessuna rilevanza ha il criterio della residenza del ricorrente, tranne che per i provvedimenti di

status degli extra-comunitari.

Se due atti, uno di autorità periferica e uno centrale, strettamente connessi vengono impugnati la

competenza è del TAR del Lazio. Tale connessione si ha in due casi:

rapporto tra atto normativo ed atto applicativo: nel caso di simultanea impugnazione di

a) un atto di carattere generale e di un atto applicativo di autorità periferica

rapporto tra atto presupposto e atto consequenziale: nel caso di contestuale

b) impugnazione di un atto presupposto di autorità centrale avente efficacia territorialmente

non limitata e di un atto consequenziale di autorità periferica, la competenza per l'intera

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controversia è del TAR del Lazio, sempre che l'illegittimità dell'atto consequenziale

venga fatta derivare dall'illegittimità dell'atto presupposto.

 Nelle leggi amministrative non è disciplinata la litispendenza, ( due ricorsi giurisdizionali

aventi per oggetto lo stesso provvedimento vengono proposti innanzi a più TAR); si

applicherà pertanto la disciplina del c.p.c. (art.39 c.p.c.): la competenza sarà del TAR prima

adito, secondo il principio della prevenzione.

 l'eccezione d'incompetenza non può essere rilevata d'ufficio. Le parti possono rilevarla entro

il termine perentorio di venti giorni dalla data di costituzione in giudizio, attraverso lo

strumento del regolamento di competenza.

 Tale ricorso deve essere indirizzato al Consiglio di Stato e notificato, a pena di nullità, a

tutte le parti a cui l'atto introduttivo sia stato notificato. La parte che propone il regolamento

è tenuta ad indicare, a pena di inammissibilità, il giudice da essa ritenuto competente.

 Il ricorso, dopo la notificazione alle parti, va depositato presso la segreteria del TAR davanti

a cui pende il giudizio in relazione al quale viene sollevata la questione d'incompetenza. Il

TAR potrà svolge solo un'indagine formale sull'integrità del contraddittorio, per assicurarsi

che sia stata offerta a tutte le parti la possibilità di manifestare la propria adesione o

opposizione, ma non potrà compiere alcuna indagine sull'ammissibilità e la ritualità del

ricorso del regolamento di competenza, indagine che è riservata al Consiglio di Stato.

 In seguito ad ordinanza del presidente, la segreteria del TAR cura la trasmissione degli atti

al Consiglio di Stato e con la stessa ordinanza viene disposta la sospensione del processo.

 Il TAR può anche pronunciarsi sulla sospensione dell'atto impugnato. La decisione, adottata

dal Consiglio di Stato in camera di consiglio, è vincolante per la competenza territoriale, e

dopo tale decisione la questione di competenza diviene incontestabile.

 In caso di accoglimento, il ricorrente deve riassumere il giudizio dinanzi al giudice di cui è

stata dichiarata la competenza entro trenta giorni dalla notifica della decisione del Consiglio

di Stato, altrimenti si verifica l'estinzione del giudizio.

 In caso di rigetto dell'istanza, invece, il giudizio prosegue innanzi al TAR originariamente

adito, senza che sia necessaria la presentazione di una nuova domanda di fissazione di

udienza. Va rilevato come il ricorrente possa, sia prima che dopo la proposizione del

regolamento, dare adesione alla iniziativa della controparte per la remissione del ricorso ad

altro Tar (cd.adesione alla richiesta di remissione ad altro tribunale).

4. Condizioni e presupposti del ricorso.

Occorre distinguere:

- condizioni dell'azione: elementi attinenti alla pretesa sostanziale, sono condizioni minime

necessarie per l'esistenza della stessa azione.

- senza queste il soggetto non potrebbe ottenere una sentenza di merito ad esso favorevole.

- Devono esistere per la proposizione del ricorso e perdurare nello stesso

- Tra esse si hanno: la posizione giuridica sostanziale (di regola un interesse legittimo), la

legitimatio ad causam (il ricorrente sia il titolare dell’interesse legittimo leso) e l'interesse a

ricorrere (che deve perdurare).

- presupposti processuali:

- sono quegli elementi necessari per la regolare instaurazione del rapporto processuale.

- Questi basta che sussistano all’inizio del processo

- Tali sono: la giurisdizione e la competenza del giudice, la capacità di essere parte, la capacità

processuale, la sussistenza degli elementi essenziali dell'atto introduttivo, l'integrità del

contraddittorio, l'impugnabilità dell'atto, il mancato esperimento del ricorso straordinario.

 È parte il soggetto che in proprio nome propone l'azione o contro cui l'azione è proposta. Si

distinguono: - 19 -

 ricorrente: è il soggetto che agisce in giudizio per la tutela di un interesse legittimo e al

quale venga riconosciuto l'interesse a ricorrere. Può essere ricorrente anche un ente

pubblico, allorché impugni un atto emesso da altra amministrazione, ma di solito si tratta di

privati;

 resistente: è la pubblica amministrazione che ha emanato l'atto; se l'atto impugnato è stato

emanato da più autorità, tutte queste sono parti necessarie;

 controinteressato: è il soggetto che, sia esso menzionato o no nell'atto, vanta una posizione

giuridica qualificata in relazione all'eventuale annullamento dell'atto, ed ha quindi una

posizione giuridica da difendere (es. titolare della concessione edilizia impugnata).

 Non sono invece parti necessarie i cointeressati, e cioè i soggetti che si trovino in una

posizione identica o analoga a quella del soggetto che ha proposto il ricorso o del resistente.

 A questi manca un particolare elemento per essere considerati controinteressati

 Il cointeressato, al quale non va notificato il ricorso, può eventualmente assumere la

posizione di interveniente, sia per appoggiare le posizioni del ricorrente (intervento ad

adjuvandum) sia per appoggiare la posizione del resistente (intervento ad opponendum).

 La capacità di essere parte (capacità processuale) è una manifestazione della capacità

giuridica e quindi hanno la capacità di essere parti tutti i titolari di posizioni giuridiche

soggettive.

 Per le persone fisiche che non abbiano la capacità d'agire e per le persone giuridiche stanno

in giudizio i legali rappresentanti. Va distinta la capacità di sare in giudizio sia come attore

sia come convenuto (rappresentanza processuale).

 Nei giudizi innanzi al Tar è indispensabile il patrocinio di un avvocato, tranne che si tratti di

giudizio elettorale per il quale il ricorrente può difendersi da sé stesso.

 Nei giudizi innanzi al Consiglio di Stato è indispensabile l'assistenza di un avvocato

cassazionista.

 Per la giurisdizione di legittimità costituisce presupposto del ricorso il provvedimento

impugnabile

 Sono impugnabili gli atti formalmente o materialmente amministrativi.

 Formalmente amministrativo se promana da un’autorità amministrativa Non sono tali gli

atti che provengono da organi giurisdizionali o da organi legislativi.

 Sono atti materialmente amministrativi quelli che fanno riferimento alla funzione amm.va.

Non sono tali quelli emanati nell’esercizio di una funzione legislativa o giurisdizionale, né

gli atti politici o di natura costituzionale. Provvedimento impugnabile è di regola solo l’atto

finale e conclusivo del procedimento, ma, in occasione della impugnativa di tale

provvedimento, possono essere denunciati i vizi degli atti endoprocedimentali che lo hanno

preceduto. Sono tuttavia impugnabili immediatamente gli atti endoprocedimentali

immediatamente lesivi o idonei a produrre un definitivo arresto del procedimento.

 L'interesse a ricorrere costituisce una condizione dell’azione (perché deve perdurare) di

tipo processuale del ricorso,

 Deve esistere e perdurare

 necessita accerare se vi sia stata una lesione materiale o morale della sfera individuale e se

sussiste un vantaggio potenziale che il ricorrente avrebbe dall'eventuale accoglimento del

ricorso.

 L'interesse a ricorrere deve essere attuale. Deve sussistere non solo al momento della

proposizione del ricorso, ma anche al momento della decisione. Se, durante il giudizio,

l'interesse a ricorrere viene meno, il giudizio sarà dichiarato estinto per sopravvenuta

carenza d'interesse. Per mancanza di attualità dell'interesse a ricorrere non sono

generalmente impugnabili i regolamenti e le circolari, potendo essere impugnati unitamente

all’atto che ad esso dà applicazione, a meno che da una clausola di tali atti normativi derivi

una lesione immediata e diretta. - 20 -

 Se non c’è interesse attuale la parte potrà intervenire nel processo se altro soggetto proponga

ricorso avverso lo stesso provvedimento

5. Il termine per ricorrere

 Il ricorso al TAR deve essere proposto, a pena di decadenza, entro sessanta giorni (termine

che resta sospeso durante agosto e la prima metà di settembre).

 Tale termine è rimasto fermo anche per la procedura accelerata (art.4 l.205 del 2000), per la

quale invece tutti gli altri termini sono stati ridotto alla metà

 L'irricevibilità del ricorso per decorrenza del termine è rilevabile d'ufficio in qualunque

tempo. Si distinguono tre specie di decorrenza del termine:

a) decorrenza dalla notificazione : vale per i diretti destinatari indicati dal provvedimento

amministrativo stesso o che siano facilmente individuabili dal contesto del medesimo ;

b) decorrenza dalla pubblicazione (sulla Gazzetta Ufficiale per gli atti statali, sul Bollettino

Ufficiale per gli atti regionali, sull'albo pretorio per quelli comunali) : vale per i soggetti che, pur

non essendo diretti destinatari del provvedimento, possono comunque avere un interesse alla sua

impugnativa ;

c) decorrenza dal momento della piena conoscenza come equipollente delle notifica o della

pubblicazione: quando non è prevista né la notificazione né la pubblicazione, oppure, pur

essendo previste, non siano state effettuate, il termine decorre dalla piena conoscenza comunque

acquisita da un soggetto. È sufficiente una conoscenza adeguata, seppur non integrale.

 Nel caso in cui la lesività e l'invalidità del provvedimento amministrativo si rendano palesi

solo dopo la notifica, per un atto o fatto sopravvenuto, è solo da tale momento che inizia a

decorrere il termine per l'impugnativa (interesse sopravvenuto).

 Il termine per ricorrere è perentorio, a pena di decadenza (si riferisce ad atti esecutivi e non

già ad atti ancora soggetti a controllo, per i quali il termine non decorre fino all'esito positivo

di tale controllo)

 eccezione si ha in caso di errore scusabile : il giudice può considerare valida la

presentazione o assegnare un breve termine per le notificazioni o la (es. vi sia stata

incertezza o difficoltà nell'interpretazione delle norme o a causa di oscillazioni della

giurisprudenza).

Nelle materie di competenza esclusiva va applicato il termine di prescrizione stabilito dal C.C. per il

determinato diritto soggettivo e, in particolare, se si tratta di pretesa di carattere patrimoniale.

CAP. 5 PROCESSO AMMINISTRATIVO

1. Il processo amministrativo.

Il processo amministrativo ha i seguenti caratteri:

 è un processo da ricorso (atipico, perché nel processo da ricorso normale, come quello in

cassazione prima deposito il ricorso e poi lo notifico, in quello amm.vo prima lo notifico

poi lo deposito), non da citazione, perché con l'atto introduttivo non si cita la controparte a

comparire in giudizio, ma ci si rivolge direttamente al giudice competente;

 è un processo con parte una parte necessaria, rappresentata dalla p.a.;

 è un processo ad iniziativa di parte: è rimessa alle parti non solo l'iniziativa de giudizio, ma

anche la presentazione dei c.d. principi di prova e vari altri atti di impulso (es. chiedere la

fissazione dell’udienza) se per 2 anni le parti non compiono atti il processo si estingue;

 è un processo in cui la domanda viene precisata con l’atto introduttivo del giudizio: la parte

ha l’onere di precisare il suo petitum nell’atto introduttivo o, al massimo, nel ricorso per

motivi aggiunti, il giudice amministrativo può esercitare i suoi poteri solo nell’ambito della

- 21 -

domanda e incorre nell’extrapetizione allorchè annulla l’atto per un vizio che non sia stato

dedotto dal ricorrente ovvero condanni la p.a. senza che il ricorrente lo abbia richiesto.

 Originariamente il processo amministrativo era stato configurato come un processo

impugnatorio tendente all’eliminazione di un provvedimento amministrativo.

 In seguito all’introduzione delle giurisdizioni di merito ed esclusiva l’oggetto del giudizio

si è esteso anche ai comportamenti della p.a., con la conseguenza che sono state ammesse

non solo le sentenze di annullamento, ma anche quelle di condanna e dichiarative.

La struttura del processo amministrativo presenta tre caratteristiche rispetto al processo civile:

1) alla istruttoria non è destinata una particolare fase (le eventuali prove si acquisiscono all’interno

della cognizione del ricorso stesso);

2) assume particolare rilevanza la fase cautelare, nella quale possono essere richieste dal ricorrente,

oltre alla sospensione del provvedimento impugnato, anche quelle altre misure cautelari che

possano dare una provvisoria soddisfazione alle pretese dell’attore. La efficacia delle misure

cautelari è di carattere provvisorio ed è destinata ad avere effetti fino a quando non viene

emessa la decisione di merito;

3) la esecuzione della sentenza è affidata allo stesso giudice che l’ha emessa attraverso il separato

giudizio di ottemperanza al giudicato amm.vo.

Ove non esistono norme specifiche per il processo amministrativo, la prassi è nel senso di far

riferimento alle norme del c.p.c., laddove applicabili.

2. Atto introduttivo del giudizio.

L'atto introduttivo del giudizio è il ricorso

Deve, in forma scritta, contenere i seguenti elementi:

a) intestazione al tribunale amministrativo competente ;

b) generalità del ricorrente (non è necessaria l'elezione di domicilio del ricorrente presso il comune

in cui ha sede il tribunale perché, in mancanza di tale elezione, si presume che il ricorrente sia

domiciliato presso la segreteria del tribunale amministrativo);

c) esposizione dei fatti e dei motivi (che devono essere indicati in modo specifico);

d) indicazione del petitum (=oggetto della domanda), che normalmente consisterà nell'annullamento

dell'atto ;

d) sottoscrizione del ricorrente e dell’avvocato

e) data

 È ammesso il ricorso collettivo di più ricorrenti avverso il medesimo provvedimento

amministrativo, a patto che gli interessi dei vari ricorrenti siano, se non identici, non in

conflitto tra loro.

 È inoltre ammissibile il ricorso cumulativo, ossia avverso più provvedimenti

amministrativi, fra i quali pero' sussista collegamento. Se i provvedimenti non sono tra di

loro connessi, il ricorso è ammissibile solo nei confronti del provvedimento che può

considerarsi principale.

 Il ricorso, a pena di nullità, deve contenere l'elencazione dei motivi su cui si fonda, con

l'indicazione degli articoli di legge e di regolamento che si ritengono violati.

 I motivi devono essere inerenti al provvedimento impugnato, non sono ammissibili motivi

formulati mediante rinvio per relationem a quelli dedotti con ricorso proposto contro altro

provvedimento amministrativo.

 Sono inammissibili i motivi dedotti in modo generico o in forma dubitativa.

 Il ricorrente che deduce più motivi ha diritto ad ottenere una decisione su ogni singolo

motivo. (principio dell’autonomia dei motivi di ricorso) Prassi poco accolta.

- 22 -

 Non è consentito addurre nuovi motivi dopo la notifica del ricorso, a meno che tali motivi

non siano dedotti sempre entro il termine per la proposizione del ricorso.

 qualora la conoscenza sopravvenuta di atti o documenti riveli l'esistenza di ulteriori vizi del

provvedimento amministrativo impugnato, è consentito al ricorrente di proporre ricorso per

motivi aggiunti mediante atto notificato alle controparti.

 Al fine di evitare la frantumazione del processo, la legge di riforma del processo ha stabilito

che vanno impugnati con ricorso per motivi aggiunti tutti i provvedimenti successivi a

quello impugnato che siano conseguenziali o connessi con esso (art.1, l.205). La

proposizione dei motivi aggiunti deve pero' avvenire entro il termine perentorio, decorrente

dalla data in cui il ricorrente ha avuto piena conoscenza delle circostanze poste a base dei

motivi stessi.

3. La notificazione.

 Essa è mirata ad instaurare il contraddittorio tra le controparti.

 L'atto introduttivo deve, quindi, entro il termine perentorio, essere notificato, a pena di

inammissibilità, sia all'autorità che ha emanato il provvedimento amministrativo impugnato,

sia ad almeno uno dei controinteressati.

 La notificazione può essere effettuata dall'ufficiale giudiziario o dal messo comunale.

L'attività dei suddetti è verbalizzata nella relata di notifica, che deve indicare:

- data della notificazione;

- generalità della persona cui la copia è stata notificata dal tribunale amministrativo

- sottoscrizione dell'agente notificatore.

 Non è invece necessaria la sottoscrizione del consegnatario.

 La relata di notifica costituisce atto pubblico e fa fede fino a querela di falso per tutte le

attività svolte dal notificatore.

 È possibile effettuare la notifica direttamente all'avvocato munito di procura alle liti e

autorizzato dal consiglio dell'ordine degli avvocati. In caso di urgenza, il presidente del

tribunale può autorizzare la notifica con qualsiasi mezzo idoneo, compresi quelli per via

telematica o per telefax (art.12, l.205).

 I ricorsi proposti contro le amministrazioni statali devono essere notificati presso

l'avvocatura dello Stato, in persona del ministro competente (e non dell'organo che ha

emesso l'atto, altrimenti si ha irregolarità, per sanare la quale è necessario rinnovare la

notifica). Per gli enti diversi dallo Stato, il ricorso è notificato al legale rappresentante presso

la sede dell'ufficio del medesimo.

 Quando più siano i controinteressati, è sufficiente la notifica ad almeno uno di essi, potendo

poi il tribunale amministrativo ordinare l'integrazione della notifica agli altri

controinteressati, entro un dato termine.

 Per le persone fisiche, il destinatario della notifica va ricercato nella sua residenza (cioè

nella casa di abitazione); la copia va consegnata al destinaTario personalmente o a persona

di famiglia o di servizio convivente, ma dovrà nella relata precisarsi la relazione di parentela

o di servizio. In mancanza di familiari o di dipendenti, la copia può essere consegnata al

portiere dello stabile, anche se il portiere non sia al servizio esclusivo del destinaTario; ma il

portiere deve sottoscrivere l'originale e al destinaTario deve essere data notizia dell'avvenuta

notifica mediante raccomandata. Le stesse modalità si osservano per la notifica al vicino di

casa, nell'ipotesi in cui questo si dichiari disposto a ricevere l'atto. Qualora nella casa non si

trovi nessuno o sia rifiutata la consegna dell'atto, la notifica viene effettuata con le modalità

della notifica ad irreperibile: affissione dell'avviso alla porta dell'abitazione, deposito della

copia alla casa comunale e spedizione della raccomandata con avviso di ricevimento. La

l.890 del 1982 ha introdotto la possibilità della notifica a mezzo servizio postale, attraverso

la spedizione di un plico raccomandato con avviso di ricevimento: la notificazione si ha per

avvenuta nel giorno in cui viene firmata la cartolina con avviso di ricevimento; se non è

- 23 -

possibile effettuare la consegna al destinaTario o ad altra persona abilitata a ricevere il plico,

l'ufficiale postale deposita il plico presso l'ufficio della posta, lasciando avviso del mancato

recapito del plico e la notifica si ha per avvenuta nel momento in cui il destinaTario lo ritira

oppure siano trascorsi dieci giorni dal deposito.

 Esistono poi forme speciali di notificazione per determinate persone:

a) per le persone di residenza o domicilio sconosciuti: si ha la pubblicazione del ricorso in riassunto

nel foglio annunzi legali della provincia in cui ha sede l'autorità che ha emesso l'atto e nella

Gazzetta Ufficiale;

b) per le persone residenti all'estero: si ha affissione di copia dell'atto nell'albo del tribunale e

spedizione di copia al destinaTario per mezzo posta in plico raccomandato; una terza copia è

consegnata al p.m. che ne cura la trasmissione al Ministero degli esteri;

c) per i miliTari: se la notifica non si può fare in persona propria, si effettua mediante consegna di

copia del ricorso al p.m. del tribunale del luogo in cui ha sede l'autorità che ha emanato l'atto per la

consegna all'interessato.

Infine va ricordata la notifica per pubblici proclami, che è consentita quando la notifica nei modi

ordinari risulti estremamente difficile per il rilevante numero di destinaTari. In tal caso il presidente

del tribunale adito autorizza il ricorrente a far inserire un riassunto del ricorso nel foglio degli

annunzi legali della provincia ove ha sede l'organo che ha emanato il provvedimento e nella

Gazzetta Ufficiale; contestualmente all'autorizzazione di notifica per pubblici proclami, il giudice

indica alcuni destinaTari cui la notifica va effettuata nei modi ordinari.

Anche nel processo amministrativo si applica il principio, sancito dal'art.156 c.p.c., per cui la

comparizione del destinaTario sana eventuali vizi della notifica.

4. Costituzione delle parti in giudizio.

 È con la notifica che viene soddisfatta l'esigenza del contraddittorio, ma è con il deposito

presso la segreteria del tribunale che si instaura il rapporto giuridico processuale e si

costituisce in giudizio il ricorrente.

 Una volta depositato il ricorso, il giudizio è istituito e procede fino ala decisione, anche se le

controparti intimate non si costituiscono. Non trovano infatti applicazione le disposizioni

sulla contumacia.

 Il deposito dell'originale del ricorso con la prova delle avvenute notifiche deve avvenire

entro trenta giorni dall'ultima notificazione (termine perentorio, a pena di decadenza del

ricorso).

 Entro tale termine deve essere anche depositata copia del provvedimento amministrativo

impugnato, anche se l'inadempienza di tale precetto non comporta decadenza (è infatti

previsto che l'amministrazione deve produrre, all'atto della costituzione, copia dell'atto,

nonché copia degli altri provvedimento amministrativo in base ai quali l'atto è stato

emanato; ma qualora la P.A. non ottemperi, il presidente ne ordina il deposito, fissando un

termine).

 Entro venti giorni da quello stabilito per il deposito del ricorso (e cioè entro 50 dalla notifica

del ricorso avversario) le controparti possono costituirsi in giudizio e presentare memorie (la

prima memoria è comunemente detta "controricorso").

 Tale termine non è pero' ritenuto perentorio dalla giurisprudenza, che ammette che le

controparti possono presentare documenti e memorie entro i termini di 20 e 10 giorni prima

dell'udienza

 Documenti e memorie vanno depositati ma non anche notificati; né esiste alcun obbligo

della segreteria di dare comunicazione di tale deposito.

 Il controinteressato, al quale sia stato notificato il ricorso, può a sua volta proporre ricorso

incidentale, per impugnare il provvedimento amministrativo in quella parte che non è stata

impugnata dal ricorrente o per motivi diversi da quelli dedotti da quest'ultimo.

- 24 -

 Il ricorso incidentale ha carattere accessorio a quello principale: la dichiarazione di

irricevibilità del ricorso principale preclude l'esame del ricorso incidentale.

 L'impugnazione proposta con il ricorso incidentale dovrebbe essere circoscritta al solo

provvedimento amministrativo impugnato con il ricorso principale; tuttavia si ammette

eccezionalmente che possa essere estesa ad un atto presupposto, qualora in esso l'atto

impugnato trovi il suo presupposto o fondamento o quando su tale atto si fondi la

legittimazione a ricorrere del ricorrente principale.

 Il ricorso incidentale deve essere proposto entro il termine perentorio di trenta giorni dallo

scadere del termine per la proposizione del ricorso principale

 Esso va depositato nel termine di dieci giorni dall'ultima notificazione. Al ricorso

incidentale la parte intimata può resistere, depositando in segreteria memorie e documenti

entro il termine di ulteriori dieci giorni (termine non perentorio).

 L'unico intervento ammesso nel giudizio amministrativo è quello volontario adesivo, non

essendo ammissibile né quello principale, né quello litisconsortile, né quello per ordine del

giudice.

 Possono proporre intervento o i cointeressati o gli stessi controinteressati

 L'intervento può essere sia a sostegno del ricorrente (intervento ad adiuvandum), sia a

sostegno del resistente (intervento ad opponendum).

 L'interesse che legittima l'intervento deve essere accessorio rispetto a quello del ricorrente;

non è necessario che sia un interesse giuridicamente qualificato, essendo sufficiente un

interesse anche di mero fatto.

5. Fase cautelare

 Facoltà del ricorrente di richiedere misure cautelari prima della sentenza di merito o prima

del ricorso

 il ricorrente richiede che il giudice emetta una misura provvisoria.

 Poiché la proposizione del ricorso giurisdizionale non sospende la efficacia del

provvedimento impugnato, nelle more del giudizio, potrebbero derivare danni gravi ed

irreparabili (es un espropriazione e demolizione di un edificio)

 La misura cautelare ha assunto, per le materie di competenza esclusiva, la funzione

anticipatoria della decisione di merito, di guisa che la tutela cautelare si è trasformata da

misura originariamente inibitoria, in misura di tutela sommaria di realizzazione anticipata

degli effetti della sentenza definitiva. La definizione nel merito del giudizio amministrativo

comporta la automatica caducazione degli effetti della ordinanza cautelare emessa.

 Il giudice amministrativo è stato abilitato ad adottare tutte “le misura cautelari, che, secondo

le circostanze, appaiono più idonee ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione

del ricorso” (art.21 legge Tar, novellato dall’art.3, l.205). Le principali misure cautelari sono

le seguenti:

sospensione della efficacia del provvedimento impugnato: comporta la provvisoria inefficacia

1) dell’atto impugnato. Essa ha come fine quello di conservare immutata fino al termine del

giudizio la situazione esistente, impedendo che possano essere prodotti ulteriori effetti ovvero

adottati atti conseguenziali.

ordinanza-ingiunzione di pagamento di somme di denaro: per le materie di giurisdizione

2) esclusiva, il giudice ordina all’amministrazione il pagamento in via provvisoria in tutto o in

parte dell’importo del credito vantato dal ricorrente.

Ordinanza propulsiva di esecuzione di obblighi di facere: nel caso di impugnativa di

3) provvedimenti negativi o di comportamenti omissivi, la p.a. può essere condannata ad adotTare

provvisoriamente il provvedimento positivo. Il legislatore ha espressamente ammesso la misura

cautelare propulsiva, sia in caso di provvedimento negativo, sia in caso di inerzia

dell’amministrazione sulla istanza del provato (art.21 bis, l.Tar, aggiunto dall’art.2, l.205).

- 25 -

Ordinanza di revisione del provvedimento: può essere ordinato di provvedere al riesame del

4) provvedimento o del comportamento in relazione ai nuovi fatti e documenti (procedura del

remand).

Presupposti per la concessione della misura cautelare sono:

- fumus boni juris:. Il giudice deve compiere un sommario esame delle questioni di merito, che

sia tale da indurre “ad una ragionevole previsione sull’esito del ricorso”.

- periculum in mora: deve sussistere il pericolo che dalla mancata adozione di una misura

cautelare derivino gravi danni, che difficilmente potrebbero essere riparati attraverso una

decisione favorevole al termine del ricorso.

Fase di processo cautelare

 La istanza della misura cautelare, se non inserita in seno al ricorso, deve essere proposta con

atto a parte e notificata alla p.a. ed agli eventuali controinteressati.

 L’udienza di discussione della istanza viene fissata nella prima camera di consiglio utile

dopo il decorso del termine di 10 gironi liberi decorrenti dalla ultima notificazione

 In caso di estrema gravità ed urgenza il ricorrente può chiedere al presidente del tribunale la

misura di una misura cautelare provvisoria (decreto presidenziale ante causam). tale decreto

è soggetto a convalida da parte del collegio nella prima camera di consiglio utile.

 La legge di riforma esige una puntuale motivazione dell’ordinanza collegiale o del decreto

presidenziale, con cui la misura cautelare viene concessa.

 Occorre quindi una specifica motivazione su due punti: sul “pregiudizio” allegato dal

ricorrente; sui “profili che ad un sommario esame inducono ad una ragionevole previsione

dell’esito del ricorso”.

 L’esecuzione dell’ordinanza cautelare costituisce un obbligo per la p.a., che ha il dovere

inderogabile di adeguare al dispositivo dell’ordinanza la situazione di fatto e di diritto.

 Si deve rilevare che possono intervenire fatti sopravvenuti, in relazione ai quali può

ravvisarsi l’esigenza di una revoca di modifica dell’ordinanza già emessa.

 Inoltre, contro le ordinanze con le quali è stata concessa la misura cautelare è ammesso

ricorso in appello al Consiglio di Stato entro il termine di 60 giorni dalla notifica

dell’ordinanza ovvero entro 120 giorni dalla comunicazione dell’avviso di segreteria (per

cui il “termine lungo” per impugnarla non è di un anno, come previsto dall’art.327 del

c.p.c.).

2. Questioni incidentali.

 Circostanze che comportano un incidente nel processo, per alcune provvede lo stesso

giudice amministrativo, ed il corso del giudizio non subisce alcuna modifica; per altre il

giudice amministrativo dispone facoltativamente la sospensione; per altre, infine, va

disposta la sospensione necessaria, in attesa che sulla questione decida altra autorità

giurisdizionale.

Il regolamento preventivo di giurisdizione

a)  è uno strumento concesso alle parti per ottenere in via preventiva una pronuncia della Corte

di Cassazione sulla giurisdizione.

 È eccezione all’iter normale che prevederebbe: primo grado davanti al TAR, appello al

Consiglio di stato e in ultima istanza Corte Cassazione per difetto di giurisdizione.

 La domanda di regolamento preventivo può essere proposta in qualsiasi momento fino a

quando la causa non venga discussa e trattenuta per la decisione di merito.

 Legittimate a proporre il regolamento sono tutte le parti in causa, compreso l'interveniente.

- 26 -


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
A.A.: 2004-2005

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Novadelia di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto amministrativo e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università La Sapienza - Uniroma1 o del prof Scienze giuridiche Prof.

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