Diritto amministrativo

SituaZioni giuridiche soggettive e loro vicende

Qualità giuridiche, status, capacità e situazioni giuridiche

Una delle funzioni essenziali dell’ordinamento giuridico è quella di risolvere i conflitti di interessi che inevitabilmente sorgono tra le persone. L'ordinamento riconosce i soggetti come tali, e qualifica giuridicamente i loro comportamenti: la situazione giuridica soggettiva è la concreta situazione in cui è collocato o meglio di cui è titolare un soggetto secondo l’ordinamento.

I modi di essere giuridicamente definiti di una persona o di una cosa di cui l’ordinamento giuridico faccia presupposto per l’applicabilità di disposizioni, si definiscono qualità giuridiche (es. qualità di residente). La totalità delle stesse ne definiscono la soggettività e formano la sfera giuridica dell’individuo.

Diverso significato assume il termine di status utilizzato in ordine al soggetto che si trovi in una particolare posizione in seno all’ordinamento. Gli status sono le qualità attinenti alla persona che derivano dalla sua appartenenza ad un gruppo e rappresentano il presupposto per l’applicazione di alcune norme.

La capacità giuridica è l’idoneità di un soggetto ad essere titolare di situazioni giuridiche. Dalla capacità giuridica si distingue la capacità di agire, ovvero l’idoneità a gestire le vicende delle situazioni giuridiche di cui il soggetto è titolare. Si acquista a 18 anni. La capacità di agire differisce poi dalla legittimazione ad agire, la quale si riferisce a situazioni specifiche e concrete. Essa consiste in una specifica posizione, e non in una qualità del soggetto rispetto agli interessi. Un esempio: un soggetto ha la capacità di agire in relazione al potere di intervento nei procedimenti amministrativi ma ha legittimazione ad agire solo se in concreto sia pendente un procedimento che coinvolga i suoi interessi.

Potere, diritto soggettivo, dovere ed obbligo

Le situazioni giuridiche hanno un referente soggettivo: per quanto riguarda l’amministrazione pubblica, titolari di poteri, diritti e doveri sono gli enti pubblici. Il potere è la potenzialità astratta di tenere un certo tipo di comportamento. Nel diritto amministrativo occorre poi ricordare che, oltre ai poteri amministrativi, molte amministrazioni dispongono del potere normativo. Inoltre, hanno una particolare rilevanza i poteri che il soggetto pubblico è in grado di esercitare prescindendo dalla volontà del privato e dunque, procedendo unilateralmente una vicenda giuridica relativa alla sfera giuridica dello stesso. Le vicende giuridiche sono normalmente rappresentate dalla costituzione, estinzione o modifica di situazioni giuridiche.

Una situazione giuridica di vantaggio è costituita dal diritto soggettivo: la legge attribuisce al soggetto di realizzare il proprio interesse indipendentemente dalla soddisfazione dell’interesse pubblico curato dall’amministrazione. Il diritto soggettivo è tutelato in via assoluta, poiché è garantito il soddisfacimento pieno del suo interesse, e può dunque essere definito come situazione giuridica di immunità al potere.

Il potere amministrativo comporta un’incisione nella sfera dei privati, per questo deve essere tipico, ovvero predeterminato dalla legge secondo il principio di legalità. La legge deve individuare tutti gli elementi del potere onde evitare autoattribuzioni di poteri o dei suoi elementi da parte dell’amministrazione. Le norme che, attribuendo poteri, riconoscono interessi pubblici vincenti su quelli privati, sono norme di relazione caratterizzate dal fatto di risolvere conflitti intersoggettivi di interessi. Il potere è ovviamente da esse circoscritto entro certi limiti affinché non venga violato il diritto soggettivo del privato. Le norme di relazione esprimono quindi un giudizio tra interessi e tutelano in modo esclusivo quello del privato entro il limite al di là del quale viene protetto l’interesse della pubblica amministrazione.

Il riconoscimento di un diritto soggettivo presuppone che l’ordinamento valuti come prevalente l’interesse del titolare del diritto stesso, accordandovi protezione mediante norme. Situazioni di svantaggio sono il dovere e l’obbligo. Il dovere è il vincolo giuridico a tenere un dato comportamento positivo o negativo (fare o non fare), l’obbligo è il vincolo del comportamento del soggetto in vista di uno specifico interesse di chi è il titolare della situazione di vantaggio: si pensi al diritto di credito, connesso all’obbligazione del debitore. L’amministrazione è soggetta ai doveri propri di tutti i soggetti dell’ordinamento, e può anche essere soggetta ad obblighi.

Interesse legittimo

Come abbiamo visto l’ordinamento riconosce prevalenza agli interessi che possono entrare in conflitto tra loro attribuendo di volta in volta diritti (se prevale l’interesse del soggetto privato) o poteri amministrativi (quando prevale l’interesse pubblico) i quali ultimi consentono di produrre vicende giuridiche in ordine a situazioni dei terzi. Nei confronti dell’esercizio del potere, il privato si trova in uno stato di soggezione. Tra gli interessi distinguiamo: l’interesse pretensivo, in cui il privato pretende qualcosa dall’amministrazione, e l’interesse oppositivo che si ha quando un privato si oppone all’esercizio di un potere che potrebbe essere per lui svantaggioso.

In entrambe le ipotesi è chiaro che il privato non ha un diritto soggettivo poiché il suo interesse non è tutelato in maniera assoluta dall’ordinamento ma dipende dall’esercizio di un potere dell’amministrazione. Al riguardo si può osservare che accanto alla disciplina che attribuisce il potere, vi è quella che lo regolamenta: esso non è lasciato al totale libero arbitrio dell’amministrazione, ma è retto da una serie di disposizioni precise. La pretesa alla legittimità dell’azione amministrativa è l’interesse legittimo, figura assai controversa ma di fondamentale importanza. Si scopre quindi che il privato non è affatto privo di tutela, egli ha infatti la pretesa tutelata giuridicamente che l’attività della pubblica amministrazione si svolga in modo corretto e legittimo. Ad ogni modo l’interesse legittimo pur essendo una situazione soggettiva di vantaggio, si inserisce in un contesto di soggezione all’esercizio del potere. Non a caso viene definito come la posizione di vantaggio consistente nell’attribuzione al privato di poteri volti ad influire sul corretto esercizio del potere da parte dell’amministrazione. Tuttavia esiste la possibilità che l’interesse finale risulti non soddisfatto anche in presenza di un legittimo comportamento dell’amministrazione.

Il titolare dell’interesse legittimo possiede: i poteri di reazione (ricorsi amministrativi e giudiziari volti ad ottenere l’annullamento dell’atto amministrativo); i poteri di partecipare al procedimento amministrativo; ed infine il potere di accedere ai documenti della p.a. L’interesse legittimo sorge quando e soltanto quando la soddisfazione dell’interesse di un soggetto dipende dall’esercizio di un potere. Facciamo inoltre un accenno agli interessi procedimentali che avrebbero la caratteristica di attenere a “fatti procedimentali”.

Interessi diffusi ed interessi collettivi

L’interesse legittimo è un interesse personale, differenziato rispetto ad altri interessi, e qualificato, poiché preso in considerazione da una norma che lo protegge. Il problema della qualificazione e della differenziazione emerge in tutta la sua delicatezza con riferimento agli interessi superindividuali, distinguibili in interessi diffusi e interessi collettivi. Allo stato oggi non spetta più il monopolio degli interessi generali, ma le esigenze collettive sono rappresentate ed elaborate anche da soggetti privati. Tipici esempi di interessi superindividuali sono l’interesse ambientale, quello alla salute e così via: posto che appartengono a tutti, chiunque può agire in giudizio per la loro tutela.

In particolare, gli interessi diffusi appartengono ad una pluralità di soggetti ed attengono a beni non suscettibili di fruizione differenziata. Gli interessi collettivi, viceversa, sono interessi che fanno a capo ad un gruppo organizzato. L’evoluzione giurisprudenziale ha dovuto affrontare il problema di trasformare interessi diffusi e collettivi in interessi “differenziati” (e perciò legittimi), facenti capo a soggetti privati, una volta abbandonata la via che affida esclusivamente ai soggetti pubblici la tutela degli interessi generali. Portatori di interessi superindividuali sono associazioni, comitati e via dicendo.

Il problema dell’esistenza di altre situazioni giuridiche soggettive

Facendo riferimento all’esercizio del potere di espropriazione, possiamo osservare che in questa situazione, esiste il potere ma non ricorre il diritto, anche se il privato ne è innegabilmente titolare (diritto di proprietà). Introduciamo quindi il principio di relatività delle situazioni giuridiche soggettive: il diritto di proprietà si configura come diritto fino al punto in cui non venga in considerazione un potere dell’amministrazione di disporre di un interesse del privato.

Non si può quindi parlare di affievolimento o degradazione del diritto, fenomeno che, secondo un orientamento largamente seguito in giurisprudenza, si riferirebbe alla vicenda di un diritto il quale, venendo a configgere con un potere, si trasformerebbe in interesse legittimo. La dottrina parla talora di diritto in attesa di espansione per indicare la situazione in cui l’esercizio di un diritto dipenda dal comportamento dell’amministrazione, che consentirebbe appunto l’espansione dello stesso. In realtà, a fronte del potere, il privato è titolare di un interesse legittimo, anche se la posizione per così dire di partenza si configura come diritto ove considerata indipendentemente dal potere. L’aspettativa è invece la situazione in cui versa un soggetto nelle more del completamento della fattispecie costitutiva di una situazione di vantaggio (diritto, potere).

Le situazioni giuridiche protette dall’ordinamento comunitario

Le situazioni giuridiche protette dall’ordinamento comunitario consistono essenzialmente in poteri. Risultano protetti: il principio della libera circolazione delle persone, che implica l’abolizione delle discriminazioni fondate sulla nazionalità (giova ricordare che alla libera circolazione è ammessa una deroga per motivi di ordine, sicurezza e sanità pubblici); il principio della libera circolazione dei capitali (entro certi limiti); la libertà di stabilimento, che comporta l’esercizio di attività non salariate e la costituzione e gestione delle imprese; la libera prestazione di servizi e la libertà di concorrenza. A quest’ultimo proposito la Corte di giustizia ha stabilito che il principio della libertà di commercio è soggetto a taluni limiti giustificati dagli scopi dell’interesse generale perseguiti dall’unione, purché non si comprometta la sostanza di quei diritti. Interessa il diritto amministrativo anche la libertà di circolazione dei beni.

Il diritto comunitario infine, impone alcuni obblighi di servizio pubblico nelle ipotesi in cui occorra soddisfare determinati criteri di continuità, regolarità e capacità cui il privato non si atterrebbe ove seguisse soltanto il proprio interesse economico e consente così di individuare i correlativi diritti dei cittadini alle prestazioni che ne costituiscono l’oggetto.

Le modalità di produzione degli effetti giuridici

L’ordinamento determina direttamente o consente le vicende giuridiche (costituzione, modificazione, estinzione) relative a rapporti giuridici e a situazioni giuridiche soggettive, secondo modalità differenti. Le vicende possono essere prodotte dall’ordinamento al verificarsi di alcuni fatti che hanno la funzione di semplici presupposti per la produzione dell’effetto (es. nascita o morte); la causa di quella vicenda giuridica è però da rintracciarsi direttamente nell’ordinamento.