Diritto aeronautico

Diritto aeronautico

In dottrina ci si è per molto tempo domandati quale fossero i limiti dell’oggetto di studio del diritto aeronautico.

Limiti del diritto aeronautico

- Il diritto aeronautico comprende solo aspetti privatistici?

- O si estende oltre i confini di tali rapporti?

Sicuramente nell’aspetto privatistico di questa disciplina vanno fatti ricadere elementi quali: il contratto di trasporto, i rapporti che intercorrono fra proprietario dell’aeromobile e colui che ne è vettore, lo status dell’aeromobile, il c.d. lavoro aereo riguardante il personale di bordo ecc.

La corrente che prevalse fu quella secondo cui il diritto aeronautico non si limitasse solo ai rapporti privatistici ma riguardasse anche tutti quei profili ad essi interconnessi. Non è infatti possibile considerare il diritto aeronautico totalmente avulso dalle componenti esterne con cui spesso entra in contatto, vedi gli aspetti internazionali o pubblicistici che lo riguardano da vicino.

Estensione del diritto aeronautico

Senza dubbio l’ambito del diritto aeronautico si è notevolmente esteso; basti pensare che già nel codice della navigazione del 1942 (R.D. 327/1942) erano presenti più profili (civilistici, penali, internazionali) nonostante la sua creazione risalga appunto alla prima metà del XX secolo.

Ai suoi albori il diritto aeronautico si sviluppò in maniera piuttosto singolare: le sue disposizioni furono infatti create ma non subito applicate per le problematiche di ordine internazionale. La Convenzione di Parigi per il regolamento della navigazione aerea del 1919 fu il primo accordo intervenuto fra più stati per disciplinare l’impiego dei mezzi aerei.

La Convenzione tratta materie in ambito di diritto pubblico aeronautico ed istituì per la prima volta il principio della piena ed esclusiva sovranità dello stato dello spazio atmosferico sovrastante il suo territorio; si stabilì che ogni nazione avesse il potere di regolare la circolazione aerea sul proprio territorio e di concedere o meno ad altri stati il diritto di utilizzare il proprio spazio aereo nelle rotte stabilite.

Il clima postbellico in cui avvennero tali accordi internazionali non “sponsorizzò” l’aviazione c.d. civile; in questi anni infatti la regolamentazione della navigazione aerea riguarda soprattutto aspetti di carattere militare.

Una sorta di inizio del diritto aeronautico si ha quindi con il riconoscimento del diritto di sorvolo e del diritto di atterrare sul territorio di uno stato per motivi tecnici e non commerciali. Dal 1919 in poi avvengono però notevoli progressi.

Si assistette infatti ad un incremento dell’attività aviatoria per ragioni civili (trasporto di persone e cose) che però non poté elevarsi a vera e propria attività commerciale in quanto i mezzi di quei tempi non erano performanti né tantomeno sicuri.

Convenzioni internazionali

La Convenzione di Varsavia del 1929 andò incontro al bisogno di tutela per i passeggeri o per i loro aventi causa; se infatti la Convenzione di Parigi trattò aspetti pubblicistici, quella di Varsavia andrà a regolare il settore del diritto aeronautico privato.

La Convenzione di Varsavia mise un limite alla responsabilità, fino ad allora illimitata, per danni al passeggero, al bagaglio e alle merci, per evitare che gravi sinistri inducessero le compagnie aeree a rivedere la loro politica di investimento fermando così lo sviluppo del settore.

Ulteriore evoluzione normativa in ambito aeronautico privatistico si ebbe con la Convenzione di Roma del 1933 (a cui poi seguì una seconda Convenzione svoltasi sempre a Roma nel 1952). La Convenzione di Roma del 1933 riguarda i danni causati dall’aeromobile ai terzi sulla superficie.

Questo tipo di responsabilità è tipica del diritto aeronautico e riguarda il danno che incide sui terzi sulla superficie terrestre e prevede l’obbligo di risarcimento per l’esercente.

Viene posto l’accento sull’esercente in quanto chi attua l’esercizio dell’aeromobile non necessariamente svolge un’attività a carattere imprenditoriale, da intendersi quale attività organizzata che magari vede l’arruolamento di un equipaggio. Ci si vuole riferire qui al fatto che la navigazione aerea può comprendere anche fattispecie in cui non è presente alcun elemento imprenditoriale: vedi il volo sportivo, ovvero con finalità turistiche o artistiche.

Va poi sin da subito accennato il fatto che esercente e vettore possono, ma possono anche non essere, la stessa persona.

Il codice della navigazione

Il Codice della Navigazione, promulgato con R.D. 327/1942, è un testo normativo sicuramente singolare. Solo l’Italia ebbe l’idea di racchiudere in un codice l’attività marittima ed aerea nazionale.

Contributo fondamentale venne sicuramente apportato dal pensiero di Antonio Scialoja, il quale individuò nella navigazione una sorta di trasporto tecnico-autarchico che fa riferimento al concetto di spedizione: durante tutto il percorso non si hanno contatti con la terraferma, sia se il trasporto è marittimo o aereo, e quindi si hanno inevitabilmente rischi che vanno regolati da criteri di navigazione che siano autonomi e facilmente attuabili.

Questa concezione non era di certo scevra di elementi politici, soprattutto figli del momento storico in cui fu elaborata. Vi era infatti la volontà di creare un sistema del diritto della navigazione coerente con l’assetto politico, che prevedesse l’esaltazione dei principi nazionalistici, il rifiuto di disposizioni di carattere internazionale, e con un isolamento più teorico che altro.

La costruzione di Scialoja possedeva al contempo una forte apertura in quanto è riuscita a sviluppare un sistema che, sorto intorno all’originario nucleo centrale da cui aveva preso le mosse, è stato per un verso comprensivo di tutte le situazioni giuridiche e dei rapporti attinenti al trasporto, e che ha comunque cercato di superare la considerazione di un solo mezzo di trasporto, riconoscendo lo stesso valore a tutti.

Il richiamato concetto di trasporto “autarchico” è senz’altro alla base della navigazione sicura ed efficiente. Il Codice della navigazione del 1942 unisce diritto marittimo e diritto aeronautico ribaltando reciprocamente gli istituti per adattarli all’aria ed al mare.

Normativa aeronautico-marittima

La normativa codicistica aeronautico-marittima è peculiare per 2 ordini di ragioni:

• È l’unica che in Europa accomuna mare ed aria.
• Crea un corpus normativo autonomo, cioè dotato di autonomia normativa: secondo l’art. 1, primo comma cod. nav. sono fonti del diritto aeronautico:
  • Codice di navigazione
  • Leggi
  • Regolamenti
  • Norme corporative
  • Usi

Al secondo comma dell’art. 1 cod. nav. si prevede che in mancanza si applichi per analogia legis e iuris il diritto civile comune.

Ciò che qui si vuole evidenziare è il fatto che la citata autonomia normativa del codice della navigazione, fa sì che la materia della navigazione sia in grado di generare una norma regolatrice e solo ove non sia possibile applicare una norma del campo della navigazione, allora potrà applicarsi il diritto civile, o meglio il diritto comune.

Questo implica che una norma inferiore, ma speciale, e quindi una norma del codice della navigazione, prevarrà nei confronti di una norma anche superiore che non provenga dalla legislazione in ambito della navigazione ma appartenga al diritto comune.

Si prevede questa disapplicazione del diritto comune perché l’attività esercitata nella navigazione è attività pericolosa e richiede un’autonomia particolare nel suo esercizio; si rende pertanto necessaria la presenza di un diritto autonomo.

Come detto il codice della navigazione nacque in un contesto fortemente nazionalista e quindi contrastante con altri stati e diffidente rispetto a quanto non proveniente dallo stato italiano. Questo si riverbera sulla tecnica legislativa utilizzata dal legislatore del 1942, che ad esempio non recepì nell’immediato le Convenzioni internazionali e contribuì ad aumentare il delta fra le disposizioni internazionali e nazionali.

Tale autonomia è da intendersi nel sistema e non dal sistema. Non a caso l’autonomia descritta è stata anche limitata dalla Corte costituzionale in tema di lavoro marittimo aereo; in tale ambito del rapporto di lavoro vi erano deroghe quali il recesso ad nutum che nel tempo sono state colpite dalle sentenze costituzionali perché violavano i principi costituzionali.

Per quanto attiene alla limitazione dell’obbligazione risarcitoria, prevista già nella Convenzione di Varsavia del 1929, va detto che in passato gli aerei non erano sicuri; in caso di sinistro gli aventi causa chiedevano un risarcimento e questo poneva sicuramente il problema di effettuare un bilanciamento tra:

• Richieste dei danneggiati
• Sviluppo dell’aviazione

In quest’ottica si scelse di mantenere la responsabilità del vettore ma, ove questi non abbia agito dolosamente, gli si concesse un beneficio: egli risponderà in questo caso non più illimitatamente ma fino ad una certa soglia stabilita per legge. Facendo questo si limita non la responsabilità, bensì si limita l’obbligazione risarcitoria.

Convenzione di Varsavia e sentenze costituzionali

Come detto la soglia di limitazione dell’obbligazione risarcitoria venne prevista già nella Convenzione di Varsavia; un Protocollo la modificò poi ulteriormente, e comunque nel corso degli anni venne emendata. Dal 1955 in poi però questa soglia non venne più aggiornata.

La Corte costituzionale si pronunciò in materia nella sent. 32/1985 dichiarando illegittima la norma interna che dava attuazione alle Convenzioni di Varsavia del 1929 e dell’Aja del 1970 e quindi alla limitazione dell’obbligazione risarcitoria. Secondo la Corte non esiste un principio che osti alla limitazione dell’obbligazione risarcitoria, tuttavia la Costituzione tutela le persone; di conseguenza se una limitazione può essere accordata ad un soggetto, questa non deve mai essere inadeguata.

La Corte prescrisse che i requisiti fondamentali per limitare l’obbligazione risarcitoria sarebbero dovuti essere:

• Certezza
• Adeguatezza

La Corte, nella sent. 32/1985, dichiarò incostituzionale la norma recettizia nella parte in cui non assicurava che la somma sarebbe stata versata. Ritenne poi che la mancata indicizzazione della soglia fissata ormai 30 anni prima fosse anacronistica. Va detto che in Italia si decise di colmare la lacuna dell’indicizzazione con una legge interna, nell’attesa che fossero compiuti interventi legislativi a più ampio spettro a livello comunitario ed internazionale.

La sentenza della Corte Costituzionale italiana funse da collettore verso l’innovazione di tale principio, e l’Italia assunse un ruolo di vero e proprio promotore di una nuova disciplina sul risarcimento. Da qui si apre infatti un processo che durò fino alla Convenzione di Montreal 1999 che sostituì la disciplina previgente, compresa quella del reg. UE 2027/1997.

Autonomia del diritto della navigazione

Tornando al concetto di autonomia del diritto della navigazione, va detto che le Convenzioni internazionali sono a loro volta un limite a tale autonomia, almeno fino all’introduzione nel 2005-2006 del rinvio dinamico.

Questi accordi fra stati fanno sì che il diritto aeronautico sia un diritto tutt’altro che relegato alle legislazioni interne. L’autonomia sancita dall’art. 1 cod. nav. va quindi letta integrandola ed interpretandola nell’ottica dell’insieme delle fonti presenti.

Le fonti del diritto aeronautico

Si vuole ora fornire un elenco coordinato e sistematico delle fonti del diritto aeronautico:

• Costituzione e leggi costituzionali: l’art. 117 Cost., che sancisce le materie di legislazione esclusiva, concorrente e residuale, affida alle competenze esclusive statali la sicurezza e la tutela dell’ambiente, mentre affida alla competenza concorrente Stato-regioni la disciplina dei porti e degli aeroporti civili.
• Diritto derivato dell’UE: tale complesso di norme prevale, secondo diverse sentenze della Corte di Giustizia UE sul diritto interno e anche sulle norme costituzionali.
• Norme inserite in Convenzioni internazionali
• Codice della navigazione e leggi speciali della navigazione: le norme speciali sono, va detto, sempre meno speciali e sempre meno autonome. Le leggi speciali possono scaturire sia dalla legislazione nazionale che da quella regionale, oggi equiparate.
• Normativa regolamentare in materia di navigazione: all’interno di questa legislazione di rango sub-legislativo troviamo i regolamenti emanati dall’ENAC che riguardano diversi aspetti tecnici dell’aviazione.

ICAO e regolamenti ENAC

A seguito dell’internazionalità che caratterizza il settore dell’aviazione vi è il bisogno che i soggetti operanti in tale settore si capiscano e possano comunicare tra loro; normalmente questo avviene in lingua inglese. L’ICAO, di cui si tratterà in seguito, ha emanato i c.d. emanati tecnici o annessi ICAO, ossia disposizioni tecniche su materie specifiche e rilevanti nell’ambiente dell’aviazione. Oggi gli annessi ICAO sono 19.

L’ICAO è stata costituita dalla Convenzione di Chicago del 1944, che ha visto l’adesione di gran parte degli stati alla Convenzione ma non agli allegati tecnici che vanno recepiti in quanto la stessa Convenzione di Chicago prescrive di conformarsi ai principi formalizzati dagli annessi ICAO; solo il recepimento di tali atti renderebbe infatti cogente le prescrizioni ICAO.

La questione problematica della ratifica dei 19 annessi ICAO a livello nazionale, per quanto riguarda l’Italia, ha avuto termine solo nel 2005-2006, con la revisione della parte aeronautica che ha riformato il codice della navigazione, adeguandolo alla normativa vigente.

Tale annoso processo si è concluso nell’emanazione di 2 decreti legislativi:

• D.lgs. 96/2005
• D.lgs. 151/2006

Il recepimento degli allegati ICAO, sino agli anni 80 avveniva mediante un procedimento bifasico consistente in:

• D.P.R. che recepisse i principi dettati a livello ICAO
• D.M. che ne prevedesse l’attuazione

Tale modus agendi iniziò ma rimase inceppato fino agli anni 2000 quando si è deciso di prevedere che il recepimento degli allegati ICAO debba farsi per regolamenti appositi, emanati anche da ENAC. Dal 2006 in poi le disposizioni ICAO vengono inserite nell’ordinamento giuridico nazionale nella forma di regolamento ENAC.

Usi in materia di navigazione

Fanno riferimento al contratto di trasporto ed al contratto di assicurazione; essi subiscono forti limitazioni. La colpa nautica è una figura propria del diritto della navigazione a livello internazionale. È una storica discriminante opposta dai vettori alla controparte ove queste abbiano pretese risarcitorie.

Nel trasporto di cose determinate vi è un forte squilibrio contrattuale tra vettore e contraente, in quanto il vettore è un grande imprenditore, invece il contraente occupa normalmente una piccola parte della capacità della nave o dell’aeromobile. Il vettore ha infatti solitamente n contratti di trasporto con altrettanti n contraenti. Ciò assegna una sorta di potere sconfinato del vettore di sottrarsi a responsabilità in caso di inadempimento, c.d. neglicence clause, pratica però progressivamente limitata a partire dagli USA nel 1893.

Oggi i fattori esimenti sono diversissimi; tra essi troviamo la colpa nautica, fatto colposo che attiene alla condotta della nave o dell’aereo per cui il vettore non risponde. Essa compare già nella Convenzione di Varsavia del 1929 ma non è contemplata dal cod. nav.

Per quanto concerne invece il trasporto di cose non determinate questa disparità si attenua, ed i poteri contrattuali hanno meno divario.

Le istituzioni aeronautiche

Sono istituzioni aeronautiche quegli enti che espletano funzioni nell’aviazione civile istituite da Convenzioni, per legge, o autonome. In Italia si è “fissato” un sistema sul finire degli anni 90, a seguito di vari conflitti precedenti:

• In primis al vertice istituzionale vi era il Ministero dei Trasporti, centrale e periferico, e che mediante il c.d. direttore di aeroporto, una sorta di rappresentante del Ministero, agiva nelle materie di aviazione civile.
• Anche oggi il Ministero dei trasporti è al vertice ma non ha un ruolo attivo; tuttavia continua a detenere importanti funzioni di indirizzo politico, vigilanza e controllo.

Il Ministero ad esempio gestisce e promuove le trattative per accordi in materia di aviazione, pur non avendo più quel ruolo propulsivo detenuto in passato. Questo ruolo attivo è passato ad ENAC.

Ruolo e funzioni di ENAC

ENAC ha un ruolo preminente a livello nazionale ed europeo, è diretto delegato di EASA e ne è inoltre articolazione per il territorio italiano. L’ENAC è stato istituito con d.lgs. 250/1997 ed è un ente pubblico non economico dotato di autonomia. L’ENAC ha assorbito le competenze di molti enti quali:

• Direzione generale dell’Aviazione Civile
• Ente nazionale della gente dell’aria
• Registro aeronautico italiano

L’attività dell’ENAC spazia tra:

• Certificazione dei prodotti aeronautici (attraverso la valutazione e la verifica di conformità a parametri determinati di sicurezza). I prodotti attinenti all’aeronautica devono infatti essere conformi ad un “tipo” certificato.
• Certificazione delle attività: queste certificazioni vengono rilasciate da ENAC agli operatori che operano nel settore dell’aviazione. Esempio di tale attività dell’ENAC è il rilascio delle licenze a fornitori di servizi di handling ecc.
• Certificazione dell’operatore: licenze pilota, dispatcher ecc.