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Decentramento - Decentralisation in Francia

Dispensa al corso di Diritto Regionale Europeo della Prof.ssa Larissa Pasotti. Trattasi della traduzione italiana dell'articolo di Jean-Louis AUTIN dal titolo "La ripresa del processo di 'décentralisation' in Francia", riguardante il processo di decentralizzazione all'interno dell'ordinamento francese, con particolare... Vedi di più

Esame di Diritto regionale europeo docente Prof. L. Pasotti

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13/04/12 ISSiRFA - Istituto di Studi sui Sistemi Regionali, Federali e sulle Autonomie

che il C onsiglio costituzionale non era mai stato chiamato a risolvere eventuali conflitti di competenze tra lo Stato e

le collettività territoriali. Dunque non sorprende il fatto che nel 2003 il costituente abbia dato al principio un contenuto

più sostanziale; la sorpresa viene piuttosto dal fatto che esso abbia deciso di inserire nel corpus costituzionale le due

nozioni di «décentralisation» e «sussidiarietà». Questa imprevista associazione non fa che aprire delle prospettive

estremamente aleatorie.

A Un’associazione imprevista

Praticamente sconosciuta nell’ordinamento giuridico nazionale, la sussidiarietà vi ha fatto un ingresso degno di nota,

con la revisione costituzionale del 2003; e il paradosso della situazione consiste nell’irruzione concomitante della

nozione di décentralisation che rientra in una logica giuridica differente. C ome giungere a conciliare dei principi che

rientrano nel campo di problematiche istituzionali opposte?

1° Il contrasto dei principi

Décentralisation e sussidiarietà dipendono da forme istituzionali a priori incompatibili: quella dello Stato unitario da

una parte, quella del federalismo dall’altra.

La décentralisation poggia su un postulato e suppone una pratica politica volontarista. Il postulato – di solito implicito

– consiste nella considerazione che la gestione degli affari pubblici è certamente di competenza dello Stato. Quale

incarnazione giuridica della nazione, lo Stato esercita un dominio su tutte le sue componenti e, per far ciò, detiene la

totalità delle competenze di cui regola l’esercizio secondo la sua convenienza. Bisogna partire da questa premessa

per capire le diverse nozioni di deconcentramento e di décentralisation. C erto, l’una e l’altra implicano un

trasferimento di competenze; ma nel primo caso questo trasferimento opera a vantaggio delle autorità designate

(come il prefetto) o degli uffici (i rappresentanti locali dei principali ministeri), che agiscono in nome e per conto dello

Stato, mentre, nel secondo caso, la devoluzione delle competenze avviene a vantaggio delle collettività territoriali, le

quali, si ricorda, sono amministrate attraverso consigli democraticamente eletti. Tuttavia il trasferimento di

competenze resta sempre prerogativa dello Stato; è allo Stato che spetta la decisione sovrana sulla natura e sul

livello di esercizio delle competenze pubbliche. E’ in questo senso che si può affermare che la décentralisation è un

caso di volontarismo politico.

La sussidiarietà fa riferimento ad una filosofia politica e sociale diametralmente opposta e si adatta a pratiche

istituzionali diverse. Si tratta di conciliare libertà individuale, giustizia sociale ed efficienza in un’ottica sprovvista di a

priori. Dunque, applicato all’organizzazione delle pubbliche istituzioni, il principio non accorda alcun privilegio né

particolare favore allo Stato. L’intervento di quest’ultimo non è di certo escluso dalla gestione degli affari sociali ma

non è considerato come primario o decisivo, tanto che – ed è questa la dimensione federalista del principio – gli enti

territoriali, che lo costituiscono, spesso preesistono alla sua formazione; essi dunque hanno dei diritti da far valere,

che sono anteriori se non superiori a quelli dell’autorità statale. Il principio di sussidiarietà permette, in questo

contesto, di armonizzare l’azione degli enti federati e dello Stato federale. C iò avviene in maniera dinamica, perché

l’articolazione del principio permette degli aggiustamenti puntuali e periodici generalmente regolati, al di là del testo

costituzionale, attraverso gli interventi della giurisprudenza. Però il costituente francese è riuscito nell’impresa di

mantenere l’ambiguità, facendo riferimento ad entrambi i termini nella revisione operata.

2° Il duplice riferimento testuale

Oramai il riferimento alle due nozioni figura in titoli diversi del testo costituzionale; ma il loro inserimento ha suscitato

aspre controversie. Bisognava citare espressamente la nozione di décentralisation in C ostituzione, dal momento che,

come si è detto, il principio di libera amministrazione, che la comprende e la supera, vi figura già? E nel caso

affermativo, dove collocare questo riferimento? La volontà del Governo di inserire tale nozione nell’articolo 1 del

testo ha suscitato una grave polemica. In effetti alcuni hanno potuto osservare che una tale iniziativa era

inopportuna perché la décentralisation attiene all’organizzazione amministrativa dello Stato; essa dunque non è un

valore normativo dello stesso rango «dell’uguaglianza» o «dell’indivisibilità della Repubblica» che sono già presenti

nel primo articolo della legge fondamentale. Ma precisamente i fautori della riforma intendevano bilanciare il famoso

principio di indivisibilità con le esigenze di décentralisation e dunque il progetto è stato adottato tale e quale; ciò che

rende ormai molto singolare la formulazione di questo articolo. In esso infatti si legge: «La Francia è una Repubblica

indivisibile, laica, democratica e sociale…La sua organizzazione è decentralizzata (décentralisée)» tanto che:

- non si sa esattamente quale sia l’oggetto della décentralisation: la Francia, la Repubblica o lo Stato?

- spetterà tanto al giudice costituzionale che al C onsiglio di Stato operare la necessaria conciliazione tra l’imperativo

dell’indivisibilità e le necessità di décentralisation.

Nelle loro future valutazioni, le autorità pubbliche dovranno tener conto anche del principio di sussidiarietà, che fa un

ingresso, surrettizio ma molto concreto, nel corpus costituzionale. A dire il vero la sussidiarietà non era

completamente assente dal nostro ordinamento giuridico prima del 2003; ma i riferimenti a tale nozione non erano

molto significativi. Se ne era fatto uso nella C harte de la déconcentration del 1992 – che dunque non interessava

altro che le funzioni dello Stato – e in una legge del 1999 sullo sviluppo sostenibile. Quest’ultima tuttavia mirava,

nell’ottica comunitaria, ad articolare la politica regionale europea e la politica francese di pianificazione del territorio

senza comportare precise conseguenze sul piano delle competenze e sull’azione degli enti infra-statuali. L’improvvisa

promozione a livello costituzionale della sussidiarietà ha dunque provocato sorpresa e dibattito. Quest’ultimo

certamente è rimasto confinato nell’ambito degli specialisti ma ha dato luogo ad uno scontro ai più alti vertici dello

Stato. Mentre il Primo ministro insisteva per l’inserimento della sussidiarietà, il Presidente della Repubblica

manifestava delle riserve non equivoche nei confronti di una tale iniziativa. Si è dovuto scendere ad un

compromesso: formalmente la nozione di sussidiarietà non sarebbe apparsa nel testo ma ad essa si sarebbe fatto

riferimento da un punto di vista materiale. Questo ci è valso la curiosa formula che figura all’articolo 72 (co. 2) della

C ostituzione: «Le collettività territoriali hanno vocazione (vocation) a prendere de cisioni per l’insieme delle

competenze che possono essere realizzate al loro livello». La formula è sufficientemente sibillina per lasciar spazio a

molteplici applicazioni.

B Prospettive aleatorie

La revisione costituzionale schiude larghe prospettive che sarebbe prematuro racchiudere in un pronostico

perentorio. Ma non è proibito sottolineare le incertezze che la circondano e che riguardano, allo stesso tempo, la

vaghezza del principio di sussidiarietà e i rischi derivanti dal conflitto con il principio della décentralisation.

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1° La vaghezza della sussidiarietà

E’ diventato banale stigmatizzare il carattere incerto e impreciso della sussidiarietà, cosa che, a priori, lascia poche

speranze per la sua realizzazione in un paese che ne ignora la cultura! Tale dubbio sorge di fronte alla constatazione

che la sussidiarietà non incontra ostilità di principio e sembra raccogliere il consenso delle dottrine più diverse. Una

tale unanimità non può fare a meno di suscitare qualche sospetto! Infatti la sussidiarietà consente diverse

interpretazioni, modera ogni suscettibilità e dà fondamento alle speranze più antagoniste. I difensori

dell’accentramento così come i fautori della décentralisation pensano di rintracciarvi argomenti per sostenere la loro

causa, sull’esempio del modo in cui si evolve il dibattito a livello europeo. A Maastricht ognuno si è accordato per

mantenere il principio ma con finalità diverse: infatti mentre gli organismi comunitari intendono applicarlo in un senso

accentratore, invece i rappresentanti degli Stati membri sperano di utilizzarlo a loro vantaggio, ma il punto di

equilibrio attuale è piuttosto vicino al punto di vista comunitario. L’ambiguità fondamentale del principio di

sussidiarietà consiste nel fatto che esso intende combinare due parametri: quello della prossimità e quello

dell’efficienza. Le competenze devono essere esercitate al livello d’intervento più vicino ai cittadini, purchè questo sia

tecnicamente il più appropriato. Privilegiando il criterio della prossimità, si deve logicamente far prevalere una

interpretazione decentralizzatrice del principio; ma se l’accento è messo sul criterio dell’efficienza, ciò può portare a

riconsiderare la precedente posizione ed a promuovere il significato centralizzatore della nozione. E’ sicuramente

prematuro supporre in quale maniera sarà realizzata la sussidiarietà; ma qualche indizio lascia supporre che la

prospettiva decentralizzatrice non sarà necessariamente privilegiata. Se, prima della legge costituzionale del 2003,

sotto l’egida del Governo Jospin, era stata adottata una legge relativa à la démocratie de proximité (27 febbraio

2002), una lettura attenta delle nuove disposizioni costituzionali sembra iscriversi in un’ottica di affievolimento di

quest’ultima prospettiva. Anche se nessuno dei due termini è formalmente utilizzato nella riforma, la nozione di

efficienza, preferita a quella di prossimità nell’articolo 72, non esclude in definitiva un «ri-accentramento» di alcune

competenze a vantaggio dello Stato.

2° I rischi della riforma

L’accentuarsi della décentralisation unitariamente all’attuazione della sussidiarietà, fa correre alla gestione dei

pubblici interessi un triplice rischio.

La prima minaccia è quella di un aggrovigliamento di competenze e di una diluizione delle responsabilità,

contrariamente alla volontà politica ufficialmente manifestata. Due elementi, non ancora accennati, peseranno

fortemente in questo senso. Da una parte il fatto che la ripresa della décentralisation interverrà in un quadro

istituzionale immutato: infatti il Presidente della Repubblica ha di colpo allontanato ogni minaccia alle strutture

amministrative esistenti, dipartimenti e cantoni compresi. Dall’altra parte la permanenza di quella che comunemente

è stata chiamata «clausola di competenza generale», secondo la quale una collettività territoriale può sempre

intervenire in un qualunque settore della pubblica attività quando un interesse pubblico locale lo giustifica, anche se

la competenza è stata conferita dalla legge ad un altro ente territoriale (C E 29 giugno 2001, C omune di Mons-en-

Baroeul, AJDA 2002,p.42, nota Y. Jegouzo). Dunque la determinazione del livello appropriato di esercizio di una

competenza susciterà sicuramente delle controversie e, senza nessun dubbio, un abbondante contenzioso; quanto

alla verifica del criterio di efficienza – migliore gestione e vantaggi per gli amministrati – anch’essa promette serie

discussioni. Rendere meno rigide le relazioni tra lo Stato e le collettività locali è una preoccupazione lodevole che

tuttavia rischia di comportare ulteriori complicazioni.

Il secondo rischio, osservato nelle esperienze costituzionali di altri paesi, è che l’applicazione del principio di

sussidiarietà – per quanto prevalga un approccio decentralizzatore - finisca per privilegiare una determinata

categoria di collettività territoriali. Molto esplicitamente, nel caso francese, la collettività «privilegiata» dovrà essere

la regione; più indizi depongono in tal senso: innanzitutto la disposizione puramente formale che ha condotto a

consacrare l’esistenza delle regioni sul piano costituzionale; inoltre, e soprattutto, la supremazia (primauté) regionale

dovrà logicamente risultare dalla nuova disposizione della legge fondamentale, secondo la quale «quando l’esercizio

di una competenza necessita del concorso di più collettività territoriali, la legge può autorizzare una tra queste a

organizzare le modalità della loro azione comune» (articolo 72 co.5). Questa norma, che tende chiaramente a

mettere in scacco una precedente giurisprudenza costituzionale, dovrà permettere di designare, per l’elaborazione e

l’attuazione di questa o quella politica pubblica o per la realizzazione di importanti lavori di impianto o di

infrastruttura, quella che viene chiamata «collettività capofila»: quindi non si vede come, il più delle volte, questa

qualità non potrà essere riconosciuta alla regione.

Infine non deve essere sottovalutato il pericolo, che non è proprio dell’esperienza francese ma che è insito in ogni

politica di décentralisation, di una ricostituzione delle feudalità locali e di una balcanizzazione delle regioni. D’altronde

questa preoccupazione ha giustificato, da molto tempo, l’immobilismo e l’inerzia dei poteri pubblici, anche se alla

lunga è sembrata un alibi o un pretesto per non fare niente. In ogni caso conviene certamente scongiurare questo

rischio con iniziative diverse da quelle dichiarate all’ordine del giorno. Qui ne saranno ricordate semplicemente due:

da una parte, il rafforzamento dei poteri delle autorità decentralizzate deve accompagnarsi ad un maggior rigore

nella limitazione del cumulo dei mandati, per arginare le derive sempre possibili del nepotismo e del clientelismo;

dall’altra il rischio endemico di corruzione degli eletti a livello locale deve essere bilanciato attraverso il

rafforzamento dei poteri, dei mezzi di azione e di coercizione di giurisdizioni finanziarie, di cui sono dotate le C amere

regionali dei conti.

II TRA UNIFORMITA’ E DIVERSITA’

Dopo la Rivoluzione del 1789 e ancor più dopo l’epoca napoleonica, la nozione di uniformità costituisce il cuore della

nostra architettura istituzionale. Essa non figura in quanto tale in nessuna disposizione di diritto positivo ma la sua

tradizione è solidamente ancorata nel nostro ordinamento amministrativo e sembra il corollario necessario di principi

superiori che hanno valore costituzionale. E’ così che essa spontaneamente si ricollega all’unità dello Stato,

all’indivisibilità della Repubblica e soprattutto al principio di uguaglianza dei cittadini nelle sue differenti

manifestazioni: uguaglianza davanti alla legge, uguaglianza quanto all’accesso e al funzionamento dei servizi

pubblici, uguaglianza davanti alle cariche pubbliche…Al contrario, la diversità istituzionale e il pluralismo giuridico che

può derivarne sono considerati come tali da generare discriminazioni inammissibili.

Una tale concezione spiega come il C onsiglio costituzionale si sia sempre mostrato estremamente riservato nei

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confronti delle innovazioni relative al diritto delle collettività territoriali, quando quest’ultime venivano ad allontanarsi

dal sacrosanto principio dell’uniformità amministrativa. L’esempio dei dipartimenti d’oltremare è a tal riguardo

significativo. A più riprese il C onsiglio si è opposto ad iniziative legislative che tendevano a differenziare lo statuto dei

dipartimenti d’oltremare rispetto a quello dei dipartimenti metropolitani, in quanto solo i «Territori d’oltremare»

possono beneficiare di una organizzazione particolare (vecchio articolo 74 della C ostituzione), mentre i dipartimenti

d’oltremare, rispetto ai loro omologhi continentali, «possono soltanto essere oggetto di provvedimenti di

adattamento» (vecchio articolo 73 della C ostituzione).

E’ con il metro di questa tradizione che bisogna misurare l’impatto della revisione costituzionale del marzo 2003, che,

tuttavia, ormai autorizza la differenziazione statutaria delle collettività territoriali e promuove la loro diversità

funzionale.

A La differenziazione statutaria

Il «principio» dell’uniformità amministrativa deve essere correttamente valutato. Esso implicava, non che tutte le

collettività territoriali fossero dotate del medesimo statuto, ma che ogni categoria di collettività beneficiasse dello

stesso regime e della stessa organizzazione amministrativa. Ora se il principio di unità rimane sempre in relazione

con quello di uguaglianza, tuttavia si ritiene che esso non imponga più l’uniformità. L’idea si è progressivamente

sviluppata oltremare, prima di essere consacrata sul territorio metropolitano.

1° Il precedente dell’oltremare

Le vecchie colonie francesi, trasformate dopo il 1946 in dipartimenti (DOM) e territori (TOM) d’oltremare,

disponevano tradizionalmente di uno statuto, la cui particolarità in rapporto alle collettività metropolitane era più o

meno accentuata. In ogni caso questo statuto era lo stesso per tutte le collettività che appartenevano ad una

medesima categoria e la sua originalità si misurava dalla distanza presa nei confronti dello statuto delle collettività di

diritto comune che costituivano il modello di riferimento. Tuttavia questa problematica si è surrettiziamente invertita.

Per una di quelle astuzie di cui la storia è solita, il riferimento al centro si è progressivamente attenuato e la

disciplina d’oltremare è diventata un laboratorio istituzionale a cui gli enti metropolitani sono chiamati a ispirarsi…

Il fenomeno è nato con le differenziazioni che sono apparse tra i diversi territori d’oltremare. Secondo le circostanze

storiche, alcuni enti – come la Mayotte (1976) e Saint Pierre et Miquelon (1985) – sono usciti dalla categoria dei TOM

per diventare delle collettività sui generis, ciascuno dotato di uno statuto specifico. Il fatto si è reso possibile grazie

alla disposizione presente nel testo costituzionale secondo la quale «ogni altra collettività territoriale è creata dalla

legge» (art. 72 co.1); e il C onsiglio costituzionale ha ammesso che una categoria poteva essere costituita anche da

una sola collettività! In seguito i due principali TOM, la Polinesia da una parte e la Nuova C aledonia dall’altra, hanno

conosciuto delle evoluzioni istituzionali ben diverse: la prima ha beneficiato di un autentico statuto d’autonomia

all’interno della Repubblica e la seconda è diventata un «paese» a sovranità condivisa con la Francia al termine di un

accordo politico per il quale è stata necessaria nel 1998 una prima revisione costituzionale.

Quindi la categoria costituzionale dei TOM è stata progressivamente svuotata della sua sostanza, ciò di cui prende

atto la recente revisione costituzionale, consacrando una nuova divisione binaria che distingue:

- i dipartimenti e le regioni d’oltremare da un lato, lo statuto dei quali resterà simile a quello dei loro omologhi

metropolitani

- e le «collettività d’oltremare» dall’altro, sapendo che ognuna di queste collettività sarà dotata di uno statuto proprio

che garantirà una larga autonomia.

2° L’estensione alla metropoli

Nel caso delle collettività territoriali metropolitane la differenziazione statutaria è molto meno marcata; non per

questo essa non esiste e potrebbe proprio accentuarsi in un prossimo futuro. Allo stato attuale vengono in mente due

esempi significativi. Il primo riguarda i grandi agglomerati, nel caso specifico le tre principali città francesi. Dal 1982,

Parigi, Lione e Marsiglia dispongono di uno statuto che deroga al diritto comunale ordinario in quanto, oltre che del

C onsiglio municipale classico, sono dotate di consigli e sindaci di circoscrizione (arrondissements). Ma l’esempio più

evidente riguarda la C orsica, lo statuto della quale è stato «sganciato» dal 1991 dal diritto comune regionale ed essa

costituisce da allora – a dispetto del fallimento del recente referendum locale che doveva allargare il suo campo

d’autonomia – una collettività territoriale sui generis. L’opinione secondo la quale questa differenziazione è

suscettibile di ampliamento si fonda su due considerazioni. Da una parte, al momento della discussione parlamentare

sulla revisione costituzionale, il Presidente della Repubblica, che si esprimeva davanti alla DATAR (Délégation à

l’aménagement du territoire et à l’action régionale), invitava, nello scorso mese di febbraio 2003, «ogni territorio a

trovare l’organizzazione che convenga al meglio alle sue esigenze»; d’altra parte, questo invito si è riflettuto nel

testo revisionato della C ostituzione che prevede che «ogni altra collettività territoriale è creata dalla legge,

all’occorrenza al posto di una o più collettività» esistenti. Questa formula sibillina apre di fatto la via a possibili

associazioni o fusioni di collettività territoriali, realizzate su base volontaria e non più in maniera autoritaria e

centralizzata, come avvenne negli anni ’70 con il programma, subito fallito, delle fusioni dei comuni.

Le autorità decentralizzate delle grandi collettività hanno già manifestato le loro intenzioni in questo senso e le

proposte fioriscono; progetti di fusione di due dipartimenti: per esempio Haut Rhin e Bas Rhin che formerebbero

perciò una regione monodipartimentale, o ancora associazione della Savoie e di Haute Savoie; e lo stesso progetto

di unione di diverse regioni: Auvergne e Limousin da un lato, Basse Normandie e Haute Normandie dall’altro. Sul

piano costituzionale, la via è aperta per una ricomposizione territoriale di grande portata.

B La diversità funzionale

A ben osservare lo stato del diritto positivo, la diversità funzionale non è totalmente nuova nel diritto francese delle

collettività territoriali. Da lunga data, per ragioni storiche, esiste un’eccezione rilevante all’idea secondo la quale tutti

gli enti locali sarebbero sottomessi allo stesso regime giuridico e disporrebbero delle stesse competenze. Tale

eccezione riguarda i due dipartimenti alsaziani e quello della Moselle che sono stati annessi dalla Germania dal 1870

al 1918, poi dal 1940 al 1945. A questa epoca risale un accentuato particolarismo istituzionale, poiché continua a

prevalere, in questi tre dipartimenti, quello che comunemente è chiamato «diritto locale», cioè, in concreto, la

legislazione tedesca allora in vigore. L’osservazione sarebbe insignificante se questo diritto locale non fosse, in certi

ambiti, gravemente lesivo di alcuni principi repubblicani, come quello della laicità, per esempio.

Ma d’altronde, è vero che, fino ad oggi, ogni categoria di collettività territoriali era dotata, per volontà del legislatore

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Dispensa al corso di Diritto Regionale Europeo della Prof.ssa Larissa Pasotti. Trattasi della traduzione italiana dell'articolo di Jean-Louis AUTIN dal titolo "La ripresa del processo di 'décentralisation' in Francia", riguardante il processo di decentralizzazione all'interno dell'ordinamento francese, con particolare riguardo alla riforma costituzionale del 2003.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in scienze politiche per il governo e l'amministrazione
SSD:
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher vipviper di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto regionale europeo e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Roma Tre - Uniroma3 o del prof Pasotti Larissa.

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