Decentramento - Decentralisation in Francia

ISSIRFA - Istituto di Studi sui sistemi regionali, federali e sulle autonomie

13/04/12 ISSIRFA - Istituto di Studi sui Sistemi Regionali, Federali e sulle Autonomie

Articolo tratto dal sito web ISSIRFA - http://www.issirfa.cnr.it//999,949.html

Istituto di Studi sui Sistemi Regionali Federali e sulle Autonomie ''Massimo Severo Giannini''

Institute for the Study of Regionalism, Federalism and Self-Government

La ripresa del processo di 'décentralisation' in Francia

Jean-Louis AUTIN, La ripresa del processo di 'décentralisation' in Francia

(Traduzione italiana a cura di Maurizio Rossi)

La sedicesima revisione della Costituzione del 1958 non rischia di passare inosservata o di lasciare indifferenti.

Adottata con legge costituzionale n. 276 del 28 marzo 2003, essa sembrava in effetti non soltanto un’iniziativa politica rilevante che caratterizzava l’inizio del secondo mandato presidenziale di Jacques Chirac, ma anche, e soprattutto, una svolta nella disciplina delle istituzioni politiche e amministrative della Vª Repubblica. Se si ricorda che il sistema costituzionale fondato dal generale De Gaulle si basava sulla riaffermazione dell’unità dello Stato e il ristabilimento della sua autorità, non si potrà fare a meno di rilevare il cammino percorso in 45 anni, a volte sotto l’impulso della corrente centrista e girondina della nuova maggioranza presidenziale e sotto l’influenza, non dissimulata, delle idee dominanti nell’Europa comunitaria. Due serie di osservazioni preliminari permetteranno di dare un giudizio sulla riforma intrapresa.

1° Il contesto della riforma

Secondo la fraseologia in voga, il programma realizzato da M. Raffarin si presenta come il secondo atto di décentralisation. Infatti l’origine di questa politica è indiscutibilmente fissata con il primo atto la cui paternità è attribuita a Gaston Defferre, ministro degli Interni all’inizio del primo settennato di François Mitterand, che, già da venti anni, aveva segnato profondamente l’economia del nostro sistema politico-amministrativo (1982-1983).

La grande differenza tra i due atti consiste nel fatto che il primo si era sviluppato a diritto costituzionale costante – senza dunque che fosse stato necessario modificare la norma fondamentale – cosa che d’altronde all’epoca sarebbe stata particolarmente delicata, tanto restavano forti le opposizioni al principio stesso di décentralisation. Meglio, la legislazione dell’epoca aveva dato corpo a un vecchio principio costituzionale risalente al 1946, secondo il quale il Presidente dell’assemblea eletta di ogni collettività territoriale, doveva essere l’Esecutivo naturale delle sue deliberazioni. Tale principio era comunque rimasto lettera morta – trattandosi in ogni caso del prefetto nei confronti del dipartimento – in mancanza del testo d’applicazione. Al contrario, il secondo atto di decentramento inaugurato nel 2003 ha avuto bisogno di una profonda riforma del quadro costituzionale relativo all’organizzazione e al funzionamento delle collettività territoriali.

Senza dubbio non tutte le disposizioni introdotte ultimamente hanno la stessa importanza.

Alcune si limitano a consolidare delle situazioni già acquisite in diritto positivo, sia in via legislativa che in via giurisprudenziale. Quale consacrazione costituzionale di soluzioni che derivano dal diritto legislativo, si può citare l'omogeneità semantica che si è venuta compiendo riguardo all'aggettivo qualificativo preceduto dal sostantivo "collettività"; nel testo originario della Costituzione il problema delle collettività «locali» o «territoriali» era indifferente, mentre ormai è il secondo termine che si impone in tutto il corpo della Costituzione.

Nella stessa prospettiva è degno di nota il fatto che l’esistenza delle regioni, da una parte, dei gruppi di collettività territoriali, dall’altra, si veda formalmente inserita nel corpus costituzionale mentre nel precedente sistema di diritto positivo lo statuto di questi enti era di semplice competenza della legge. Allo stesso modo deve essere sottolineato il fatto che è stato elevato al rango costituzionale il principio, già posto dalla legge del 2 marzo 1982, secondo il quale è vietata ogni azione di tutela di una collettività territoriale nei confronti di un’altra. Infine, si trova regolata, una volta per tutte, la spinosa questione del potere regolamentare delle autorità locali che aveva suscitato un ampio dibattito dottrinale negli anni ’80. La devoluzione di un tale potere è precisamente stabilita dalla revisione costituzionale, ovviamente il potere regolamentare delle autorità locali resta necessariamente condizionato e subordinato al potere regolamentare generale che appartiene al Primo ministro.

Ma altre disposizioni introdotte nel testo costituzionale, oltrepassando il significato simbolico, assumono la portata di vere e considerevoli innovazioni. Per comprendere la ragion d’essere di questi cambiamenti bisogna tornare sulle condizioni nelle quali si è svolto il primo atto di décentralisation. Dopo un promettente avvio, l’iniziativa dei poteri pubblici si era rapidamente scontrata con l’ostacolo giuridico rappresentato da due principi della nostra architettura costituzionale: quello dell’indivisibilità della Repubblica e quello dell’unità dello Stato.

Lo slancio decentralizzatore si era infranto contro il rigore della giurisprudenza del Consiglio costituzionale che faceva prevalere una stretta interpretazione di questi principi e ostacolava le novità troppo avanzate. Senza commentare il corso di questa giurisprudenza, due episodi recenti meritano di essere ricordati. Questi mostrano perfettamente l’esaurimento della dinamica decentralizzatrice iniziata negli anni ’80. Il primo riguarda la disciplina dello statuto della Nuova Caledonia, l’ordinamento della quale, da venti anni, è stato oggetto di molteplici modifiche. Dunque nel 1998 ha potuto essere raggiunto un accordo politico, tra il Governo francese e le principali formazioni di questo lontano territorio, che promuoveva il principio originale di una sovranità condivisa e l’introduzione di una cittadinanza locale.

Nessuno dubita che questo accordo, trasportato sul piano legislativo, avrebbe subito la censura del Consiglio Costituzionale. Infatti per avallarlo in termini giuridici, si è ritenuta necessaria una revisione costituzionale speciale, che ha dato vita ad un nuovo titolo 13 della Costituzione dedicato in via particolare a questo vecchio territorio d’oltremare.

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Il secondo esempio riguarda la Corsica, la cui organizzazione istituzionale sollecita da più di dieci anni l’immaginazione parlamentare. Molto di recente un nuovo progetto di statuto, avviato dal Governo Jospin, che mirava - a titolo sperimentale e sotto il controllo del Parlamento – a conferire all’assemblea territoriale un potere di adattamento delle leggi in ambiti precisi e limitati, si è scontrato con l’intransigenza del Consiglio Costituzionale secondo il quale il potere legislativo appartiene esclusivamente al Parlamento nazionale. Il secondo atto di décentralisation esigeva proprio una riforma sostanziale del nostro quadro costituzionale.

2° La genesi della revisione

Il progetto di legge costituzionale relativo all’organizzazione decentralizzata della Repubblica è stato oggetto di un procedimento di adozione relativamente rapido. Presentato all’inizio del mese di ottobre del 2002, è stato votato nel mese di dicembre e ratificato nel marzo del 2003. Eppure la sua deliberazione non è stata così agevole come questo stretto calendario potrebbe lasciar supporre. Certo, le grandi formazioni politiche erano largamente favorevoli all’idea di un rilancio del processo di décentralisation, le cui vie, d’altronde, erano state ampiamente esplorate nel quadro della precedente legislatura. Ma il normale gioco del dibattito democratico, così come le forti riserve espresse dal Consiglio di Stato, chiamato a dare il suo parere, a titolo consultivo, sul progetto discusso, hanno particolarmente complicato il compito del Governo.

Le reticenze nei confronti del progetto hanno naturalmente superato le differenze di parte. Sarebbe eccessivo sostenere che il suo esame ha riacceso la querelle tra Giacobini e Girondini; tuttavia nei differenti gruppi politici si sono trovate voci dissenzienti per contestare, sia il principio, sia le modalità tecniche del progetto presentato. Il ruolo dei parlamentari di sinistra era quello di difendere il principio dell’uguaglianza repubblicana tradizionalmente inteso e probabilmente rimesso in discussione dalla riforma; ma sono anche stati espressi dei punti divergenti all’interno della maggioranza parlamentare divisa tra la destra sovranista e la corrente di centro considerata federalista ed europeista.

Così sono state pronunciate parole aspre, soprattutto da parte del Presidente dell’Assemblea nazionale – Jean-Louis Debré - che denunciavano «la tentazione di passare, da un giacobinismo esacerbato, ad un integralismo decentralizzatore» e sottolineavano che «la décentralisation non deve essere una grande svendita che ridurrebbe la Repubblica in frantumi». Queste argomentazioni sono state riprese, all’interno del Governo, dal Ministro del Lavoro M. François Fillon il quale temeva che si passasse «da un giacobinismo soffocante ad un girondinismo stravagante». Ad un certo punto del dibattito, alcuni credettero persino di cogliere una divergente valutazione tra il Presidente della Repubblica – il quale dichiarava che «questa riforma impiegherà parecchio tempo a dare i suoi frutti perché essa non parla direttamente ai francesi» - e il Primo ministro il quale sottolineava che «la décentralisation è una riforma che non è fatta per gli esperti o gli specialisti ma per i cittadini».

Fatto sta che la tensione crebbe di grado quando il Consiglio di Stato fece conoscere il suo parere sul testo, complessivamente sfavorevole, criticando vari punti chiave del progetto, come il diritto alla sperimentazione delle collettività territoriali, la possibilità di referenda locali e lo spazio riconosciuto alla décentralisation in rapporto agli acquis républicains, rappresentati dal principio di uguaglianza e dall’indivisibilità della Repubblica. I poteri pubblici non concedevano molto credito a questo parere, ma la legge votata da ciascuna delle due camere del Parlamento non fu sottomessa a referendum, contrariamente all’impegno iniziale del Presidente della Repubblica; essa fu ratificata dal Congresso secondo una delle modalità previste dall’articolo 89 della Costituzione. Il dibattito ha conosciuto il suo epilogo giuridico davanti al Consiglio Costituzionale il quale, secondo una giurisprudenza ben consolidata, non ha potuto che declinare la sua competenza, trattandosi di una legge votata dall’organo di rappresentanza nazionale, con la maggioranza richiesta dei tre quinti dei voti espressi, che mirava in maniera precisa a revisionare la norma fondamentale.

Si capirà bene la portata e la posta in gioco di questo secondo atto di décentralisation iniziando dalla definizione di Jacques Chirac secondo il quale si tratta «di aprire una via nuova tra lo statualismo giacobino e un federalismo contrario alla nostra storia come alla nostra esigenza di uguaglianza». In effetti il progetto adottato non compie una scelta tra le differenti prospettive istituzionali classicamente conosciute. Se sicuramente si è ricercato un approfondimento del processo di décentralisation, tuttavia non si tratta di trasformare la natura dello Stato.