appunti diritto: atti amministrativi; autonomia e decentramento; corte costituzionale

Autonomia e decentramento

Articolo 5 della costituzione

L’articolo 5 è tra i principi fondamentali della costituzione e afferma che “la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali, attuando i servizi che dipendono dallo Stato, adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento.”

L’articolo 5 fissa due concetti fondamentali legati tra di loro ma di significato diverso: autonomia e decentramento.

Autonomia

Autonomia significa il diritto delle comunità locali di organizzarsi in enti pubblici distinti dallo Stato, cioè regioni, comuni e province. Attraverso gli enti autonomi, il potere pubblico viene distribuito su diversi livelli, reso possibile dal fatto che le materie affidate alla cura del potere pubblico si prestano ad essere gestite su scala più o meno vasta. La possibilità che le comunità locali si governino da sole non deve pregiudicare l’unità e l’indivisibilità della Repubblica.

Decentramento

Il decentramento dello Stato consiste nell’organizzare le sue funzioni per mezzo di organi e uffici distribuiti sul territorio. Gli organi e gli uffici decentrati non hanno autonomia ma dipendono dal governo centrale.

La Repubblica una e indivisibile

I costituenti non usano il termine Stato ma Repubblica, che comprende tra gli enti territoriali lo Stato stesso. Si afferma che essa è una e indivisibile perché rappresenta l’espressione di un processo storico che ha portato alla formazione dello Stato unitario. Importante è ciò che la Repubblica riconosce: le autonomie locali e le promuove. Lo Stato si impegna a esercitare le sue funzioni amministrative e, pertanto, si avvale di organi e uffici decentrati distribuiti sul territorio a cui vengono assegnate competenze e poteri decisionali.

La riforma degli anni '90

Con le prime elezioni dei consigli regionali del 1970, le regioni sono entrate definitivamente nella storia delle istituzioni italiane ed hanno provveduto all’approvazione dei propri statuti. Nel corso degli anni '70 si è assistito a un progressivo trasferimento di funzioni dallo Stato agli enti territoriali per alleggerire il potere dello Stato.

Questa rivoluzione è iniziata nel 1997 con la legge Bassanini, dal nome del ministro che l’ha promossa, che ha previsto un complesso procedimento di conferimenti alle regioni e agli enti locali, come la difesa ambientale, industrie e servizi pubblici. Le leggi Bassanini hanno introdotto un nuovo principio fondamentale: il principio di sussidiarietà, secondo cui le decisioni devono essere adottate dal soggetto più vicino ai cittadini.

La riforma Bassanini è stata operata con le leggi ordinarie, il che comportava che qualunque legge o leggina successiva potesse contraddirla. Si è resa necessaria una svolta istituzionale tale da investire il livello della costituzione. Tra il 1999 e il 2001 sono state adottate 3 leggi costituzionali che hanno modificato l’assetto delle autonomie territoriali. La più importante è la legge costituzionale numero 3 del 2001, che ha modificato quasi tutto il titolo quinto della costituzione, introducendo tali novità:

• Diversa concezione della Repubblica
• Introduzione del regionalismo differenziato
• Il ribaltamento del riparto delle competenze legislative
• Una diversa distribuzione delle competenze amministrative
• Una maggiore autonomia fiscale degli enti locali
• La soppressione dei controlli preventivi e la previsione del potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle regioni

La riforma del titolo V e i suoi principi

La riforma ha posto le premesse per la trasformazione radicale del precedente assetto delle regioni, province e comuni nell’ambito del rispetto dei principi fondamentali posti dall’articolo cinque della costituzione. Si può dire che la legge costituzionale è una legge di attuazione costituzionale.

La Repubblica non si identifica più con lo Stato, ma risulta da tutti gli enti territoriali in cui trova espressione la sovranità popolare. Lo Stato è collocato per ultimo e le sue funzioni risultano tassative e limitate. Esiste tuttavia una differenza fondamentale tra Stato ed enti locali: i comuni, le città metropolitane, le province e le regioni sono definiti enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla costituzione. Lo Stato non è definito in quanto esso ha il compito generale di garante dell’ordinamento e dell’ordinato sviluppo della vita delle istituzioni, cioè lo Stato controlla l’esatto svolgimento dell’attività degli enti locali.

Modello di Stato policentrico

Le regioni dispongono di poteri legislativi e le leggi regionali sono deliberate dal consiglio regionale, promulgate dal presidente della regione e pubblicate sul bollettino ufficiale. Due sono state le novità di rilievo: la prima è autonomia. Posti sul medesimo piano, sia lo Stato che le regioni sono tenuti al rispetto sempre della costituzione. La seconda novità risiede nel rovesciamento del criterio di attribuzione della potestà legislativa tra lo Stato e le regioni, perché allo Stato non spetta più una potestà normativa generale ma un potere legislativo esercitabile solo ed esclusivamente nelle materie tassativamente determinate.

I limiti generali della legislazione regionale

Tali limiti sono:

1. La legislazione regionale non può mettere in pericolo l’unità e l’indivisibilità della Repubblica.
2. Non può superare il limite del proprio territorio con disposizioni che pretendono di valere in altre regioni.

Nella stessa prospettiva dell’integrazione delle funzioni regionali, l’ultimo comma dell’articolo 117 stabilisce che nelle materie di sua competenza la regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni di altri Stati. Poiché questa possibilità può interferire con la politica estera, si aggiunge che la legge statale deve disciplinare l’azione delle regioni al di là dei confini nazionali senza violare le norme del proprio statuto e senza violare i principi costituzionali generali dell’attività dei pubblici poteri posti dalla costituzione nel titolo quinto.

Riparto delle competenze

La coesistenza di due fonti legislative, statale e regionale, pone la necessità di stabilire la linea di competenze dello Stato e della regione. Si tratta del criterio di competenza che si articola in:

• Competenza esclusiva dello Stato
• Competenza concorrente tra Stato e regioni
• Competenza esclusiva delle regioni

Potestà legislativa esclusiva dello Stato

L’articolo 117 elenca le materie in cui lo Stato ha una potestà legislativa esclusiva, al fine di valorizzare uniformità e uguaglianza sul territorio. Si tratta di 17 settori in cui lo Stato esercita la sua potestà legislativa esclusiva, cioè: rapporti dell’ordinamento italiano con altri ordinamenti, ordine e sicurezza estera e interna, governo dell’economia (moneta, tutela del risparmio, mercati finanziari), sistema della giustizia, metodi delle misurazioni, cittadinanze, diritti fondamentali, tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.

Potestà legislativa concorrente

Il terzo comma dell’articolo 117 della costituzione individua alcuni settori nei quali si determina una suddivisione delle funzioni legislative e dei compiti che devono essere svolti dallo Stato e dalle regioni: allo Stato spetta di determinare i principi fondamentali attraverso leggi quadro e leggi cornice, alle regioni di emanare legislazioni specifiche di settore. La legislazione concorrente assicura che le 20 distinte legislazioni regionali siano riconducibili ai principi comuni che garantiscono l’unità dell’ordinamento giuridico. Tali materie non possono essere raccolte in gruppi omogenei ma devono essere elencate secondo le previsioni costituzionali.

Le materie di legislazione concorrente riguardano: rapporti internazionali tra regione europea, commercio con l’estero, libere professioni, tutela della salute, alimentazione, protezione civile, porti e aeroporti, trasporti, distribuzione nazionale dell’energia, beni culturali, casse di risparmio, enti di credito fondiario e agrario, governo del territorio, istruzione e tutela e sicurezza sul lavoro.

Potestà legislativa piena o residuale affidata alle regioni

I settori che rientrano in questo ambito non sono definiti nel testo costituzionale ma vanno ricavati per esclusione dai poteri che aspettano allo Stato. Esiste una clausola generale che riserva alla competenza legislativa regionale tutto ciò che non è indicato eventi poteri affidati allo Stato. Articolo 116 della costituzione prevede la possibilità che la legge dello Stato, su iniziativa della regione interessata, possa attribuire ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia alle singole regioni nelle materie di legislazione concorrente dello Stato e delle regioni. Si è aperta così la strada per un limitato regionalismo differenziato; le regioni che lo ritengono opportuno possono chiedere e ottenere il potenziamento della loro autonomia a cominciare dai poteri legislativi.

Potere regolamentare

Per l’attuazione e l’esecuzione delle leggi segue la competenza legislativa. Chi dispone del potere legislativo può adottare regolamenti e, perciò, ne consegue che allo Stato spetta la potestà regolamentare nelle materie di legislazione esclusiva. In ogni altra materia il potere regolamentare spetta alle regioni. Anche comuni, province e città metropolitane dispongono di un potere regolamentare secondo l’articolo 117.