Costituzione Economica

LEZIONE 15. STATO SOCIALE E POTERE ESECUTIVO: I SERVIZI PUBBLICI

Abbiamo ricostruito il modello classico di PA, come una serie di organizzazioni giuridiche più o meno complesse che per curare concretamente gli interessi generali esercitano poteri amministrativi. Quindi quando si fa riferimento al modello classico di PA, di cura concreta degli interessi generali, si fa riferimento alle cosiddette funzioni che la PA esercita nei confronti degli individui all'interno della società.

Un altro passaggio fondamentale è che quando la PA esplica una funzione il rapporto giuridico che si viene a creare con il privato è sbilanciato, potere da un lato, interesse legittimo dall'altro.

Allora, con lo sviluppo dello Stato, con la graduale emersione dello Stato sociale anche la fisionomia della PA è mutata e questa conformazione monolitica di PA come organizzazione dotata di potere si è andata progressivamente attenuando.

Oggi le PA esercitano poteri,

ancora oggi abbiamo tante PA che esplicano funzioni attraverso l'esercizio di poteri e quindi lo schema squilibrato vi è ancora oggi, ma la differenza è che a queste funzioni si sono aggiunte altre attribuzioni delle PA che sono la conseguenza dell'affermazione dello Stato Sociale. Prima di vederle, fermiamoci sul profilo dello squilibrio tra PA e privati, perché anche vigendo lo Statoliberale, anche quando era dominante il modello classico comunque vi erano casi di rapporti giuridici caratterizzati da un equilibrio giuridico, ovvero situazioni in cui la PA non poteva vantare di una posizione di supremazia nei confronti dei privati. Facciamo un esempio: supponiamo che una persona stia percorrendo una strada pubblica di notte con l'illuminazione stradale poco presente, quindi questa persona va a finire dentro una buca con la ruota, cadendo e procurandosi una frattura. Chi ha cagionato questo danno? L'ente, la PA, che non ha provveduto alla manutenzione della strada.

manutenzione della strada pubblica, quindi il privato che ha subito questo danno potrà quindi chiamare in giudizio il Comune per ottenere il risarcimento del danno. A sostenere questa azione legale è un diritto soggettivo pieno del privato nei confronti del Comune che si basa sull'articolo 2043 del codice civile. Questo è un caso in cui facendosi valere la responsabilità civile o extracontrattuale della PA non si ha un rapporto giuridico squilibrato, ma è una situazione giuridica equilibrata, perché il privato vanta di un diritto al risarcimento del danno di fronte al quale la PA è obbligata ad un obbligo giuridico corrispondente. Quindi il Comune non potrebbe esimersi dalla responsabilità, tramite il suo potere, ma l'individuo che subisce un danno ingiusto da una condotta commissiva o omissiva della PA egli vanta del pieno diritto di risarcimento. Oppure partiamo da un caso concreto: l'Università di Pavia

conta sull'opera svolta da docenti e personale, ma anche su strutture che vengono destinate allo svolgimento di attività didattiche, uffici, laboratori. Queste devono essere rese efficienti per una corretta erogazione del servizio. Un'attività che si svolge tutti i giorni è quella delle pulizie dei locali, chi se ne occupa? Qualcuno potrebbe pensare al personale tecnico-amministrativo, ma il loro contratto non prevede tale mansione, ma neanche i docenti e i ricercatori. Quindi si deve rivolgere ad un soggetto esterno, ad un'impresa di pulizie che mette a disposizione il suo personale per tenere puliti i locali. L'impresa viene scelta tramite la stipulazione di un contratto di appalto di servizi previsto dal codice civile, ma per la scelta del contraente privato, l'Università essendo un ente pubblico deve avviare una gara d'appalto, un concorso aperto a cui possono partecipare più imprese e poi l'Università.sceglierà quella che offre i servizi migliori. Nel momento in cui viene scelta un'impresa di pulizie all'esito della procedura di gara, viene stipulato un contratto d'appalto. Quando la PA stipula un contratto di diritto privato con un soggetto privato non c'è un rapporto tra potere e interesse legittimo ma un rapporto paritario da cui nascono diritti e obblighi corrispondenti: l'Università ha diritto a ricevere le prestazioni previste dal contratto e l'impresa ha l'obbligo di svolgerle, a sua volta questa ha diritto di ottenere la somma convenuta nel contratto e l'Università ha l'obbligo di corrispondere quella somma di denaro. L'Università non può evitare di pagare l'impresa di pulizie, perché se lo facesse, il privato può chiedere al Giudice di condannare la PA ad adempiere al suo obbligo giuridico. Quindi questi due esempi dimostrano come non sempre e necessariamentenei rapporti tra PA e privati vi è uno squilibrio, ma vi sono diritti e obblighi per entrambi le parti. Un altro caso in cui vi è un abbandono del potere classico basato sul potere amministrativo è quello dei servizi pubblici, che sono la risposta dello Stato sociale ai fallimenti del mercato. Non sono funzioni amministrative perché non sono espressione di potere ma sono prestazioni, cioè attività di erogazione di beni, atti, servizi volti a distribuire agli aventi diritti, i cosiddetti utenti dei servizi, quei beni e servizi di cui hanno bisogno per l'effettivo esercizio dei diritti fondamentali. Per esercitare concretamente i diritti fondamentali, alcune persone necessitano di alcuni beni che non sempre il mercato è disposto a servire a tutti gratuitamente o a tariffe accessibili, perché ragiona secondo logiche di profitto. Ma nel momento in cui ci si rende conto che la priorità all'interno della società è

Il corretto esercizio dei diritti fondamentali e che il mercato non sostiene questa finalità allora lo Stato interviene per porre rimedio a questi fallimenti e provvede esso stesso all'erogazione di questi beni e servizi, sostituendosi a imprese private. Quindi lo Stato sociale è quell'organizzazione giuridica complessa in cui le PA non esercitano solo poteri, quindi non svolgono solo funzioni, ma erogano anche servizi. Funzioni = Potere - Servizi: attività materiali, prestazioni di beni e servizi. È interessante quando si parla di servizi pubblici come dal punto di vista organizzativo lo Stato ha affrontato la gestione di questi servizi. Pensiamo allo Stato liberale: la società chiede allo Stato liberale l'esercizio di poche funzioni amministrative attraverso l'esercizio di potere. E quindi lo Stato ha reagito attraverso la creazione di apparati organizzare in modo tale da esplicare queste funzioni. Quindi quando ni pensiamo alle

funzione amministrativa è fondamentale per il corretto funzionamento dello Stato. Essa si basa sul concetto di burocrazia, ovvero un sistema organizzato e applicato in modo adeguato a questo tipo di funzione. Un esempio di funzione amministrativa è quella dell'anagrafe, che si occupa di rilasciare documenti come la carta d'identità, il passaporto, il certificato di residenza, il certificato di famiglia, e così via. Per svolgere queste attività, lo Stato ha creato degli uffici appositi, con personale adeguatamente preparato per eseguire tali compiti. Ci sono anche dirigenti che si occupano di far funzionare l'apparato burocratico e strutture apposite per garantire l'efficacia di tali attività. Se pensiamo alla Pubblica Amministrazione nel contesto del modello originale del modello liberale, dobbiamo considerare questo tipo di apparato amministrativo che è stato organizzato. Ci sono aspetti come la gestione del personale, delle risorse, delle mansioni, del bilancio e dei costi che devono essere presi in considerazione per l'esercizio dei poteri amministrativi.

La macchina burocratica è stata costruita per svolgere quel tipo di funzione. Tutto viene costruito intorno all'idea che la PA debba esercitare dei poteri, svolgendo funzioni amministrative. Nel momento in cui però lo Stato sociale chiede a queste stesse PA, un tempo erano i Ministeri, di fare qualcosa di diverso, allora emergono i primi problemi. Perché un conto è rilasciare un certificato, un conto è rilasciare un'autorizzazione, un sussidio, altro è svolgere quel tipo di attività che serve a elargire a servire soggetti che magari vivono in situazioni di difficoltà, beni o prestazioni per l'effettivo esercizio dei diritti fondamentali. Attività che fino a quel momento erano svolte dalla società attraverso proprie organizzazioni, o magari erano le stesse famiglie che provvedevano a procurarsi quei tipi di beni se ne avevano le possibilità. Quindi lo Stato sociale ha avuto un grande impatto sul piano

organizzare e garantire l'erogazione di questi servizi essenziali. Per fare ciò, ha istituito delle aziende pubbliche o enti specializzati che si occupano di fornire acqua, gas, luce, telefono e altri beni indispensabili per la vita quotidiana. Queste aziende pubbliche sono responsabili di garantire l'accesso a tutti i cittadini e di stabilire tariffe accessibili, in modo da assicurare che nessuno venga escluso a causa di difficoltà economiche. Lo Stato si fa carico di finanziare queste aziende pubbliche attraverso il bilancio pubblico, in modo da coprire i costi di gestione e garantire la continuità del servizio. In questo modo, lo Stato si assicura che i cittadini abbiano accesso a beni essenziali per una vita dignitosa, senza dover dipendere esclusivamente dal mercato e dalle logiche del profitto. Questo è un aspetto fondamentale del sistema di welfare dello Stato sociale, che si preoccupa di garantire il benessere e la dignità di tutti i cittadini.attività che normalmente dovrebbero essere svolte da imprese private e occuparsene da solo avvalendosi di strutture che ha già a disposizione, le PA che sono state create per erogare però funzioni, non servizi, quindi deve fare affidamento sulla burocrazia, su personale abituato a firmare, acquisire documenti etc. Quindi originariamente lo Stato sociale non immagina di creare nuove soluzioni organizzative per l’erogazione di servizi pubblici e quindi capiamo che c’è un vizio d’origine, perché per ogni tipo di attività che un ente deve svolgere bisogna predisporre un’organizzazione adeguata. Ogni struttura organizzativa deve essere pensata e organizzata per svolgere quel tipo di attività, perché se si sbaglia a pensare la struttura e l’organizzazione allora di conseguenza il risultato non è efficace. Ma agli inizi del 900, quando lo Stato sociale inizia a farsi carico dei fallimenti del mercato non

Pensa a quanto sia importante una struttura organizzativa adeguata, quindi si affida alle PA già a sua disposizione. Vediamo quindi alcuni esempi per vedere l'evoluzione del tempo per le organizzazioni pubbliche preposte all'erogazione dei servizi.