Corso di Diritto amministrativo processuale

RICORSI AMMINISTRATIVI

I ricorsi amministrativi sono rimedi giurisdizionali di carattere amministrativo finalizzati alla

risoluzione di una controversia fra un privato e la pubblica amministrazione. Già esistevano

nel 1865 quando è stata adottata la legge di abolizione del contenzioso amministrativo.

Nell'allegato E infatti si menzionava il ricorso gerarchico e nell'allegato D il ricorso

straordinario al presidente della repubblica. Ebbero importanza rilevante fino al 1889 con

l'istituzione della quarta sezione del Consiglio di Stato. Con la legge di abolizione del

contenzioso amministrativo si è creato un sistema giurisdizionale con un solo giudice, il

giudice ordinario, che tutelava diritti civili e politici; tutte le altre situazioni potevano trovare

tutela solo in via amministrativa. I non diritti civili e politici verranno poi inquadrati nella

categoria dell'interesse legittimo. Tra il 1865 e il 1889 gli interessi legittimi non trovano tutela

davanti al giudice, ma solo davanti all'amministrazione con i ricorsi amministrativi. Per un

po' di anni i ricorsi amministrativi sono l'unico strumento giuridico per tutelare gli interessi

legittimi. Era l'unica sede in cui era riconosciuta all'interesse legittimo la tutela costitutiva e

quindi l'annullamento di un atto lesivo dell'amministrazione. Il giudice ordinario non poteva

annullare l'atto della pubblica amministrazione, e questo vale ancora oggi. I ricorsi

amministrativi garantivano la possibilità di chiedere l'annullamento dell'atto amministrativo

lesivo. Nel 1889 viene istituita la quarta sezione del Consiglio di Stato, a cui è riconosciuta la

natura giurisdizionale. È la quarta sezione che si occupa ora di tutelare gli interessi legittimi.

Affinità fra ricorsi amministrativi e rimedi giurisdizionali: i ricorsi amministrativi sono rimedi

giurisdizionali quindi la disciplina che li regola detta prescrizioni di carattere formale e

procedurale che sono inderogabili. Lo stesso per quanto riguarda i rimedi giurisdizionali.

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Entrambi i rimedi sono a legittimazione limitata, non chiunque può presentare ricorso

avverso un atto della pubblica amministrazione perché la finalità di questi rimedi è quella

di prestare tutela al singolo che deve essere titolare di una situazione giuridica propria, di

un diritto soggettivo o di un interesse legittimo. Se il portatore di un interesse di mero fatto

propone ricorso amministrativo, gli viene dichiarato inammissibile. Entrambi i ricorsi devono

essere presentati entro un termine di decadenza. La tardività determina l'impossibilità per il

giudice o per l'amministrazione di entrare nel merito della questione, perché il singolo è

decaduto dal diritto di avvalersi del rimedio. Ma ciascun ricorso amministrativo ha un suo

termine di decadenza, mentre il ricorso giurisdizionale di solito ha un termine di 60 giorni.

Un'altra affinità attiene alla tutela del contraddittorio, però le garanzie non sono le stesse

nel ricorso amministrativo e nel ricorso giurisdizionale.

Differenze fra ricorso amministrativo e giurisdizionale: i ricorsi amministrativi sono di natura

amministrativa, quindi l'organo che li decide è un organo amministrativo e il provvedimento

con cui viene deciso il ricorso è un provvedimento amministrativo. Questo provvedimento

è impugnabile davanti a un giudice. Il legislatore prevede dei limiti all'impugnabilità, ma si

tratta di limiti e non di preclusioni di carattere generale. Invece l'organo che decide un

ricorso giurisdizionale è un giudice, un soggetto che presenta delle caratteristiche di

imparzialità, terzietà e indipendenza ed è munito di un potere giurisdizionale, ossia del

potere di concludere la procedura con sentenza, che è un atto giurisdizionale e ha la

capacità di passare in giudicato, di costituire un atto esecutivo. Solo la sentenza passata

in giudicato o la sentenza esecutiva è capace di costituire oggetto di esecuzione specifica.

Altra differenza riguarda l'autotutela. L'annullamento d'ufficio è ammesso in via generale

per la decisione dei ricorsi amministrativi: procedura di autotutela. La sentenza invece non

può essere oggetto di autotutela da parte del giudice, l'unico modo per impugnare una

sentenza sono i mezzi di gravame di cui può avvalersi il singolo e non il giudice.

La decisione di un ricorso è un altro atto amministrativo. Che differenza c'è fra i due atti

amministrativi? Entrambi possono essere annullati d'ufficio dall'amministrazione, sono in

generale entrambi soggetti al principio di autotutela. La differenza tra i due sta nel fatto

che la decisione che si pronuncia sul ricorso è preordinata alla risoluzione di una

controversia e non al raggiungimento di un interesse pubblico generale. Il ricorsi

amministrativi sono retti dal principio della domanda al pari dei ricorsi giurisdizionali. I ricorsi

amministrativi si attivano solo su iniziativa di parte, diversamente i procedimenti di

autotutela sono ad iniziativa di un ufficio.

Classificazione dei ricorsi amministrativi: i ricorsi amministrativi sono disciplinati dal dpr

1119/1971. Si distinguono quattro tipologie di ricorsi: 62

1. Ricorso gerarchico proprio

2. Ricorso gerarchico improprio

3. Ricorso in opposizione

4. Ricorso straordinario al presidente della repubblica

Sono rimedi generali quelli esperibili anche in assenza di un’apposita previsione normativa,

ricorso gerarchico proprio e ricorso straordinario. Diversamente il ricorso gerarchico

improprio deve essere espressamente previsto, è un rimedio tassativo. I ricorsi possono poi

essere ordinari (1,2,3) o straordinari (4). I rimedi ordinari possono essere proposti solo verso

atti amministrativi non definitivi, il ricorso straordinario è ammesso solo verso atti

amministrativi definitivi. La nozione di definitività ha radici profonde. Fino al 1971 si

intendeva definitivo l'atto avverso il quale fossero stati proposti tanti ricorsi ordinari quanti

erano i gradini della scala gerarchica dell'amministrazione che aveva adottato l'atto

contestato. La definitività era una caratteristica necessaria per ricorrere con ricorso

straordinario al presidente della Repubblica. Ma era anche importante perché fino al 1971

l'accesso alla tutela giurisdizionale era subordinata alla definitività dell'atto. Nel 1971 con

l'adozione della legge istitutiva dei Tar, l'accesso alla tutela giurisdizionale viene sganciato

dalla definitività dell'atto che si vuole impugnare. Quindi oggi la definitività è importante

solo per il ricorso straordinario al presidente della Repubblica. Si è anche detto nel 1971 che

la definitività si acquisisce facendo un solo ricorso ordinario.

I ricorsi si distinguono tra quelli che si possono proporre per contestare solo vizi di

legittimità e quelli che si possono proporre per contestare anche vizi di merito. Ancora

alcuni ricorsi hanno carattere impugnatorio altri rinnovatorio.

Carattere impugnatorio: eliminatorio, la domanda del ricorrente non è volta solo a

contestare il provvedimento lesivo, ma anche a chiederne l'annullamento.

Carattere rinnovatorio: si può chiedere all'amministrazione non solo di annullare l'atto, ma

anche di riesercitare il potere amministrativo al fine di riformare la decisione e per rendermi

la decisione che mi spetta. Sono ammessi solo di fronte ad un organo che ha la

competenza a esercitare i medesimi poteri dell'organo che ha adottato l'atto contestato.

Quindi in via generale si propongono a soggetti che sono già titolari del potere di decidere

nel merito quella determinata istanza.

I ricorsi amministrativi ordinari e quelli straordinari non si possono cumulare tra loro. Se il

provvedimento non è definitivo e ci troviamo di fronte a una lesione di interesse legittimo, il

singolo può accedere al ricorso ordinario oppure può rivolgersi al giudice amministrativo.

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Se il provvedimento è non definitivo e incide su un diritto soggettivo, dal punto di vista

giurisdizionale bisogna vedere se c'è giurisdizione esclusiva in quella materi; invece il ricorso

che si può proporre è quello ordinario. Se il provvedimento è definitivo e incide su diritti

soggettivi e la giurisdizione quella del giudice ordinario, non si può esperire ricorso

straordinario. Il ricorso straordinario deve riguardare una materia nell'ambito della

giurisdizione del giudice amministrativo. 2 novembre 2015

UTELA CAUTELARE NEL PROCESSO AMMINISTRATIVO

T

Nel processo amministrativo è prevista la tutela cautelare per evitare che la durata del

giudizio vada a danno del ricorrente che ha ragione, nel processo amministrativo la tutela

cautelare è sempre strumentale. Nel processo civile è stato in parte superato questo

carattere della strumentalità. Le caratteristiche della strumentalità sono due (date da

Calamandrei): 1.Strutturale → è la sentenza di merito che definisce il giudizio, non la misura

cautelare, essa è efficace fino a che non sopraggiunge la sentenza di merito; la misura

cautelare ha un'efficacia interinale, quindi nelle more della sentenza di merito, che è l'unica

che può definire il giudizio; 2. Funzionale → i benefici della misura cautelare non possono

eccedere le utilità che deriverebbero da un sentenza di merito favorevole, individuati i

vantaggi che il ricorrente trarrebbe da una probabile sentenza favorevole, la cautelare

non può procurarne ulteriori. Quindi nel processo amministrativo non ci può essere una

misura cautelare che definisce il processo e nemmeno può accadere che questa dia dei

vantaggi maggiori rispetto alla sentenza.

La tipica misura cautelare in un processo di legittimità è la misura cautelare sospensiva = la

sospensione dell'efficacia del provvedimento impugnato. È una misura cautelare tipica ed

è modellata sul giudizio di impugnazione; dato che il petitum è l'annullamento del

provvedimento impugnato, allora su questo petitum si è modellata la cautelare di

sospensione. Fin dal 1889 il ricorso al giudice amministrativo non ha mai avuto un effetto

sospensivo automatico dell'efficacia del provvedimento impugnato, da qui la necessità

del cautelare. Vale anche qui il principio della domanda, si pronuncia in via cautelare se

c'è una domanda cautelare della parte e in particolare del ricorrente. Questo emerge oggi

dall' art. 55 comma 1: Se il ricorrente, allegando di subire un pregiudizio grave e irreparabile

durante il tempo necessario a giungere alla decisione sul ricorso, chiede l'emanazione di

misure cautelari, compresa l'ingiunzione a pagare una somma in via provvisoria, che

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