Appunti corso di Diritto amministrativo

Diritto amministrativo – Lezione 1

Programma

• Il diritto amministrativo come organizzazione e attività
• Le regole istituzionali ed organizzative
• Le fonti del diritto amministrativo
• Cenni alle situazioni giuridiche soggettive, ai principi e alle fasi del procedimento amministrativo, alla teoria generale dell'atto amministrativo, alla distinzione tra attività discrezionale e vincolata, ai vizi di legittimità

Il diritto amministrativo studia l’organizzazione, l’attività e le fonti secondarie della pubblica amministrazione.

Fonti di diritto amministrativo

• Costituzione
  • Principi fondamentali + art. 54-97-98
• Legge 241/1990, sul diritto amministrativo
  • Permette di richiedere documenti, dati e informazioni detenuti da una Pubblica Amministrazione riguardanti attività di pubblico interesse, purché il soggetto richiedente abbia un interesse diretto, concreto e attuale rispetto al documento.

Art. 97 = Costituzione – Sezione II: la pubblica amministrazione

"Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e la imparzialità dell'amministrazione. Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle Pubbliche Amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge."

Il comma II dell’art. 97 è il più importante:

• Pubblici uffici cellula dell'organizzazione, complesso di 3 elementi: persona fisica, mezzi materiali e centro di competenze (poteri attribuiti all'ufficio per svolgere le attività).
• Principio di legalità: adempiere da quanto previsto dalla legge e dei regolamenti, nei suoi limiti. Regolate da riserve di legge relativa rinforzata (fonti primarie e secondarie, rinforzata da buon andamento e principio di imparzialità, vincoli), sono leggi che devono essere emanate dal parlamento o governo, ma sempre con due obiettivi: buon andamento e imparzialità. Tutto ciò che si è destinatari deve rispettare il principio di imparzialità. Principio specifico della PA, non delle aziende private.
• Principio di effettività: una regola è effettiva se è osservata altrimenti è ineffettiva.

L’articolo 97 della Costituzione si occupa di:

• Organizzazione delle Pubbliche Amministrazioni
  • Secondo quanto stabilito nell’articolo 5, ci sono due principi di organizzazione
    • Statale - decentrato organizzazione periferica dello Stato (es. le prefetture)
    • Autonomie lavoro delle Regioni e degli enti locali
• Attività svolte dalle Pubbliche Amministrazioni
  • L’attività svolta può essere suddivisa in
    • Giuridica e materiale
    • Di diritto pubblico e di diritto privato
  • L’attività si svolge secondo procedimenti amministrativi
    • I procedimenti amministrativi sono stabiliti da STATUTI, REGOLAMENTI AMMINISTRATIVI e FONTI SECONDARIE

Come ogni gruppo sociale, anche lo Stato ha bisogno e si è dotato di:

• Regole istituzionali: Queste regole sono connesse da un PRINCIPIO ORDINATORE,
• Regole organizzative che nel caso dello Stato Italiano è la DEMOCRAZIA.

All’interno della Repubblica italiana si creano:

• RAPPORTI, fondati sui valori costituzionali
• REGOLE, che sono state riconosciute ed accettate

* Rapporti e regole si creano sulla base del consenso.

La Costituzione italiana: struttura

La Costituzione è composta da 139 articoli, raggruppati in 3 sezioni (più le 18 disposizioni transitorie finali).

Principi fondamentali

• Art. 1 – Principio democratico
  • "L'Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro. La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione."
• Art. 2 – Principio personalista, pluralista e solidarista
  • "La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale."
• Art. 3 – Principio di uguaglianza
  • "Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e la uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese."
• Art. 4 – Diritto-dovere al lavoro
  • "La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto. Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un'attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società."
• Art. 5 – Principio autonomista
  • "La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento."

Art. 6 – Tutela delle minoranze linguistiche

Artt. 7-8 – Rapporti tra stato e chiesa cattolica e le altre confessioni religiose

• Art. 9 – Tutela della cultura, della ricerca e del patrimonio ambientale
  • "La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione. Tutela l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. La legge dello Stato disciplina i modi e le forme di tutela degli animali (comma approvato nel 2022)."
• Art. 10 – Apertura all’ordinamento internazionale e tutela dello straniero
  • "L'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute. La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali. Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d'asilo nel territorio della Repubblica secondo le condizioni stabilite dalla legge. Non è ammessa l'estradizione dello straniero per reati politici."
• Art. 11 – Ripudio della guerra
  • "L'Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo."

Art. 12 – Tricolore

Parte I – Diritti e doveri dei cittadini

(enunciazione dei diritti di libertà)

• TITOLO I – Rapporti civili (art. 13 – art. 28)
  • Art. 13 "La libertà personale è inviolabile. (...) "
• TITOLO II – Rapporti etico-sociali (art. 29 – art. 34)
• TITOLO III – Rapporti economici (art. 35 – art. 47)
• TITOLO IV – Rapporti politici (art. 48 – art. 54)
  • Art. 54 "Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla repubblica e di osservarne la costituzione e le leggi. I cittadini a cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge."
    • Questo articolo è importante ed è considerato il pilastro della costituzione perché impone la fedeltà e la condivisione di valori ed interessi. Sta esattamente a metà tra la prima parte (da art. 1 a 54) della costituzione e la seconda (da art 55 a 139).

* i principi fondamentali e la parte I contengono i valori della Repubblica Italiana

Parte II - Ordinamento della Repubblica

(organizzazione dello Stato)

• TITOLO I - Il Parlamento
  • Sez. I – Le Camere (art. 55 – art. 69)
  • Sez. II – La formazione delle leggi (art. 70 – art. 82)
• TITOLO II - Il Presidente della Repubblica (art. 83 – art. 91)
• TITOLO III - Il Governo
  • Sez. I – Il Consiglio dei Ministri (art. 92 – art. 96)
  • Sez. II – La Pubblica Amministrazione (art. 97 – art. 98)
  • Sez. III – Gli organi ausiliari (art. 99 – art. 100)
• TITOLO IV - La Magistratura
  • Sez. I – Ordinamento giurisdizionale (art. 101 – art. 110)
  • Sez. II – Norme sulla giurisdizione (art. 111 – art. 113)
• TITOLO V- Le Regioni, le Province, i Comuni (art. 114 – art. 133)
• TITOLO VI – Garanzie costituzionali
  • Sez. I – La Corte costituzionale (art. 134 – art. 137)
  • Sez. II – Revisione della Costituzione (art. 138 – art. 139)

Infine, ci sono le XVIII Disposizioni transitorie finali.

La Costituzione

Approvata nel 1947, la Costituzione contiene:

• REGOLE CHE FONDANO I VALORI DELLA REPUBBLICA, cioè le REGOLE ISTITUZIONALI
  • Principi fondamentali e valori intorno ai quali si è costituito il gruppo sociale “Stato”
  • Sono contenute nei principi fondamentali (1-12) e nella prima parte (13-54)
• REGOLE ORGANIZZATIVE DELLA REPUBBLICA
  • Sono volte ad assicurare la tutela di quei valori
  • Sono contenute nella seconda parte (55-139)
  • La principale regola amministrativa è la tripartizione del potere dello Stato

Il principio risolutore che accomuna tutti gli articoli e che compone e risolve i conflitti è la democrazia. Se la democrazia non funziona, ciò influisce sui valori e sulla tripartizione del potere.

I principi costituzionali

Tutti i cittadini devono attenersi ai seguenti principi:

• Principio di solidarietà (art. 2 Cost.)
  • Il principio di solidarietà impone il rispetto dei diritti ma anche l’adempimento di doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale, in una prospettiva secondo cui l’individuo diviene membro effettivo e responsabile della comunità per perseguire l’obiettivo di solidarietà e coesione sociale.
  • La mancanza di integrità non consente un corretto conseguimento di finalità pubbliche e private e costituisce violazione dei diritti fondamentali che è particolarmente grave ove realizzata da soggetti pubblici poiché erode i pilastri su cui si fonda ogni ordinamento democratico (mancanza di trasparenza degli interessi economici, divergenza tra interesse personale e interesse pubblico, mancanza di lealtà verso i cittadini, esercizio non indipendente della sovranità).
  • I comportamenti scorretti posti in essere dai funzionari pubblici e dai soggetti privati anche ove non siano tali da integrare una fattispecie di reato (es. Corruzione come definita dal Diritto Penale), possono essere causa di inefficienze nel perseguimento dei fini pubblici o determinare violazioni del principio di integrità, dei Diritti umani e del generale dovere di solidarietà.
• Fedeltà alla Repubblica (art. 54, comma I, Cost.)
  • Doveri generali “tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi”
    • Ad esempio, l’evasione fiscale viola il principio di contribuzione fiscale (art. 53 Cost.), che a sua volta è un dovere inderogabile di solidarietà (art. 2 Cost.)
  • I cittadini che non rispettano l’articolo 54 sono cittadini “corrotti e infedeli”: violano il diritto degli altri ad ottenere l’adempimento dei doveri di solidarietà.

Oltre a questi, i funzionari pubblici devono attenersi alla fedeltà qualificata:

• Responsabilità (art. 28 Cost.)
• Disciplina e onore (art. 54, comma II, Cost.)
  • Doveri aggiuntivi “I funzionari pubblici hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge”
• Legalità, imparzialità e buon andamento + equilibrio di bilancio e sostenibilità debito pubblico (art. 97 Cost.)
• Al servizio esclusivo della nazione (art. 98 Cost.)

Le responsabilità (art. 28)

"I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici".

I doveri di disciplina e onore (art. 54)

I funzionari pubblici si distinguono dagli altri lavoratori in quanto sono chiamati a perseguire l’interesse pubblico indicato dall’ordinamento giuridico e non quello indicato dal proprio datore di lavoro, osservando perciò regole costituzionali specifiche quali il buon andamento e l’imparzialità (art. 97 Cost.) come modalità d’esercizio delle funzioni pubbliche e che richiedono una particolare professionalità per assicurare la qualità delle prestazioni verso i cittadini. Si sancisce così un principio costituzionale capace di integrare e caratterizzare ogni ulteriore obbligo enunciato in norme legislative o regolamentari, in un contratto o nel giuramento e che individua una “fedeltà qualificata” alla quale i pubblici funzionari non possono sottrarsi.

L’art. 54, c. II, individua gli obblighi aggiuntivi di disciplina e onore nell’adempimento di funzioni pubbliche, riferiti al diverso status di funzionario pubblico. L’onore richiama un vincolo di “devozione” nei confronti della Repubblica, mentre la disciplina costituisce fondamento del potere disciplinare dell’amministrazione pubblica e richiede non solo la normale diligenza nell’adempimento degli obblighi di servizio, ma anche una buona condotta civile e morale, un decoro in qualunque condotta anche estranea al servizio.

I funzionari pubblici devono rispettare:

• Disciplina
  • Fondamento del potere disciplinare
  • Implica un dovere di autocontrollo
  • Implica decoro anche fuori dal servizio
• Onore
  • Vincolo qualificato ad “onorare” la Repubblica

Valori legati alla fedeltà alla Repubblica

• Legalità
• Imparzialità
  • Rinuncia a partigianeria, in fase conoscitiva ed esecutiva
• Diligenza
  • Adempiere ai propri compiti con puntualità, cura, impegno e ordine
  • Fonda la definizione della colpa insieme alla perizia
• Perizia
  • Obbligo di aggiornamento professionale
• Rettitudine
  • Onestà e probità
• Obbedienza
  • In senso proprio: gerarchia
  • In senso lato: carattere subordinato del rapporto di lavoro

Obblighi di servizio dei funzionari pubblici

Gli obblighi di servizio stabiliscono cosa i funzionari pubblici possono fare/non fare.

• Adempimento dei doveri positivi (obblighi) o negativi (divieti) riconducibili allo status di funzionario
• Desumibili dalla Costituzione ed esplicitati nel Codice di comportamento
  • Individuazione di standard essenziali o di qualità per lo svolgimento delle funzioni

D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62, Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell'articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, art. 3

"Il dipendente osserva la Costituzione, servendo la Nazione con disciplina ed onore e conformando la propria condotta ai principi di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa. Il dipendente svolge i propri compiti nel rispetto della legge, perseguendo l'interesse pubblico senza abusare della posizione o dei poteri di cui è titolare. Il dipendente rispetta altresì i principi di integrità, correttezza, buona fede, proporzionalità, obiettività, trasparenza, equità e ragionevolezza e agisce in posizione di indipendenza e imparzialità, astenendosi in caso di conflitto di interessi".

D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62, Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell'articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, art. 10 e 11

• Obblighi di servizio
  • Comportamento in servizio (art. 11) "Fermo restando il rispetto dei termini del procedimento amministrativo, il dipendente, salvo giustificato motivo, non ritarda né adotta comportamenti tali da far ricadere su altri dipendenti il compimento di attività o l'adozione di decisioni di propria spettanza".
• Obblighi fuori dal servizio
  • Comportamento nei rapporti privati (art. 10) "Nei rapporti privati, comprese le relazioni extralavorative con pubblici ufficiali nell'esercizio delle loro funzioni, il dipendente non sfrutta, né menziona la posizione che ricopre nell'amministrazione per ottenere utilità che non gli spettino e non assume nessun altro comportamento".