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LA GESTIONE FINANZIARIA ED ECONOMICA

IL BILANCIO: PRINCIPI GENERALI

IL BUDGET

Il bilancio è il documento che rappresenta il punto di riferimento costante nella gestione finanziaria,

economica e patrimoniale di ogni azienda.

Con l'introduzione del budget d'esercizio anche nelle amministrazioni pubbliche, il ruolo svolto dal

bilancio deve confrontarsi con quello attribuito al nuovo strumento di programmazione e di verifica

della gestione.

Bilancio, anno ed esercizio finanziario: nozioni

II bilancio è un documento contabile con il quale, attraverso la contrapposizione di classi di

valori di segno opposto, si dimostrano i risultati, previsti o conseguiti, della gestione, risultati

riferiti a un periodo di tempo definito.

In condizioni di normalità, la gestione dell'azienda si svolge con continuità per cui non

richiederebbe interruzioni d'ordine temporale; tuttavia, per poter procedere a valutazioni sul suo

andamento, occorre fare riferimento a cicli definiti.

Il bilancio rappresenta, dunque, i fatti della gestione che si prevedono o che sono intervenuti

in periodi predeterminati. Tali periodi coincidono con un ciclo di dodici mesi, vale a dire con un

anno. Sorge, così, il concetto di anno finanziario, che può coincidere o non con l'anno solare, ma

che indica l’arco di tempo per il quale si formulano le previsioni o si riscontrano i risultati

conseguiti.

Diverso il concetto di esercizio finanziario, talora usato impropriamente con lo stesso valore di

anno finanziario - e viceversa -, ma che invece indica il complesso delle attività della gestione

finanziaria condotte in un anno finanziario e connesse all'acquisizione delle entrate e all'eroga­

zione delle spese 15

Tipologia dei bilanci

Bilanci preventivi, consuntivi e di esercizio. Rendiconti patrimoniali

Con riguardo al momento in cui vengono formulati, i bilanci si distinguono in:

 bilanci di previsione (o preventivi), se sono formulati prima dell'inizio della gestione alla

quale si riferiscono

 bilanci consuntivi (o rendiconti, o rendiconti consuntivi, o conti consuntivi), se sono

formulati al termine del periodo della gestione alla quale si riferiscono

Il bilancio di previsione rappresenta i fatti amministrativi e di gestione che si presume possano

verificarsi in un determinato periodo.

Le previsioni possono essere:

- generali, se il documento contempla tutte le operazioni della gestione;

- parziali o speciali, se il documento si riferisce a specifiche operazioni.

Il bilancio consuntivo, o rendiconto o conto consuntivo, esprime i risultati della gestione

finanziaria alla chiusura dell'esercizio.

Se la dimostrazione riguarda la gestione patrimoniale, si ha il rendiconto patrimoniale.

Anche i rendiconti possono essere:

- generali o parziali a seconda che si riferiscano a tutta l'azienda ovvero soltanto a una parte o a un

settore di essa.

Nelle aziende di erogazione pubbliche, col termine «bilancio» s'intende sempre il bilancio di

previsione, mentre

per le aziende di produzione col termine «bilancio» s'intende il bilancio di esercizio, redatto dagli

amministratori al termine dell’esercizio e costituito “dallo stato patrimoniale, dal conto economico e

dalla nota integrativa”.

Bilanci annuali e pluriennali

Con riguardo al periodo di tempo che contemplano, i bilanci possono essere:

 annuali, se contemplano soltanto il ciclo annuale della gestione;

 pluriennali se, per rispondere a esigenze di programmazione, contemplano cicli di gestione di

durata superiore all'annuale.

Bilanci finanziari ed economici

Con riguardo al contenuto, i bilanci possono essere: 16

 finanziari, se contemplano solo movimenti monetari, vale a dire entrate e uscite in denaro,

che comportano un accrescimento del patrimonio monetario (entrate), o una diminuzione di esso

(uscite);

 economici se, oltre ai movimenti monetari, contemplano anche tutti gli altri fatti della

gestione che, prescindendo da uscite o entrate in denaro, concorrono a determinare il risultato

economico della gestione. Il bilancio economico espone quindi, i movimenti attivi e passivi in

denaro, i miglioramenti o i peggioramenti patrimoniali (rivalutazioni e svalutazioni), gli

ammortamenti, i proventi e i consumi in natura, le sopravvenienze e le insussistenze attive e

passive, ecc.. Mette a confronto, in definitiva ricavi e costi

Bilanci di previsione: di competenza, di cassa, misti

Riguardo al momento al quale sono riferite le previsioni, i bilanci finanziari di previsione possono

essere:

 di competenza (o di diritto), espressione con la quale si indica che il bilancio comprende gli

introiti che ha il potere di accertare e di riscuotere e quelli che ha il potere e il dovere di pagare

nell'esercizio di cui trattasi. Esso comprende, cioè, sia le entrate per le quali maturerà per lo stato -

nell'anno finanziario cui il bilancio si riferisce - il diritto a riscuotere, sia le spese per le quali lo

stato ha il dovere o potere giuridico di assumere nello stesso anno l'impegno a pagare. Nel

bilancio di competenza si iscrivono i fatti che comportano spese o introiti dell'esercizio al quale

esso si riferisce, anche se nell'esercizio stesso non avranno esaurimento.

2

Il bilancio di alcuni enti (regioni, enti locali , parastatali, università, camere di commercio) può

assumere la forma ai bilancio finanziario di competenza misto con le caratteristiche del bilancio

di competenza, con l'aggiunta per altro, quale prima posta dell'entrata o dell'uscita, dell'avanzo o

del disavanzo di amministrazione dell'esercizio precedente;

 di cassa (o di fatto), espressione con la quale si indica che il bilancio pubblico comprende gli

introiti e i pagamenti che si prevede di dover materialmente effettuare e che riguardano quindi

non solo il determinato esercizio considerato, ma anche quelli anteriori. Nel bilancio di cassa si

iscrivono soltanto quei fatti che si prevede avranno la loro materiale esecuzione nell'esercizio, cioè

tutte le somme che si credono saranno entro tale periodo effettivamente riscosse e tutte quelle che

saranno effettivamente pagate.

 misti (o integrati) se, accanto alle previsioni di competenza vengono indicate anche le

previsioni di cassa.

2 Va tuttavia evidenziata l'elevata onerosità della gestione contemporanea del bilancio di competenza con quello di cassa, tant'è che il legislatore ha

soppresso, con le ultime riforme il bilancio di cassa per gli enti locali e le camere di commercio. Anche le università redigono soltanto il bilancio di

competenza 17

Che cosa si evince dal bilancio di competenza?

 l'esatta individuazione dell' esercizio finanziario cui si riferiscono entrate e spese;

 la corretta risposta ai principi del controllo parlamentare, vincolando l'esecutivo ai limiti

delle autorizzazioni di spesa accordate;

 la conoscenza del costo effettivo o reale dei pubblici servizi di ciascun anno, evitando

confusione tra gli oneri di esercizi diversi.

Che cosa si evince dal bilancio di cassa?

 la significatività, sotto il profilo economico dei dati rappresentati che consente, il loro

inserimento nel bilancio economico nazionale impostato solo su movimenti effettivamente

avvenuti;

 la possibilità di prevedere i fabbisogni monetari.

Bilancio economico nazionale

Il bilancio economico nazionale (o conto economico delle risorse e i gli impieghi} espone le

risorse disponibili nel Paese in un determinato anno e le confronta con gli impieghi delle

medesime.

In base agli schemi stabiliti dal modello SEC, Sistema europeo di conti nazionali e regionali,

elaborati per uniformare le strutture dei conti economici degli stati membri dell’Unione Europea e

da questi adottati, le risorse sono individuate nei seguenti fattori:

a) prodotto interno lordo (PIL), che esprime il valore complessivo di tutti i beni e servizi finali

prodotti all'interno di un paese in un determinato periodo di tempo, compreso il valore dei

servizi prodotti dalla Pubblica Amministrazione;

b) importazioni;

gli impieghi sono individuati nei seguenti fattori:

a) consumi finali delle famiglie;

b) consumi collettivi;

c) investimenti fissi lordi;

d) variazioni delle scorte;

e) esportazioni.

Il PIL è una grandezza macroeconomica alla quale si fa riferimento per programmare, in termini

percentuali di aumento o di diminuzione, numerosi interventi previsti nel bilancio dello Stato e

nell'ambito dell'attuazione «la politica di bilancio».

Bilancio consolidato 18

Il bilancio consolidato è uno strumento tipico delle imprese e tende ad essere introdotto nella

contabilità pubblica. E’ utilizzato, ad esempio, dagli enti pubblici non economici aventi pluralità di

gestioni.

Il bilancio consolidato è dunque il bilancio che, superando il diaframma esistente tra più soggetti

che costituiscono un gruppo unitario, contempla l'entità economica unitaria di più vaste dimensioni

dell'intero gruppo.

FUNZIONI DEL BILANCIO

Il bilancio assolve alle seguenti funzioni:

 tecnica, essendo un conto che espone grandezze attive (entrate) e passive (uscite), ed i

risultati finali che derivano dal «bilanciamento» delle medesime;

 giuridico-autorizzativa, poiché rappresenta l’autorizzazione preventiva delle spese

3

che il Parlamento concede al Governo, organo al quale compete l'esecuzione del bilancio . Il

nostro ordinamento attuale non contempla una funzione autorizzativa per le entrate;

 politica, per le scelte politiche che implica;

 politico-economica poiché, i bilanci pubblici vengono intesi come mezzi per il

governo complessivo dell'economia, governo che si esplica attraverso equilibrati bilanciamenti tra

pressione e prelievo fiscale, ricerca di situazioni tendenzialmente di pieno impiego con

conseguenti allocazioni di risorse ed equa distribuzione del reddito. Il bilancio può qualificarsi,

contemporaneamente, come previsione e come contratto. Infatti, sotto questo secondo

profilo, contiene le promesse che l'autorità (Governo, Parlamento) formula alla comunità dei

cittadini governati .

La funzione politico-economica del bilancio trova significativa attuazione attraverso

quella più ampia che viene riconosciuta al bilancio medesimo, e cioè: la funzione di

strumento della programmazione .

PRINCIPI DEL BILANCIO

I bilanci pubblici, così come quelli privati, devono rispettare alcuni principi.

Discendono da norme giuridiche i principi della:

 annualità;

 integrità;

 universalità;

 unità.

3 «Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo» 19

Discendono dalla dottrina, sulla base di principi giuridici, i principi della:

 veridicità;

 specificazione (o specializzazione);

 pubblicità.

Discorso a parte va fatto per il requisito del pareggio, vale a dire dell'eguaglianza tra il totale delle

entrate e il totale delle spese sia perché, mentre non ne è prevista l'obbligatorietà per il bilancio

dello Stato, esso va rispettato nei bilanci degli altri enti pubblici, sia perché può essere richiesto in

termini diversi a seconda che si abbia riguardo al tratto finanziario ovvero a quello economico.

Annualità

È un principio sancito dalla Costituzione: «Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto

consuntivo presentati dal Governo».

Esso consiste:

 nell'obbligo per il Governo di sottoporre ogni anno al Parlamento il bilancio;

 nella fissazione in dodici mesi della durata del ciclo ordinario della gestione economico-

finanziaria.

La legge n. 62 del 1964 ha stabilito la coincidenza dell'anno finanziario con l’anno solare.

La regola dell'annualità è stata criticata poiché, se il bilancio è uno strumento di politica economica,

essa non consente adattamenti in funzione dell'andamento della congiuntura, cioè delle condizioni

esistenti, in un determinato momento, nell'economia del paese.

La rigidità del principio dell'annualità trova, per altro, alcuni correttivi, nella flessibilità del

bilancio, attuata mediante alcuni strumenti quali:

- le variazioni, l’assestamento di bilancio, la legge finanziaria.

Integrità

Tutte le entrate devono essere iscritte in bilancio al lordo delle spese di riscossione e di altre

eventuali spese ad esse connesse; parimenti, tutte le spese devono essere iscritte in bilancia

integralmente, senza alcuna riduzione delle correlative entrate.

Questa regola da luogo al c.d. bilancio al lordo.

Universalità

Tutte le spese, anche se di modesta entità, devono essere iscritte nel bilancio.

Sulla base dei criteri dell'universalità e gestire fondi al di fuori del bilancio, ad eccezione dei casi

consentiti e regolati dalla legge. È stato dunque categoricamente sancito il divieto di tenere le c.d.

gestioni fuori bilancio, di effettuare cioè operazioni (attive o passive) al di fuori del bilancio. 20

L’ obbligo di iscrivere in bilancio tutte le entrate e tutte le uscite può evincersi dall'art. 2423, e. 2,

del codice civile cui «il bilancio deve essere redatto con chiarezza e deve rappresentare in modo

veritiero e corretto la situazione patrimoniale e finanziaria della società e il risultato economico

dell’esercizio.

Unità

È vietata altresì l'assegnazione di qualsiasi provento per spese o erogazioni speciali, salvo i

proventi e le quote di proventi riscossi per conto di enti, le oblazioni e simili, fatte a scopo

determinato.

Questo principio significa che tutte le entrate vanno a costituire, a prescindere dalla loro origine, un

fondo unico, necessario per il soddisfacimento di tutte le spese pubbliche.

Tradizionalmente si individua un'eccezione alla regola dell'unità nei c.d. tributi di scopo, cioè in

quei tributi istituiti con l'espressa destinazione del loro gettito al finanziamento di una spesa

determinata - anche se poi, comunque si giustificano "tenendo conto della destinazione" (ad

esempio: tributi introdotti per generare entrate finalizzate alla copertura di oneri di natura sociale).

La regola dell'unità non va confusa con quella dell'unicità del bilancio poiché la seconda richiama

soltanto l'unicità, della gestione e del bilancio che deve rappresentare tutte le entrate, tutte le spese

ed il saldo.

Veridicità

Per questo principio, i bilanci devono rappresentare, con la massima attendibilità, le reali

condizioni finanziarie ed economiche dell'azienda.

Specificazione

In base a questa regola, le entrate e le uscite debbono essere iscritte in bilancio non nel loro

complesso, ma specificate secondo la natura, la causa e gli effetti che producono.

Questo principio rappresenta un carattere fondamentale dei bilanci di competenza in quanto più la

specificazione è particolareggiata tanto meglio può essere esercitato il sindacato sulla gestione

finanziaria. Nello stesso tempo, la specificazione non deve superare determinati limiti per non

intralciare l'attività del potere esecutivo,

Il principio della specificazione ha dato luogo, nella strutturazione dei bilanci pubblici, alla

classificazione delle entrate e delle spese.

La ripartizione delle entrate è suddivisa in: titoli, unità previsionali di base, categorie e capitoli. La

ripartizione delle spese in: funzioni-obiettivo, unità revisionali di base e capitoli.

Per gli enti locali, le entrate sono ripartite in: titoli, categorie e risorse, mentre le spese in:

titoli,funzioni, servizi e interventi. 21

Pubblicità

II principio della pubblicità richiede che i bilanci siano portati a conoscenza di tutti i cittadini

affinchè possano farsi un'idea dell'effettiva situazione della finanza pubblica.

A questo riguardo, tutti gli enti pubblici, devono pubblicare, in estratto, su almeno un quotidiano a

a diffusione nazionale e su un periodico, i propri bilanci. E si deve ancora aggiungere che questo

principio è stato rafforzato dalla legge. 241/90, laddove disciplina la trasparenza dell'attività

amministrativa.

Pareggio

Nessuna norma positiva impone che il bilancio dello Stato debba essere in pareggio, che debba cioè

presentare una perfetta corrispondenza tra il totale delle entrate e il totale delle spese. L’obbligo del

pareggio del bilancio è previsto solo per le altre aziende di erogazione pubbliche.

La teoria economica classica la sempre guardato con diffidenza a qualsiasi intervento dello Stato

nella vita, economica; la finanza pubblica doveva provvedere, esclusivamente, alle funzioni

fondamentali dello Stato {giustizia, difesa, ordine pubblico, istruzione pubblica, ecc.) ripartendo il

costo tra i cittadini mediante l'imposizione di tributi: di qui la definizione di finanza pubblica

neutrale.

Ad essa si contrappone, per effetto della grande crisi economica del 1929, la concezione di una

finanza pubblica congiunturale o funzionale diretta a svolgere azioni compensatrici nelle opposte

fasi, espansiva o depressiva, del ciclo economico.

Questa seconda concezione trova espressione nella teoria keynesiana che muove dalla constatazione

che una contrazione nella domanda di beni determina disoccupazione. Se si riduce ulteriormente la

domanda, diminuisce necessariamente la produzione e ciò determina nuova disoccupazione. E’ a

questo punto che lo Stato deve intervenire nell’economia mediante investimenti pubblici, finanziati

senza ricorrere al prelievo fiscale.

Per gli stati aderenti all'Unione europea, la teoria keynesiana deve tener presente i nuovi accordi

definiti nel patto di stabilità e crescita che impone ai Paesi che partecipano all'ultima fase

dell'Unione monetaria (tra i quali l'Italia) di perseguire, nel medio periodo, l'obiettivo di bilancio

non in passivo, e stabilisce sanzioni per quelli che presentino un deficit pubblico superiore al 3 per

cento del PIL.

Per gli enti pubblici, è obbligatoria la regola del pareggio del bilancio.

Questo perché soltanto al bilancio dello Stato può essere riconosciuto un effetto riequilibratore in

termini macroeconomici.

Il pareggio può essere: 22

 contabile o finanziario, cioè quello che si ottiene mettendo a confronto, tutte le entrate e

tutte le uscite, comprese quelle che derivano da operazioni di indebitamento;

 economico, cioè quello che, essendo mirato a verificare il grado di autosufficienza dell'ente,

pone a confronto soltanto le entrate di sicura acquisizione e le spese che obbligatoriamente

devono essere sostenute

Quanto al bilancio di cassa, esso non può che presentarsi in pareggio o in avanzo, non dovendosi mai

verificare la possibilità di prevedere pagamenti superiori agli incassi sommati alla giacenza iniziale

di cassa.

ENTRATE E SPESE

Entrate

Definizione e distinzioni

Le entrate dello Stato sono individuate in «tutti i redditi, proventi e crediti di qualsiasi natura che lo

Stato ha il diritto di riscuotere in virtù di leggi, decreti, regolamenti, o altri titoli».

Le entrate pubbliche sono distinte secondo particolari criteri che hanno riguardo alla fonte, alla

ciclicità e alle modalità di acquisizione. Queste distinzioni non sono semplicemente teoriche, ma

influenzano l’allocazione delle singole entrate nell’ambito delle articolazioni espositive proprie dei

bilanci pubblici.

Tenendo conto della fonte, le entrate si distinguono in:

 originarie (o patrimoniali), se provengono dal patrimonio - sia a titolo di rendita, sia per

l'alienazione di componenti di esso - ovvero da esercizio di attività industriali o commerciali, e

 derivate (o tributarie), se generate dal gettito tributario e, in generale quelle che l’ente pubblico

ha diritto di riscuotere quale corrispettivo dei servizi resi ai cittadini.

In dottrina, le prime vengono anche dette di diritto privato - sia perché prodotte in maniera del tutto

simile a quelle dei soggetti privati, sta perché rette dai principi del diritto comune - e le seconde di

diritto pubblico perché regolate dai principi propri di questo settore dell'ordinamento.

Sulla base della ciclicità o ricorrenza, le entrate si distinguono in:

 ordinarie, se si ripetono, normalmente, in ogni esercizio, e 23

 straordinarie, se determinate da situazioni contingenti ed eccezionali.

Avuto riguardo alle modalità di acquisizione, le entrate si distinguono in:

 finali, se acquisite a pieno titolo, per effetto di diritti vantati nei confronti di altri soggetti, e

 strumentali, se acquisite mediante il ricorso al mercato dei capitoli (storno??) quando, in

presenza di entrate insufficienti si abbia comunque esigenza di portare a compimento determinate

operazioni.

Gli stadi dell'entrata

Gli stadi o fasi dell'entrata sono conseguenza diretta dell'adozione del bilancio di competenza (o di

diritto) per quasi tutti i soggetti pubblici.

Le entrate passano per i seguenti stadi:

a) accertamento;

b) riscossione;

e) versamento.

ACCERTAMENTO

L'entrata è accertata quando l'amministrazione appura la ragione del credito e la persona che ne è

debitrice iscrive, come competenza dell'anno finanziario, l'ammontare del credito che viene a

scadenza nell'anno medesimo.

Alcuni metodi di accertamento delle entrate:

 talune imposte dirette e altre entrate a scadenze determinate, mediante ruoli emessi ciascun anno;

 affitti, censi, canoni, livelli e ogni altra prestazione periodica, mediante liste di carico, fornite

sulla base dei singoli contratti, titoli e scritture;

 crediti che non è stato possibile esigere in via amministrativa o giudiziale, o quelli relativi a

spese giudiziarie, sono iscritti in campioni demaniali allo scopo di riscuoterli, eventualmente, in

via coattiva.

RISCOSSIONE

La riscossione consiste nell'attività con la quale gli agenti preposti a tale adempimento provvedono a

realizzare i crediti secondo le forme e i modi previsti dalla legge.

Gli agenti della riscossione assumono la veste di agenti contabili e possono essere: 24

 per contratto se, essendo l'agente estraneo all'amministrazione, la sua funzione trova origine in un

contratto stipulato con l'amministrazione;

 per ufficio, se l'agente opera sulla base di un rapporto di dipendenza con 1' amministrazione.

Attualmente gli agenti per ufficio sono stati soppressi e le loro funzioni di riscossione sono state

trasferite ai concessionari.

Tenendo anche conto di quanto sopra detto, sono agenti per contratto:

 concessionari del servizio della riscossione:

 gli istituti di credito;

 la società Poste Italiane S.p.A. .

Recentemente si è proceduto al riordino della disciplina relativa alla riscossione prevedendo:

 l’abolizione dell'obbligo del non riscosso come riscosso che consiste – nell’obbligo, per i

concessionari, di versare all'amministrazione finanziaria le somme iscritte a ruolo come se fossero

state incassate, salvo e tenerne poi il rimborso qualora se ne dimostrasse l' inesigibilità;

 il riordino della disciplina della riscossione mediante ruolo .

Le amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato provvedono alla riscossione, normalmente, mediante

l'emissione di un apposito documento, da far pervenire al tesoriere, definito ordinativo o reversale

d'incasso.

VERSAMENTO

Il versamento è la fase conclusiva del procedimento acquisitivo delle entrate, e si realizza nel

momento in cui il denaro affluisce alle casse dell'ente.

Il versamento può essere:

 diretto, se fatto direttamente dal debitore nella tesoreria

 indiretto, se avviene per il tramite degli agenti della riscossione;

 per commutazione allorché il debitore, essendo a sua volta intestatario di un ordine di

pagamento a suo favore, anziché riscuoterlo e poi versarne l'ammontare alla tesoreria a

estinzione del suo debito, ne chieda la commutazione in quietanza del tesoro.

Residui attivi

Come s'è detto, il bilancio di competenza registra fatti contabili non nel momento in cui si

realizzano bensì quando sorge il titolo giuridico che ne costituisce il presupposto. Può, dunque,

avvenire che vi siano entrate che non si esauriscono nel corso dell'’anno finanziario. 25

Alla chiusura dei conti di fine anno, queste entrate danno luogo, secondo le regole proprie della

contabilità pubblica, ai residui attivi cioè, a quelle posizioni definite comunemente, crediti.

Costituiscono invece minori entrate, rispetto agli stanziamenti quelle entrate che non sono state

neppure accertate.

I crediti sono così classificati:

a) crediti la cui,riscossione, quantunque ritardata, può considerarsi certa; RESIDUI ATTIVI

b) crediti per i quali il debitore abbia ottenuto dilazione di pagamento;

c) crediti incerti, perché giudiziariamente controversi; ESAZIONE

COATTIVA

d) crediti riconosciuti di dubbia e difficile esazione; VENGONO ELIMINATI

crediti riconosciuti assolutamente inesigibili.

e)

Sono residui attivi soltanto i crediti di cui alle lettere a), b) e c).

Quelli della lettera d), nell'amministrazione dello Stato sono trasferiti agli appositi uffici per

l'esazione coattiva (campioni demaniali); quelli della lettera e) si annullano, eliminandoli quindi

dalle scritture contabili.

Costituiscono altresì residui attivi le entrate riscosse ma non ancora versate.

Chiuso 1' esercizio finanziario, i residui attivi devono essere amministrati tenendoli totalmente

distinti dalla competenza del nuovo esercizio

Spese

Definizione e distinzioni

Le spese dello Stato (quindi, in genere delle amministrazioni pubbliche) sono quelle alle quali

si deve provvedere a carico dell'erario a norma di leggi, decreti, regolamenti o altri atti, di

qualsiasi specie e, quelle, in genere, necessarie per il funzionamento dei servizi pubblici che

dipendono dalle amministrazioni dello Stato.

Generalmente, la natura finanziaria dei bilanci pubblici fa sì che esse si riferiscano, esclusivamente;

a movimenti di denaro, mentre nei bilanci economici vi possono essere uscite che non

corrispondono a movimenti i denaro ma che costituiscono, in ogni caso, poste negative del conto

economico (ammortamenti e svalutazioni, minusvalenze, deprezzamenti e deperimenti) .

Le spese si distinguono in: 26

correnti e in conto capitale, a seconda che siano necessarie per il normale svolgimento

dell'attività dell'ente, ovvero siano destinate a investimenti. Il totale di esse rappresenta le spese

finali;

fisse e variabili, a seconda che rappresentino impegni permanenti o non;

 obbligatorie, se dovute in ogni caso senza possibilità di sottrarvisi;

 d'ordine, se connesse con l'accertamento e la riscossione di entrati

 ripartite, quelle che vengono frazionate in più esercizi;-

 a pagamento differito, quelle il cui totale rappresenta l'onere per un’opera immediatamente e

completamente realizzata in quanto autorizzata nelle forme di legge, ma che sono assunte in forma

rateizzata; l'onere è, cioè, frazionato in annualità da pagare in un determinato arco di tempo. Esse si

correlano alle disposizioni concernenti i limiti d'impegno, intesi come oneri pluriennali assunti

dallo Stato a proprio carico per la realizzazione di specifici interventi;

impreviste, quelle necessarie ma che, per la loro improvvisa manifestazione, non potevano

essere ipotizzate al momento della predisposizione del bilancio;

casuali, quelle di natura del tutto accidentale.

Gli stadi della spesa

Gli stadi della spesa sono:

impegno;

a) liquidazione;

b) ordinazione e pagamento.

c)

IMPEGNO

L’impegno sullo stanziamento di competenza è dato dalle sole somme dovute dallo Stato a seguito

di obbligazioni giuridicamente perfezionate .

Ne consegue che non può esserci impegno contabile - cioè l'accantonamento di una parte o di tutto

lo stanziamento per una finalità specifica, accantonamento che rende la somma indisponibile - senza

l'impegno giuridico (o di spesa) - cioè il perfezionamento dell'obbligazione, intesa come atto

volontario o non (perché, ad esempio, potrebbe derivare da una sentenza), lecito e valido, di diritto

privato o pubblico, in virtù del quale la Pubblica Amministrazione vincola al pagamento a favore di

uno o più creditori.

In tempi recenti, il legislatore ha poi offerto una sintesi giuridica del concetto di impegno precisando

nel decreto legislativo n. 267 del 2000, che «l'impegno costituisce la prima fase del procedimento

di spesa con la quale, a seguito di obbligazione giuridicamente perfezionata, è determinata la

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somma da pagare, determinato il soggetto creditore, indicata la ragione, e viene costituito il

vincolo sulle previsioni di bilancio, nell'ambito della disponibilità finanziaria accertata».

Circa le persone che assumono gli impegni di spesa nelle amministrazioni pubbliche, va

ricordato che l'esercizio di tali poteri di spesa sono affidati ai dirigenti.

In base all'origine, gli impegni si distinguono in:

 legislativi, se assunti con legge;

 giudiziali, se derivanti da un giudicato;

 contrattuali, se nascenti da contratti esecutivi;

 amministrativi,se generati da atti di volontà dell'amministrazione coi quali si obbliga a un

pagamento.

Gli impegni possono ancora essere:

 definitivi, se costituiscono vincolo irrevocabile per l'amministrazione;

 provvisori, se relativi a procedimenti o atti ancora in formazione. Questi impegni danno

luogo a prenotazioni, e vengono, solitamente, annullati al termine dell'esercizio ove non si

trasformino in definitivi;

 latenti, se riferiti ad aperture di credito a favore di funzionari delegati intendendosi, in

questo caso, impegnata l'intera somma che ciascuno dei detti funzionari è legittimato ad utilizzare.

Gli impegni latenti diventano definitivi soltanto all'atto della rendicontazione da parte del

funzionario e nella misura delle somme effettivamente utilizzate.

Tutti gli atti dai quali derivino impegni di spesa devono essere comunicati alle competenti

ragionerie per la registrazione.

Gli impegni assunti possono riferirsi soltanto all'esercizio in corso; questo limite temporale, unito

a quello quantitativo, determina che l'ammontare delle spese che si prevede di impegnare costituisce

il limite per le autorizzazioni di impegno e indica i confini per i quali si muovono gli impegni di

spesa.

Sono previste, però, alcune deroghe al suddetto limite temporale: è disposto infatti che, per le spese

correnti, possono essere assunti impegni a carico dell'esercizio successivo ove ciò sia

indispensabile per assicurare la continuità dei servizi. Inoltre, quando si tratti di spese per affitti o

di altre continuative e ricorrenti, l’impegno può anche estendersi a più esercizi a norma della

consuetudine o se l'amministrazione ne riconosca la necessità o la convenienza.

Quantificata la spesa complessiva, l’onere di spesa per il primo anno nonché quello per i

successivi, si possono stipulare contratti o comunque assumere impegni nei limiti dell'intera

somma, salvo che i pagamenti devono essere contenuti nei limiti delle autorizzazioni annuali del

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bilancio. Se, tuttavia, l'impegno non esaurisce l'intera somma attraverso l'effettivo

perfezionamento dell'obbligazione, le somme per queste spese pluriennali non impegnate

giuridicamente ma soltanto contabilmente restano nel bilancio come impegni impropri, dando

luogo ai c.d. residui di stanziamento o residui impropri, cioè ad accantonamenti per esigenze

predeterminate. Osservato che i residui di stanziamento trovano la loro giustificazione nel fatto

che si vuole evitare che l'inesistenza di disponibilità impedisca la realizzazione di programmi

impegnativi quali quelli correlati a spese in conto capitale, è chiaro che questi residui non

costituiscono obbligazioni per l'ente: saranno sempre necessari atti formali (contratti, convenzioni,

ecc.) per trasformarli in impegni giuridici. I residui di stanziamento non possono essere mantenuti

in bilancio oltre il terzo esercizio finanziario successivo alla prima iscrizione.

Le somme stanziate per spese in conto capitale non impegnate alla chiusura dell'esercizio possono

essere mantenute in bilancio, quali residui, non oltre l'esercizio successivo a quello cui si

riferiscono, salvo che si tratti di stanziamenti iscritti in forza di disposizioni legislative entrate in

vigore nell'ultimo quadrimestre nell'esercizio precedente. In tale caso il periodo di conservazione è

protratto di un anno».

Le somme stanziate in conto capitale e non impegnate alla fine dell'esercizio sono conservate in

bilancio come residui previa verifica dello stato di attuazione dei programmi e soltanto ove sussista

l'effettiva necessità di conservazione delle somme per esigenze connesse all'attuazione degli

investimenti ai quali gli stanziamenti sono preordinati.

LIQUIDAZIONE

La liquidazione è la fase più semplice del processo di spesa, e consiste in un complesso di atti

interni all’amministrazione con i quali, sulla base di prove documentali, si determina il preciso

ammontare del debito e si individua, esattamente, la persona del creditore.

ORDINAZIONE E PAGAMENTO

La terza e la quarta fase o stadio del procedimento di spesa sono l’ordinazione e il pagamento.

L'ordinazione è la disposizione impartita al tesoriere dell'amministrazione, mediante l'emissione

di un titolo di spesa, di pagare ai creditori dell'amministrazione i debiti contratti.

Il pagamento è l'atto finale del procedimento di spesa. Ad esso provvedono, solitamente, i

tesorieri ovvero gli altri agenti pagatori, sotto la loro responsabilità, consegnando il denaro al

creditore.

L'ordinazione può essere effettuata mediante:

a) mandati (od ordinativi) diretti; 29

b) aperture di credito a favore di funzionari delegati;

c) ruoli di spese fisse;

d) forme atipiche per spese particolari (di giustizia, vincite al lotto, ecc.).

I mandati od ordinativi diretti che devono contenere tutte le indicazioni previste dalla legge e

possono essere individuali o collettivi a seconda che siano a favore di uno solo o di più soggetti.

L'ordinazione indiretta - che si verifica allorché l’ordinatore principale autorizza un ordinatore

secondario a provvedere - si avvale come mezzo, dell'apertura di credito (ordini di accreditamento)

presso l’istituto tesoriere a favore di un funzionario appositamente individuato (funzionario

delegalo); sull'apertura di credito, il funzionario delegato emetterà ordinativi a favore di terzi,

ovvero potrà prelevare fondi mediante buoni a proprio favore ove intenda provvedere ai pagamenti

in contanti. Per le spese fisse si provvede mediante ruoli.

LA SEMPLIFICAZIONE DELLE PROCEDURE DI SPESA: IL MANDATO INFORMATICO

E’ stabilito che i pagamenti dello Stato - ma anche degli enti pubblici - siano effettuati, di regola, con

titoli informatici, e che l’estinzione dei titoli di spesa sia effettuata in via ordinaria mediante

accreditamento su conti correnti bancali o postali dei creditori.

La documentazione dei titoli, a partire dall'impegno, può essere sostituita a tutti gli effetti, anche ai

fini della resa dei conti amministrativi o giudiziali, da evidenze informatiche, compresi i supporti

ottici. Gli atti dai quali deriva un impegno a carico del bilancio devono contenere una clausola di

ordinazione della spesa formata da tutti gli elementi necessari per provvedere al pagamento nelle

evidenze disponibili al momento dell'impegno.

Per il pagamento delle spese, il dirigente responsabile, previa attestazione dell'esatto adempimento

delle obbligazioni assunte dai terzi, ovvero del verificarsi delle altre condizioni o prestazioni stabilite

in rapporto al corrispondente impegno, anche sulla scorta della valutazione di organi tecnici e di

controllo della qualità, emette l'ordine di pagare le somme impegnate, indicando i riferimenti contabili

del corrispondente impegno.

L'ordine di pagare dà luogo, a cura della competente ragioneria, ad apposita transazione sul sistema

informativo integrato, a completamento dei dati della clausola di ordinazione della spesa già presenti a

sistema, che vengono definitivamente convalidati. L'insieme di queste informazioni costituisce il

mandato informatico. 30

Il mandato informatico è sottoscritto dal dirigenti responsabile della spesa, vistato dalla competente

ragioneria e, ove previsto dalla Corte dei Conti. Le firme sono sostituite dall’indicazione a stampa

del nominativo del soggetto responsabile.

I mandati, anche informatici, inestinti alla chiusura dell'esercizio possono essere pagati - trasporto

dei mandati - anche nel corso dell'esercizio successivo, purché ne sia variata l'imputazione dalla

competenza ai residui, e semprechè, ovviamene il credito non sia prescritto o perento. Se però il

pagamento disposto con mandato trasportato non viene eseguito entro il 31 dicembre dell'esercizio

successivo, non ci può più essere un ulteriore «trasporto», e il titolo è restituito all'amministrazione.

Si verifica, cioè, la c.d. perenzione del titolo di spesa, che è fenomeno diverso dalla perenzione

amministrativa, cui si dirà appena dopo. Es. HANDICAP.

Regione Provincia

Comune

In tema di ordini di accreditamento, si prevede la figura di un unico Scuole

funzionario delegato che riceve ordini di accreditamento da più amministrazioni

per la realizzazione di programmi o di interventi di comune interesse.

Per l'esecuzione di spese di modesto ammontare disposte nell'ambito delle proprie competenze e

responsabilità, i dirigenti sono autorizzati ad aprire, in favore di dipendenti di qualifica non inferiore

alla sesta, un conto corrente postale con una giacenza non superiore a 5.165 euro.

La spesa è effettuata mediante assegni non trasferibili, e gli interessi del conto corrente sono

annualmente versati all'amministrazione.

Il decreto stabilisce, infine, che il pagamento degli stipendi, delle pensioni e degli altri assegni

fissi e continuativi a carico del bilancio pubblico avvenga mediante accreditamento sul conto

corrente bancario o postale indicato dal creditore.

RESIDUI PASSIVI. PERENZIONE AMMINISTRATIVA

Le spese legalmente impegnate, liquidate, ordinate e non pagate costituiscono i residui passivi di

un esercizio.

Sono, invece, economie di bilancio le eventuali quote di uno stanziamento a carico delle quali non è

stata assunta alcuna obbligazione giuridicamente perfezionata, ossia alcun impegno.

Sono residui passivi tutte le spese impegnate e non pagate a prescindere dal fatto che siano state

liquidate o meno e ordinate, costituiscono residui passivi propri.

Si definiscono, invece, residui passivi impropri quelli di stanziamento, dei quali abbiamo trattato in

precedenza. 31

L'accertamento dei residui passivi è fatto al termine dell'esercizio finanziario ai fini dell'iscrizione

dei medesimi nel conto consuntivo. Vengono registrati come residui:

 le somme riferibili a ordinativi diretti emessi e non pagati;

 le rate di spese fisse rimaste insolute;

 gli impegni formalmente assunti

 le somme relative a spese obbligatorie e d'ordine o facoltative eventuali e variabili, rimaste insolute;

 i residui di stanziamento.

In materia di residui passivi, è stabilito che:

- i residui delle spese correnti non pagati entro il secondo esercizio successivo a quello in cui è

stato iscritto il relativo stanziamento, s'intendono perenti agli effetti amministrativi;

- quelli concernenti spese per lavori, forniture e servizi possono essere mantenuti in bilancio fino

al terzo esercizio successivo a quello in cui è stato iscritto il relativo stanziamento;

- i residui delle spese in conto capitale, derivanti da importi che lo Stato ha assunto obbligo di

pagare per contratto o in compenso di opere prestate o di lavori o forniture eseguiti, non pagati

entro il settimo esercizio successivo a quello in cui è stato iscritto il relativo stanziamento,

s'intendono perenti agli effetti amministrativi.

L'istituto speciale della perenzione amministrativa consente l'eliminazione contabile dal bilancio del

residuo passivo trascorsi i periodi di tempo che abbiamo indicato in precedenza.

Ovviamente non estingue il diritto del creditore che potrà chiederne il soddisfacimento, per altro nei

limiti della prescrizione estintiva civilistica, vale a dire nei termini previsti dal codice civile per

l'esercizio di un diritto che si estingue ove non venga esercitato nei detti termini. L'ordinamento

contabile ha previsto, infatti, speciali meccanismi per l'eventualità che il creditore, titolare un credito

riferito a un residuo passivo eliminato dal bilancio per perenzione debba essere soddisfatto nel suo

diritto: il pagamento avverrà nel conto della competenza dell'esercizio utilizzando particolari fondi

di riserva, quali si dirà in seguito.

Con la chiusura dell'esercizio i residui passivi, al pari di quelli attivi, vanno a costituire il conto dei

residui che deve essere tenuto distinto da quello della competenza, in modo che nessuna spesa

afferente ai residui possa essere imputata sui fondi della competenza e viceversa.

IL FERMO AMMINISTRATIVO

Il fermo amministrativo è una forma di autotutela alla quale può ricorrere un'amministrazione

dello Stato che sia titolare di un credito verso un soggetto terzo e questo sia, a sua volta, creditore 32

nei confronti di un'altra amministrazione statale. La prima amministrazione può bloccare il

pagamento della seconda, facendo valere il proprio diritto.

IL BUDGET

L'introduzione della procedura volta a verificare l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione

amministrativa, rende oggi necessario esporre, accanto ai principi sul bilancio, anche quelli sul

budget.

Funzioni del budget

All'interno della gestione aziendale, il budget svolge una triplice funzione, e cioè di:

 strumento per il controllo della gestione (ed in questa veste lo esamineremo a suo tempo);

 strumento della programmazione (e, quindi, se ne giustifica la trattazione accanto agli

argomenti generali sul bilancio);

 strumento per il coordinamento degli organi aziendali (materia che interessa la contabilità

pubblica soltanto indirettamente allorché si tratti dell'efficienza aziendale).

Il budget può essere considerato come un insieme di procedure che consentono di ipotizzare

l'andamento futuro della gestione, osservato sotto il profilo economico, finanziario e

patrimoniale.

Costruzione del budget

La costruzione del budget richiede una serie di operazioni che possono essere indicate nei seguenti

termini:

 organizzazione dell'azienda per centri di costo;

 definizione degli obiettivi;

 precisazione ed elencazione degli interventi da attuare nei vari settori aziendali;

 qualificazione, per ciascun centro di costo delle tipologie delle risorse necessarie (personale, beni di

consumo, ammortamenti, ecc.);

 quantificazione delle risorse in termini di unità di riferimento (tempo,numero di persone, ecc.);

 valorizzazione delle risorse in termini monetari, con conseguente redazione di un bilancio

preventivo.

Il budget nelle amministrazioni pubbliche

L'introduzione del Piano Esecutivo di Gestione (PEG) nell’ordinamento degli enti locali ha anticipato

l'obbligo della redazione del budget. L'obbligo è previsto a partire dall'anno 2000. 33

La valutazione economica della gestione prende a riferimento il costo, cioè l’onere derivante

dall'utilizzo effettivo delle risorse anziché la spesa, che rappresenta l'esborso monetario legato

alla loro acquisizione. I costi possono essere:

 diretti, se connessi a risorse per le quali l’output dell'attività varia in relazione alla quantità di risorsa

impiegata;

 indiretti, tutti gli altri.

Indica, quindi, come procedere alla determinazione dei costi dando anche direttive per la definizione dei

E’ il P.E.G. estremamente dettagliato,

interno alla Ragioneria: noi lo vediamo

costi di ammortamento, fatto assolutamente nuovo - almeno in corretti termini economici - per lo Stato.

come dettaglio di articoli

Il piano dei conti e la contabilità analitica

Il piano dei conti è il prospetto di tutti i conti predisposti da un'azienda per la tenuta della

contabilità, ossia per la rilevazione sistematica di tutti i fatti aziendali.

A sua volta, il conto si configura come un prospetto intestato (in gergo

contabile si dice acceso} a un determinato oggetto (cassa, debiti verso i fornitori, ecc.) nel quale

vengono rilevate le consistenze iniziali e tutte le variazioni positive e negative che l'oggetto

subisce nel tempo, il conto si compone di due sezioni dare e avere.

Il piano dei conti, utilizzato in un sistema di rilevazioni analitiche, consente di determinare il costo reale

di un prodotto o, in ogni caso, di un qualsiasi fatto aziendale.

Il sistema di rilevazioni analitiche avviene attraverso la contabilità analitica .

La contabilità analitica è un sistema di rilevazioni che consente la predeterminazione, la

contabilizzazione, la localizzazione, l'imputazione, il controllo e l'analisi dei costi, dei ricavi e dei

risultati economici riguardanti parti dell'impresa, singoli prodotti, centri di responsabilità.

Essa costituisce, dunque, un supporto all'attività decisionale e di controllo.

La contabilità analitica si collega con la contabilità generale, cioè con l’insieme di tutte le

rilevazioni contabili dell'azienda per quanto concerne costi e ricavi, finalizzate alla redazione del

bilancio di esercizio.

Il collegamento può avvenire:

 mediante l’utilizzo di un unico piano dei conti sia pure con gli opportuni adattamenti che servono per la

contabilità generale e per quella analitica;

 mediante l'utilizzo di due contabilità separate, una di tipo analitico e una generale procedendo,

segnatamente in sede consuntiva, alle necessarie conciliazioni. 34

Quanto, infine, alla determinazione dei costi, la contabilità analitica può utilizzare due metodi:

 a costi consuntivi, se rileva ed elabora soltanto i costi effettivamente sostenuti dall'azienda;

a costì standard, se si basa su valori di prodotto astratti, stabiliti facendo riferimento a una

valutazione ottimale del rapporto tra fattori e processi produttivi da un lato e prodotto dall'altro.

Il Bilancio dello Stato

Abbiamo visto quali funzioni svolge il bilancio nell’ambito dello Stato e delle amministrazioni pubbliche.

Il bilancio dello Stato ha, tuttavia, un'ulteriore funzione assai più ampia dovendo rappresentare la c.d.

«politica di bilancio», vale a dire di un'insieme di scelte e di azioni «che mettono in linea le grandezze

finanziarie con gli obiettivi fissati in sede politica». Nei tratti essenziali, la politica di bilancio si traduce

dunque nella manovra di entrate e spese per raggiungere obiettivi di diverso tipo.

Negli ultimi anni, causa:

- la globalizzazione dell'economia,

- la necessità di avviare processi di risanamento della finanza pubblica,

- la costituzione e lo sviluppo di organizzazioni sovranazionali con poteri di «censura» sulle

politiche economiche degli stati membri (Fondo monetario internazionale, Unione europea, ecc.),

la definizione della politica di bilancio si è fatta più complessa dovendo tener conto non soltanto delle

esigenze interne del Paese ma anche di situazioni di altri paesi e delle indicazioni delle autorità

sovranazionali.

Oggi, l'impostazione della politica di bilancio deve, quindi, prevedere:

 la puntuale formalizzazione di obiettivi pubblici da perseguire durante l'anno finanziario e oltre;

 l'attenta considerazione delle modalità di finanziamento del disavanzo, prendendo in

considerazione sia le politiche monetarie - peraltro ormai prevalentemente decise a livello

sovranazionale, sia il ricorso all'indebitamento mediante emissione di titoli del debito pubblico,

però nei limiti concessi dagli accordi internazionali;

 la ponderata valutazione delle politiche fiscali da adottare, ricercando un conveniente

equilibrio tra pressione fiscale (livello e sostenibilità delle imposte) e sviluppo dell'attività

economica; 35

 una mirata allocazione e dinamica della spesa, secondo logiche di sostegno dell'economia e di

equità sociale.

La politica di bilancio tende quindi, preliminarmente, a finanziare e consolidare la finanza pubblica al

fine di raggiungere obiettivi di stabilizzazione dei conti pubblici nel medio periodo (politica di

risanamento finanziario), creando così le condizioni per porre in atto interventi nell'economia e nella

redistribuzione del reddito (servizi pubblici gratuiti e sussidi ai meno abbienti, prelievo fiscale in

funzione redditi, ecc.).

GLI STRUMENTI DI PROGRAMMAZIONE FINANZIARIA E DI BILANCIO

La impostazione delle previsioni di entrata e di spesa del bilancio dello Stato è ispirata al metodo della

programmazione finanziaria.

A tal fine il Governo presenta alle Camere

:

a) entro il 30 giugno il documento di programmazione economico-finanziaria, che viene,

altresì, trasmesso alle regioni;

b) entro il 30 settembre il disegno di legge di approvazione del bilancio annuale e del bilancio

pluriennale a legislazione vigente, il disegno di legge finanziaria, la relazione previsionale e

programmatica e il bilancio pluriennale programmatico, che vengono, altresì, trasmessi alle regioni;

c) entro il 15 novembre i disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica.

Analizziamo, dunque, il primo dei documenti contabili dai quali derivano le previsioni per lo Stato.

Il documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF)

Se l’impostazione delle previsioni di entrata e di spesa del bilancio deve essere ispirata al metodo della

programmazione è necessario che esista un atto che precede il bilancio, e che contenga criteri e parametri

quali far riferimento nella predisposizione del bilancio stesso. Risponde a queste esigenze il documento di

programmazione economico-finanziaria la cui presentazione al Parlamento, non a caso, precede quella

degli atti contabili veri e propri. Il Parlamento, esaminando il documento, può intervenire, in virtù dei

propri poteri di indirizzo, sull'Esecutivo indicane se del caso, criteri diversi per l'impostazione degli

strumenti finanziari.

La predisposizione del Dpef segna l'inizio del processo di formazione del bilancio pur facendo

ancora parte del momento politico di formazione piuttosto che di quello tecnico. È il momento in cui

emergono indirizzi governativi della «politica di bilancio», indirizzi che non possono non tenere

conto, delle indicazioni che provengono dalle organizzazioni sopranazionali per le politiche

36

economiche (Fondo monetario internazionale. Unione europea, ecc.). Si può quindi sostenere che, in

materia di bilancio, le autonomie e le libertà dei governi e degli Stati si stanno riducendo,

rispondendo alle esigenze dei processi di globalizzazione.

Il Dpef è un atto assai complesso, ad alta valenza economica, che regolamenta in maniera analitica

proprio per gli elementi che deve contenere e per le funzioni alle quali è preordinato.

Sul piano generale, esso definisce la manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel

bilancio pluriennale. Pertanto, premessa la valutazione motivata degli andamenti reali e degli

eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi fissati nei precedenti documenti di programmazione, sono

indicati:

a) i parametri economici essenziali utilizzati e le previsioni tendenziali per grandi comparti, dei

flussi di entrata e di spesa ;

b) gli obiettivi macroeconomici e, in particolare, quelli relativi allo sviluppo del reddito e

dell'occupazione;

c) gli obiettivi definiti in rapporto al PIL e al fabbisogno del settore statale e dell'indebitamento

netto del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni;

d) …….

Il Dpef, quindi, indica i criteri e i parametri per la formazione del bilancio annuale e pluriennale

nonché i disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica.

Inoltre,

«In occasione della presentazione del Programma di stabilità agli organismi dell'Unione europea, il

Governo presenta al Parlamento una nota informativa che motiva, attraverso un adeguato corredo

documentativo, le eventuali nuove previsioni degli indicatori macroeconomici e dei saldi della finanza

pubblica che si discostino da quelle contenute nel documento di programmazione economico-

finanziaria precedentemente approvato».

Il Dpef costituisce soltanto un atto di indirizzo e non assume efficacia vincolante, pertanto non viene

approvato con legge, ma con una risoluzione.

IL BILANCIO ANNUALE DI PREVISIONE

La gestione finanziaria dello Stato si svolge in base al bilancio annuale di previsione, redatto in

termini di competenza e di cassa. L'unità temporale della gestione è l'anno finanziario che comincia il

1° gennaio e termina il 31 dicembre dello stesso anno.

Vediamo, allora, le caratteristiche di questo documento contabile: 37

Formazione e articolazione

Il progetto e bilancio annuale di previsione a legislazione vigente è formato sulla base dei criteri e

dei parametri indicati nel Dpef deliberato dal Parlamento.

Il progetto di bilancio annuale di previsione è articolato, per l'entrata e per la spesa, in unità

previsionali di base e stabilite in modo che a ciascuna unità corrisponda un unico centro di

responsabilità amministrativa, cui è affidata la relativa gestione. Le unità previsionali sono determinate

in riferimento ad aree omogenee d’attività in cui si articolano le competenze istituzionali di ciascun

Ministero.

Per ogni unità previsionale di base sono indicati:

a) l’ ammontare presunto dei residui attivi o passivi .alla chiusura dell'esercizio precedente a

quello cui il bilancio si riferisce:

b) l’ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese ci si prevede di

impegnare nell'anno cui il bilancio si riferisce (previsioni di competenza);

c) l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di

pagare nell'anno cui il bilancio si riferisce, senza distinzione fra operazioni in conto competenza e in

conto residui (previsioni di cassa). S'intendono per incassate le somme versate in tesoreria, e pagate

le somme erogate dalla tesoreria.

Le somme comprese in ciascuna unità previsionale di base sono suddivise, relativamente alla spesa, in

spese correnti, con enucleazione delle spese di personale, e spese di investimento, con enucleazione

delle spese di investimento destinate alle Regioni in via di sviluppo ai sensi dei regolamenti

dell'Unione europea.

Formano oggetto di approvazione parlamentare solo le previsioni di alle precedenti lettere b) e c).

Le previsioni di spesa di cui alle medesime lettere costituiscono il limite per le autorizzazioni,

rispettivamente, di impegno e di pagamento. Con appositi riassunti a corredo di ciascuno stato di

previsione della spesa, le autorizzazioni relative ad ogni unità previsionale di base sono riepilogate

secondo l'analisi economica e funzionale. Entro dieci giorni dalla pubblicazione della legge di

bilancio i Ministri assegnano le risorse ai dirigenti generali responsabili della gestione .

Il bilancio annuale di previsione, oggetto di un unico disegno di legge è costituito:

 dallo stato di previsione dell'entrata;

 dagli stati di previsione della spesa distinti per Ministeri con le allegate appendici dei bilanci

delle aziende e amministrazioni autonome;

 dal quadro generale riassuntivo . 38

Ciascun stato di previsione è illustrato da una nota preliminare ed integrato da un allegato

tecnico.

Nelle note preliminari della spesa sono indicati gli obiettivi che le amministrazioni intendono

conseguire e gli indicatori di efficacia ed efficienza che si intendono utilizzare per valutare i

risultati dell’azione amministrativa.

Con decreto legislativo n. 279/1997 si è e stabilito che:

 a decorrere dall'anno finanziario 1998, il bilancio di previsione dello Stato è ripartito, per

l'entrata e per la spesa, in unità previsionali di base che formano oggetto dell'approvazione

parlamentare;

 le unità previsionali di base costituiscono l'insieme organico delle risorse finanziarie

affidate alla gestione di un unico centro di responsabilità amministrativa;

 la determinazione delle unità previsionali di base deve assicurare la piena rispondenza della

gestione finanziaria agli obiettivi posti all'azione amministrativa;

 per l’entrata, le unità previsionali di base sono articolate per titoli e, nel loro ambito, per

tipologia del cespite;

 per la spesa, le unità previsionali di base sono ripartite a seconda che si riferiscano alla spesa

corrente, a quella in conto capitale e al rimborso di prestiti;

 la determinazione delle unità previsionali di base è effettuata con il disegno di legge di

approvazione del bilancio dello Stato, con il quale si provvede alle eventuali modifiche o

integrazioni rispetto alla classificazione dell'esercizio precedente.

Procedura di formazione e di presentazione del progetto di bilancio annuale

L'iniziativa per la formazione del progetto di bilancio annuale (e anche pluriennale) compete al

Ministro dell'economia e delle finanze che si avvale del Dipartimento della Ragioneria generale dello

Stato.

La formazione del progetto di bilancio inizia con la predisposizione, da parte del Ministro (di solito

nel mese di marzo per i bilanci dell'anno successivo), di una circolare che viene inviata alla Presidenza

del Consiglio dei Ministri, a tutti Ministeri e amministrazioni autonome, agli Uffici centrali del

bilancio presso i Ministeri e amministrazioni autonome e per conoscenza alla Corte dei conti. La

circolare indica gli obiettivi generali della politica di bilancio dai quali devono discendere le

indicazioni per tutti i tipi di spesa (per il personale, la sanità, i trasferimenti, la difesa, i beni e servizi,

gli investimenti, ecc.). 39

Gli stanziamenti dei singoli stati di previsione devono essere determinati esclusivamente in relazione

alle esigenze funzionali e agli obiettivi concretamente perseguibili, rimanendo preclusa ogni

quantificazione basata sul mero calcolo della spesa storica incrementale. Le previsioni non

possono, pertanto, essere effettuate sulla base dalla spesa dell'anno precedente cui si aggiunge un

incremento basato su percentuali non riferite a valutazioni oggettive e globali, ma devono essere

ponderate su fabbisogni occorrenti per l’attuazione degli obiettivi programmati.

Gli Uffici centrali del bilancio provvedono, presso ciascun Ministero, a predisporre le «schede-

capitolo» nelle quali sono indicate le proposte di previsione.

Un'ulteriore puntualizzazione sulla formazione del bilancio è stata introdotta dalla legge n. 94,

stabilisce che, in sede di formazione degli schemi degli stati di revisione i Ministri indicano, anche sulla

base delle proposte dei dirigenti responsabili della gestione delle singole unità previsionali di base,

gli obiettivi e i programmi di ciascun Dicastero. Successivamente il Ministro dell'economia e delle

finanze valuta gli oneri riguardanti l'amministrazione interessata. Ultimate le valutazioni, lo stesso

Ministro predispone il progetto di bilancio di previsione e lo sottopone all’approvazione del Consiglio

dei Ministri.

II disegno di legge riguardante il bilancio annuale è quindi presentato al Parlamento entro il 30

settembre.

Successivamente è trasmesso alla Conferenza unificata Stato-Regioni e Autonomie locali, che esprime il

proprio parere entro il 15 ottobre. Il parere della Conferenza è comunicato al Governo e al Parlamento.

Per consuetudine ormai consolidata, il progetto di bilancio viene presentato un anno alla Camera dei

Deputati e un anno al Senato.

Esame parlamentare

Ricevuto dal Governo il disegno di legge di bilancio - previa autorizzazione del Presidente della

Repubblica - le Camere iniziano l'esame.

Presso ciascun ramo del Parlamento, l'esame viene effettuato dalle commissioni parlamentari in sede

referente e non deliberante.

L'esame generale compete alla Commissione bilancio, mentre i singoli stati di previsione sono

sottoposti alla commissione competente per ciascuna materia. Ciascuna Commissione comunica alla

Commissione bilancio la propria relazione. La Commissione bilancio predispone la relazione generale

e la trasmette alla Presidenza del ramo parlamentare. Successivamente inizia la discussione in assemblea

per giungere all'approvazione delle leggi che riguardano: legge finanziaria, bilancio annuale e

bilancio pluriennale. 40

Con modificazioni apportate ai rispettivi regolamenti, è stata istituita, presso entrambe le Camere la

sessione di bilancio, cioè un periodo durante il quale viene sospesa ogni deliberazione da parte

delle Assemblee e delle Commissioni in sede legislativa. La sessione di bilancio ha lo scopo sia di

agevolare i lavori parlamentari ai fini di una tempestiva approvazione dei documenti finanziari, sia

di evitare che, durante l'esame del bilancio, vengano approvate leggi di spesa che modificherebbero

la manovra finanziaria all'esame. La sessione di bilancio ha una durata di 45 giorni presso la

Camera dei Deputati e di 40 giorni presso il Senato.

Approvazione

Terminata la discussione parlamentare si procede nell'ordine, con riferimento sia alle dotazioni della

competenza sia a quelle della cassa e con distinti articoli del disegno di legge, all'approvazione di:

 stato di previsione dell'entrata;

 ciascun stato di previsione della spesa;

 totale generale della spesa ;

 quadro generale riassuntivo.

La discussione in Assemblea deve concludersi, nell'ambito della sessione di bilancio, con le

votazioni finali sul disegno di legge finanziaria e sul disegno di legge di approvazione dei bilanci.

La forma dell'atto di approvazione non può essere che la legge, legge che, dopo l'approvazione,

viene sottoposta, come ogni altra, al Capo dello Stato per 1 promulgazione e la successiva pubblicazione

4

nella Gazzetta Ufficiale.

Entro dieci giorni dalla pubblicazione della legge di bilancio, i Ministri assegnano le risorse ai

dirigenti responsabili della gestione.

Emendamenti al progetto di bilancio. Rifiuto del bilancio

Esaminando le questioni che riguardano il bilancio dello Stato, ci si può chiedere se il Parlamento

abbia la facoltà di apportare emendamenti al progetto di bilancio predisposto e presentato dal

Governo.

Alcuni studiosi sostengono che al Parlamento non è data la possibilità di apportare emendamenti al

progetto di bilancio: al Parlamento compete soltanto di concedere o negare l'approvazione, mentre

altri riconoscono tale facoltà. Altri studiosi ancora sostengono che si tratta della facoltà di dare

indicazioni al Governo in ordine a modificazioni da apportare al progetto di bilancio, modificazioni

alle quali il Parlamento intende subordinare l'approvazione del bilancio.

4 Natura della legge di bilancio: si è discusso se la legge di bilancio abbia valore formale o sostanziale. La legge formale è un provvedimento che ha

solo le connotazioni esterne della legge, ma non ha le capacità tipiche della legge, quali l’astrattezza, la novità e l’attitudine a modificare

l’ordinamento legislativo preesistente. Ma la legge di bilancio non può comunque violare il precetto costituzionale, per cui, con la legge di bilancio

non si possono istituire nuovi tributi e nuove spese.

La legge di bilancio è una legge ad ogni effetto, ma presenta alcune limitazioni rispetto alle altre leggi ordinarie. 41

Sembra che debba prevalere l'opinione che riconosce al Parlamento il potere di apportare

emendamenti al progetto di bilancio. Questo anche semplicemente per ragioni di logica poiché, se

tale potere non esistesse, non si comprenderebbe il motivo dell'esame e della discussione

parlamentare. Sul piano politico, la conseguenza sarebbe che, ove il Parlamento non fosse

d'accordo anche su un solo punto, il bilancio verrebbe rifiutato, con inevitabile crisi politica.

Quest'ultima considerazione ci porta ad affrontare il problema del c.d. rifiuto del bilancio, che

avverrebbe ove uno o entrambi i rami del Parlamento esprimessero un voto negativo sul bilancio, così

manifestando la propria sfiducia nei confronti del Governo. Qualora ciò accadesse, si sarebbe

chiaramente in presenza di una crisi politica, venendo meno il rapporto di fiducia che deve sussistere

tra Parlamento e Governo.

Esercizio provvisorio del bilancio

L’ esercizio provvisorio del bilancio è un istituto peculiare della contabilità pubblica cui si fa ricorso

nell'eventualità che il Parlamento non approvi il bilancio entro il 31 dicembre dell'anno precedente a

quello cui il bilancio stesso si riferisce. L'assenza di bilancio provocherebbe, infatti, la paralisi della

vita amministrativa dello Stato, con le immaginabili conseguenze per tutte le attività e i servizi

pubblici.

L'esercizio provvisorio del bilancio non era previsto né nella legge e nel regolamento di contabilità

generale: la Costituzione ha, invece previsto espressamente questo istituto disponendo che:

“L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non

superiori complessivamente a 4 mesi” .

La gestione provvisoria del bilancio stabilisce che:

 l'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non

superiori complessivamente a quattro mesi ( vi possono essere, quindi, più periodi purché,

complessivamente, non superino i quattro mesi);

 durante l'esercizio provvisorio del bilancio, la gestione della spesa è consentita per tanti

dodicesimi dello stanziamento di ciascun capito quanti sono i mesi dell'esercizio provvisorio,;

 le limitazioni di spesa si intendono riferite sia alle autorizzazioni di impegno che a quelle di

pagamento (tenuto conto che esiste il bilancio di cassa accanto a quello di competenza).

Struttura

Il bilancio annuale di previsione, oggetto di un unico disegno di legge, è costituito:

 dallo stato di previsione dell'entrata; 42

 dagli stati di previsione della spesa distinti per Ministeri, con le allegate appendici dei bilanci

delle aziende ed amministrazioni autonome;

 dal quadro generale riassuntivo.

Lo stato di previsione dell'entrata dunque è unico, e non fa distinzione tra le varie amministrazioni

che, a vano titolo, provvedono all'accertamento e alla riscossione delle entrate dello Stato

Lo stato di previsione della spesa, per contro, è redatto per ciascun Ministero, cui sono allegati i

bilanci delle aziende autonome dipendenti, che sono:

 Amministrazione dei monopoli di Stato (allegato al bilancio del Ministero dell'economia e delle

finanze);

 Archivi notarili (allegato al bilancio del Ministero della giustizia);

 Istituto agronomico per l'oltremare (allegato al bilancio del Ministero degli affari esteri);

 Amministrazione del Fondo edifici di culto (allegato al bilancio del Ministero dell'interno).

Classificazione delle entrate e delle spese

Nell'ambito di ciascun stato di previsione, le entrate e spese sono ripartite secondo criteri che si sono

evoluti nel tempo.

Questa articolazione viene definita la «classificazione delle entrate e delle spese».

«Le entrate dello Stato sono ripartite in:

a) titoli, a seconda che siano di natura tributaria, extratributaria o che provengano dall’alienazione e

dall'ammortamento di beni patrimoniali, dalla riscossione di crediti o dall'accensione di prestiti;

b) unità previsionali di base, ai fini dell'approvazione parlamentare e dell'accertamento dei cespiti

c) categorie, secondo la natura dei cespiti;

d) capitoli, secondo il rispettivo oggetto, ai fini della rendicontazione.

«Le spese dello Stato sono ripartite in:

a) funzioni-obiettivo, individuate con riguardo all'esigenza di definire le politiche pubbliche di

settore e di misurare il prodotto delle attività amministrative, ove possibile anche in termini di

servizi finali resi ai cittadini;

b) unità previsionali di base. Ai fini dell'approvazione parlamentare le unità previsionali di

base sono, a loro volta, suddivise in unità relative alla spesa corrente e unità relative alla

spesa in conto capitale. Le unità relative spesa corrente sono suddivise in unità relative alle

spese di funzionamento e unità per interventi. A parte sono esposti il rimborso di prestiti e gli

43

oneri di ammortamenti. A fini conoscitivi le unità relative alla spesa di conto capitale

comprendono le partite che attengono agli investimenti diretti e indiretti, alle partecipazioni

azionarie e ai conferimenti i nonché ad operazioni per concessioni di crediti; le unità di parte

corrente per spese di funzionamento, con enucleazione degli oneri di personale nonché

quelle per interventi comprendono tutte le altre spese;

UNITA’ PREVISIONALI DI BASE RIMBORSO PRESTITI

E ONERI DI

AMMORTAMENTO

SPESA CORRENTE SPESA CONTO CAPITALE

Unità di Spese Unità per Investimenti Investimenti Partecipazioni

di Funzionamento Interventi diretti indiretti azionarie

c) capitoli, secondo l'oggetto, il contenuto economico e funzionale della spesa riferito alle

categorie e funzioni e secondo il carattere giuridicamente obbligatorio o discrezionale della

spesa medesima. I capitoli costituiscono le unità elementari ai fini della gestione ne e della

rendicontazione.

In allegato allo stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle finanze viene

presentato un quadro contabile da cui risulti

a) le categorie in cui viene classificata la spesa di bilancio secondo 1'analisi economica;

b) le funzioni-obiettivo di primo e secondo livello in cui viene ripartita la spesa secondo l’analisi

funzionale.

Classificazione delle entrate

La legge n. 94 prevede i seguenti titoli:

TITOLO I - Entrate tributarie.

TITOLO II - Entrate extratributarie.

TITOLO III - Entrate provenienti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e

da riscossioni di crediti

TITOLO IV - Entrate provenienti da accensione di prestiti

Il Titolo I riguarda le entrate derivanti dal prelievo fiscale (entrate di diritto pubblico);

Il Titolo II riguarda tutte le entrate diverse da quelle di carattere fiscale e che non incidono sul patrimonio

44

(entrate di diritto privato);

Il Titolo III comprende le entrate che hanno diretta incidenza sul patrimonio, compreso

5

l’ammortamento dei beni patrimoniali. Particolari e significative entrate derivano oggi dalle

operazioni di cartolarizzazione (vedi in riquadro)

Il Titolo IV comprende le entrate che lo Stato acquisisce ricorrendo al mercato finanziario

LA CARTOLARIZZAZIONE

E’ una tecnica finanziaria.

Un soggetto vende beni ad una società appositamente costituita per

questa operazione.

La società si procura la somma per l’acquisto emettendo titoli mobiliari

che colloca sui mercati finanziari. In questo modo il soggetto registra

subito un flusso economico attivo uguale al valore dei beni ceduti. Tale

valore gli viene corrisposto dalla società in liquidità, mentre gli

interessi saranno corrisposti con i movimenti finanziari generati dagli

stessi beni ceduti.

Le entrate dei primi tre Titoli sono entrate finali, cioè mezzi finanziari acquisiti per il conseguimento delle

finalità che lo Stato si propone; quelle del quarto Titolo costituiscono entrate strumentali, acquisite per

far fronte a oneri per insufficienza delle altre entrate.

Le unità previsionali di base sono indicate in modo che a ciascuna corrisponda un unico centro di

responsabilità amministrativa.

Nell'ambito di ciascun titolo, le entrate si ripartiscono in categorie, secondo la natura dei cespiti

(entrate derivanti dalle varie imposte, dall'accertamento e dai controlli sulle medesime, dalla vendita

di beni o dalla concessione, dalle lotterie, ecc.).

Il capitolo, unità elementare del bilancio, è previsto ai soli fini della rendicontazione e non ha più

quel valore vincolante che sempre l'aveva contraddistinto.

Classificazione delle spese

La ripartizione delle spese per funzioni-obiettivo con riferimento a ciascun Ministero è la seguente:

- servizi generali delle pubbliche amministrazioni;

- difesa;

- ordine pubblico e sicurezza;

- affari economici;

- protezione dell'ambiente;

- abitazione e assetto territoriale;

5 L’ammortamento riflette un concetto economico e si traduce nel computare, tra costi esposti nel bilancio, quote del

costo complessivo di un bene che corrispondono alla progressiva perdita di valore del bene medesimo per logorio fisico

ed economico. 45

- sanità

- attività ricreative, culturali e di culto;

- istruzione;

protezionesociale.

-

Le unità previsionali di base sono distinte in unità relative alla spesa corrente e unità relative alla

spesa in conto capitale. Le prime sono ulteriormente distinte in unità relative alle spese di

funzionamento e unità per interventi (vedi schema a pag. 44).

Quadro generale riassuntivo

Il quadro generale riassuntive del bilancio offre una visione d’insieme e organica della gestione

finanziaria dello Stato. Esso riconduce, infatti, a unità le previsioni di entrata e le previsioni di spesa delle

singole amministrazioni;

Ma il quadro generale riassuntivo presenta anche risultati macroeconomici ricavati da differenze

tra particolari aggregazioni del bilancio, dando la possibilità, attraverso la loro conoscenza, di

effettuare valutazioni sull'andamento generale della finanza statale.

Il quadro generale riassuntivo viene presentato in due versioni: una per il bilancio di competenza e

l'altra per il bilancio di cassa con distinta indicazione:

- del risultato differenziale tra il totale delle entrate tributarie ed extra-tributarie e il totale

delle spese correnti; la differenza rappresenta il risparmio pubblico;

- del risultato differenziale tra tutte le entrate e le spese, escluse le operazioni riguardanti le

partecipazioni azionarie i conferimenti, nonché la concessione e la riscossione di crediti e

l'accensione e il rimborso di prestiti; la differenza indica l’indebitamento o

l'accreditamento netto;

- del risultato differenziale delle operazioni finali, rappresentate di tutte le entrate e le spese,

escluse le operazioni di accensione e rimborso di prestiti; la differenza indica il saldo netto da

finanziare o da impiegare ed è denominato fabbisogno complessivo netto;

- del risultato differenziale tra il totale delle entrate finali e il totale delle spese; la differenza

rappresenta il ricorso al mercato. Questo ammontare è definito fabbisogno complessivo lordo,

Esprime il livello di insufficienza delle complessive risorse normali - rappresentate dai primi

tre titoli dell'entrata – a far fronte al totale complessivo delle spese; di conseguenza, il

complesso delle operazioni è l’indebitamento cui si deve ricorrere. 46

GLI STRUMENTI DI PROGRAMMAZIONE FINANZIARIA

Accanto al bilancio annuale, sono previsti: il documento di programmazione economico-finanziaria

(Dpef), il bilancio pluriennale e la relazione previsionale e programmatica. Avendo già trattato dei

primi due, vediamo ora il bilancio pluriennale e la relazione previsionale e programmatica.

Il bilancio pluriennale

Il bilancio pluriennale viene presentato al Parlamento da parte del Governo entro il 30 settembre ed

è:

 è elaborato dal Ministro dell'economia e delle finanze in termini di competenza, e in coerenza

con le regole e gli obiettivi indicati nel Dpef;

 copre un periodo non inferiore a tre anni (nella prassi è sempre stato formulato per tre anni);

 è di due tipi:

bilancio pluriennale a legislazione vigente (redatto sulla base delle leggi già in vigore);

 bilancio pluriennale programmatico (redatto tenendo conto degli effetti e degli interventi

 programmati nel Dpef);

 è redatto per unità previsionali di entrata e di spesa.

 non comporta autorizzazione a riscuotere le entrate e ad eseguire le spese;

 è aggiornato annualmente, mediante l'applicazione del c.d. sistema di scorrimento (gli

stanziamenti del bilancio pluriennale corrispondono, per il primo anno, a quelli del bilancio

annuale e, con gli aggiornamenti successivi, vengono riadeguate via via le previsioni in maniera

tale che vi sia sempre concordanza tra gli stanziamenti del primo anno del bilancio pluriennale con

quelli del bilancio annuale);

 il bilancio pluriennale a legislazione vigente è integrato con gli effetti della legge finanziaria.

 il bilancio pluriennale è approvato con apposito articolo del disegno legge di bilancio.

La relazione previsionale e programmatica e la relazione generale e la situazione economica del

Paese.

La relazione previsionale e programmatica è un documento dagli ampi contenuti che consente al

Parlamento di avere un quadro completo dell'andamento dell'economia nazionale e dei collegamenti

tra finanza pubblica e intero sistema produttivo.

Questo documento - che il Governo deve presentare al Parlamento entro il 30 settembre per l'anno

successivo - espone il quadro economico generale e indica gli indirizzi della politica economica

nazionale e i conseguenti obiettivi programmatici. 47

La relazione previsionale e programmatica è accompagnata:

 dalle relazioni programmatiche di settore;

 dalle relazioni sulle leggi pluriennali di spesa;

 da un elenco di tutte le opere pubbliche finanziate integralmente o parzialmente dallo Stato per

una spesa superiore a € 25.822.845,00 ;

La relazione previsionale e programmatica per l'anno successivo e la relazione generale sulla

situazione economica del Paese per l'anno precedente, da presentarsi al Parlamento ogni anno, entro

il mese di marzo, costituiscono un insieme organico per una visione integrata dei fenomeni di

finanza pubblica e finanza privata.

GLI STRUMENTI DI COORDINAMENTO TRA PROGRAMMAZIONE E POLITICA

ANNUALE DI BILANCIO: LA LEGGE FINANZIARIA E LE LEGGI COLLEGATE ALLA

MANOVRA DI FINANZA PUBBLICA

La legge finanziaria

E’ un complesso di disposizioni tendenti a consentire la realizzazione della manovra di bilancio in

coerenza con gli obiettivi di politica economica cui si ispira il bilancio pluriennale. Introdotta nel

nostro ordinamento contabile con la 1. 5 agosto 1978 n.468, al fine precipuo di ovviare agli

inconvenienti connessi all'eccessiva rigidità del bilancio, la legge finanziaria determina:

a) il livello massimo del ricorso annuale al mercato finanziario;

b) ammontare delle risorse finanziarie accantonate nei fondi speciali destinati alla copertura

degli oneri derivanti da progetti di legge che si prevede possano essere approvati in corso d'anno;

c) le quote, destinate a gravare su ciascuno degli esercizi considerati nel bilancio pluriennale,

delle spese previste da leggi a carattere pluriennale.

Oltre a tali disposizioni, che costituiscono il suo nucleo essenziale, la legge finanziaria può

contenere anche altre norme recanti integrazioni e modifiche alla legislazione vigente avente essi

sul bilancio dello stato, delle aziende autonome e degli enti che si ricollegano alla finanza pubblica.

II disegno di legge finanziaria deve essere presentato contestualmente al disegno di legge di

bilancio per consentirne l’approvazione entro il 31 dicembre così da evitare il ricorso all'esercizio

provvisorio.

La legge finanziaria ha dato luogo, nei primi anni di applicazione, a numerose difficoltà sia perché

la complessità del modulo procedurale adottato in Parlamento per l’esame della stessa legge

finanziaria e del bilancio rendeva pressoché impossibile la loro approvazione entro il termine del

48

31 dicembre, sia perché l’addensarsi degli interessi attorno alla decisione annuale di bilancio ha

assecondato la tendenza a trasformare tale legge in una sorta di legge omnibus, recante un insieme

di norme eterogenee non sempre rivolte all’esclusivo fine della manovra annuale di bilancio.

Al fine di liberare la legge finanziaria del sovraccarico impropriamente accumulatosi su di essa e di

renderla più aderente al disegno tracciato dalla l. 468/78, oggi la finanziaria deve contenere:

a) il limite massimo del ricorso al mercato finanziario e il saldo netto da finanziare;

b) la determinazione delle quote annuali annuali delle leggi di spesa a carattere pluriennale;

c) la determinazione degli accantonamenti dei fondi speciali;

d) eventuali specifiche disposizioni di esclusivo rifinanziamento (o definanziamento) di leggi

di spesa pluriennali che prevedono interventi a sostegno dell'economia, classificabili nel conto

capitale ;

e) riquantificazione e adeguamenti che sulla base della legislazione vigente, siano comunque

rinviati alla legge finanziaria;

f) variazioni di aliquote fiscali o contributive o altre regolazioni meramente quantitative nel

caso in cui non richiedano alcuna normativa di supporto.

Quanto alle determinazioni di cui alla lett. f), si può osservare che è il mezzo mediante il quale si

corregge il c.d. drenaggio fiscale (fiscal drag), espressione con la quale si definisce il maggior

prelievo fiscale che, per effetto della progressività delle aliquote, consegue alla semplice crescita mo­

netaria di un reddito.

Le leggi collegate

La manovra di finanza pubblica annuale può richiedere interventi più incisivi di quelli che si possono

introdurre con la legge finanziaria che ha comunque portata limitata. Vi si provvede mediante le

c.d. leggi collegate alla manovra di finanza pubblica. Questo insieme di provvedimenti (che

devono contenere disposizioni omogenee per materia) è presentato dal Governo al Parlamento entro

il 15 novembre.

Tale data (il 15 novembre) è stata disposta al fine di alleggerire il dibattito che già deve avvenire in

data 30 settembre sugli altri provvedimenti della manovra finanziaria.

Anche i «collegati» hanno dei limiti di contenuto in quanto sono inammissibili gli emendamenti ai

«collegati» che rechino disposizioni contrastanti con le regole di copertura e con il Dpef.

LA GESTIONE E I PROCEDIMENTI MODIFICATIVI DEL BILANCIO ANNUALE DI

PREVISIONE 49

Dopo l'approvazione del bilancio, inizia la successiva fase che si definisce, comunemente: la gestione

del bilancio.

La gestione del bilancio comprende l'insieme di atti e di attività amministrativo-contabili posti in

essere al fine di acquisire le entrate ed erogare le spese che compaiono nel documento contabile.

Quanto già esposto i proposito in precedenza ci esime dal ritornare sugli aspetti della gestione del

bilancio.

Tratteremo altri argomenti che riguardano la gestione del bilancio durante l'esercizio finanziario; vale

a dire di quegli istituti che consentono di adeguare le previsioni alle esigenze che, via via, si

presentano durante la gestione, e che concretizzano la c.d. regola dell'elasticità del bilancio. In

conclusione, trattare alcuni temi che attengono i procedimenti modificativi del bilancio. Essi

riguardano:

 riassestamento del bilancio

 variazioni legislative del bilancio

 variazioni amministrative del bilancio

 le assegnazioni di bilancio.

L'assestamento del bilancio

Entro il mese di giugno di ciascun anno il Ministro del tesoro (ora dell'economia e delle finanze)

deve presentare al Parlamento un apposito disegno di legge, ai fini dell'assestamento degli

stanziamenti di bilancio, anche sulla scorta della consistenza dei residui attivi e passivi accertata in

sede di rendiconto dell'esercizio scaduto il 31 dicembre precedente.

L'assestamento incide sia sulle dotazioni della competenza sia definendo l'accertamento dei residui, il

tutto ad un'unica scadenza temporale, e con le procedure della legge e non del semplice

provvedimento amministrativo.

Relativamente ai residui, l'assestamento li determina nella loro esatta entità, a distanza di qualche

mese da quella valutazione presunta effettuata in sede di predisposizione del bilancio di previsione.

Relativamente alla competenza, è ovvio che a metà esercizio si presenta la necessità di qualche

aggiustamento onde mantenere il bilancio in aderenza con il disegno programmatico stabilito con il

bilancio medesimo.

La legge di assestamento, come quella di bilancio, deve rispettare i principi costituzionali in materia di

nuovi tributi e di nuove spese e non può modificare gli equilibri fissati nel bilancio, né eccedere le

indicazioni contenute nella legge finanziaria in materia di saldi da finanziare.

La legge di assestamento del bilancio o eventuali provvedimenti legislativi di variazione possono

autorizzare compensazioni tra le diverse unità previsionali. 50

Le variazioni legislative del bilancio

Le variazioni legislative del bilancio - al pari dell'assestamento — sono quelle modificazioni del

bilancio da adottarsi mediante una legge e non con semplici atti amministrativi come l'utilizzo dei

fondi di riserva, del quale diremo appena dopo.

Ulteriori variazioni delle dotazioni di competenza e di cassa possono essere presentate al

Parlamento non oltre il termine del 31 ottobre, fissando così un limite temporale ai provvedimenti

legislativi di variazione al bilancio a evitare che variazioni possano essere apportate dopo la chiusura

dell'esercizio finanziario.

In particolare, se dopo l'approvazione del bilancio di previsione si verificano nuove entrate di

competenza dell'esercizio in corso, il Ministro dell'economia e delle finanze provvede a modificare il

bilancio con un suo decreto. Per le nuove entrate è, cioè, sufficiente una variazione amministrativa del

bilancio. Non rilevano, per contro, le maggiori entrate in quanto, per queste, il bilancio non ha alcun

valore limitativo.

Qualora, invece, si presentino esigenze di nuove o di maggiori spese, il Ministro dell'economia e

delle finanze presenta al Parlamento, non oltre il 31 ottobre, disegni di legge per variare tanto le

dotazioni di competenza quanto quelle di cassa.

Le variazioni amministrative del bilancio .

Accanto alle variazioni al bilancio da apportarsi con legge, l'ordinamento contabile configura altre

variazioni del bilancio che nascono da semplici atti amministrativi. Tale possibilità sembra poco

coerente coi principi generali dell'ordinamento poichè una legge - e tale è il bilancio - non può che

essere modificata con un atto avente lo stesso valore, e cioè con un'altra legge. Le ipotesi previste

vanno però intese come rimedi che hanno il compito di agevolare e rendere più flessibile la gestione

del bilancio, e della spesa in particolare, in presenza di specifiche esigenze. Rientrano in questo ambito

le vicende concernenti:

 il fondo di riserva per le spese obbligatorie e d'ordine ;

 il fondo speciale per la riassegnazione di residui perenti delle spese in conto capitale;

 il fondo di riserva per le spese impreviste;

 il fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa ;

 il fondo di riserva per le autorizzazioni di spesa delle leggi permanenti di natura corrente;

 i fondi a disposizione, da ripartire, di scorta;

 i fondi speciali destinati alla copertura finanziaria di provvedimenti legislativi (fondi globali);

 le altre variazioni amministrative. 51

Vediamo dunque i vari argomenti ricordando che, su proposta del dirigente responsabile, con

decreti del Ministro competente, possono essere effettuate variazioni compensative tra capìtoli della

medesima unità previsionale , fatta eccezione per le autorizzazioni di spesa di natura obbligatoria, per

le spese in annualità e a pagamento differito e per quelle direttamente regolate dalla legge.

Fondo di riserva per le spese obbligatorie e d'ordine

Nello stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle finanze è istituito un

fondo di riserva per le spese obbligatorie e d'ordine le cui dotazioni sono annualmente

determinate, con apposito articolo, dalla legge di approvazione del bilancio.

Sono trasferite dal predetto fondo e iscritte in aumento sia delle dotazioni di competenza che di

cassa dei capitoli delle competenti unità previsionali di base le somme necessarie:

1. per il pagamento dei residui passivi di parte corrente, eliminati negli

esercizi precedenti per perenzione amministrativa;

2. per aumentare gli stanziamenti dei capitoli di spesa aventi carattere

obbligatorio o connessi con l'accertamento e la riscossione delle entrate.

Fondo speciale per la riassegnazione di residui perenti delle spese in conto capitale

È un fondo simile al precedente sia nella natura che nelle procedure di utilizzazione, ma destinato

alla copertura degli specifici oneri.

Fondo di riserva per le spese impreviste

Nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze è istituito, nella parte

corrente, un fondo di riserva per le spese impreviste, per provvedere alle eventuali deficienze degli

stanziamenti di bilancio in presenza di oneri di questa natura e che non siano già coperti mediante

altre forme di variazione amministrativa.

Il trasferimento di somme dal predetto fondo e la loro iscrizione alle unità previsionali di base

hanno luogo mediante decreti del Presidente della Repubblica, e riguardano sia le dotazioni di

competenza che quelle di cassa dei capitoli interessati.

Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa

Lo stanziamento per tale fondo è determinato annualmente.

Sono trasferite dal fondo e iscritte in aumento delle autorizzazioni di cassa dei capitoli iscritti negli

stati di previsione delle amministrazioni statali le somme necessarie a provvedere ad eventuali

deficienze delle dotazioni dei capi. 52

Fondo di riserva per le autorizzazioni di spesa delle leggi permanenti di natura corrente

L’ammontare di tale fondo è determinato annualmente dalla legge finanziaria; il fondo è

previsto nello stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle finanze.

Dal fondo sono trasferite ed iscritte in aumento le autorizzazioni di spesa delle unità previsionali

di base interessate le somme necessarie a provvedere ad eventuali deficienze delle dotazioni delle

unità medesime.

Fondi a disposizione, da ripartire, di scorta

Speciali disposizioni di legge prevedono altri fondi di riserva. Così:

 i fondi a disposizione, previsti, ad esempio, nello stato di previsione dei Ministeri della

difesa e degli interni;

 i fondi da ripartire, previsti anche questi da specifiche disposizioni di legge, e da

assegnare con decreti del Ministro suddetto;

 i fondi di scorta, che hanno la funzione di assicurare agli enti periferici della Pubblica

Amministrazione una continua disponibilità di cassa.

Fondi speciali destinati alla copertura finanziaria di provvedimenti legislativi (c.d. fondi

globali)

L'esigenza di disporre, all'interno del bilancio, di accantonamenti per la copertura degli oneri

derivanti da disegni di legge in corso di discussione al momento dell'approvazione del bilancio fu

avvertita quasi contestualmente all'entrata in vigore della Costituzione repubblicana.

La legge finanziaria, in apposita norma, prevede gli importi dei fondi speciali destinati alla

copertura finanziaria di provvedimenti legislativi che si prevede siano approvati nel corso

degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale e, in particolare, di quelli correlati al

perseguimento degli obiettivi del Dpef.

Ulteriori variazioni amministrative

L'ordinamento contabile prevede altri tipi di variazioni amministrative del bilancio. Esse riguardano:

A) Le riassegnazioni

 le riassegnazioni alle pertinenti unità previsionali di base di particolari entrate previste da

specifiche disposizioni legislative, anche riguardanti finanziamenti dell'Unione europea, sono

disposte con decreti del Ministro dell'economia e delle finanze da registrarsi alla Corte dei conti, e ri­

guardano le somme versate all'entrata entro l'anno finanziario di competenza; 53

 le somme versate dopo il 31 ottobre, ma comunque entro la chiusura dell'esercizio, sono

riassegnate alle corrispondenti unità previsionali di base dell'esercizio successivo;

 le amministrazioni interessate inoltrano domanda di riassegnazione al detto Ministero.

B) Le integrazioni delle dotazioni di cassa

II Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato a integrare, con propri decreti da registrarsi

alla Corte dei conti, "le dotazioni di cassa in correlazione al trasporto all'esercizio successivo di tìtoli

di spesa rimasti insoluti alla chiusura dell'esercizio precedente, limitatamente a quei capitoli di spesa

le cui dotazioni di cassa non presentino, nelle more dell'assestamento del bilancio, sufficienti

disponibilità per il pagamento dei titoli trasportati.

C) Le assegnazioni di bilancio

Possono iscriversi in bilancio somme per restituzioni di tributi indebitamente riscossi, per pagare

vincite al lotto, per eseguire pagamenti relativi al debito pubblico, in dipendenza di operazioni di

conversione o altre analoghe autorizzate da leggi, per integrare le assegnazioni relative a stipendi,

pensioni e altri assegni fissi, tassativamente autorizzati e regolati per legge.

L'ARTICOLO 81, COMMA 4, DELLA COSTITUZIONE E LA COPERTURA FINANZIARIA

DELLE LEGGI

L'art. 81 della Costituzione dispone che: «Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve

indicare i mezzi per farvi fronte».

Le leggi ordinarie, a fronte di nuove o maggiori spese, devono prevedere maggiori entrate o

riduzioni di spese disposte in altri provvedimenti.

L'interpretazione dell'art. 81 della Costituzione pone, però, un altro problema di non poco conto: se

cioè vi sia l'obbligo di indicare le fonti di copertura delle nuove o maggiori spese limitatamente

all'esercizio in corso al momento dell'entrata in vigore della legge (c.d. interpretazione restrittiva),

ovvero l'obbligo debba riguardare l'onere di spesa nella sua interezza, anche se le quote di esso

vengano ripartite e gravino su futuri esercizi fino al punto che le leggi che stabiliscono spese

permanenti debbono prevedere coperture permanenti (c.d. interpretazione estensiva).

L'articolo 11 ter della legge n. 468

In attuazione dell'art. 81della Costituzione, la copertura finanziaria delle leggi che importino nuove o

maggiori spese, ovvero minori entrate, è determinata, esclusivamente, attraverso le seguenti modalità:

 utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali;

 riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa; 54

 a carico o mediante riduzione di disponibilità formatesi nel corso dell'esercizio su stanziamenti

di natura non obbligatoria, con conseguente divieto, nel corso dello stesso esercizio, di

variazioni volte a incrementare i predetti capitoli;

 mediante modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate escludendo, però,

che la copertura di nuove e maggiori spese correnti venga effettuata con entrate in conto

capitale.

Il legislatore detta un complesso di regole di attuazione molto circostanziato. E’ opportuno ricordare il

rigore stabilito dalla norma circa l'obbligo di corredare i disegni di legge, gli schemi di decreto

legislativo e gli emendamenti di iniziativa governativa che comportino conseguenze finanziarie, con una

relazione tecnica sulla quantificazione delle entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione e delle

relative coperture.

Leggi di spesa pluriennale e a carattere permanente

Sempre ai fini del controllo degli oneri di spesa, l'art. 11 quater della legge n. 468, contiene disposizioni

in materia di, di spesa pluriennale e a carattere permanente.

Si stabilisce che:

 le leggi pluriennali di spesa in conto capitale quantificano la spesa complessiva,

l'onere per competenza relativo al primo anno di applicazione, nonché le quote di

competenza attribuite a ciascuno degli anni considerati nel bilancio pluriennale;

 la legge finanziaria può, annualmente, rimodulare le quote previste per ciascuno degli

anni considerati nel bilancio pluriennale.

Tenuto conto delle esigenze della gestione di cassa, si dispone che le amministrazioni e gli enti

pubblici possono stipulare contratti o comunque assumere impegni nei limiti dell'intera somma

indicata dalle leggi pluriennali di spesa ovvero nei limiti indicati nella legge finanziaria.

I CONTI DI CASSA

La realizzazione di un'efficace politica di bilancio, oggi imposta anche dagli accordi internazionali

(Maastricht, Amsterdam) e dalle verifiche degli organismi economici esterni (Fondo monetario

internazionale, Banca mondiale, ecc.) richiede il controllo sia degli andamenti di bilancio sia della

liquidità complessiva del sistema.

Questa esigenza determina l’obbligo al Ministro dell'economia e delle finanze di presentare al

Parlamento, entro il mese di febbraio, una relazione sulla stima del fabbisogno del settore statale

per l'anno in corso, nonché sul finanziamento di tale fabbisogno. Lo stesso Ministro presenta,

entro i mesi di maggio, agosto e novembre, gli aggiornamenti di tale stima.

IL RENDICONTO GENERALE DELLO STATO 55

Funzione

II rendiconto è il documento contabile in cui vengono esposti i risultati della gestione di una

qualsiasi azienda. Anche per 1'«azienda Stato» è dunque redatto, al termine dell'anno finanziario, il

rendiconto.

Nella gestione dello Stato, il rendiconto assolve a una triplice funzione

 amministrativa, consentendo di valutare i risultati della gestione sotto il profilo

contabile, per individuare eventuali errori o scostamenti rispetto ai dati previsionali;

 giuridica, volta a stabilire se l'attività del Governo e degli altri organi amministrativi

si sia svolta nel rispetto dei limiti del bilancio di previsione e delle norme

dell'ordinamento nella materia;

 politica poiché, con l'esame del rendiconto generale, il Parlamento ha modo di

valutare se l'azione dell'Esecutivo sia stata condotta nel rispetto dei vincoli giuridici

assegnati con il bilancio di previsione e nel perseguimento degli obiettivi politici posti.

Presentazione e Predisposizione

Il Ministro dell'economia e delle finanze presenta al Parlamento, entro il mese di giugno, il

rendiconto generale dell'esercizio scaduto il 31 dicembre precedente.

La presentazione è preceduta dalla predisposizione del conto. A questi, fini, al termine dell'anno

finanziario ciascun Ministero compila il conto del bilancio e il conto del patrimonio relativi alla propria

amministrazione. La compilazione, dei due conti e, in generale, le operazioni di chiusura delle

contabilità sono effettuate sulla base delle direttive impartite dal Ministro dell'economia e delle

finanze con apposite circolari.

Le contabilità di chiusura sono trasmesse al Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato

entro il 30 aprile successivo al termine dell'anno finanziario,

II Ministro dell'economia e delle finanze trasmette alla Corte dei conti, non più tardi del 31 maggio,

il rendiconto generale dell'esercizio scaduto per consentire la parificazione del rendiconto medesimo.

Composizione

II rendiconto generale dello Stato è composto di due distinte parti che sono:

 conto del bilancio;

 conto generale del patrimonio.

Conto del bilancio 56

Il conto del bilancio espone le risultanze della gestione delle entrate e delle spese secondo

la stessa struttura del bilancio di previsione.

In particolare espone:

le entrate di competenza dell'anno, accertate, riscosse o rimaste da riscuotere;

o le spese di competenza dell'anno, impegnate, pagate o rimaste da pagare;

o la gestione dei residui attivi e passivi degli esercizi anteriori;

o le somme versate in tesoreria e quelle pagate, distintamente in conto competenza

o e in conto residui;

il conto totale dei residui attivi e passivi che si tramandano all'esercizio

o .

successivo

Il conto del bilancio offre, quindi, il quadro completo dei dati finali della gestione finanziaria

tanto per la competenza quanto per i residui. È, quindi, anche definito rendiconto finanziario.

Tenuto conto della sua struttura, il conto del bilancio contiene ulteriori e più analitiche

informazioni:

il conto della competenza espone, in ulteriori colonne, le maggiori o minori entrate

o

rispetto alla previsione, e le economie o le maggiori spese sempre rispetto alla previsione;

il conto dei residui da indicazioni, oltre che dei movimenti avvenuti, anche degli

o aumenti o delle diminuzioni intervenute rispetto ai dati di chiusura del precedente

esercizio.

Conto generale del patrimonio

Il conto generale del patrimonio comprende:

le attività e le passività finanziarie e patrimoniali con le variazioni derivanti

o dalla gestione del bilancio e quelle verificatesi per qualsiasi altra causa;

la dimostrazione dei vari punti di concordanza tra la contabilità del bilancio e

o quella patrimoniale.

È corredato:

 del conto del dare e avere del tesoriere centrale;

 del conto del competente Dipartimento del Ministero dell'economia e delle

finanze per i pagamenti e gli incassi da e per l’estero;

 del conto del cassiere speciale per i biglietti e le monete a debito dello

Stato, con allegati il movimento generale di cassa e la situazione del Tesoro,

nonché la situazione dei debiti e crediti di tesoreria.

I dati patrimoniali sono esposti nei c.d. conti generali, distinti come segue: 57

attività (conto di cassa, crediti di tesoreria, residui attivi) e passività (debiti

o di tesoreria - tra i quali i buoni ordinari del tesoro - BOT – residui

passivi) finanziarie;

crediti (crediti concessi a soggetti pubblici e privati per anticipazioni,

o sottoscrizione di obbligazioni, mutui, ecc.) e partecipazioni

(partecipazioni dello Stato al capitale o al fondo di dotazione di enti);

beni patrimoniali (immobili e mobili);

o debito patrimoniale (passività patrimoniali: debito consolidato e

o redimibile - buoni poliennali del tesoro - BTP, certificati di credito del

tesoro - CCT, ecc. -, mutui e debiti vari) e residui passivi perenti.

Da una funzione meramente rilevativi dei beni al fine di confrontare la loro consistenza

all'inizio e al termine dell'anno finanziario, il conto generale del patrimonio ha anche la

funzione di strumento per un'analisi economica della gestione patrimoniale.

Sotto questo profilo, è stata introdotta nel conto generale del patrimonio un'ulteriore

classificazione che comprende:.

 le immobilizzazioni immateriali (brevetti, diritti d'autore, opere

dell'ingegno, software);

le immobilizzazioni materiali (beni immobili e beni mobili);

 le immobilizzazioni finanziarie;

 i crediti.

Anche i beni demaniali - che erano sempre stati esclusi dal conto del patrimonio - devono

essere valutati in base a criteri economici ed inseriti nel conto del patrimonio ai fini

della loro gestione economica.

La «Patrimonio dello Stato S.p.a.»

Per la valorizzazione, gestione ed alienazione del patrimonio dello Stato, è istituita una società per

azioni - totalmente possedute dal Ministero dell'economia e delle finanze - che assume la

denominazione di «Patrimonio dello Stato S.p.a.», e con capitale sociale di 1 milione di euro. Alla

Patrimonio dello Stato S.p.a. possono essere trasferiti, senza che cambi il regime giuridico di questi

beni, diritti sui beni immobili facenti parte del patrimonio disponibile e indisponibile dello Stato e del

demanio dello Stato. Il conto consuntivo, economico e patrimoniale, della Patrimonio dello Stato

S.p.a. è allegato, ogni anno, al rendiconto generale dello Stato.

Parificazione 58

Come s'è detto prima, il Ministro dell'economia e delle finanze trasmette alla Corte dei conti, entro il

31 maggio, il rendiconto generale dell'esercizio scaduto. Questa sottoposizione avviene affinchè la

6

Corte possa emettere la deliberazione di parificazione .

La parificazione è un procedimento che ha lo scopo di accertare la regolarità o non del rendiconto

generale, e la sua conformità al bilancio di previsione e alle scritture tenute dalla Corte.

La parificazione si articola in due fasi:

istruttoria decisoria

Nella fase istruttoria, per quanto concerne il conto del bilancio, si accerta che le entrate riscosse e

versate e i residui da riscuotere e da versare siano conformi ai dati esposti nei conti periodici e nei

riassunti generali trasmessi dai singoli Ministeri.

La. fase decisoria ha natura giurisdizionale poiché è possibile sollevare, durante il suo svolgimento,

questioni di legittimità costituzionale.

Terminato il giudizio di parificazione, la Corte adotta la deliberazione di parificazione con

l'apposizione del visto.

La Corte restituisce, quindi, il conto del bilancio e il conto del patrimonio al Ministro dell'economia e delle

finanze, allegando una relazione al Parlamento nella quale sono esposte le sue osservazioni sul ren­

diconto finanziario e su quello patrimoniale.

Approvazione

Parificato il rendiconto generale, la Corte dei conti lo trasmette al Ministro dell'economia e delle

finanze) per la successiva presentazione al Parlamento». Il Ministro, quindi:

 predispone lo schema di disegno di legge;

 sottopone lo schema alla deliberazione del Consiglio dei Ministri;

 previa autorizzazione del Presidente della Repubblica, presenta lo schema , entro il 30 giugno, al

Parlamento.

In sintesi, il provvedimento è così composto:.

1) atto di presentazione del Governo e deliberazione della Corte dei conti di parificazione;

2) disegno di legge di approvazione del rendiconto generale;

3) conto del bilancio comprendente: nota preliminare, prospetti riassuntivi, conto consuntivo

dell'entrata, conti consuntivi per la spesa dei singoli ministeri e aziende autonome;

4) conto generale del patrimonio con: nota preliminare, conto generale del patrimonio, conti

speciali

6 Infatti, l'art. 24 della legge n. 468 prevede che «la Corte dei conti, parificato il rendiconto generale, lo trasmette al Ministro dell'economia e delle

finanze per la successiva presentazione al Parlamento». 59

Il Bilancio Degli Enti Pubblici

IL BILANCIO DELLE REGIONI

Regioni e Ordinamento .

Le regioni sono state istituite con la Costituzione e costituite in enti autonomi con propri poteri e

funzioni secondo i principi fissati nella Costituzione medesima.

Ad alcune regioni (Sicilia, Sardegna, Trentino-Alto Adige, Friuli-Venezia Giulia e Valle d'Aosta)

sono state attribuite condizioni particolari di autonomia, secondo statuti speciali adottati con leggi

costituzionali. Per le regioni non a statuto speciale, è stata prevista l'adozione di statuti ordinari.

E’ stata riconosciuta alle regioni potestà legislativa in determinate materie, autonomia

amministrativa e finanziaria e potere impositivo per specifiche imposte e tasse.

Benché la Costituzione stabilisse che le elezioni dei Consigli regionali dovessero essere indette entro un

anno dall'entrata in vigore detta Costituzione», le regioni ordinarie hanno avuto vita soltanto nel

1970, ed hanno cominciato a funzionare dopo che lo Stato ha trasferito loro le competenze

amministrative di spettanza (1972).

Per quanto concerne gli aspetti finanziari e contabili, la legge n. 281 del 1970: «Provvedimenti

finanziari per l'attuazione delle regioni a statuto ordinario», ha dettato le prime disposizioni in

merito ai tributi propri delle regioni, alla partecipazione delle regioni al gettito delle imposte erariali,

alle regole per mutui, emissione di obbligazioni regionali, anticipazioni di cassa, al regime dei beni

della regione.

Per i bilanci, le regioni a statuto ordinario e quelle a statuto speciale hanno emanato le proprie leggi

contabili.

Tendenze sempre più accentuate di decentramento hanno posto le regioni, negli ultimi anni, al centro di

un profondo processo di trasformazione: un punto di partenza di questo processo è rappresentato dalla

60

7

legge n. 59/1997 (Bassanini uno). Fortemente ispirata al principio di sussidiarietà , la legge tende a

conservare allo Stato soltanto funzioni fondamentali (affari esteri, difesa, moneta, ordine

pubblico, giustizia, istruzione, ecc.) assegnando le restanti a regioni ed enti locali tanto in campo

amministrativo (c.d. federalismo amministrativo}, quanto nell'area fiscale (c.d. federalismo fiscale}.

È, a proposito di federalismo fiscale, quote dei trasferimenti di fondi da parte delle Stato alle regioni

vengono soppresse aumentando le loro potestà in materia fiscale.

I provvedimenti legislativi conseguenti alle leggi Bassanini completano, progressivamente, il

trasferimento delle funzioni alle Regioni, anche per ciò che concerne l'area contabile. Più direttamente,

per quanto riguarda la contabilità delle regioni, la legge n. 208/ 1999, ha attribuito al Governo la delega

ad emanare alcuni decreti legislativi per adeguare il sistema contabile delle regioni a quello dello Stato.

Queste esigenza può anche derivare dalla legge costituzionale n. 3 del 2001: «Modifiche al titolo V della

parte seconda della Costituzione», e sia infine da ulteriori evoluzioni dei processi di decentramento

(devolution). Le modificazioni apportate alla Costituzione trasformano, infatti, radicalmente

l'ordinamento delle regioni con:

 applicazione del principio di sussidiarietà, verticale e orizzontale (vedi pag.60)-

costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà;

 ridenominazione delle regioni a statuto speciale;

 ampliamento della potestà legislativa;

 ridefinizione dell'autonomia finanziaria (per l'entrata e per la spesa) e patrimoniale, ma con

possibilità di ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese d'investimento;

 amministrativi).

abolizione dei controlli sugli atti (legislativi e

STRUMENTI DI PROGRAMMAZIONE E FINANZA REGIONALE.

IL PATTO DI STABILITA’ INTERNO

II decreto legislativo n. 76/2000 reca importanti innovazioni nell'ordinamento contabile regionale.

In particolare:

 struttura il bilancio regionale in analogia a quello dello Stato ;

 adegua la contabilità delle regioni ai più ampi compiti conferiti dalle leggi di decentramento .

Per adempiere alle più estese funzioni assegnate, le regioni devono impostare le loro contabilità secondo

i criteri in vigore per lo Stato, e disporre di strumenti contabili più articolati, simili a quelli di cui si

avvale lo Stato per la sua gestione.

7 Principio di sussidiarietà: è un criterio di ripartizione delle competenze tra enti e presenta due dimensioni: verticale e orizzontale.

Verticale: indica il rapporto tra entità territoriali di diverso livello e prevede che la generalità delle competenze e delle funzioni amministrative deve essere;

attribuita prima ai comuni e alle comunità montane, e poi alle province, alle regioni, allo Statore e, da ultimo, all'Unione Europea:

Orizzontale riguarda le relazioni tra lo Stato e le diverse espressioni del pluralismo sociale (cittadini, singoli e associati) 61

A tal fine, le disposizioni che prevedono che:

 le impostazioni delle previsioni di entrata e di spesa del bilancio della regione si ispirano al

metodo della programmazione finanziaria. Pertanto, la regione adotta, ogni anno, insieme al

bilancio annuale, un bilancio pluriennale, le cui previsioni assumono come termini di

riferimento quelli della programmazione regionale, e comunque un termine non superiore al

quinquennio;

 la regione può, altresì, adottare una legge finanziaria.

Quanto alla finanza regionale, si dispone che essa concorra con la finanza statale e locale al

perseguimento degli obiettivi di convergenza e di stabilità derivanti dall'appartenenza dell'Italia

alla Comunità europea ed opera in coerenza con i vincoli che ne derivano in ambito nazionale (patto

di stabilità e crescita ).

Il decreto legislativo n. 76/2000 rende quindi permanente il c.d. patto di stabilità interno.

Il bilancio pluriennale

Il bilancio pluriennale indica, per ciascuna ripartizione dell'entrata e della spesa, oltre alla quota

relativa all'esercizio iniziale, la quota relativa all'esercizio successivo.

Il bilancio pluriennale:

 è elaborato con riferimento alla programmazione regionale;

 rappresenta il quadro delle risorse che la regione prevede di acquisire e di impiegare nel periodo

considerato;

 espone, separatamente, l'andamento delle entrate e delle spese in base alla legislazione

statale e regionale già in vigore (bilancio pluriennali a legislazione vigente) e le previsioni

sull'andamento delle entrate e delle spese tenendo conto degli effetti dei previsti nuovi interventi

legislativi (bilancio pluriennale programmatico);

 il bilancio pluriennale a legislazione vigente costituisce sede per il riscontro della copertura

finanziaria di nuove o maggiori spese stabiliti da leggi della regione a carico di esercizi futuri;

 non comporta autorizzazione a riscuotere le entrate né ad eseguire spese in esso contemplate;

 è allegato al bilancio annuale.

La legge finanziaria regionale

La regione può adottare una legge finanziaria regionale.

La legge finanziaria: 62

 contiene il quadro di riferimento finanziario per il periodo compreso ne bilancio pluriennale;

 contiene, esclusivamente, norme tese a realizzare effetti finanziari coi decorrenza dal primo

anno considerato nel bilancio pluriennale;

 è disciplinata con legge regionale in coerenza con quanto previsto per la legge finanziaria

dello Stato.

IL BILANCIO ANNUALE DI PREVISIONE

Durata dell'esercizio finanziario, principi e caratteristiche del bilancio

L’esercizio finanziario ha la durata di un anno e coincide con l'anno solare.

I principi espliciti del bilancio delle regioni sono:

 l'integrità;

 l'universalità;

 la specificazione;

 il pareggio (equilibrio di bilancio) da perseguirsi:

 nel bilancio di cassa, mantenendo l'equilibrio tra il totale dei pagamenti

autorizzati e il totale delle riscossioni sommato alla presunta giacenza iniziale di

cassa;

 nel bilancio di competenza, autorizzando impegni superiori alle entrate che si

prevede di accertare purché il relativo disavanzo sia coperto da mutui e altre

forme di indebitamento autorizzati con la legge di approvazione del bilancio nei

limiti previsti dalla normativa vigente .

Le previsioni del bilancio annuale della regione sono formulate in termini di competenza e di cassa

(bilancio misto).

Le previsioni di bilancio sono articolate, per l'entrata e per la spesa, in unità previsionali di

base. Le unità previsionali di base sono determinate con riferimento ad aree omogenee di attività in

cui si articolano le competenze delle regioni.

Le contabilità speciali sono articolate in capitoli sia nell'entrata, sia nella spesa.

Per ogni unità previsionale di base sono indicati:

 l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a

quello cui il bilancio si riferisce; 63

 l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare o delle spese di cui si autorizza

l'impegno nell'esercizio cui il bilancio si riferisce;

 l’ammontare delle entrate che si prevede di riscuotere o delle spese di cui si autorizza il

pagamento nel medesimo esercizio, senza distinzione fra riscossioni e pagamenti in conto residui

e in conto competenza.

Gli stanziamenti di spesa di competenza sono iscritti nella misura indispensabile per lo svolgimento

delle attività e degli interventi, e determinati esclusivamente in relazione alle esigenze funzionali ed

agli obiettivi concretamente perseguibili nel periodo cui il bilancio si riferisce, restando esclusa ogni

quantificazione basata sul criterio della spesa storica incrementale.

Predisposizione e approvazione del bilancio

La. predisposizione del bilancio regionale compete alla Giunta. La presentazione del bilancio al

Consiglio regionale avviene nei modi e termini previsti dallo statuto e dalle leggi regionali di

contabilità.

Il Consiglio regionale approva ogni anno, con legge, il bilancio di previsione, parimenti nei modi e

nei termini previsti dallo statuto e dalle leggi regionali. Contestualmente all'approvazione della

legge di bilancio o dell'autorizzazione all'esercizio provvisorio, la Giunta regionale provvede a ri­

partire le unità previsionali di base per capitoli ai fini della gestione e rendicontazione e, in ossequio

al principio della separazione tra i poteri di indirizzo e quelli di gestione, ad assegnare ai dirigenti

titolari dei centri di responsabilità amministrativa le risorse necessarie al raggiungimento degli

obiettivi.

Esercizio provvisorio e gestione provvisoria del bilancio

L'esercizio provvisorio del bilancio può essere autorizzato nei modi, nei termini e con gli effetti

previsti dagli statuti e dalle leggi regionali, e non può protrarsi oltre quattro mesi.

L'esercizio provvisorio del bilancio è autorizzato con legge e si applicano i principi generali già illustrati

per il bilancio dello Stato: c.d. gestione della spesa per dodicesimi.

Classificazione delle entrate e delle spese. Quadro generale riassuntivo

Nel bilancio della regione le entrate sono ripartite nei seguenti titoli.

I - Entrate derivanti da tributi propri della regione, dal gettito di tributi erariali o di quote di esso

TITOLO devolute alla regione.

II - Entrate derivanti da contributi e trasferimenti di parte corrente dell'Unione europea, dello

TITOLO Stato e di altri soggetti.

III - Entrate extratributarie.

TITOLO 64

IV- Entrate derivanti da alienazioni, da trasformazione di capitale, da riscossione di crediti e da

TITOLO trasferimenti in conto capitale.

V - Entrate derivanti da mutui, prestiti o altre operazioni creditizie.

TITOLO VI - Entrate per contabilità speciali.

TITOLO

Nell'ambito di ciascun titolo, le entrate sono ordinate in:

 categorie, secondo la natura dei cespiti;

 unità previsionali di base, ai fini dell'approvazione del Consiglio regionale;

 capitoli, secondo il rispettivo oggetto ai fini della gestione e della rendicontazione.

// sistema di classificazione delle spese di bilancio è demandato alle leggi regionali di contabilità, e

deve tenere conto delle previsioni del bilancio pluriennale.

Nel bilancio della regione, le spese sono comunque ripartite in:

 funzioni obiettivo, individuate con riguardo all'esigenza di definire le politiche regionali;

 unità previsionali di base suddivise, ai fini dell'approvazione del Consiglio regionale, in:

 unità relative alla spesa corrente;

 unità relative alla spesa in conto capitale;

 unità per il rimborso di prestiti;

 capitoli, secondo l'oggetto, il contenuto economico e funzionale della spesa, il

carattere giuridicamente obbligatorio. I capitoli sono le unità elementari ai fini della gestione e

della rendicontazione.

Il quadro generale riassuntivo del bilancio riporta, distintamente per titoli e funzioni obiettivo,

rispettivamente i totali delle entrate e delle spese.

Al quadro generale riassuntivo sono allegati alcuni prospetti che espongono raffronti tra entrate e spese. 65

Gestione del bilancio

Per quanto concerne il processo acquisitivo delle entrate ed erogativo delle spese, la gestione del

bilancio regionale avviene secondo i principi e i criteri propri della contabilità pubblica.

Al fine di conseguire il più efficiente e completo utilizzo delle risorse assegnate alla regione, la Giunta

regionale è autorizzata ad assumere obbligazioni anche a carico degli esercizi successivi per le risorse

disposte:

 dai piani finanziari approvati dall'Unione europea e dalle relative deliberazioni del CIP E di

cofinanziamento nazionale;,

 dai quadri finanziari contenuti nelle deliberazioni del CIPE.

Le somme accertate e non riscosse e versate entro il termine dell'esercizio costituiscono residui

attivi; quelle impegnate e non pagate entro tale scadenza residui passivi.

Le variazioni legislative del bilancio

Entro il 30 giugno di ogni anno la regione approva, con legge, l'assestamento del bilancio,

provvedendo così:

 all'aggiornamento dei residui attivi e passivi e dei saldi finanziari e di cassa;

 a variazioni al bilancio, fatto salvo il rispetto dell'equilibrio di bilancio. 66

Si approvano altresì con legge gli storni, cioè il trasporto di somme da una unità previsionale

all'altra del bilancio, fatti salvi i casi in cui le norme non consentano di provvedervi mediante atti

amministrativi della Giunta, cioè con variazione amministrativa.

Le variazioni amministrative del bilancio

Con provvedimenti amministrativi della Giunta si possono apportare variazioni al bilancio per:

 l'istituzione di nuove unità previsionali di entrata e per l'iscrizione di entrate a fronte di

assegnazioni statali e dell'Unione europea vincolate, nonché per gli stanziamenti di spesa

conseguenti;

 effettuare variazioni compensative tra unità previsionali dì base strettamente collegate

nell'ambito di una stessa funzione obiettivo o di uno stesso programma o progetto, o tra unità

previsionali di base diverse ove esista la necessità conseguente a intese istituzionali di

programma o altre forme negoziate.

Le norme autorizzano altre variazioni amministrative al bilancio per:

 l'utilizzo dei fondi di riserva (per le spese obbligatorie dipendenti dalla legislazione in

vigore; per le spese impreviste; per le autorizzazioni di cassa);

 l'utilizzo dei fondi speciali, iscritti nel bilancio e destinati a far fronte agli oneri

derivanti da provvedimenti legislativi regionali che si perfezionino dopo l'approvazione del

bilancio.

 le variazioni compensative fra capitoli della medesima unità previsionale di base ;

 le variazioni compensative nell'ambito della stessa o di diverse unità previsionali

di base di conto capitale.

Nessuna variazione al bilancio può essere deliberata dopo il 30 novembre dell'anno cui il bilancio

si riferisce, eccezion fatta per quelle indicate sopra per prime.

IL RENDICONTO GENERALE

I risultati della gestione sono dimostrati nel rendiconto generale annuale che comprende:

 il conto del bilancio, relativo alla gestione del bilancio, e che espone le risultanze della

gestione delle entrate e delle spese secondo la struttura del bilancio di previsione.

 il conto generale del patrimonio che indica, in termini di valori aggiornati alla chiusura

dell'esercizio considerato:

• le attività e le passività finanziarie;

• i beni mobili e immobili;

• le altre attività o passività unitamente alle poste rettificative. 67

La presentazione del rendiconto al Consiglio regionale compete alla Giunta. L'approvazione avviene

con legge regionale entro il 30 giugno dell'anno successivo a quello cui si riferisce il rendiconto.

BILANCI E RENDICONTI DEGLI ENTI DIPENDENTI DALLA REGIONE E SPESE DEGLI

ENTI LOCALI DELEGATI

I bilanci e i rendiconti degli enti dipendenti dalla regione sono redatti in conformità al bilancio della

regione. Sono approvati, annualmente, nei termini e forme stabiliti nello statuto e nelle leggi

regionali, e sono pubblicati nel Bollettino Ufficiale della Regione.

Al rendiconto generale della regione è allegato l'ultimo bilancio di ciascuna società nella quale la

regione abbia partecipazione finanziaria. La legge regionale detta norme per assicurare la possibilità

del controllo regionale sulla destinazione dei fondi assegnati per l'esercizio di queste funzioni.

IL BILANCIO DELLE REGIONI A STATUTO SPECIALE

Tenuto conto delle particolari autonomie, le regioni a statuto speciale dispongono di proprie leggi

contabili. Va tuttavia evidenziato che, di massima, queste leggi si sono progressivamente adeguate ai

principi e schemi previsti per il bilancio dello Stato cosicché si può fondatamente ipotizzare che, an­

che ora, si adegueranno ai dettati della legge n. 94 del 1997 e a quelli del decreto legislativo n. 76.

Il Bilancio Degli Enti Locali

L’ORDINAMENTO DELLE AUTONOMIE LOCALI

Muovendo dall’art. 5 della Costituzione per cui: «La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e

promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio

decentramento amministrativo; adegua i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze

dell'autonomia e del decentramento», troviamo oggi totalmente sovvertito dalla legge costituzionale

«Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione». Le nuove norme costituzionali - e, in

particolare, gli artt. 114, 118 e 119 che sostituiscono o abrogano tutte le precedenti citate - tracciano,

infatti, un diverso quadro delle autonomie locali, fortemente basato sul principio di sussidiarietà

(verticale, e orizzontale), e comunque volto al progressivo incremento del regime delle autonomie.

Questo percorso avviatosi concretamente con la legge n. 142 del 1990: «Ordinamento delle

autonomie locali», e successivamente ripreso dalle leggi Bassanini e dai provvedimenti di

applicazione di esse (d. Igs. n. 112/1998), trova ora compendio e disciplina organica e unitaria, sul

68

piano della legislazione ordinaria, nel decreto legislativo n. 267 del 2000: «Testo unico delle leggi

sull'ordinamento degli enti locali provvedimento che abroga, assorbendola, tutta la precedente

normativa sull'attività degli enti locali, ma che non è applicabile alle regioni a statuto speciale e alle

province autonome di Trento e di Bolzano. Per il t.u. sono enti locali:

 comuni;

 province;

 città metropolitane (unione tra il comune capoluogo e altri comuni appartenenti alle aree

metropolitane, vale a dire tra i comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma,

Bari e Napoli ed i comuni con contiguità territoriale con essi integrabili in ordine ad attività

economiche, servizi essenziali alla vita sociale, ecc.);

 comunità montane (unioni di comuni montani per la valorizzazione delle zone montane e per l'esercizio

associato delle funzioni comunali);

 comunità isolane ( unioni di comuni situati nelle isole, con esclusione di Sicilia e Sardegna);

 unioni di Comuni (enti locali costituiti da due o più comuni contermini per l'esercizio congiunto di

funzioni di competenza).

Comuni e province, che rappresentano le proprie comunità hanno autonomia:

 statutaria;

 normativa;

 organizzativa e amministrativa;

 impositiva e finanziaria,

Il t.u. ha assorbito, come s'è appena detto, tutta la legislazione vigente in materia di

ordinamento degli enti locali – compreso il D.Lgs n. 77 del 1995: «Ordinamento finanziario e

contabile degli enti locali» sicché costituisce una nuova fonte del diritto.

PRINCIPI DI ORDINAMENTO FINANZIARIO E CONTABILE NEGLI ENTI LOCALI

Gli artt. 150 e 151 del t.u. espongono i principi generali in materia di ordinamento finanziario e

contabile degli enti locali. Dispongono che:

 l'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali è riservato alla legge dello Stato e

stabilito dalle disposizioni di principio del t.u.;

 gli enti locali deliberano entro il 31 dicembre il bilancio di previsione per l'anno successivo,

osservando i principi di unità, annualità, universalità ed integrità, veridicità, pareggio finanziario

e pubblicità.

 il bilancio è corredato di una relazione previsionale e programmatica, di un bilancio

pluriennale di durata pari a quello della regione di appartenenza e degli allegati ; 69

 i documenti di bilancio devono essere redatti in modo da consentirne la lettura per

programmi, servizi ed interventi;

 i provvedimenti dei responsabili dei servizi che comportano impegni di spesa sono trasmessi al

responsabile del servizio finanziario e sono esecutivi con l'apposizione del visto di regolarità

contabile attestante la copertura finanziaria;

 i risultati di gestione sono rilevati anche mediante contabilità economica e dimostrati nel

rendiconto comprendente il conto del bilancio e il conto del patrimonio;

 al rendiconto è allegata una relazione illustrativa della Giunta che esprime le valutazioni di

efficacia dell'azione condotta sulla base dei risultati conseguiti in rapporto ai programmi ed ai

costi sostenuti;

 il rendiconto è deliberato dall'organo consiliare entro il 30 giugno dell'anno successivo.

Quali sono i criteri ai quali si ispira l'ordinamento contabile degli enti locali?

 la riserva di legge a favore dello Stato in questa materia, ed il riferimento ai principi relativi

ai bilanci delle amministrazioni pubbliche;

 la scelta, per la gestione, del metodo della programmazione (relazione previsionale e

programmatica, bilancio pluriennale, lettura dei documenti di bilancio per programmi);

 un’impostazione anche economica del bilancio;

 il rimando ai criteri generali cui deve essere ispirata l'attività amministrativa: efficacia

dell'azione condotta.

IL REGOLAMENTO DI CONTABILITÀ

Come s'è appena detto, il t.u. affida al regolamento di contabilità la disciplina contabile di ciascun

ente locale. Più in particolare, il regolamento di contabilità:

 dà applicazione ai principi contabili stabiliti dal t.u., con modalità organizzative

corrispondenti alle caratteristiche di ciascuna comunità, ferme restando le disposizioni previste

dall'ordinamento per assicurare l'unitarietà ed uniformità del sistema finanziario e contabile;

 stabilisce, in armonia con le disposizioni del t.u. stesso e delle altre leggi vigenti, le norme

relative alle competenze specifiche dei soggetti dell'amministrazione preposti alla

programmazione, adozione ed attuazione dei provvedimenti di gestione che hanno carattere

finanziario e contabile;

 disciplina le modalità con le quali vengono resi i pareri di regolarità contabile sulle

proposte di deliberazione e apposto il visto di regolarità contabile sulle determinazioni

dirigenziali; 70

 disciplina le segnalazioni obbligatorie ove si rilevino situazioni nell' andamento delle entrate e

delle spese tali da pregiudicare gli equilibri di bilancio;

 prevede l'istituzione di un servizio di economato per la gestione di cassa delle spese d'ufficio

di modesta entità.

Per quanto concerne in generale le competenze in materia finanziaria e contabile, il t.u. demanda al

regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi la disciplina dell'organizzazione del servizio

finanziario o di ragioneria cui è affidato il coordinamento e la gestione dell'attività finanziaria

nonché, attraverso il proprio responsabile, la verifica della veridicità delle previsioni di entrata e di

compatibilità delle previsioni di spesa oltre che l'apposizione del visto di regolarità contabile come s'è

appena detto.

L'approvazione del regolamento di contabilità avviene con deliberazione del Consiglio.

LE INNOVAZIONI CONTABILI

L'ordinamento contabile degli enti locali, successivamente confermato dal t.., ha presentato, negli

ultimi anni, numerose innovazioni che possono essere così indicate:

 l'esercizio provvisorio del bilancio è limitato a un periodo non superiore a due mesi;

 scompare il capitolo come unità elementare del bilancio, sostituito nell'entrata dalla risorsa, e

nella spesa dall’intervento per ciascun servizio. La modificazione prelude all'introduzione della

contabilità economica, accorpando più capitoli in un'unica voce;

 l'ammortamento dei beni diventa una componente della spesa, da iscriversi nell'apposito

intervento di ciascun servizio, e non è più quindi una partita compensativa;

 la Giunta definisce il piano esecutivo di gestione (PEG), determinando gli obiettivi di gestione

che vengono affidati, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi;

 il rendiconto comprende, accanto ai tradizionali conti del bilancio e del patrimonio, il conto

economico per evidenziare i componenti positivi e negativi dell'attività dell'ente secondo criteri

di competenza economica. Inoltre, il conto del patrimonio «valorizza» anche i beni demaniali.

 l’istituto del dissesto, cioè l'impossibilità per l'ente di assolvere le proprie funzioni e rendere i

servizi indispensabili.

Fatte queste necessarie premesse, passiamo all'esame dei documenti contabili.

IL BILANCIO DI PREVISIONE

Anno finanziario

L'unità temporale della gestione degli enti locali è l’anno finanziario, che inizia il 1° gennaio e

termina il 31 dicembre dello stesso anno. Dopo quest'ultima data, non possono più effettuarsi

accertamenti di entrata o impegni di spesa in conto dell'esercizio scaduto. 71

Caratteristiche tipologiche e principi del bilancio

Gli enti locali deliberano annualmente il bilancio di previsione finanziario redatto in termini di

competenza per l'anno successivo osservando principi di:

 unità;

 annualità;

 universalità e integrità;

 veridicità;

 pareggio finanziario (perfetto equilibrio tra il totale delle entrate e il totale delle spese);

 pubblicità (nell'ambito delle norme in materia di partecipazione dei cittadini all'amministrazione locale, secondo

forme da regolamentarsi nell'ambito degli statuti di ciascun ente locale).

Il principio della specificazione è deducibile dalla norma che prevede la struttura del bilancio - dove,

come già detto, l'unità elementare non è più il capitolo bensì la risorsa per l'entrata, e l'intervento per la

spesa. Il principio della veridicità si integra, nell'ordinamento degli enti locali, con quello

dell'attendibilità da dimostrarsi con analisi e idonei parametri di riferimento.

Predisposizione del bilancio annuale di previsione

Compete alla Giunta la predisposizione di:

 schema di bilancio annuale di previsione;

 relazione previsionale e programmatica;

 schema di bilancio pluriennale.

La Giunta presenta i documenti contabili al Consiglio, corredati degli allegati e dei pareri dell'organo di

revisione (Collegio dei revisori); nei pareri è espresso un motivato giudizio di congruità, di coerenza e

di attendibilità contabile delle previsioni di bilancio e dei programmi e progetti.

Le modalità di formazione del bilancio e di presentazione di emendamenti da parte di consiglieri sono

demandate al regolamento di contabilità.

Gli allegati al bilancio annuale di previsione

Gli enti locali allegano al bilancio annuale di previsione:

 la relazione previsionale e programmatica ;

 il bilancio pluriennale;

 i documenti indicati nell’art. 172 del t.u. 72

8

Analizziamo brevemente i primi due, mentre per gli altri è sufficiente la lettura della norma .

Relazione previsionale e programmatica

L'ordinamento degli enti locali assegna un ruolo determinante alla programmazione

prevedendo un sistema articolato su tre livelli:

pianificazione strategica ;

o programmazione operativa ;

o budgeting.

o

La relazione previsionale e programmatica ha una duplice funzione in quanto assume il

carattere di relazione strategica (planning) nella quale vengono definite le priorità fondamentali

e le strategie generali, ma contiene anche elementi più orientati ai programmi di spesa e agli

obiettivi di gestione.

La relazione previsionale e programmatica illustra, inoltre, le caratteristiche di:

popolazione;

o territorio;

o economia insediata;

o servizi dell'ente, indicando quali sono le risorse umane, tecnologiche e finanziarie

o disponibili per la loro resa.

Relativamente agli elementi finanziari:

per l'entrata, comprende una valutazione generale sui mezzi disponibili;

o

8 Articolo 172D.Lgs. 267/00

Altri allegati al bilancio di previsione

1. Al bilancio di previsione sono allegati i seguenti documenti:

a) il rendiconto deliberato del penultimo esercizio antecedente quello cui si riferisce il bilancio di previsione, quale

documento necessario per il controllo da parte del competente organo regionale;

b) le risultanze dei rendiconti o conti consolidati delle unioni di comuni, aziende speciali, consorzi, istituzioni, societa'

di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici, relativi al penultimo esercizio antecedente quello cui il bilancio si

riferisce;

c) la deliberazione, da adottarsi annualmente prima dell'approvazione del bilancio, con la quale i comuni verificano la

quantita' e qualita' di aree e fabbricati da destinarsi alla residenza, alle attivita' produttive e terziarie - ai sensi delle leggi

18 aprile 1962, n. 167, 22 ottobre 1971, n. 865, e 5 agosto 1978, n. 457, che potranno essere ceduti in proprieta' od in

diritto di superficie; con la stessa deliberazione i comuni stabiliscono il prezzo di cessione per ciascun tipo di area o di

fabbricato;

d) il programma triennale dei lavori pubblici di cui alla legge 11 febbraio 1994, n. 109;

e) le deliberazioni con le quali sono determinati, per l'esercizio successivo, le tariffe, le aliquote d'imposta e le eventuali

maggiori detrazioni, le variazioni dei limiti di reddito per i tributi locali e per i servizi locali, nonche', per i servizi a

domanda individuale, i tassi di copertura in percentuale del costo di gestione dei servizi stessi;

f) la tabella relativa ai parametri di riscontro della situazione di deficitarieta' strutturale prevista dalle disposizioni

vigenti in materia. 73

per la spesa, è redatta per programmi e progetti in correlazione al bilancio annuale e

o pluriennale, e indica, nell'ambito di ogni programma, obiettivi e risorse disponibili.

Indica, per gli organismi gestionali dell'ente locale, gli obiettivi che si intendono raggiungere sia

in termini di bilancio che in termini di efficacia, efficienza ed economicità di ciascun servizio.

Bilancio pluriennale

Il bilancio pluriennale:

è redatto in termini di competenza, con l'osservanza dei principi del bilancio annuale, fatta

o eccezione per l'annualità;

è di durata pari a quello della regione e, comunque, non inferiore a tre anni;

o comprende il quadro finanziario - espresso in valori monetari che tengono conto del tasso

o programmato d'inflazione - disponibile per spesa corrente e di investimento;

nella parte «spesa», è redatto per programmi, titoli, servizi e interventi e indica le spese

o destinate a ciascuno di questi settori.

Assolutamente innovativa è la disposizione che precisa che «gli stanziamenti previsti nel

bilancio pluriennale, che per il primo anno coincidono con quelli del bilancio annuale di

competenza, hanno carattere autorizzatorio costituendo limite agli impegni di spesa, e sono

aggiornati annualmente in sede di bilancio di previsione».

Approvazione del bilancio annuale di previsione

II bilancio annuale di previsione per l'anno successivo - con i relativi allegati - è deliberato dal

Consiglio entro il 31 dicembre (quasi ogni anno, però, il termine è prorogato 28 febbraio/31

marzo dell'anno cui si riferisce il bilancio). Entro la data fissata per la deliberazione del

bilancio previsioni vanno, altresì, deliberate le aliquote e le tariffe dei tributi locali.

I tributi degli enti locali

Comuni

 Imposta comunale sui fabbricati (ICI)

 Tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (TOSAP)

 Tassa per;la rimozione e lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (TARSU)

 Imposta comunale sulla pubblicità e i diritti sulle pubbliche affissioni

 Addizionale comunale all'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF).

 Addizionale comunale sul consumo dell'energia elettrica

Province

 Tributo per l'esercizio delle funzioni di tutela, protezione ed igiene dell’ambiente

 Tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche;

 Imposta provinciale di trascrizione

 Addizionale provinciale all'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF).

 Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi

 Gettito dell'imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla

circolazione

dei veicoli a motore 74

Prima della soppressione del Comitato Regionale di Controllo avvenuta ad opera dell'art. 9

della legge costituzionale n. 3/2001, la deliberazione era inviata al Co.re.co. per il preventivo

di legittimità. Il venir meno di questo controllo rende la deliberazione immediatamente

esecutiva, ovviamente dopo il decimo giorno dalla sua pubblicazione.

Esercizio provvisorio e gestione provvisoria del bilancio

Ove il bilancio non sia deliberato nel termine previsto, il Consiglio delibera l'esercizio

provvisorio per un periodo, come già ricordato, non superiore a due mesi. Durante questo

periodo, gli enti locali possono effettuare, per ciascun intervento, spese in misura non superiore

mensilmente a un dodicesimo delle somme previste nel bilancio.

Se però il bilancio non è stato deliberato entro i termini suddetti è consentita, esclusivamente,

una gestione provvisoria durante la quale si possono soltanto effettuare gli interventi

obbligatori (spese di personale, rate di mutui, imposte e tasse, canoni, ecc.) nei limiti dei

corrispondenti stanziamenti di spesa dell'ultimo bilancio approvato.

Struttura del bilancio

Il bilancio di previsione annuale è composto da due parti relative, rispettivamente, all'entrata

e alla spesa.

L'entrata è ordinata gradualmente in:

 titoli, in relazione alla fonte di provenienza;

 categorie, in relazione alla tipologia;

 risorse, in relazione alla specifica individuazione dell'oggetto dell'entrata.

La spesa è ordinata gradualmente in:

 titoli, in relazione agli aggregati economici;

 funzioni, considerando le funzioni dell'ente;

 servizi, secondo lo schema di organizzazione interna, con la precisazione che, a ciascun

servizio, è correlato un reparto organizzativo, semplice o complesso, composto da

persone e mezzi, cui è preposto un responsabile;

 interventi, tenendo conto della natura economica dei fattori produttivi nell'ambito di

ciascun servizio;

 capitoli, ma solo per i servizi per conto di terzi.

Classificazione prevista per titoli 75

ENTRATA (per province, comuni, città metropolitane, unioni di comuni)

I - Entrate tributarie

TITOLO II - Entrate derivanti da contributi e trasferimenti correnti dello Stato, della

TITOLO regione e di altri enti pubblici anche in rapporto all'esercizio di funzioni

delegate dalla regione

III - Entrate extratributarie.

TITOLO IV- Entrate derivanti da alienazioni, da trasferimenti di capitale e da riscossioni di

TITOLO crediti

V - Entrate derivanti da accensioni di prestiti

TITOLO VI - Entrate da servizi per conto di terzi.

TITOLO

SPESA

I - Spese correnti

TITOLO II - Spese in conto capitale

TITOLO III - Rimborso di prestiti

TITOLO IV- Spese per servizi per conto di terzi

TITOLO

Ciascuna risorsa dell'entrata e ciascun intervento della spesa indicano:

 l'ammontare degli accertamenti o degli impegni risultanti dal rendiconto del penultimo

anno precedente all'esercizio di riferimento e la previsione aggiornata relativa all'esercizio in corso;

 l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare o delle spese che si prevede di

impegnare nell'esercizio cui il bilancio si riferisce.

L'avanzo o il disavanzo di amministrazione sono iscritti come prima posta dell'entrata o della

spesa. Il t.u dedica alcune disposizioni particolari all'avanzo di amministrazione stabilendo che

deve essere distinto in:

 fondi non vincolati;

 fondi vincolati;

 fondi per finanziamento spese in conto capitale;

 fondi di ammortamento ,

e utilizzato per:

 reinvestimento delle quote accantonate per ammortamento ;

 copertura dei debiti fuori bilancio',

 provvedimenti necessari per salvaguardare gli equilibri di bilancio ;

 spese d'investimento.

IL PIANO ESECUTIVO DI GESTIONE 76

Sulla base del bilancio di previsione annuale deliberato dal Consiglio, e su proposta del Direttore

generale, definisce, prima dell'inizio dell'esercizio, il piano esecutivo di gestione (PEG), determinando

gli obiettivi di gestione e affidando gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei

servizi.

Il PEG è sicuramente una delle innovazioni più significative per promuovere il cambiamento e la

modernizzazione dei criteri di gestione degli enti locali. Infatti, tenendo conto della sua struttura,

rappresenta uno strumento di gestione in senso aziendalistico mediante il quale si mettono in evidenza

i piani operativi di conseguimento delle risorse, nonché di impiego e di combinazione degli interventi

(fattori produttivi).

Inoltre, mentre il bilancio di previsione annuale rappresenta la traduzione, in un documento formale,

delle scelte politiche di acquisizione e di allocazione delle risorse, il PEG consente di trasferire al piano

operativo i contenuti delle scelte, e di sviluppare il processo di responsabilizzazione manageriale

realizzando un forte collegamento tra scelte organizzative e momento di misurazione contabile.

Le variazioni al PEG sono di competenza della Giunta, e possono essere adottate entro il 15 dicembre

di ciascun anno .

GESTIONE DEL BILANCIO

Acquisizione delle entrate ed erogazione delle spese

II t.u. descrive analiticamente i processi e le modalità acquisitive delle entrate ed erogative delle

spese in basi ai criteri propri della contabilità pubblica.

Tutti gli atti di gestione del bilancio sono di competenza dei dirigenti o, negli enti privi di personale

con tale qualifica, dei responsabili dei servizi. Gli atti d’impegno di spesa - definiti

«determinazioni» e da classificarsi con sistemi di raccolta che individuano la cronologia degli atti e

l'ufficio di provenienza - devono sempre essere sottoposti, per poter acquisire esecutività, al visto di

regolarità contabile che attesta la copertura finanziaria;

E’ possibile effettuare, durante la gestione, prenotazioni di impegno relative a procedure in via di

espletamento. In assenza di obbligazione giuridicamente perfezionata, le prenotazioni, al termine

dell'esercizio, decadono e costituiscono economie di bilancio, salvo che la prenotazione riguardi

procedure di gara già bandite, nel qual caso si trasformano in impegno.

Invece, le spese in conto capitale finanziate con mutui ovvero quelle connesse con accertamenti di

entrate vincolate si considerano impegnate per l'ammontare dell'entrata correlata;

Possono essere assunti impegni di spesa sugli esercizi successivi, compresi nel bilancio pluriennale,

nei limiti delle previsioni comprese nello stesso; 77

Le spese possono essere effettuate solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul competente

intervento o capitolo (per i servizi per conto di terzi), e l'attestazione di copertura finanziaria; il

responsabile del servizio comunica al terzo interessato l'impegno e la copertura finanziaria,

contestualmente all'ordinazione della prestazione. In mancanza della comunicazione e nell'attesa di

essa, il terzo interessato può non eseguire la prestazione.

Variazioni al bilancio. Assestamento. Fondo di riserva

Le variazioni al bilancio:

 sono di competenza del Consiglio,

 non possono essere deliberate oltre il 30 novembre;

 possono essere adottate dalla Giunta in via d'urgenza, salvo ratifica - a pena di decadenza - da

parte del Consiglio entro sessanta giorni e, comunque, entro il 31 dicembre dell'anno in corso.

L'assestamento del bilancio è deliberato dal Consiglio entro il 30 novembre, e consente di riequilibrare

complessivamente il bilancio.

I prelievi dal fondo di riserva sono disposti con deliberazione della Giunta, da comunicare al

Consiglio, quando si verifichino esigenze straordinarie di bilancio. Sono adottabili fino al 31 dicembre.

Salvaguardia degli equilibri di bilancio

Gli enti locali devono rispettare, durante la gestione e nelle variazioni di bilancio, il pareggio

finanziario e tutti gli altri equilibri stabiliti dalle norme.

Per verificare il rispetto di questo obbligo, il tu. prevede che, almeno una volta entro il 30 settembre,

il Consiglio proceda a una ricognizione dello stato di attuazione del programmi e del permanere del

detti equilibri.

In caso di accertamento negativo, con apposita deliberazione:

 ripiana eventuali debiti fuori bilancio;

 ripiana l'eventuale disavanzo di amministrazione del precedente esercizio ;

 ripristina il pareggio del bilancio in corso sia nella gestione della competenza, sia in quella

del residui, utilizzando le forme previste dalle norme.

IL RENDICONTO DELLA GESTIONE

La dimostrazione dei risultati della gestione avviene mediante il rendiconto che comprende :

 il conto del bilancio;

 il conto economico; 78

 il conto del patrimonio;

deliberato dal Consiglio entro il 30 giugno dell'anno successivo a quello cui si riferisce il conto e

presentato alla Sezione autonomie della Corte dei conti ove si chiuda con un disavanzo o indichi

debiti fuori bilancio.

Sono allegati al rendiconto:

 le relazioni della Giunta e del Collegio del revisori;

 l'elenco del residui attivi e passivi, distinti per anno di provenienza.

Conto del bilancio

II conto del bilancio concerne la gestione finanziaria, e ne confronta i dati finali con quelli

previsionali. Espone, per l'entrata e per la spesa, i movimenti intervenuti nel corso dell'esercizio tanto

nella gestione della competenza quanto in quella dei residui, e provvede a determinare esattamente i

residui da trasferire al successivo esercizio.

Il conto del bilancio si conclude con la dimostrazione del:

 risultato finale della sola gestione della competenza;

 risultato contabile di amministrazione in termini di avanzo, pareggio o disavanzo, risultato che

è pari al fondo di cassa aumentato dei residui attivi e diminuito dei residui passivi.

Conto economico

II conto economico è una delle innovazioni più significative dell’ordinamento contabile degli enti locali

ma, al contempo, istituto di non facile applicazione nelle amministrazioni pubbliche.

II t.u. dispone che: «Il conto economico evidenzia i componenti positivi e negativi dell'attività dell'ente

secondo criteri di competenza economica».

II criterio della competenza economica richiede che si effettuino correzioni affinchè eventuali valori

di competenza di esercizi futuri non gravino su quello a riferimento. E, cioè, gli accertamenti e gli

impegni del conto del bilancio sono rettificati al fine di costituire la dimensione finanziaria dei valori

economici riferiti alla gestione della competenza.

Per l'ente locale, il t.u. indica come si debba procedere per pervenire al risultato economico della

gestione, comparando il totale delle risorse disponibili e quello degli impieghi. Il risultato economico

deve dimostrare se l'attività dell'ente per il raggiungimento degli obiettivi programmati - sintesi

dello sviluppo dei compiti dei responsabili dei vari centri operativi - si sia svolta in termini di

efficacia e di economicità. La costante verifica in questo senso è affidata al controllo di gestione, di cui

diremo dopo. 79

Conto del patrimonio

II conto del patrimonio rileva i risultati detta gestione patrimoniale e riassume la consistenza del

patrimonio al termine dell'esercizio.

Esso comprende:

 il complesso dei beni, descritti negli inventari e da aggiornare annualmente;

 i rapporti giuridici attivi e passivi suscettibili di valutazione.

Gli enti locali valutano, quindi, nel conto del patrimonio anche le manutenzioni straordinarie per:

 i beni demaniali;

 i terreni;

 i fabbricati;

 i mobili;

 i crediti;

 i censi, livelli ed enfiteusi;

 le rimanenze, i ratei ed i risconti;

 i debiti.

La rappresentazione contabile dei valori di beni e rapporti, e il relativo risultato finale, determinano la

consistenza netta della dotazione patrimoniale.

IL CONTROLLO DI GESTIONE

Il controllo di gestione trova, una sua prima definizione normativa proprio nel decreto legislativo n.

77/1995 sull'ordinamento contabile degli enti locali, abrogato dal t.u.. Il t.u. al riguardo, con dizione

analoga alla precedente, prevede che:

 al fine di garantire la realizzazione degli obiettivi programmati, la corretta ed economica

gestione delle risorse pubbliche, l'imparzialità e il buon andamento della pubblica amministrazione e

la trasparenza dell'azione amministrativa, gli enti locali applicano il controllo di gestione;

 il controllo di gestione è la procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli

obiettivi programmati e, attraverso l'analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la

quantità e qualità dei servizi offerti, la funzionalità dell'organizzazione dell'ente, l'efficacia,

l'efficienza ed il livello di economicità nell'attività di realizzazione dei predetti obiettivi.

Parleremo, ora, delle metodologie di applicazione e possiamo ricordare che:

 il t.u. affida al Direttore generale dell'ente la predisposizione di un piano dettagliato di

obiettivi;

 il controllo di gestione ha per oggetto l'intera attività dell'ente ; 80

 •il regolamento di contabilità definisce la cadenza con la quale si deve procedere alle

verifiche;

 la struttura operativa alla quale è assegnata la funzione del controllo di gestione, fornisce le

conclusioni del controllo agli amministratori ai fini della verifica dello stato di attuazione degli obiettivi

programmati, e ai responsabili dei servizi affinchè abbiano gli elementi necessari per valutare

l'andamento della gestione dei servizi di cui sono responsabili.

IL PATTO DI STABILITÀ INTERNO

Il patto di stabilità interno è sancito nell’ottemperare, ai fini del concorso delle autonomie locali, al

rispetto degli obblighi comunitari ed alla conseguente realizzazione degli obiettivi triennali di

finanza, senza superare il disavanzo o il complesso delle spese correnti di ciascuna provincia e di

ciascun comune in relazione all’anno individuato quale parametro di riferimento, nonché il controllo

del rispetto degli adempimenti previsti dal patto di stabilità interno.

IL DISSESTO FINANZIARIO. GLI ENTI STRUTTURALMENTE DEFICITARI.

L’OSSERVATORIO SULLA FINANZA E LA CONTABILITÀ DEGLI ENTI LOCALI

Si ha lo stato di dissesto finanziario se l'ente non può garantire l'assolvimento delle funzioni e dei

servizi indispensabili, ovvero non è in grado di far fronte ai propri debiti.

Lo stato di dissesto - applicabile solo a province e comuni e non, quindi. a tutti gli altri enti locali – è una

gravissima situazione di crisi finanziaria, in presenza della quale l'ordinamento stabilisce particolari

procedure. E, cioè:

 il Consiglio deve adottare apposita deliberazione recante la formale ed esplicita dichiarazione di

dissesto finanziario, e che valuta le cause che hanno determinato il dissesto;

 la deliberazione - che non è revocabile - è inviata, entro 5 giorni dalla data di esecutività, al

Ministero dell'interno e alla Procura regionale della Corte dei conti, unitamente alla relazione

dell'organo di revisione;

 gli organi istituzionali dell'ente vengono affiancati da un organo straordinario di liquidazione - uno

o tre commissari, a seconda della popolazione, nominati con decreto del Presidente della

Repubblica - che provvede al ripiano dell'indebitamento;

 l'organo straordinario di liquidazione, effettuata la rilevazione della massa passiva, può

procedere con modalità semplificate alla liquidazione dei debiti, acquisendo l'adesione dell'ente

locale (deliberazione di Giunta) per l'accensione di un mutuo, e definendo transattivamente con i

creditori le loro spettanze offrendo il pagamento di una somma variabile tra il 40 e 60% del debito.

Durante il periodo di risanamento esiste, naturalmente, tutta una serie di vincoli nella gestione, volti

ad evitare ulteriori peggioramenti finanziari o ad acquisire, tempestivamente, le entrate dell'ente. 81

Il t.u. disciplina anche la situazione dei c.d. enti strutturalmente defìcitari, vale a dire di quegli enti

locali che presentano gravi e incontrovertibili condizioni di squilibrio rilevabili da un'apposita tabella

da allegare al certificato sul rendiconto della gestione, contenente parametri dei quali almeno la metà

espongano valori deficitari. Gli enti strutturalmente defìcitari sono sottoposti a controlli centrali

particolarmente rigorosi.

Si colloca nell'ambito dei controlli centrali effettuati sulla finanza degli enti locali l'istituzione,

presso il Ministero dell'interno, dell'Osservatorio sulla finanza e sulla contabilità degli enti locali.

L'Osservatorio ha il compito di promuovere:

 la corretta gestione delle risorse finanziarie, strumentali e umane, la salvaguardia degli

equilibri di bilancio, l'applicazione dei principi contabili e la congruità degli strumenti applicativi;

 la sperimentazione di nuovi modelli contabili.

I Servizi di Tesoreria

I SERVIZI DI TESORERIA: SIGNIFICATI

Dal punto di vista amministrativo e contabile, l'esecuzione del bilancio consiste nell'acquisizione

delle entrate e nell'erogazione delle spese. In concreto, questa attività si traduce in:

 afflusso di denaro alle casse;

 deflusso di denaro dalle casse.

Questi movimenti sono svolti mediante il servizio di tesoreria, che in questa configurazione, è

sinonimo di servizio di cassa, e opera con procedure simili sia per lo Stato che per gli enti pubblici.

I servizi di tesoreria possono, tuttavia, acquisire ben diverso e più ampio significato. Il Comune di Ravenna ha

istituito Ravenna Entrate

IL SERVIZIO DI CASSA

Sia lo Stato che gli enti pubblici potrebbero, in teoria, provvedere in proprio al servizio di cassa,

introitando direttamente le entrate (riscossione senza intermediari delle somme, o acquisizione dei

versamenti degli agenti della riscossione) e, altrettanto direttamente, pagando le spese (ordinazione in

82

proprio delle spese, o mediante funzionari delegati). Si realizzerebbe, in questo caso, la gestione

diretta del servizio di cassa, espletato cioè mediante proprio personale e propria organizzazione.

Nella maggior parte dei casi gli enti pubblici ricorrono all'intermediazione di istituti di credito

mediante la stipulazione di apposite convenzioni per l'affidamento dei servizi di tesoreria, dando così

luogo a forme di gestione indiretta dei servizi medesimi. Gli istituti di credito ai quali è affidato il

servizio di tesoreria assumono la qualifica di tesorieri. Un po' diverso il servizio di cassa dello Stato.

Il servizio di cassa dello Stato

Il servizio di cassa dello Stato prevede due livelli:

tesoreria centrale tesoreria provinciale

Servizio di tesoreria centrale

Il servizio di tesoreria centrale, un tempo esercitato direttamente dallo Stato, è ora svolto

dalla Banca d'Italia che lo presta sulla base di una convenzione aggiuntiva a quella per il

servizio di tesoreria provinciale. La scadenza della convenzione con la Banca d'Italia è

prevista al 31 dicembre 2010, con tacito rinnovo di venti anni in venti anni, salva disdetta di

una delle parti da notificarsi all'altra almeno cinque anni prima della scadenza.

Nello svolgimento del servizio, la Banca d'Italia rende pienamente ed incondizionatamente

fruibili alle competenti strutture ministeriali, mediante collegamenti informatici, tutte le

informazioni riguardanti i flussi di tesoreria.

La tesoreria centrale, istituita presso la Banca d'Italia a partire dal 1° gennaio 1999 è posta

sotto la titolarità del Tesoriere centrale ed effettua:

 la gestione di bilancio, che ha per oggetto le riscossioni e i pagamenti relativi

all'esecuzione del bilancio;

 la gestione fuori bilancio, che ha per oggetto operazioni che non possono essere

ricondotte a quelle di esecuzione del bilancio, e che concernono:

 operazioni di tesoreria, attivate per garantire i mezzi occorrenti per far fronte

alle necessità del servizio e quando si presenti un saldo negativo tra entrate e

spese, e che comprendono anche l'emissione di titoli di Stato a breve termine

(BOT);

 operazioni finanziarie, che comprendono l'emissione di prestiti, il riscatto di

obbligazioni, ecc., ai fini del finanziamento del fabbisogno statale;

 operazioni di pagamento e di incasso in euro da parte delle amministrazioni

statali, nell'ambito dei Paesi aderenti all'Unione monetaria europea (UEM); 83

 gestione di conti correnti per operazioni particolari, quali conti correnti per

versamenti di somme a seguito di operazioni di cartolarizzazione

Servizio di tesoreria provinciale

È dal 1894 che il servizio di tesoreria provinciale dello Stato è svolto dalla Banca d'Italia

mediante le proprie sedi presenti in ogni capoluogo di provincia: le tesorerie provinciali.

Le tesorerie provinciali svolgono numerosi compiti: ricevimento di versamenti, operazioni per

il movimento di fondi tra le tesorerie, ricevimento di titoli di spesa e loro pagamento ai

beneficiari, ecc..

Per il servizio di tesoreria provinciale, il Ministero dell'economia e delle finanze tiene aperto

un conto corrente con la Banca d'Italia. La disciplina di questo conto è prevista a seguito del

Trattato di Maastricht che fa divieto alle banche centrali di concedere finanziamenti

privilegiati allo Stato

Il servizio di cassa degli enti pubblici

Gli enti pubblici prevedono, di massima, la gestione indiretta del servizio di cassa, cioè l'affidamento

del servizio, mediante convenzione, a un istituto di credito. Da ciò deriva che:

 l'istituto di credito assume l'esercizio di una funzione pubblica, essendo pubblico il soggetto che

gliela ha affidata;

 l'attività che l'istituto svolge nell'ambito della convenzione non può essere paragonata a un

normale servizio bancario di conto corrente in quanto, per questo servizio, l'istituto di credito

assume doveri di garanzia superiori a quelli di un semplice servizio bancario.

Il servizio di tesoreria degli enti locali è disciplinato analiticamente dal Titolo V del t.u. delle leggi

sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000.

Per gli altri enti pubblici, la disciplina del servizio di cassa è prevista nei singoli ordinamenti.

Il Patrimonio e la Gestione Patrimoniale

RILEVAZIONE DEI BENI PUBBLICI E PRINCIPI PER LA LORO GESTIONE 84

Ferma restando l'attuale distinzione in categorie dei beni dello Stato, al fine di consentire

l'individuazione di quelli suscettibili di utilizzazione economica, nel conto generale del patrimonio è

iscritta un 'ulteriore classificazione secondo la tipologia esposta di seguito:

Beni patrimoniali suscettibili di utilizzazione economica

Immobilizzazioni immateriali: brevetti; diritti d'autore;opere dell’ingegno; software.

Immobilizzazioni materiali (beni immobili): beni del demanio naturale;beni del demanio, artificiale (vie di comunicazione,

infrastrutture idrauliche, portuali e aeroportuali, opere per la sistemazione del suolo, ecc.); beni immobili patrimoniali (terreni agricoli,

aree edificabili, fabbricati rurali, civili, industriali, militari, altri fabbricati, opere in corso di costruzione, beni di valore culturale,

storico, archeologico ed artistico, strade ferrate, altri beni);

Immobilizzazioni materiali (beni mobili): mezzi di trasporto (stradali leggeri, pesanti,aerei,marittimi, altri beni); mobili, arredi e

apparecchiature (macchinar!, mobili e arredi per ufficio, per alloggi e pertinenze, per locali ad uso specifico, impianti e macchinali per

locali ad uso specifico, ecc.); sistemi informativi (hardware, altri beni); armamenti (armi leggere e pesanti, mezzi aerei da guerra, mezzi

navali da guerra, altri beni); beni di equipaggiamento, opere artistiche; animali.

Immobilizzazioni finanziarie: partecipazioni; credili.

Le recenti e radicali svolte impresse ai bilanci delle amministrazioni pubbliche prevedono

nell’ordinamento contabile pubblico:

 la rilevazione, nel conto del patrimonio, delle immobilizzazioni immateriali, cioè di quelle

componenti patrimoniali destinate ad essere utilizzate durevolmente, ma che hanno la

caratteristica dell'immaterialità;

 la contabilizzazione, sempre nel conto del patrimonio, dei beni demaniali;

 la contabilizzazione degli ammortamenti tra i costi d'esercizio;

 l'esplicita patrimonializzazione delle manutenzioni straordinarie.

Negli anni 1989/1990, ci si rese conto di conoscere solo con larga approssimazione il valore dei

patrimoni pubblici e si ritenne, così, di avviare il programma di alienazione dei beni pubblici per

acquisire entrate straordinarie indispensabili per sanare bilanci sempre più deficitari.

Ultimamente si è cercato di dettare nuove regole per la rilevazione e la gestione dei beni pubblici.

Vediamo, quindi, alcune nozioni generali in materia di beni pubblici e di patrimonio.

BENI PUBBLICI E PATRIMONIO: CONCETTI E DEFINIZIONI

Individuazione dei beni pubblici

Non è facile stabilire se esista una categoria di beni pubblici. Per dare risposta al quesito, si può

affermare:

 il criterio soggettivo, per cui sono pubblici i beni che appartengono ad un ente

pubblico;

 il criterio oggettivo, per cui sono pubblici i beni che, indipendentemente

dall'appartenenza, sono destinati a finalità pubbliche (collezioni private d'interesse storico,

85

artistico, paleontologico; aerodromi e altri impianti aeronautici privati; boschi e foreste

private; autostrade e ferrovie costruite e gestite da privati in regime di concessione, ecc.).

Ma questa non è stata una risposta esaustiva al quesito.

Si è di conseguenza concluso che, per stabilire se un bene debba essere considerato pubblico, occorre

che coesistano i due criteri, soggettivo e oggettivo, e cioè:

 che appartenga a un 'amministrazione pubblica,

 che sia destinato a finalità pubbliche.

Patrimonio

Trattando dei beni occorre anche trattare anche il patrimonio, che può essere inteso:

 in senso economico, se si considera il complesso di beni economici che, aggregati in

vario modo e soggetti a valutazioni positive e negative, sono amministrati o gestiti per il

perseguimento delle finalità del soggetto cui fanno capo. A questi fini, assume particolare

importanza il valore da attribuire a questi beni in un preciso momento: c.d. principio

d'istantaneità che, di norma, fa coincidere il detto momento con la chiusura dell'esercizio;

 in senso contabile, allorché s'intenda il patrimonio in termini più ampi,

comprendendovi anche gli elementi attivi e passivi di natura finanziaria (patrimonio

finanziario);

 in senso giuridico, come complesso dei rapporti attivi e passivi che fanno capo a una

persona. Ne consegue che ha un patrimonio non soltanto la persona che possiede dei beni, ma

anche quella che, ad esempio, ha soltanto dei debiti poiché è, quanto meno, soggetto passivo

.

di rapporti giuridici

Il patrimonio può, inoltre, essere:

 finanziario o non finanziario, a seconda che comprenda elementi - attivi e passivi -

di natura finanziaria o non finanziaria;

 consolidato, se comprende tutti gli elementi patrimoniali - attivi e passivi -

appartenenti a tutte le aziende facenti parte di un gruppo o di un settore.

Si usano, inoltre, le espressioni:

 patrimonio attivo, se ci si riferisce agli elementi patrimoniali positivi;

 patrimonio passivo, se si fa riferimento a quelli negativi (anche se, in questo caso, sarebbe

più corretto parlare di passività patrimoniali).

Conclusivamente, esiste quindi, nella più ampia accezione del termine, un patrimonio aziendale,

espressione con la quale si indica il complesso dei beni, nelle componenti attive e passive,

appartenenti all'azienda in un determinato momento per il perseguimento dei suoi fini. 86

BENI PUBBLICI E ORDINAMENTO

Nell'ordinamento positivo, la disciplina dei beni pubblici è stabilita dalla legge e nel regolamento di

contabilità dello Stato e nel codice civile.

I beni dello Stato si distinguono in demanio pubblico e beni patrimoniali: «Appartengono allo

Stato e fanno parte del demanio pubblico il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti; i fiumi, i

torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia; le opere destinate alla

difesa nazionale. Fanno altresì parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade,

le autostrade e le strade ferrate; gli aerodromi; gli acquedotti; gli immobili riconosciuti

d'interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia; le raccolte dei musei,

delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche; e infine gli altri beni che sono dalla legge

assoggettati al regime proprio del demanio pubblico »;

«I beni sopraindicati, se appartengono alle province o ai comuni, sono soggetti al regime del

demanio pubblico»;

«Tali beni costituiscono il patrimonio dello Stato o,rispettivamente; delle province e dei comuni e

delle regioni. Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato le foreste che a norma delle

leggi in materia costituiscono il demanio forestale dello Stato, le miniere, le cave e torbiere

quando la disponibilità ne è sottratta al proprietario del fondo, le cose d'interesse storico,

archeologico, paletnologico, paleontologico e artistico, da chiunque e in qualunque modo

ritrovate nel sottosuolo, i beni costituenti la dotazione della Presidenza della Repubblica, le

caserme, gli armamenti, gli aeromobili militari e le navi da guerra. Fanno parte del patrimonio

indisponibile dello Stato, delle province e dei comuni, secondo la loro appartenenza gli edifici

destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi, e gli altri beni destinati a un pubblico

servizio»;

«I beni appartenenti agli enti pubblici non territoriali sono soggetti alle norme del codice civile,

salve le disposizioni delle leggi speciali. Se però sono destinati a un pubblico servizio, sono

soggetti al regime proprio dei beni patrimoniali indisponibili».

Beni demaniali

Un primo raggruppamento di beni pubblici è dunque rappresentato dai beni demaniali. I beni

demaniali presentano le seguenti caratteristiche:

 possono appartenere soltanto agli enti territoriali: Stato, regioni, province e comuni. Questa

esclusività è giustificata dal fatto che gli enti territoriali rappresentano le rispettive collettività, e che i

beni demaniali sono stati storicamente assoggettati a un regime particolare proprio perché posti al

servizio della collettività del territorio;

 devono presentare le connotazioni della demanialità, che sussiste quando un bene è destinato a

servizio pubblico e al raggiungimento di scopi di interesse pubblico ma, soprattutto, allorché il

bene è indicato e disciplinato come tale dall'ordinamento.

Alcuni beni demaniali costituiscono il c.d. demanio necessario, formato da beni immobili che possono

appartenere soltanto allo Stato a titolo di proprietà pubblica; altri costituiscono il c.d. demanio

accidentale in quanto rivestono carattere demaniale soltanto se appartengono a un ente territoriale. 87


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DESCRIZIONE APPUNTO

Compendio di Contabilità pubblica con analisi dei seguenti temi: che cos'è la contabilità pubblica, gestione, efficacia, efficienza, aziende di produzione, aziende di erogazione, economicità, i soggetti (soggetti attivi, passivi), gestione finanziaria ed economica (funzioni e principi del bilancio, budget, accertamento, riscossione), legge finanziaria.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza (PADOVA, TREVISO)
SSD:
Università: Padova - Unipd
A.A.: 2012-2013

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher trick-master di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Contabilità pubblica e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Padova - Unipd o del prof Pagliarin Carola.

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