Contabilità pubblica

Contabilità pubblica (prof. Nicoletta Vettori)

La contabilità pubblica è il sistema multilivello di norme che regola

• l’attività di acquisizione, conservazione, impiego e controllo delle risorse pubbliche

• le procedure di formazione e di esecuzione dei bilanci pubblici;

• il regime di responsabilità dei soggetti preposti alla gestione delle risorse pubbliche;

Le regole europee:

1992 - Trattato di Maastricht: istituzione dell’Unione Europea

Unione monetaria

- Divieto di disavanzi eccessivi

- Vigilanza sulle politiche fiscali

- Parametri di convergenza monetari e di finanza pubblica

-

Le tappe dell’Unione monetaria

1990 Liberalizzazione del mercato dei capitali

- 1994 convergenza delle politiche economiche degli Stati membri

- 1997 Patto di Stabilità e Crescita

- 1999 creazione di una moneta unica e creazione di una Banca centrale europea

- 2002 - Moneta unica

-

L’assetto attuale della legislazione europea è definito dal trattato di Lisbona del 2009:

Trattato sull’Unione Europea (TUE)

- Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE)

- Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea (CDFUE)

-

Con l’unione monetaria la politica monetaria è stata accentrata nella competenza della BCE (Banca Centrale

Europea). La BCE:

gestisce e coordina il sistema delle banche centrali

- attua la politica monetaria dell’UE con il mandato di mantenere la stabilità dei prezzi art. 127 TFUE

-

La BCE è un organismo indipendente a carattere tecnico (è un’autorità amministrativa indipendente) cioè è

indipendente dai governi nazionali e dagli organi politici dell’unione europea.

La BCE secondo i trattati europei ha una serie di vincoli nello svolgimento della sua funzione. Da un lato i

trattati attribuiscono alla BCE la missione di garantire la stabilità dei prezzi (è un interesse pubblico primario,

attribuito dalle leggi che disciplinano tale organo) mentre per gli articoli dal 123 al 125 sul TFUE impongono

alla BCE:

divieto di concessione di scoperti

- divieto di acquisto diretto di titoli di debito degli stati membri

-

L’emergenza COVID è stata una situazione eccezionale che ha fatto si che la BCE portasse avanti un processo

già avviato dall’ex governatore Mario Draghi di acquisto diretto dei titoli di stato degli stati UE a

finanziamento dei loro rispettivi debiti sovrani. È questo il presupposto che ci permetterà di fare la manovra

finanziaria che stiamo facendo e di prevedere l’acquisto di debito pubblico a tassi di interesse stabili o sempre

più vantaggiosi per l’emittente.

La politica economica e quella fiscale sono invece determinate dai governi nazionali, condizionata però da

una disciplina rigida di bilancio.

Quindi lo scollamento tra politica monetaria e politica economica e fiscale è uno degli elementi che crea dei

contrasti.

Vincoli Ue alla politica di bilancio

Un tentativo di coordinare e di vincolare la politica economica e di bilancio degli stati membri c’è stata a

partire dalla configurazione per i presupposti dell’unione monetaria, quindi con il patto di stabilità e crescita

del 1997. Questo documento prevede ed ha attualizzato dei parametri di convergenza finanziaria già

introdotti con un protocollo allegato al trattato di Maastricht.

Questi parametri di convergenza finanziaria vincolano tutt’ora la politica di bilancio ed impongono un divieto

di disavanzo eccessivo. Questo significa l’obbligo, in termini di politica di bilancio, di rispettare con il proprio

bilancio:

1. Il Rapporto indebitamento netto (deficit)/PIL: non superiore al 3%

2. Rapporto debito pubblico/PIL: non superiore al 60% o tendente ad avvicinarsi «con ritmo adeguato a

questo valore».

In fase di configurazione dell’unione monetaria fu data prevalenza netta al primo criterio anche perché se

fosse stata data rilevanza al secondo molti degli stati interessati a partecipare all’unione monetaria non

sarebbero mai entrati. Ad esempio, l’Italia nel 1992 aveva il rapporto debito/PIL era oltre 120%.

Il patto di stabilità e crescita approvato nel 1997 con la Risoluzione del Consiglio dell’UE di Amsterdam Reg.

UE 1466/1997Reg. UE 1467/1997

Si stabilì in modo legalmente vincolante che nel verificare il rispetto di quei due parametri occorreva anche

tener conto del progressivo avvicinamento che ciascuno stato membro operasse rispetto all’obiettivo di

medio termine (OMT).

Obiettivo di medio termine: perseguire un saldo prossimo al pareggio o positivo

Quindi nel momento in cui si doveva valutare la politica di bilancio dei singoli stati membri anche qualora

uno dei due parametri non fosse rispettato occorreva verificare che le previsioni di entrata e di spesa

programmate fossero tali da prevedere ad un progressivo avvicinamento al pareggio e di conseguenza una

progressiva riduzione del disavanzo.

Il patto di stabilità e crescita si suddivide in due parti:

Parte preventiva: Reg. UE 1466/1997 - art. 121 TFUE. È quella parte che ha maggiore incidenza sulla

- politica di bilancio ordinaria perché interviene a sanzionare eventuali infrazioni ma fa in modo che la

politica di bilancio sia orientata al rispetto di certi criteri. Il suo scopo è quello di sottoporre gli stati

membri ad una politica di sorveglianza multilaterale sulla politica economica da parte di commissione

e consiglio UE al fine di garantire il rispetto di questi principi.

Parte correttiva: Reg. UE 1467/1997 - art. 126 TFUE. È quella che interviene quando quel lavoro di

- sorveglianza multilaterale e di vigilanza sull’attività di programmazione finanziaria operata dagli stati non

è riuscita ad evitare gli scostamenti ed i disavanzi e le decisioni di politica economica adottata dagli stati

non sono state adeguate a conformarsi alle raccomandazioni degli organi europei.

Entrambe le procedure, preventiva e correttiva, sono caratterizzate da un’alta politicità. Basta pensare che il

nostro paese non ha mai rispettato il secondo vincolo. Quindi c’è un processo di negoziazione politica delle

politiche di bilancio assunte dai vari stati ma che in previsione dovrebbero portare a quel rapporto debito PIL

del secondo vincolo.

Poi è arrivata la crisi finanziaria del 2008 che ha cambiato i precedenti assetti.

Alcune cause della crisi

Uso di strumenti finanziari molto rischiosi (specie nel mercato immobiliare)

- Mutui ad alto rischio e cartolarizzazione dei debiti

- Inadeguatezza della regolazione e della supervisione

-

Questa mette in crisi alcune delle teorie economiche su cui l’ordinamento economico europeo si è basato

anche se nessuno le ha ancora messe in discussione.

Lo scoppio della bolla ha portato ad interventi di salvataggio degli istituti di credito da parte degli stati ma

anche alla crisi dei debiti sovrani ed anche alcuni enti locali.

L’Europa è intervenuta attraverso il fondo di stabilità, l’antecedente del MES.

Ad esempio, il fiscal compact non è un trattato ma un accordo intergovernativo a cui hanno aderito

soltanto alcuni degli stati membri.

Trattati/accordi UE in risposta alla crisi finanziaria

Le principali finalità di questi trattati (perché sottoscritti da tutti i paesi membri) – accordi (solo tra alcuni

paesi membri e non tra tutti) sono:

«coordinamento» delle politiche di bilancio:

- sorveglianza multilaterale per prevenire il «rischio contagio»:

- rafforzare le regole su equilibrio di bilancio e sostenibilità del debito

- meccanismi di sostegno finanziario

-

Coordinamento e armonizzazione sono due concetti l’uno dopo l’altro:

coordinamento: ha un significato procedurale, ci si attiene quindi a seguire regole procedurali comuni,

- cosa che permette di fare un confronto … quindi è un processo di progressiva giurisdicizzazione di questi

parametri … si è cercato di rafforzare la prescrittività partendo dalla procedura … cioè darsi regole

procedurali e tempi comuni.

L’elemento più forte è la creazione del semestre europeo, cioè la creazione di un calendario di bilancio

europeo, in cui i tempi in cui vengono dettati dalle istituzioni europee e scadenzato in singoli documenti.

Quindi un calendario coordinato che segue regole e procedure comuni e che consente di svolgere un

azione condivisa. Avere un quadro economico coordinato, permette agli organi europei di attuare delle

scelte più ponderate e strutturate.

Armonizzazione degli strumenti contabili: significa utilizzare strumenti che rispondano alle stesse

- caratteristiche e questo serve a rispondere all’esigenza di comparabilità, confrontabilità e trasparenza

delle informazioni contabili tra un paese ed un altro dell’unione. Questo fatto vale sia tra paesi membri,

quindi esternamente all’Italia, che tra stato ed enti locali cioè internamente all’Italia.

Rendere più stringente o rafforzare un parametro significa renderlo più rigoroso, cioè di innalzale il livello di

obiettivo che deve essere raggiunto: per cui se si chiedeva di fare 10 adesso si chiede di fare 15. Quindi questo

vuol dire maggior rigore dei parametri da rispettare.

Mentre rendere un parametro giuridicamente sanzionabili significa prevedere un intervento sanzionatorio in

caso di violazione da parte di un organo terzo, indipendente quale la magistratura. Quindi l’Italia ha deciso

di inserire nella garanzia del rispetto delle regole procedurali e sostanziali europee un vero e proprio vincolo

giuridico giustiziabile davanti ad un organismo quale la magistratura.

A livello europeo le procedure di sorveglianza e le procedure di disavanzo eccessivo sono gestiti solo e

soltanto dagli organi politici dell’UE cioè commissione e consiglio UE e sono loro che erogano le eventuali

sanzioni. Per questo motivo si dice che sono procedure che mantengono una natura politica.

Il coordinamento:

è partito nel 2010 con il consiglio Ecofin, poi nel 2011 il “patto euro plus” fino ad arrivare al semestre

europeo.

Il semestre europeo è una procedura scadenzata ed uniforme a livello di unione nel ciclo di bilancio dello

stato. Gli strumenti di sorveglianza sono aumentati nel 2011 con il “Six pack”:

Tre regolamenti che riformano il patto di crescita e stabilità: Reg. 1775, 1777 e 1773 del 2011

- Due regolamenti che disciplinano le nuove procedure di sorveglianza sugli squilibri macroeconomici: Reg.

- UE 1174 e 1176 del 2011. È una sorta di meccanismo di allerta sempre sulle decisioni e le valutazioni di

politica pubblica, che si aggiunge a quelli che c’erano prima e che tiene conto di una serie di fattori propri

di un determinato paese. In presenza del quale possono essere attivate delle sorveglianze speciali. A

fronte delle ricognizioni annuali che gli organismi fanno ciascun paese può essere indirizzato a tener

conto di certi aspetti della propria situazione economica e fiscale al fine di evitare dei rischi di carattere

sistemico.

Una direttiva relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli stati membri: Direttiva 2011/85/UE. È qui

- che si parla di armonizzazione dei sistemi contabili. Infatti, abbiamo una nuova legge di bilancio, con

nuovi contenuti, nuova procedura.

Fiscal Compact: un rafforzamento delle regole

Si sono introdotti i vincoli formali che sono il semestre europeo, armonizzazione e gli squilibri

macroeconomici. E si sono rafforzate le regole concernenti i vincoli sostanziali. In altre parole, si è previsto

delle regole per obbligare gli stati a degli obiettivi più tecnicamente accertabili.

«regola del debito»: impegno a ridurre il debito ad un ritmo medio di 1/20 l’anno. Il rapporto debito/pil

- non deve essere superiore al 60% ma per tutti quelli stati che l’obiettivo non l’hanno raggiunto vi è

l’obbligo di dimostrare, mediante la programmazione di bilancio annuale, che le politiche fiscali devono

avere l’obiettivo di ridurre 1/20 l’anno il debito.

«regola dell’equilibrio di bilancio»: saldo strutturale annuo del conto consolidato delle p.a. (formato da

- tutti quei bilanci di tutto quegli enti pubblici e privati riconducibili alla pubblica amministrazione) pari

all’obiettivo di medio termine (con limite inferiore del disavanzo strutturale allo 0,5% del PIL). Questo

parametro dello 0,5% varia a seconda della sostenibilità economica dei governi e degli stati. Quindi per

noi o altri stati UE molto indebitati il parametro è lo 0,5% mentre per stati più virtuosi cioè quelli che si

sono avvicinati di più ai parametri di convergenza il parametro è più alto.

Viene resa più rigorosa la regola dell’obiettivo di medio termine dell’equilibrio di bilancio.

«regola della spesa»: crescita annua della spesa deve essere inferiore a quella del PIL potenziale, in

- modo. da consentire la riduzione del «saldo strutturale» del conto consolidato delle p.a. di almeno 0, 5%

PIL. Perché questo dovrebbe permettere il rispetto della regola dell’equilibrio.

Si pretende che si dia conto del rispetto di questi parametri che non sono più di prospettiva ma devono essere

motivati.

L’altro elemento che rende queste riforme, post crisi finanziaria, particolarmente importati sul piano

giuridico, è che con il fiscal compact gli stati che l’hanno aderito si sono impegnati a recepire le regole che il

fiscal compact prevede con una disciplina di livello costituzionale (quindi vincolante per le fonti nazionali) o

comunque una disciplina tale da essere superiore alle fonti ordinarie.

La scelta dell’Italia è stata quella di costituzionalizzare questa regola: legge costituzionale 1 del 2012 che ha

riformato gli artt. 81 (stato), 97 (pubbliche amministrazioni), 119 (enti locali) Cost.

Costituzionalizzare, cioè renderle principi costituzionali, queste regole comporta che diventa un imposizione,

cioè un elemento che connota la forma di stato e che si impone alle operazioni future.

Quindi costituzionalizzare le regole ci ha imposto:

La loro previsione come principi giuridicamente vincolanti nei confronti di tutte le amministrazioni

- pubbliche dello stato.

A prescindere dall’evoluzione dell’ordinamento europeo rimane sempre un principio vincolante.

- Introdurre un principio a livello di fonte costituzionale significa introdurre una sanzione in caso di sua

- violazione che è tutta giuridica, cioè l’intervento di un giudice terzo per dichiarare o meno

incostituzionale la norma che si discosta.

La procedura di disavanzo eccessivo.

1. L’istituzione europea accerta il potenziale scostamento

2. Invia una raccomandazione allo stato, invitandolo a porre in essere misure correttive.

3. Lo stato ha un margine di tempo per farlo.

4. Se lo stato si adegua alle indicazioni allora:

a. La procedura si chiude

b. Altrimenti scatta una sanzione che consiste in un deposito infruttifero (0,2% del PIL) con ulteriori

indicazioni. Nel caso in cui anche queste siano nuovamente disattese il deposito infruttifero viene

avocato a livello europeo traducendosi in una vera e propria sanzione economica.

Dopo il 2012, con l’introduzione del pareggio di bilancio in costituzione, se il bilancio non rispetta questi

parametri allora la sanzione che arriva immediatamente è la dichiarazione di incostituzionalità della legge di

bilancio. È un effetto che avrebbe un impatto enorme perché vorrebbe dire che quella politica economica

andrebbe completamente rifatta.

L’intervento della Corte costituzionale è stato importante per imporre agli enti locali e agli enti pubblici il

rispetto dei vincoli europei.

La costituzionalizzazione di queste regole dov’è che può avvantaggiare dei partiti politici

Regole europee sulla politica di Bilancio

I principi basilari di questa politica sono presenti nel sistema economico europeo già a partire dal trattato di

Maastricht del 1992 e dagli obiettivi di convergenza finanziaria che gli stati membri si dettero per la creazione

dell’unione monetaria.

C’è un principio di fondo che viene ribadito dall’art. 119 TFUE Principio delle finanze pubbliche sane (sound

fiscal policy) : impone agli stati membri di porre in essere delle politiche economiche e delle politiche fiscali

che abbiano lo scopo di garantire:

stabilità della politica di bilancio nel breve periodo

- sostenibilità della politica di bilancio nel lungo periodo

-

questo principio viene applicato ed integrato con i vincoli europei alla politica di Bilancio

Divieto di disavanzi eccessivi (Protocollo allegato al Trattato di Maastricht)

- Rapporto indebitamento netto (deficit)/PIL: non superiore al 3%

- Rapporto debito pubblico/PIL: non superiore al 60% o tendente ad avvicinarsi «con ritmo adeguato a

- questo valore».

Questi vincoli sono stati resi una disciplina vincolante per gli stati membri con il patto di stabilità e crescita

del 1997 che ha (come detto in precedenza):

Parte preventiva: sorveglianza multilaterale su politica economica Reg. UE 1466/1997 - art. 121 TFUE

- serve a garantire il coordinamento delle politiche economiche degli stati membri favorendo che tutti

concorrano alla stabilità nel breve periodo e alla stabilità nel lungo termine. Ha anche lo scopo di evitare

che si producano delle situazioni di disavanzo o di squilibrio finanziario che possono mettere in

repentaglio questi due principi e quindi implichino un intervento di carattere più rigoroso.

Parte correttiva: procedura disavanzi eccessivi Reg. UE 1467/1997 - art. 126 TFUE prevista nel caso in

- cui la parte preventiva risultasse inaffidabile. Cioè l’attivarsi di alcune procedure di controllo rafforzato

di monitoraggio rafforzato nei confronti di quegli stati che non rispettino i parametri di convergenza e

sono destinatari di specifiche raccomandazioni volte a fare in modo che questi pongano in essere azioni

correttive per riavvicinarsi ai parametri.