Contabilità dello Stato

CONTABILITA’ DI STATO

CAPITOLO 1 – LE FONTI NORMATIVE DELLA CONTABILITA’ PUBBLICA

CAPITOLO 2 – LA MANOVRA DI BILANCIO

CAPITOLO 3 – L’ESECUZIONE DEL BILANCIO

CAPITOLO 4 – IL RENDICONTO GENERALE DELLO STATO

CAPITOLO 5 – LA RESPONSABILITA’ AMMINISTRATIVA E CONTABILE

CAPITOLO 6 – IL SISTEMA DEI CONTROLLI (estensione online)

CAPITOLO 1 – LE FONTI NORMATIVE DELLA CONTABILITA’ PUBBLICA

1.1 OGGETTO DI STUDIO DELLA CONTABILITA’ PUBBLICA

Contabilità di Stato = insieme organico delle norme che disciplinano l’organizzazione finanziario-

contabile, la gestione patrimoniale, l’attività contrattuale, la gestione del bilancio, il sistema dei controlli

e la responsabilità degli amministratori della cosa pubblica.

1.2 LA CONTABILITA’ PUBBLICA E LA COSTITUZIONE

Principi costituzionali a fondamento della contabilità pubblica:

Art. 81 – principi fondamentali in materia di bilanci dello Stato

➢ Art. 100 – controlli della Corte dei conti

➢ Art. 103 – giurisdizione contabile della Corte dei conti

➢ Art. 119 – autonomia finanziaria ai Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni

➢

1.2.1 L’art. 81 e il principio del pareggio di bilancio

Modificato dalla legge costituzionale 1/2012 (modificato anche artt. 97, 117, 119) che ha introdotto nella

Costituzione il principio del pareggio di bilancio.

Comma 1: l’equilibrio fra entrate e uscite al netto del ciclo

“Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi

avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico”. Principio che si ispira alle vigenti regole europee

(Patto di stabilità) che adottano quale parametro di riferimento, un saldo al netto del ciclo e delle una

tantum. La menzione ad entrambe le fasi del ciclo economico introduce un criterio di compensazione

ciclica tra avanzi e disavanzi di bilancio. Questo comma indica un principio di gestione della politica

economica nazionale.

L. 243/2012 assevera che (art. 3, co. 2) il principio dell’equilibrio dei bilanci corrisponde all’obiettivo

di medio termine (OMT), ossia al valore del saldo strutturale (cioè corretto per il ciclo e al netto delle

misure una tantum) individuato sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell’UE e differenziato per

ogni Stato. Tale equilibrio (art. 3, co. 5) si considera conseguito quando il saldo strutturale, calcolato in

sede di consuntivo nel primo semestre dell’esercizio successivo al quale si riferisce soddisfa almeno una

delle seguenti condizioni:

Risulta almeno pari all’obiettivo di medio termine ovvero evidenzia uno scostamento dal

➢ medesimo OMT inferiore a quello considerato significativo dall’ordinamento dell’UE (procedura

per i disavanzi eccessivi) e degli accordi internazionali (Fiscal compact), ossia non superiore allo

0.5% del PIL;

Assicura il rispetto del percorso di avvicinamento all’obiettivo di medio termine nei casi di

➢ eventi eccezionali e di scostamenti dall’obiettivo programmatico che danno luogo a meccanismi

di correzione, ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo percorso di avvicinamento

inferiore a quello considerato significativo in sede comunitaria (fino a -0.5% rispetto

all’obiettivo).

Art. 14 L. 243/2012: l’equilibrio del bilancio dello Stato corrisponde ad un valore del saldo netto da

finanziare e impiegare coerente con gli obiettivi programmatici di equilibrio stabiliti nei documenti di

programmazione finanziaria e deve essere indicato nella legge di bilancio per ciascuno degli anni del

triennio di riferimento. I nuovi o maggiori oneri derivanti dalla legge di bilancio devono risultare

compatibili con il rispetto dell’equilibrio tra entrate e spese del bilancio, inteso in termini di coerenza con

gli obiettivi di saldo del conto economico consolidato delle PA, volti ad assicurare il conseguimento

dell’OMT.

Definizioni art. 2 L. 243/2012:

Saldo netto da finanziare o da impiegare: risultato differenziale tra le entrate tributarie,

➢ extratributarie, da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e da riscossione di crediti e

le spese correnti e in conto capitale

Saldo del conto consolidato: indebitamento/accreditamento netto come definiti ai fini della

➢ procedura per i disavanzi eccessivi di cui al Trattato sul funzionamento dell’UE

Gli artt. 119 e 97 Cost. e art. 9 e 13 L. 243/2012 obbligano anche i bilanci delle amministrazioni

pubbliche (PA) a rispettare il principio del pareggio di bilancio. Da notare la differenza tra l’art. 81 e gli

artt. 97 e 119 Cost. che assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico in

relazione al complesso delle PA e alle autonomie territoriali: comune è l’obbligo di perseguire il pareggio

di bilancio ma solo allo Stato è riservata la possibilità di avere disavanzi nominali (quindi ricorrere

all’indebitamento) nelle fasi avverse del ciclo.

Comma 2: il ricorso all’indebitamento

“Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e,

previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al

verificarsi di eventi eccezionali”: 2 deroghe al divieto di indebitamento:

Deroga 1: legata a una fase negativa del ciclo economico secondo quanto affermato nel comma

➢ 1

Deroga 2: da considerarsi quale clausola di salvaguardia per evitare che l’introduzione di regole

➢ rigide che impediscano il ricorso all’indebitamento, limitando gli strumenti di reazione, sia

paralizzante al verificarsi di circostanze eccezionali.

Art. 6 L. 243/2012 (attuazione L. cost. 1/2012): eventi eccezionali che consentono il ricorso

all’indebitamento:

Periodi di grave recessione economica (relativi all’euro o all’intera UE);

➢ Eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, nonché calamità naturali con rilevanti

➢ ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del Paese.

L. 243/2012: Procedura di autorizzazione all’indebitamento

Il Governo, qualora ritenga indispensabile discostarsi temporaneamente dall’obiettivo programmatico

per fronteggiare gli eventi eccezionali, sentita la Commissione europea, deve presentare al Parlamento:

Relazione di aggiornamento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica;

➢ Richiesta di autorizzazione che indichi la misura e la durata dello scostamento, stabilisca le

➢ finalità a cui destinare le risorse disponibili in conseguenza dello stesso e definisca il piano di

rientro verso l’obiettivo programmatico, commisurandone la durata alla gravità degli eventi

eccezionali.

Art. 6, L. 243/2012: Impone un vincolo di destinazione delle risorse reperite sul mercato, ossia le finalità

indicate nella richiesta di autorizzazione al Parlamento.

Comma 3: la copertura finanziaria delle leggi

“Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte”: Principio della

copertura finanziaria delle leggi.

“ogni” sostituisce “altra” che indicava “ogni legge diversa dalla legge di bilancio”

➢ “spese” è sostituito con “oneri” per affermare l’assimilazione delle “nuove o maggiori spese” alle

➢ “minori entrate” ai fini dell’applicazione delle procedure di verifica dell’impatto sui saldi di

finanza pubblica e di congruità dei mezzi di copertura

“provvede” definisce l’obbligo di reperimento dei mezzi di copertura

➢

Il comma esclude che possano emanarsi disposizioni che importino per l’erario oneri di più ampia

portata rispetto a quelli derivanti dalla legislazione precedente se non venga provveduto con legge anche

all’indicazione dei mezzi destinati alla copertura dei nuovi oneri. Ha lo scopo di salvaguardare la

coerenza delle indicazioni della legge di bilancio e la stabilità dei conti pubblici, quindi evitare

un’espansione irresponsabile della spesa pubblica. Alla copertura finanziaria delle leggi che comportino

nuovi o maggiori oneri, ovvero minori entrate, la L. 196/2009 dedica l’art. 17 a monte del quale essa è

determinata esclusivamente:

Mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali previsti dall’art. 18, restando

➢ precluso sia l’utilizzo di accantonamenti del conto capitale per iniziative di parte corrente, sia

l’utilizzo per finalità difformi di accantonamenti per regolazioni contabili e debitorie e per

provvedimenti in adempimento di obblighi internazionali

Mediante modifica o soppressione dei parametri che regolano l’evoluzione della spesa previsti

➢ dalla normativa vigente, dalle quali derivino risparmi di spesa

Mediante riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa

➢ Mediante modificazioni legislative che comportino nuovi o maggiori oneri di parte corrente

➢ attraverso l’uso dei proventi derivanti da entrate in conto capitale

Comma 4: la cadenza annuale del bilancio

“Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo”:

stabilisce cadenza annuale della procedura di approvazione del bilancio e suddivisione dei ruoli fra

Governo e Parlamento nella predisposizione dei documenti finanziari e nella gestione del bilancio. Il

Governo (da cui dipende la PA) detiene in via esecutiva il potere di iniziativa legislativa in materia di

bilancio. Il Parlamento autorizza l’esecutivo a gestire su base annua l’ordinamento finanziario di entrata e

spesa. La legge di bilancio è lo strumento per vincolare l’attività delle PA al perseguimento degli obiettivi

individuati dal Parlamento, per legittimare il prelievo delle imposte e assicurare che i fondi pubblici

vengano erogati nel rispetto dei vincoli fissati dal Parlamento. Il voto parlamentare sul bilancio

costituisce uno dei principali momenti di verifica del rapporto fiduciario Parlamento-Governo e la

Costituzione vieta esplicitamente (art. 72 co. 4) che l’approvazione parlamentare possa avvenire anche

adottando la procedura più rapida dell’approvazione in commissione e richiede la procedura normale. La

legge di bilancio può essere assoggettata al sindacato di legittimità della Corte costituzionale ma non a

referendum abrogativo.

Comma 5: esercizio provvisorio

“L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori

complessivamente a quattro mesi”: se il bilancio non viene approvato entro il 31.12, il Parlamento

concede al Governo l’esercizio provvisorio di bilancio. Questo comma ha una duplice finalità:

1. Assicurare la continuità dell’azione amministrativa (fondamento giuridico per la gestione delle

entrate/spese) con uno strumento legale che eviti la paralisi che la carenza di autorizzazione ad

assumere le spese e a realizzare le entrate comporterebbe nell’attività dello Stato per l’anno

successivo

2. Garantire il controllo preventivo del Parlamento sugli atti del Governo

Limiti dell’esercizio provvisorio:

Temporale: non può superare 4 mesi

➢ Vincolato a condizioni di necessità: evitare la paralisi finanziaria

➢ Possibile solo con legge: per consentire il controllo della Corte costituzionale

➢

Il Parlamento – organo deputato all’autorizzazione all’esercizio provvisorio – può anche revocarlo (forma

implicita o esplicita) prima della scadenza del termine previsto. La gestione provvisoria cessa

automaticamente con la definitiva approvazione della legge di bilancio.

Comma 6: la legge di contabilità

“Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le

entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni

sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta (maggioranza qualificata) dei componenti di

ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge costituzionale”: norma approvata con L.

243/2012.

1.2.2 L’art. 97 e l’equilibrio di bilancio delle pubbliche amministrazioni

Fino alla L. cost. 1/2012, l’art. 97 sanciva il principio di buon andamento e imparzialità dell’azione

amministrativa. L’art. 2 della legge ha aggiunto un comma in base al quale le PA, in coerenza con

l’ordinamento europeo, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico

(assicurare nel tempo la sua solvibilità). Il comma 1 dell’art. 97 estende l’obbligo di equilibrio di bilancio a

tutte le PA.

Art. 13, L. 243/2012 disciplina di dettaglio:

Per le PA non territoriali che adottano la contabilità finanziaria, l’equilibrio si considera

➢ conseguito qualora, sia in sede di bilancio di previsione che di rendimento, si registri un saldo, in

termini di cassa e competenza, in pareggio o positivo, tra entrate finali e spese finali. Ai fini della

determinazione del saldo, l’avanzo di amministrazione può essere usato, nella misura di quanto

effettivamente realizzato, solo successivamente all’approvazione del rendiconto e nel rispetto di

condizioni/limiti imposti dalla legge dello Stato

Per le PA che adottano esclusivamente la contabilità economico-patrimoniale, una apposita

➢ legge dello Stato deve fornire la definizione del principio dell’equilibrio di bilancio.

1.2.3 Articoli 100 e 103 e la Corte dei conti

Art. 100: principio cui devono uniformarsi le funzioni di controllo attribuite alla CC. Attribuisce alla CC il

potere di esercitare un controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo e un controllo

successivo sulla gestione del bilancio dello Stato e la CC partecipa al controllo sulla gestione

finanziaria degli enti. La Costituzione assicura l’indipendenza della CC e dei componenti di fronte al

Governo e prevede un diretto collegamento della stessa con il Parlamento, al quale deve riferire sul

risultato del riscontro eseguito.

Art. 103: principio cui devono uniformarsi le funzioni giurisdizionali attribuite alla CC.

Art. 1, D. Lgs. 174/2016 (Codice di giustizia contabile) definisce l’ambito della giurisdizione contabile: La

CC ha giurisdizione nei giudizi di conto, di responsabilità amministrativa per danno all’erario e negli altri

giudizi in materia di contabilità pubblica. Giudizi in materia pensionistica.

1.2.4 Enti territoriali: art. 119

Art. 117, co. 2, lett. e): dopo le modifiche della L. cost. 1/2012 attribuisce la materia armonizzazione

dei bilanci pubblici alla competenza esclusiva statale (prima competenza concorrente).

Art. 119, co. 1: Le Regioni/enti locali sono dotati di “autonomia finanziaria di entrata e di spesa” da

esercitarsi (dopo la L. 1/2012) nel rispetto dell’equilibrio tra entrate e spese e nell’osservanza dei vincoli

economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’UE.

Art. 119, co. 2: Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni hanno “risorse autonome rappresentate

da tributi ed entrate proprie; essi dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al

proprio territorio. Per i territori con minore capacità fiscale per abitante, la legge dello Stato istituisce un

fondo perequativo “senza vincoli di destinazione” (co. 3). Nel loro complesso tali risorse devono

consentire alle Regioni/altri enti locali di “finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite”

(co. 4).

Art. 119, co.5: Al fine di promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, di

rimuovere gli squilibri economici e sociali, di favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona o di

provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato può destinare “risorse

aggiuntive” ed effettuare “interventi speciali” in favore “di determinati enti”: riconosce alle autonomie

territoriali un proprio patrimonio (attribuito secondo legge statale) e individua i limiti entro i quali gli essi

possono ricorrere all’indebitamento (consentito solo per finanziare spese di investimento e senza

alcuna garanzia dello Stato sui prestiti correnti).

L. cost. 1/2012, art. 119, co. 6: condizioni aggiuntive per l’indebitamento delle Autonomie territoriali:

contestuale definizione di piani di ammortamento e che “per il complesso degli enti di ciascuna Regione

sia rispettato l’equilibrio di bilancio”. Condizioni che confermano il rispetto del principio del pareggio su 2

diversi piani:

1. intertemporale, a livello del singolo ente (definendo il piano di ammortamento l’ente garantisce

l’equilibrio totale sul complesso del periodo dato)

2. interterritoriale (debito possibile solo se compensato dall’equilibrio dell’aggregato regionale di cui

l’ente fa parte).

La nuova disciplina trova attuazione negli artt. 9-12 della L. 243/2012 (come modificati dalla 164/2016).

Art. 9, co. 1: i bilanci delle Regioni e degli enti locali si considerano in equilibrio quando, sia nella fase di

previsione che di rendiconto, registrano un saldo non negativo in termini di competenza, tra le entrate

finali (entrate correnti di tributarie, trasferimenti correnti, entrate extratributarie, entrate in conto

capitale, entrate da riduzione attività finanziarie) e le spese finali (spese correnti, spese in conto capitale

e spese per incremento di attività finanziarie).

1.3 LE PRINCIPALI NORME IN MATERIA DI CONTABILITA’ PUBBLICA

1.3.1 La legge 196/2009 di riforma della contabilità e finanza pubblica

L. 196/2009 (modificata da D. Lgs. 116/2018): norma fondamentale per contabilità e finanza pubblica che

detta i contenuti e tempistica dei principali documenti di finanza pubblica, fissa i principi per

l’armonizzazione dei sistemi contabili di Regioni/enti locali/enti pubblici e individua i principi contabili

generali.

Tempi e modi della programmazione finanziaria:

DEF – Documento di Economia e Finanza: documento di programmazion