Lezioni, Contabilità pubblica

3° Modulo

Capitolo 1

I vincoli alla finanza pubblica

Il Patto di stabilità e crescita: è un accordo stipulato nel 97 (con il Trattato di Amsterdam) e rivisto nel 2005, riguardante il controllo delle politiche di bilancio pubbliche a medio termine dei paesi membri dell’UE, con lo scopo di mantenere fissi i requisiti di adesione all’UE, mediante il rafforzamento delle politiche di vigilanza sui deficit e i debiti pubblici al fine di rafforzare il processo di integrazione monetaria basato sul Trattato di Maastricht del 92.

Il Patto di stabilità interno (PSI): con il Patto di stabilità e crescita l’Italia ha assunto precisi impegni per quanto riguarda i conti pubblici, adeguandosi così ai criteri stabiliti dal Trattato e dai regolamenti CE. I vincoli imposti dal Trattato non riguardano solo lo Stato centrale attraverso la programmazione di politiche di contenimento della spesa, ma impongono anche ad altri organismi (regioni, province autonome, comuni) di concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica che l’Italia ha sottoscritto aderendo al Patto, mediante l’impegno a ridurre progressivamente sia il finanziamento in disavanzo delle proprie spese, sia il rapporto tra il proprio debito ed il PIL.

Questi impegni sono stati tradotti in Italia attraverso il cosiddetto “Patto di Stabilità Interno”, fondato sul principio del coordinamento della finanza pubblica stabilito dall’art.119 Costituzione. Il patto definisce in coerenza con gli obiettivi nazionali, gli interventi necessari per il loro conseguimento distintamente per regioni, province e comuni. Le caratteristiche che il Patto di stabilità interno deve avere sono: stabilità, coerenza, conformità ai parametri europei e rispetto dell’autonomia gestionale degli enti.

Il parametro principale da controllare è il rapporto fra indebitamento netto della pubblica amministrazione (deficit: saldo fra entrate e spese finali al netto delle operazioni finanziarie desunto dal conto economico della pubblica amministrazione preparato dall’Istat) e il Pil che deve essere minore del 3%.

Obiettivo primario delle regole fiscali che costituiscono il PSI è proprio il controllo dell’indebitamento netto degli enti territoriali (regioni e enti locali). Il Patto di stabilità e crescita fissa i confini in termini di programmazione, risultati e azioni di risanamento all’interno dei quali i Paesi membri possono muoversi autonomamente. La definizione delle regole del PSI avviene durante la predisposizione e approvazione della manovra di finanza pubblica.

I soggetti della contabilità pubblica

Le norme di contabilità pubblica hanno come destinatari una pluralità di organismi. Tali soggetti devono osservare una serie di obblighi e sono sottoposti a un sistema di garanzie.

Gli obblighi riguardano:

• La tenuta degli inventari e il dovere di conservazione e valorizzazione dei beni, per la gestione del patrimonio.
• L’obbligo di uniformarsi a modelli di bilancio e di contabilità stabiliti dalla legge.
• Il rispetto di determinate norme e procedure per quanto riguarda la scelta del contraente privato e l’attività contrattuale, secondo le regole della pubblicità e della concorsualità.

Il sistema delle garanzia comprende la sottoposizione a varie forme di vigilanza e di controllo e la responsabilità degli amministratori e dei dipendenti. Sono soggetti alla contabilità pubblica gli organismi che fanno parte della Pubblica Amministrazione, cioè l’insieme di enti e soggetti pubblici (o privati, ad esempio le spa a partecipazione pubblica) e tutte le altre figure che svolgono in qualche modo la funzione amministrativa nell’interesse della collettività e quindi nell’interesse pubblico, alla luce del principio di sussidiarietà.

Esiste un vero e proprio elenco che indica quali sono le amministrazioni pubbliche: “per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, i vicompresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale”.

La Corte dei Conti

Esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del governo e quello successivo sulla gestione del bilancio dello stato; partecipa inoltre al controllo della gestione finanziaria degli enti a cui lo stato contribuisce. È un organo autonomo ed indipendente dagli altri poteri dello Stato.

Capitolo 2

La gestione patrimoniale

I mezzi dell’azione amministrativa

Per la realizzazione dei fini istituzionali lo Stato e gli altri enti pubblici si avvalgono di un insieme di risorse, costituite da soggetti e da mezzi: questi ultimi sono beni mobili e immobili e risorse finanziarie.

I beni degli enti pubblici

Si parla di gestione patrimoniale (i cui risultati confluiscono nel conto del patrimonio, incluso nel Rendiconto dello Stato) riferendosi alla gestione dei beni sia mobiliari che immobiliari di proprietà dello Stato e degli altri enti pubblici. I beni mobili e immobili possono essere acquistati da enti pubblici sia con strumenti privatistici (contratto, donazione, eredità, …) sia con provvedimenti di carattere autoritativo (requisizione e espropriazione).

Nell’ambito del patrimonio immobiliare degli enti pubblici troviamo la distinzione tra beni in proprietà a titolo pubblico (beni demaniali) e beni in proprietà a titolo privati (beni patrimoniali indisponibili e disponibili) regolati da un diverso regime giuridico.

Beni demaniali

Il demanio è l’insieme di tutti i beni che, essendo al servizio del soddisfacimento di bisogni collettivi, possono appartenere esclusivamente ad enti territoriali. Sono inalienabili, non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi (se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano), la tutela spetta all’autorità amministrativa (autotutela, polizia demaniale), non possono essere usucapibili e espropriabili.

Dal principio della inalienabilità dei beni demaniali consegue che essi sono, per legge, fuori commercio e un eventuale atto di compravendita o donazione sarebbe colpito da nullità. Il trasferimento dei beni è invece possibile a seguito della procedura di sdemanializzazione (permette il passaggio del bene dal demanio al patrimonio).

I beni demaniali sono elencati nell’art 822 del Codice civile: sono possibili 3 classificazioni:

• Per appartenenza: distinzione tra demanio necessario (spiaggia, porti, fiumi, laghi e opere destinate alla difesa nazionale) e demanio eventuale (solo se appartengono allo Stato: strade, autostrade, immobili di interesse storico, raccolte dei musei, biblioteche, …).
• Per tipologia: distinzione tra demanio marittimo (spiaggia, porti, pertinenze cioè strutture strumentali alla navigazione), demanio idrico (tutte le acque superficiali e sotterranee) e demanio militare (beni, zone, opere pubbliche necessari alla difesa nazionale).
• Per formazione: distinzione tra demanio naturale (beni esistenti in natura come spiagge, fiumi, …) e demanio artificiale (beni costruiti dall’uomo come porti, strade, …).

Il trasferimento del bene dal demanio al patrimonio (sdemanializzazione) richiede un provvedimento dell’autorità amministrativa competente.

Beni del patrimonio

I beni che non siano beni demaniali, appartenenti allo Stato e agli enti territoriali costituiscono il patrimonio dello Stato. I beni patrimoniali sono quindi i beni posseduti dallo Stato e dagli enti pubblici a titolo di proprietà privata (e sono soggetti alle norme del diritto privato).

Si distinguono in:

• Beni del patrimonio indisponibile: come le miniere, le cose di interesse storico, artistico da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo, gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, … I beni indisponibili sono vincolati ad una destinazione di utilità pubblica, possono essere venduti o sottratti al loro impiego soltanto osservando le norme specifiche di legge. Possono essere alienati, purché venga rispettato il vincolo di destinazione d’uso (il quale comporta che i beni indisponibili non possano essere soggetti ad usucapione, espropriazione per pubblica utilità e ad esecuzione forzata).
• Beni del patrimonio disponibile: sono beni pubblici in senso soggettivo (lo sono perché di proprietà di un ente pubblico). Essi sono generalmente produttivi di reddito per l’ente, e sono regolati dal diritto comune: sono quindi alienabili, usucapibili, espropriabili e soggetti ad esecuzione forzata. La loro tutela, da parte dell’amministrazione, può avvenire solo attraverso i mezzi ordinari a tutela della proprietà del possesso (no autotutela). Tali beni non sono idonei a realizzare in modo diretto i fini pubblici. Ad es. denaro, azioni, utensili, veicoli, terreni ed edifici.

L’amministrazione dei beni degli enti pubblici

L’amministrazione dei beni pubblici consiste in una serie di attività volte all’utilizzazione, alla conservazione e alla manutenzione di tali beni. L’attività di conservazione comprende la manutenzione del bene (ordinaria e straordinaria; possono provvedervi uffici tecnici interni all’ente o soggetti esterni), la sua difesa contro eventuali usi illeciti o molesti da parte di terzi (es. autotutela e poteri di polizia demaniale), l’inventario (documento contabile che contiene l’indicazione di tutti i beni mobili e immobili appartenenti all’ente, con la specificazione del loro valore, e rappresenta il punto di partenza per la redazione del Conto del patrimonio) e la valutazione.

Dal 1999 l’amministrazione dei beni dello Stato è affidata all’Agenzia del Demanio (gestione produttiva e valorizzazione, vigilanza e tutela, manutenzione e ristrutturazione dei beni) e all’Agenzia del Territorio (competente in materia di servizi catastali, costituisce l’anagrafe dei beni immobiliari).

Il debito pubblico

Il debito pubblico è l’insieme delle somme che le amministrazioni pubbliche, nel loro complesso, debbono a soggetti terzi. Il rapporto tra il debito pubblico e il Prodotto Interno Lordo costituisce un importante indice della solidità finanziaria ed economica di uno stato, e rappresenta uno dei parametri utilizzati per la verifica del Patto di stabilità e crescita. È importante tenere sotto controllo il debito pubblico per due motivi:

• Se cresce troppo, la spesa per interessi contribuisce ad aggravare la situazione innescando un circolo vizioso, costringendo a un taglio della spesa pubblica (la spesa pubblica è uno strumento per stimolare la crescita.
• Effetto spiazzamento: se una parte dei risparmi privati finisce col finanziare il debito pubblico, si sottraggono risorse agli investimenti privati con conseguenze negative sulla crescita dell’economia.

Dismissioni, privatizzazioni, cartolarizzazioni ed altre operazioni

Dagli anni 90 è iniziato il ricorso alla dismissione del patrimonio immobiliare dello stato come punto fondamentale dell’azione di risanamento della spesa pubblica. Tre, in particolare, sono le modalità di privatizzazione dei beni pubblici:

• Sottoscrizione di fondi immobiliari: il Ministero dell’Economia e delle Finanze può accedere a fondi di investimento con apporto di beni immobili appartenenti al patrimonio dello Stato; questi fondi sono gestiti da parte di società che procedono con l’offerta al pubblico delle quote derivanti dall’istituzione del fondo stesso.
• Dismissione patrimoniale o depubblicizzazione: alienazione, tramite asta pubblica, di beni pubblici non destinati ad usi collettivi o di interesse ambientale o culturale.
• Cartolarizzazione: tecnica finanziaria che prevede la cessione di immobili (o di crediti) ad una società appositamente costituita (società veicolo) in cambio di un prezzo di cessione. La società veicolo finanzia tale pagamento attraverso l’emissione di titoli che verranno rimborsati esclusivamente con i ricavi ottenuti dalla gestione delle attività cedute. Il cedente (in questo caso lo Stato) non garantisce in alcun modo il rimborso nel caso i flussi di cassa generati dalle attività cedute non siano sufficienti (il rischio viene trasferito all’investitore).

Altre forme di privatizzazione del patrimonio immobiliare pubblico includono la costituzione di spa a cui possono essere conferiti o venduti beni immobili pubblici.

Capitolo 3

La gestione finanziaria dello stato

Il bilancio dello stato

L’unità temporale della gestione dello Stato è l’anno finanziario, che coincide con l’anno solare, mentre l’insieme delle operazioni svolte nell’anno finanziario costituisce l’esercizio finanziario. I dati relativi ad un determinato esercizio finanziario vengono esposti in un documento contabile chiamato bilancio. Il diritto di approvare il bilancio spetta al popolo che lo esercita attraverso i suoi rappresentanti in Parlamento.

La legge di approvazione del bilancio, atto del Parlamento, è una legge di autorizzazione e rappresenta l’espressione in cifre della politica economica e finanziaria nel Governo. Il bilancio dello Stato è utilizzato per indicare, in senso riassuntivo, una serie di atti e documenti, tra loro collegati, che compongono la decisione di bilancio, o sistema di bilancio, fulcro della gestione finanziaria dello Stato.

Funzioni e classificazioni del bilancio dello stato

Il bilancio dello Stato, oltre alla funzione contabile di rappresentazione dei fatti di gestione, svolge una funzione politica (riguarda il rapporto di fiducia tra il Governo e il Parlamento), una funzione giuridica (in quanto serve come autorizzazione di spesa per il Governo) e una funzione di coordinamento dei vari settori della finanza pubblica (come previsto dagli art 117 e 119 Cost).

In relazione agli scopi perseguiti e dei soggetti che lo redigono, il bilancio può assumere varie forme:

• Bilancio economico: espone i ricavi e i costi della produzione dai quali deriva l’utile o la perdita dell’esercizio considerato; è tipico delle aziende private anche se viene utilizzato dalle aziende pubbliche quando perseguono fini economici ed operano nell’ambito e con le regole del mercato.
• Bilancio finanziario: rappresenta solo i movimenti di denaro in entrata e in uscita i quali possono provocare sia aumenti o diminuzioni del patrimonio aziendale, sia lasciare invariato il patrimonio stesso; è tipico degli enti pubblici in quanto non tende ad un calcolo economico, ma viene inteso come mezzo di autorizzazione preventiva all’erogazione delle spese che gli enti sono chiamati ad effettuare. La differenza tra il bilancio economico e quello finanziario è che il primo va alla ricerca del reddito d’impresa, mentre il secondo rileva le entrate e le uscite senza nessuna correlazione a costi, ricavi e risultati da cui scaturisce il reddito.
• Bilancio patrimoniale: è un bilancio indicativo degli elementi attivi e passivi del patrimonio dell’ente, di cui evidenzia la consistenza in un determinato momento che di norma coincide con l’inizio o con la fine dell’anno finanziario. Esso risponde quindi ad una visione statica, a differenza del bilancio finanziario che fornisce invece una visione dinamica della gestione.

In relazione alla fase procedimentale presa a riferimento, il bilancio finanziario di previsione può essere redatto in termini di:

• Competenza: il bilancio di competenza espone i fatti di gestione che competono a ciascun esercizio finanziario, consente il controllo sull’azione dell’esecutivo ma presenta l’inconveniente della formazione dei residui attivi e passivi.
• Cassa: considera le entrate nella fase del versamento in Tesoreria e le spese nella fase del pagamento. Costituisce un utile strumento per la gestione dei movimenti dei mezzi monetari.

Aggiornamenti Art 81

La legge costituzionale n1 del 20 aprile 2012 ha introdotto il principio del pareggio di bilancio in vigore dall’2014, modificando l’articolo 81 della Costituzione.

Art 1 legge costituzionale n11.

• Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. (nasce dal provvedimento “fiscal compact”, non vincolante per gli stati dell’UE, relativo al coordinamento e alla convergenza delle politiche economiche)
• Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali.
• Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.
• Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.
• L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.
• Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale (vedi legge 243).

Quindi le Camere esercitano la funzione di controllo sulla finanza pubblica con riferimento all’equilibrio tra entrate e spese, qualità ed efficienza della spesa delle pubbliche amministrazioni.