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ESTRATTO DOCUMENTO

specifica richiesta di autorizzazione che indichi la misura e la durata dello scostamento e

definisca il piano di rientro verso l’obiettivo programmatico.

Art 7

monitoraggio degli scostamenti rispetto agli obiettivi di finanza pubblica

il ministero dell’economia e delle finanze assicura il monitoraggio degli andamenti di

finanza pubblica; qualora si determinino scostamenti dal saldo del conto consolidato

rispetto agli obiettivi programmatici, il Governo riferisce alle Camere.

Art 8

meccanismo di correzione degli scostamenti rispetto all’obiettivo programmatico

strutturale

il Governo, in base ai dati di consuntivo, verifica se, rispetto all’obiettivo programmatico, si

registri uno scostamento negativo del saldo strutturale, ad esclusione degli scostamenti

negativi autorizzati (vedi art 6). Il Governo ne evidenzia l’entità e le cause e indica le

misure tali da assicurare il conseguimento dell’obiettivo programmatico strutturale.

Art 9- 10-11-12 EQUILIBRIO DEI BILANCI DELLE REGIONI E DEGLI ENTI LOCALI

e concorso dei medesimi enti alla sostenibilità del debito pubblico

vedi cap 4

Art 14

principio dell’equilibrio del bilancio dello Stato

l’equilibrio del bilancio dello Stato corrisponde ad un valore del saldo netto da finanziare o

da impiegare coerente con gli obiettivi programmatici. La legge di bilancio ne indica il

valore per ciascuno degli anni del triennio di riferimento. I nuovi o maggiori oneri derivanti

dalla legge di bilancio devono risultare compatibili con l’equilibrio tra le entrate e le spese

del bilancio stesso.

Il rendiconto generale dello Stato indica il saldo netto da finanziare effettivamente

conseguito nell’atto di riferimento e dà autonoma evidenza degli scostamenti rispetto al

valore indicato dalla legge di bilancio. Nella relazione allegata al disegno di legge recante

il rendiconto generale dello Stato sono evidenziate le ragioni di tale scostamento.

Art 15

Contenuto della legge di bilancio

il disegno di legge di bilancio reca disposizioni in materia di entrata e di spesa aventi ad

oggetto misure quantitative, funzionali a realizzare gli obiettivi programmativi indicati dai

documenti di programmazione economica e finanziaria e le previsioni di entrate e di spesa

formate sulla base della legislazione vigente. È costituito da 2 sezioni: la prima contiene le

disposizioni in materia di entrata e di spesa, con effetti finanziari aventi decorrenza nel

triennio considerato nel bilancio, in particolare contiene il saldo netto da finanziare e il

livello massimo del ricorso al mercato finanziario. La seconda sezione contiene le

previsioni di entrata e di spesa, espresse in termini di competenza e di cassa, formate

sulla base della legislazione vigente, tenendo conto dei parametri economici indicati nei

documenti di programmazione finanziaria e di bilancio.

Il disegno di legge di bilancio è accompagnato da una nota tecnico-illustrativa, cioè un

documento conoscitivo di raccordo tra il disegno di legge di bilancio e il conto consolidato,

che espone i contenuti del disegno di legge, i suoi effetti sui saldi di finanza pubblica e i

criteri utilizzati per la quantificazione degli stessi.

CAPITOLO 4

GESTIONE FINANZIARIA DEGLI ENTI LOCALI E DELLE REGIONI

In seguito alla riforma costituzionale del 2001 del titolo V della Costituzione, sono state

apportate modifiche per quanto riguarda i rapporti fra Stato, Regioni e Enti locali, oltre ai

poteri e alle competenze di ciascuno. L’art 119 stabilisce che i Comuni, le Province, le

Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa nel

rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l’osservanza dei

vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’UE.

Possono stabilire e applicare tributi e entrate propri, in armonia con la Costituzione,

disponendo di compartecipazioni al gettito erariale riferibile al loro territorio.

A tutela dei territori con minore capacità fiscale per abitante, lo Stato istituisce un fondo

perequativo, senza vincoli di destinazione; inoltre per promuovere lo sviluppo economico,

la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per

favorire l’esercizio dei diritti della persona, lo Stato destina risorse aggiuntive e effettua

interventi speciali in favore di determinati Enti territoriali.

Ogni ente territoriale ha un proprio patrimonio attribuito secondo principi generali definiti

dalla legge statale: è prevista la possibilità di ampliare le proprie risorse ricorrendo

all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento e escludendo ogni garanzia da

parte dello Stato.

L’art 97 Cost stabilisce che “le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento

europeo, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.

La legge costituzionale n1 del 2012 ha modificato l’art 117 Cost aggiungendo fra le

materie di competenza esclusiva dello Stato l’armonizzazione dei bilanci pubblici (prima

era di competenza concorrente Stato- Regioni): “ lo Stato ha legislazione esclusiva nelle

seguenti materie: … moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari, tutela della

concorrenza, sistema valutario, armonizzazione dei bilanci pubblici,..”

A proposito della gestione finanziaria degli enti locali e regioni, la legge n.243 del 24

Dicembre 2012 “disposizioni per l’attuazione del principio di pareggio di bilancio ai sensi

dell’art.81 cost” ha stabilito:

- all’art.9 l’equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali, specificando che un bilancio

è da considerarsi in equilibrio quando, sia nella fase di previsione che di rendiconto, si

registra un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, sia tra le entrate finali

e le spese finali, sia tra le entrate correnti e le spese correnti. Qualora si registri un saldo

negativo, l’ente deve adottare misure di correzione tali da assumerne il recupero entro il

triennio successivo. Eventuali saldi positivi sono destinati all’estinzione del debito maturato

dall’ente: con legge lo Stato definisce le sanzioni da applicare agli enti in caso di mancato

conseguimento dell’equilibrio gestionale.

- all’art.10 disciplina il ricorso all’indebitamento da parte degli enti, stabilendo che è

consentito esclusivamente per finanziare spese di investimento; inoltre deve essere

redatto un piano di ammortamento che evidenzia gli effetti di tale debito negli esercizi

futuri e le modalità di copertura degli oneri corrispondenti.

- all’art.11 disciplina il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle

funzioni fondamentali, riguardanti i diritti civili e sociali, nelle fasi avverse del ciclo

economico o al verificarsi di eventi eccezionali, istituendo un fondo straordinario gestito dal

ministero dell’economia e delle finanze. Il fondo è ripartito tra gli enti con decreto del Pres

del Cons dei Ministri dopo aver consultato la Conferenza permanente per il coordinamento

della finanza pubblica.

- all’art.12 stabilisce che gli enti concorrono ad assicurare la sostenibilità del debito del

complesso delle amministrazioni pubbliche, secondo modalità definite con legge dello

Stato, che determina a misura del contributo di ciascun ente al fondo per l’ammortamento

dei titoli di Stato.

LEGGE N.42 DEL 05 MAGGIO 2009

Legge delega in materia di federalismo fiscale in attuazione dell’art.119 cost

Con la legge n.42 del 2009 si affida (delega) al governo il compito di attuare il contenuto di

tale legge. La presente legge costituisce attuazione dell’art.119 Cost, assicurando

autonomia di entrata e di spesa degli enti territoriali, garantendo i principi di solidarietà e di

coesione sociale, in modo da garantire la loro massima responsabilizzazione e

trasparenza. A tal fine la presente legge reca disposizioni volte a stabilire i principi

fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, istituisce il

fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante, disciplina

l’utilizzazione delle risorse aggiuntive, perseguendo lo sviluppo delle aree sottosviluppate

nella prospettiva del superamento delle differenze economiche del paese (es.Nord/Sud).

Per attuare questa legge delega il Governo ha emanato numerosi decreti, in particolare

riguardanti l’attribuzione agli enti territoriali di un proprio patrimonio (federalismo

demaniale), disposizioni relative alla determinazione dei costi e dei fabbisogni standard

degli enti territoriali e del settore sanitario, disposizioni relative a risorse aggiuntive e

interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici e sociali, disposizioni in

materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio, e disposizioni

riguardanti i meccanismi sanzionatori e premiali.

In particolare il decreto legislativo n.118 del 23 giugno 2011 riguarda disposizioni in

materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti locali e

dei loro organi, elencando i principi generali o postulati di bilancio.

CAP 5

bilancio consolidato pag 115

CAPITOLO 6

1) I CONTRATTI PUBBLICI

Per provvedere alla realizzazione degli obiettivi di pubblico interesse assegnati

dall’ordinamento, gli enti pubblici hanno necessità di disporre di risorse materiali (beni e

servizi) che acquisiscono rivolgendosi all’esterno della propria organizzazione.

Le pubbliche amministrazioni in linea di principio per acquisire le risorse necessarie

utilizzano lo strumento dei contratti (veste privatistica, paritaria) tuttavia possono utilizzare

anche provvedimenti unilaterali di natura autoritativa (espropriazione e requisizione,

modalità marginali).

Gli enti pubblici possono fornire un servizio alla collettività ricorrendo all’esternalizzazione

(cioè a soggetti esterni, cd. OUTSOURCING) o attraverso la gestione diretta

(autoproduzione di beni e servizi da parte dell’ente stesso). Il principio generale stabilisce

che gli enti pubblici possono utilizzare risorse esterne, attraverso lo strumento

contrattuale, solo per far fronte ad esigenze che non è possibile soddisfare con le proprie

strutture. Fra queste due ipotesi esistono soluzioni intermedie come:

- i contratti di partenariato pubblico privato “istituzionalizzato” che implica la creazione di

un’entità che ha il compito di assicurare la fornitura di un’opera o di un servizio, secondo il

modello della società mista;

-l’ in house providing che consiste nell’affidamento diretto a società interamente

partecipate e controllate, tanto da poter essere considerate una derivazione

dell’amministrazione.

Lo strumento ordinario al quale le amministrazioni ricorrono per l’approvvigionamento di

beni e di servizi è rappresentato dai contratti di diritto privato.

Tuttavia l’amministrazione contraente, in quanto soggetto pubblico affidatario di interessi

generali, anche quando conclude contratti di diritto privato, non cessa di mantenere,

rispetto ai comuni operatori una posizione differenziata soprattutto riguardo a una serie di

vincoli relativi ai fini da perseguire e alla scelta della controparte privata. Infatti i contratti in

cui è parte una pubblica amministrazione sono chiamati contratti ad evidenza pubblica.

Essi costituiscono una fattispecie complessa, formata da 2 fasi: la prima (fase

procedimentale che precede la conclusione del contratto) in cui prevale il regime

pubblicistico, la seconda (fase negoziale che riguarda essenzialmente la stipulazione e

l’esecuzione del contratto) è soggetta alle regole di diritto privato.

Le amministrazioni sono dotate di capacità negoziale generale, cioè possono concludere

qualsiasi contratto (anche contratti atipici e misti) alla sola condizione che essi

corrispondano alle finalità istituzionali.

Il Ministero dell’economia ha il compito di promuovere aggregazioni di enti per elaborare

strategie comuni di acquisto attraverso la standardizzazione degli ordini di acquisto: per

fare ciò si avvale della CONSIP spa, interamente posseduta dallo Stato, alla quale è stato

affidato il compito di stipulare le convenzioni generali per l’acquisto di beni e servizi. I

singoli contratti di fornitura vengono conclusi tra ciascuna amministrazione pubblica e

l’impresa convenzionata con la CONSIP.

LA DISCIPLINA DEI CONTRATTI PUBBLICI

Contabilità pubblica e disciplina comunitaria

L’attività contrattuale delle pubbliche amministrazioni è caratterizzata da una pluralità di

fonti normative sia generali che particolari. Fra le normative generali troviamo la legge e il

regolamento di contabilità generale dello Stato (cioè il sistema della contabilità

pubblica), il codice civile (art 1321 e ss.) e la legge 241/90 sul procedimento

amministrativo che, insieme, completano il codice dei contratti pubblici relativo ai

lavori, servizi e forniture (decreto legislativo n. 163 del 2006). Tra le normative

particolari troviamo le disposizioni di attuazione delle direttive comunitarie nei diversi

settori, disposizioni relative alla disciplina antimafia e agli acquisti tramite le convenzioni

con la CONSIP.

L’intervento comunitario nel settore dei contratti pubblici ha riguardato l’attuazione dei

principi di libera concorrenza, libertà di circolazione, libertà di stabilimento, parità di

trattamento con la conseguenza che la disciplina comunitaria degli appalti riguarda solo le

fasi del procedimento contrattuale relative alla scelta del privato contraente, e non si

estende alla fase dell’esecuzione che resta perciò regolata dal diritto interno.

Il codice dei contratti pubblici

E’ la fonte legislativa più importante nella materia contrattuale e accorpa in un unico

documento la disciplina nazionale, di derivazione comunitaria, dei contratti pubblici, pur

mantenendo regimi in parte differenziati per le diverse categorie contrattuali. Con il codice

sono state recepite nell’ordinamento nazionale le direttive comunitarie 2004/17/CE

(appalti nei settori speciali) e 2004/18/CE (appalti nei settori ordinari).

Il codice disciplina i contratti stipulati da soggetti appartenenti a determinate categorie e

riguardanti l’acquisizione di prodotti, servizi, lavori e opere.

Sono definiti contratti pubblici contratti a titolo oneroso, stipulati per iscritto tra

amministrazioni pubbliche o soggetti privati qualificati e uno o più operatori economici,

aventi per oggetto la fornitura di prodotti, la prestazioni di servizi o l’esecuzione di lavori.

Per poter qualificare un contratto come pubblico devono concorrere:

- l’elemento soggettivo: una delle parti deve essere un soggetto tenuto all’osservanza del

codice

- l’elemento oggettivo: devono avere per oggetto l’acquisizione di beni, servizi, lavori,

opere

- il carattere oneroso: devono essere contratti a titolo oneroso.

La normativa comunitaria ha introdotto la distinzione tra contratti a titolo oneroso e

contratti a titolo gratuito, sostituendola alla precedente distinzione nazionale tra contratti

attivi e contratti passivi.

Il codice non si applica indistintamente a tutti i contratti pubblici, ma prevede una categoria

di contratti esclusi: comprendente i contratti sottratti in tutto (es contratti relativi alla

produzione e al commercio di armamenti e materiale bellico) o in parte (es contratti

segretati o eseguibili con speciali misure di sicurezza) alla relativa disciplina e quelli che

non sono contemplati dal codice (es contratti a titolo gratuito, contratti attivi, contratti aventi

per oggetto beni immobili, donazioni,…).

1.3) CLASSIFICAZIONE DEI CONTRATTI PUBBLICI

I contratti pubblici possono essere classificati in relazione alla natura giuridica, al valore

della prestazione o all’oggetto. L’individuazione di diverse tipologie contrattuali serve per

identificare il regime giuridico di volta in volta applicabile.

Sono ATTIVI i contratti dai quali deriva un’entrata per il bilancio dell’ente, sono PASSIVI

quelli che producono una spesa.

I contratti passivi rappresentano la parte più rilevante dell’attività contrattuale delle

pubbliche amministrazioni: questa distinzione è importante anche perché si applicano

modalità diverse nella scelta del contraente privato. Inoltre sono i soli ai quali è applicabile

la normativa comunitaria e il Codice dei contratti.

Altra classificazione fondamentale è quella tra contratti di rilievo comunitario o “sopra-

soglia” (o contratti comunitari = quelli in cui il valore stimato è pari o superiore alle soglie

fissate dalla normativa comunitaria) e contratti “sotto-soglia”, cioè che non raggiungono

tali livelli di valore.

Appartengono a una terza categoria i contratti qualificabili come contratti non comunitari,

in quanto non contemplati dal codice.

In base ad un’altra classificazione si possono distinguere contratti strumentali (rivolti a

procurare beni) e contratti finali (che procurano i servizi agli utenti es.trasporto).

Le pubbliche amministrazioni, oltre ai contratti che corrispondono a schemi già determinati

dalle norme (contratti tipici), possono concludere anche figure negoziali estranee ai moduli

ordinari (contratti atipici): inoltre, grazie all’ampia capacità negoziale di cui dispongono,

possono concludere, nel rispetto del limite di scopo e del principio di meritevolezza, anche

contratti misti (cioè formati da + fattispecie contrattuali).

1.4) I PRINCIPI DELL’ATTIVITA’ CONTRATTUALE

I principi che regolano l’azione della PA, e quindi anche l’attività contrattuale, sono

rinvenibili nell’art. 97 della Costituzione: “I pubblici uffici sono organizzati secondo

disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità

dell’amministrazione”.

- PRINCIPIO DI LEGALITA’: implica la necessità di una disposizione di legge che

consenta l’attività amministrativa di cui è espressione il contratto che si intende concludere

e comporta inoltre che il contratto stesso sia rivolto alla realizzazione del fine indicato

dall’ordinamento.

A questo principio si ricollegano ad esempio la presenza di vincoli per la scelta della

controparte, l’obbligo di copertura della spesa derivante dall’assunzione dell’impegno

contrattuale, il criterio di certezza (in forza del quale i contratti devono avere termini e

durata certi).

- PRINCIPIO DI EFFICIENZA: l’amministrazione ha l’obbligo di ispirare la propria attività

contrattuale al criterio dell’utilizzazione ottimale delle risorse finanziarie e umane

disponibili.

Non va confuso con il principio di efficacia (misura il grado di raggiungimento degli

obiettivi) e il principio di economicità ( si riferisce alla scelta dei mezzi meno onerosi per

la realizzazione degli obiettivi).

Ad esso è riconducibile il principio di speditezza ( cioè la tempestività nella realizzazione

degli obiettivi), oltre al principio di leale collaborazione tra amministrazioni e amministrati,

e al principio di proporzionalità (divieto di aggravare le procedure e gli oneri formali a

carico dei partecipanti alle gare).

- PRINCIPIO DI IMPARZIALITA’: necessità di assicurare a tutti pari opportunità. Tale

principio comporta il dovere di trasparenza nell’affidamento e nell’esecuzione dei contratti

pubblici, oltre al dovere di tutelare la parità di trattamento di tutti i possibili aspiranti

all’aggiudicazione di pubblici appalti.

Tutto ciò è posto a garanzia degli interessi economici dei privati coinvolti nell’attività

contrattuale della PA e conduce al rispetto delle regole di concorsualità (assicurare la più

ampia apertura del mercato a tutti gli operatori economici), non discriminazione,

correttezza e pubblicità delle gare.

AUTORITA’ DI VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E

FORNITURE

L’Autorità, prevista dal Codice, possiede indipendenza funzionale, di giudizio e di

valutazione; è costituita da 5 membri nominati dai Presidenti di Camera e Senato.

Spetta ad essa la vigilanza sui contratti pubblici, al fine di garantire il rispetto dei principi

che regolano la materia: può infliggere sanzioni pecuniarie.

Inoltre vigila affinché sia assicurata l’economicità nell’esecuzione dei contratti pubblici,

accertando che non ne derivi pregiudizio per l’erario, formula proposte di modifica della

normativa e riferisce annualmente a governo e Parlamento sull’andamento dell’attività

contrattuale.

Per ogni contratto pubblico le amministrazioni nominano un responsabile del

procedimento, unico per le fasi della progettazione, affidamento ed esecuzione. Al

responsabile del procedimento spettano tutti i compiti relativi alle procedure di affidamento

previste dal codice e alla vigilanza sulla corretta esecuzione dei contratti.

2) IL PROCEDIMENTO CONTRATTUALE

L’attività contrattuale delle pubbliche amministrazioni è articolata in un procedimento.

Il codice dei contratti ha delineato uno schema generale di procedimento contrattuale (può

subire variazioni in base al settore; le fasi possono sovrapporsi o non rispettare la

sequenza indicata) che si svolge secondo le seguenti fasi:

- programmazione = fase solo eventuale del procedimento: infatti la norma stabilisce che

l’affidamento dei contratti avvenga nel rispetto degli atti di programmazione, se previsti dal

codice o dalle norme vigenti. E’ obbligatoria per i lavori pubblici, e risponde all’esigenza di

determinare le opere pubbliche che possono essere effettivamente e completamente

realizzate, in base alle disponibilità finanziarie e secondo un ordine di priorità che si basa

sulla valutazione dei costi e dei benefici. È quindi importante per evitare interventi non

coordinati, con l’unico scopo di assecondare pressioni esercitate da singoli cittadini o

gruppi organizzati ( es lavori pubblici: ci deve essere un programma triennale e un elenco

dei lavori da realizzare annualmente).

Il programma deve indicare l’ordine di priorità degli interventi; sono prioritari i lavori di

manutenzione, di recupero e di completamento di lavori già iniziati, oltre agli interventi

finanziabili con capitale privato.

La sanzione per il mancato rispetto delle regole sulla programmazione consiste nella

restrizione delle fonti di finanziamento cui è possibile attingere.

La programmazione, oltre a razionalizzare l’azione amministrativa e a rendere possibile il

contenimento della spesa pubblica utilizzando economie di scala, favorisce anche i privati

in quanto consente di organizzare la produzione commisurandola alle esigenze del settore

pubblico. Dalla programmazione NON deriva alcun vincolo per l’amministrazione nei

confronti dei terzi.

- deliberazione di contrattare e progettazione = provvedimento con il quale

l’amministrazione manifesta l’intenzione di stipulare un determinato contratto e ne indica i

caratteri essenziali. In particolare deve indicare il fine che il contratto intende perseguire,

l’oggetto, la forma e le clausole essenziali del contratto, le modalità di scelta del

contraente. (tale atto NON ha comunque carattere vincolante, può essere revocato e non

produce responsabilità precontrattuale nei confronti dei terzi).

La progettazione può precedere o seguire la deliberazione di contrattare: in generale

avviene prima, serve a garantire la qualità dell’opera da realizzare e la sua rispondenza

alle finalità stabilite, la conformità alle norme ambientali e urbanistiche, ecc...

Può essere suddivisa in 3 livelli:

progetto preliminare: definisce le caratteristiche dei lavori, le esigenze da

1) soddisfare e le prestazioni da fornire. Illustra le ragioni che hanno determinato la

scelta, la sua fattibilità amministrativa e tecnica, il calcolo sommario della spesa,

elenca le fasi necessarie indicando i tempi massimi di svolgimento delle attività di

progettazione, approvazione, affidamento, esecuzione e collaudo;

progetto definitivo: individua i lavori da realizzare, nel rispetto delle indicazioni del

2) progetto preliminare, descrive i criteri utilizzati per le scelte progettuali e le

caratteristiche dei materiali scelti, oltre a contenere tutti gli elementi necessari ai fini

del rilascio delle autorizzazioni;

progetto esecutivo: determina nel dettaglio i lavori da realizzare e il costo relativo,

3) oltre al piano di manutenzione dell’opera, la cronologia dei lavori,ecc… senza

lasciare spazio per successive varianti.

BANDO DI GARA = rappresenta la massima espressione del principio di pubblicità che

caratterizza l’attività contrattuale delle amministrazioni pubbliche: la sua funzione è quella

di assicurare la conoscenza dell’avvio di una procedura di gara e di favorire la

partecipazione del maggior numero di operatori, così da realizzare l’interesse

dell’Amministrazione ad ottenere le condizioni contrattuale più vantaggiose. Inoltre

stabilisce le regole che dovranno disciplinare il procedimento contrattuale in questione, a

tutela della parità di trattamento dei partecipanti.

I REQUISITI DI AMMISSIONE = possono essere ammessi alle procedure di affidamento

dei contratti pubblici gli operatori economici ( persone fisiche, persone giuridiche o loro

consorzi) in possesso dei necessari requisiti di idoneità morale e di capacità economica,

tecnica e professionale. I requisiti generali riguardano l’assenza di cause di esclusione (es

fallimenti, sentenze di condanna, ecc…), mentre i requisiti speciali variano in funzione

delle caratteristiche delle prestazioni stabilite dal contratto.

- selezione dei partecipanti = il possesso di requisiti generali e speciali non costituisce di

per sé titolo sufficiente per essere ammessi a presentare un’offerta per l’aggiudicazione di

un appalto. Infatti le procedure più frequenti consentono la presentazione dell’offerta solo

agli operatori selezionati dalle stazioni appaltanti: questo perché l’amministrazione deve

applicare due principi fondamentali cercando il bilanciamento fra il principio di imparzialità

(dare la possibilità di partecipare a più soggetti possibili) e il principio di efficienza (rendere

l’azione amministrativa il più possibile economica e spedita).

Sono possibili numerosi tipi di procedure: la procedura APERTA e RISTRETTA sono di

applicazione generale, mentre le altre procedure hanno carattere eccezionale e possono

essere utilizzate solo nei casi tassativamente previsti. La scelta tra procedure aperte o

ristrette spetta alla valutazione discrezionale della stazione appaltante e deve essere

indicata nella delibera a contrarre.

PROCEDURA APERTA = procedura in cui tutti gli operatori economici interessati possono

presentare un’ offerta e corrisponde quindi al criterio generale stabilito dalla normativa

nazionale.

PROCEDURA RISTRETTA = procedura alla quale ogni operatore economico può

chiedere di partecipare, ma possono presentare un’offerta solo gli operatori selezionati

dalle stazioni appaltanti.

PROCEDURE NEGOZIATE = procedure in cui le stazioni appaltanti consultano gli

operatori economici da loro scelti e negoziano con uno o + di essi le condizioni

dell’appalto. Tali procedure sono consentite nei casi in cui ad esempio non si presenta

nessun operatore alla procedura ristretta o aperta, oppure per ragioni tecniche il contratto

può essere affidato unicamente ad un operatore economico determinato, oppure l’estrema

urgenza, derivante da eventi imprevedibili, è incompatibile con i termini delle altre

procedure.

DIALOGO COMPETITIVO = procedura in cui la stazione appaltante, in caso di appalti

particolarmente complessi, avvia un dialogo con i candidati ammessi al fine di elaborare

soluzioni in grado di soddisfare le sue necessità. Una volta trovata una soluzione

soddisfacente e stabilito il progetto, i partecipanti vengono invitati a presentare le loro

offerte finali (che devono ovviamente basarsi sulla soluzione stabilita).

ACCORDO QUADRO = è un accordo concluso tra 1 o + stazioni appaltanti e 1 o +

operatori economici al fine di stabilire le clausole relative agli appalti di un determinato

periodo, in particolare le quantità e i prezzi.

In pratica questa procedura consente all’amministrazione, in caso di acquisizione di

prodotti e servizi di carattere omogeneo e ripetitivo, di definire una volta per tutte le

clausole destinate a disciplinare i futuri rapporti contrattuali, permettendo così di contenere

i costi; dall’altro lato dà ai fornitori la possibilità di programmare la propria attività

imprenditoriale. La durata di un accordo quadro non può superare i 4 anni, salvo casi

eccezionali debitamente motivati.

SISTEMA DINAMICO DI ACQUISIZIONE = processo svolto con mezzi elettronici per

acquisti di beni e servizi standardizzati di uso corrente le cui caratteristiche generalmente

disponibili sul mercato soddisfano le esigenze di una stazione appaltante.

CENTRALE DI COMMITTENZA = è un’amministrazione aggiudicatrice che acquisisce

forniture o servizi, ovvero aggiudica appalti destinati ad altre amministrazioni. Le stazioni

appaltanti possono acquisire lavori , servizi o forniture facendo ricorso a centrali di

committenza, associandosi o consorziandosi.

IN HOUSE PROVIDING = eccezione alle regole generali. Consiste nell’affidare un appalto,

senza la generale procedure pubblica, a una società esterna, la quale è persona giuridica

diversa dall’amministrazione appaltante, ma presenta caratteristiche tali da poterla

qualificare come derivazione dell’amministrazione stessa.

Una condizione per legittimare l’affidamento IN HOUSE è il cosiddetto “controllo analogo” (

cioè il soggetto pubblico deve possedere l’intero pacchetto azionario della società

affidataria).

- selezione delle offerte = la normativa prevede che l’offerta migliore sia individuata con il

criterio del prezzo più basso o con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa,

lasciando alla stazione appaltante la scelta del criterio ritenuto più adeguato in base alle

caratteristiche del contratto.

In generale il criterio del prezzo più basso viene applicato quando le prestazioni richieste

dall’amministrazione danno luogo a offerte omogenee, che possono essere confrontate

senza bisogno di una valutazione tecnica.

È invece preferibile il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa quando si tratta

di acquisire prestazioni ad elevato contenuto tecnologico: in questo caso, oltre al prezzo,

si tengono in considerazione anche altri elementi che compongono l’offerta (attribuendo

dei coefficienti numerici).

Quando si intende utilizzare questo secondo criterio, la stazione appaltante deve indicare

nel bando l’importanza che verrà attribuita a ciascun elemento dell’offerta.

A garanzia della serietà e attendibilità delle offerte provenienti dai partecipanti alle

procedure concorsuali, e a tutela dell’interesse dell’amministrazione, l’ordinamento

prevede un sistema di individuazione, verifica e esclusione delle offerte anomale (troppo

basse): in questo caso all’offerente deve comunque essere garantita la possibilità di

indicare le ragioni che gli hanno consentito di offrire condizioni più vantaggiose.

- aggiudicazione = è l’atto unilaterale dell’amministrazione con il quale viene individuata

la migliore offerta e costituisce il momento conclusivo della fase pubblicistica del

procedimento di gara.

Si suddivide in 2 fasi distinte:

AGGIUDICAZIONE PROVVISORIA: ha luogo a conclusione della fase di selezione

dell’offerta ed è pronunciata dalla commissione giudicatrice dell’amministrazione

appaltante.

Ha natura di atto preparatorio e non dà luogo a effetti giuridici nei confronti del soggetto

destinatario.

AGGIUDICAZIONE DEFINITIVA: è disposta dopo la verifica e l’approvazione

dell’aggiudicazione provvisoria da parte dell’organo decisionale della stazione appaltante e

si configura come atto di controllo interno.

In pratica l’aggiudicazione produce un vincolo solo per l’aggiudicatario, al quale è preclusa

la revoca dell’offerta prima del decorso del termine previsto (60gg), mentre il

perfezionamento del contratto, che vincola anche la stazione appaltante, è rinviato al

momento della stipulazione.

L’aggiudicazione definitiva diventa efficace solo dopo l’esito positivo della verifica del

possesso dei requisiti richiesti.

- stipulazione = consiste nella relazione formale e nella sottoscrizione del contratto.

Per tutti i contratti della PA la forma scritta è richiesta AD SUBSTANTIAM, a pena di nullità.

La stipulazione solitamente ha luogo con l’intervento del contraente privato e di un

funzionario che rappresenta l’amministrazione, di fronte a un altro funzionario che esercita

le funzioni proprie del notaio.

La stipulazione dei contratti rientra nelle competenze attribuite ai dirigenti della PA e deve

avvenire entro 60 gg dal momento in cui l’aggiudicazione definitiva è divenuta efficace, se

non si è stabilito un termine diverso nel bando. In caso di inosservanza del termine,

l’aggiudicatario può sciogliersi da ogni vincolo o recedere dal contratto.

Per consentire eventuali impugnazioni ai partecipanti alla gara, il codice stabilisce che non

si possa procedere alla stipulazione prima che siano trascorsi 30gg dalla comunicazione

agli interessati del provvedimento di aggiudicazione.

- approvazione = il contratto pubblico, anche dopo la stipulazione, non è ancora efficace.

Infatti devono avvenire una serie di altri controlli: la prima fase consiste nell'approvazione,

un provvedimento amministrativo che “certifica” non solo la legittimità (conformità a norme

di legge) ma anche il merito ( quindi per ragioni di convenienza o opportunità può essere

negata l'approvazione di contratti già riconosciuti come regolari).

- controllo = la normativa stabilisce che il provvedimento di approvazione, in quanto

comporta assunzione dell'impegno di spesa, è innanzitutto sottoposto al controllo di

ragioneria (cioè la verifica che la spesa sia conforme e rispetti la legge di bilancio) da parte

della Ragioneria Generale del Ministero dell'Economia e delle Finanze.

A seguito di numerosi altri controlli stabiliti dall'ordinamento, il contratto diventa esecutivo

solo dopo il visto e la registrazione dell'atto di approvazione.

- esecuzione = in questa fase le parti contraenti hanno (in teoria) una posizione paritaria,

anche se per molteplici aspetti la pubblica amministrazione mantiene una posizione di

supremazia nei confronti del contraente privato.

Infatti al fine di assicurare la buona esecuzione dei contratti pubblici l'ordinamento prevede

un sistema di vigilanza svolta dall'amministrazione sull'attività dell'operatore privato.

Specialmente nel settore dei lavori pubblici, l'amministrazione nomina tra i suoi funzionari

un responsabile del procedimento e un direttore dei lavori, che si occupano di controllare

che i lavori vengano svolti in conformità al progetto e al contratto.

Una regola generale a carico dell'appaltatore è quella che vieta la cessione del contratto e

impone al soggetto contraente di eseguire in proprio i lavori o le forniture (anche se con le

dovute autorizzazioni dell'amministrazione è possibile affidare in sub appalto alcune

prestazioni).

Le fasi conclusive del procedimento contrattuale sono la consegna (operazione con la

quale vengono messi a disposizione dell'amministrazione l'opera eseguita o il bene fornito)

e il collaudo (quando l'amministrazione committente verifica la corretta esecuzione da

parte dell'appaltatore o del fornitore della prestazione dedotta in contratto).

L’esecuzione dei lavori

CONTRATTI DI APPALTO E DI CONCESSIONE

Il codice li indica come mezzi esclusivi di realizzazione dei lavori pubblici.

Tuttavia sono state recentemente introdotte modalità alternative per la realizzazione delle

opere pubbliche, che hanno in comune l'utilizzo di capitale privato per il finanziamento

dell'intervento.

La ratio va rinvenuta nella difficoltà dell'amministrazione di reperire le risorse necessarie

per la fornitura di un'opera o di un servizio.

La comunità europea individua due tipi di partenariato pubblico privato:

− la forma “puramente contrattuale” è quella basata esclusivamente su legami

contrattuali tra i vari soggetti (es. concessione);

− la forma “istituzionalizzata” è invece quella che determina una cooperazione tra

amministrazione pubblica e soggetto privato: tale tipologia implica la creazione di

un'entità, posseduta congiuntamente dal partner pubblico e dal partner privato, che

ha il compito di provvedere alla fornitura di un'opera o di un servizio (es. società

mista).

Le operazioni di partenariato pubblico privato sono caratterizzate da alcuni elementi

particolari:

il rapporto contrattuale ha durata di lungo periodo; il contratto è stipulato con 1 o più

soggetti privati eventualmente costituiti in società; il contratto prevede la costruzione di

una nuova infrastruttura o la ristrutturazione di un infrastruttura esistente;l'opera riguarda

settori in cui l'amministrazione pubblica ha un forte interesse; la PA deve essere

l'acquirente principale dei servizi.

CONCESSIONE DI LAVORI PUBBLICI = corrisponde alla tradizionale concessione di

costruzione e gestione e rappresenta uno degli strumenti a disposizione

dell’amministrazione per la realizzazione di opere pubbliche.

Il corrispettivo dei lavori consiste nel diritto di gestire l'opera (così che la remunerazione

per il concessionario è rappresentata dalle entrate a carico degli utilizzatori) o in tale diritto

accompagnato da un prezzo (nel caso in cui le tariffe per l'utilizzo dell'opera siano imposte

e non remunerative). L’affidamento avviene con procedura aperta o ristretta, utilizzando il

criterio selettivo dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

LEASING IMMOBILIARE (o leasing in costruendo) = viene chiamato anche “locazione

finanziaria”.

Rappresenta un contratto avente per oggetto la locazione di beni mobili e immobili

acquistati o fatti costruire da un soggetto finanziatore presso un terzo fornitore o

costruttore, su indicazione del soggetto utilizzatore che ha facoltà di acquisirne la proprietà

al termine della locazione contro versamento di un prezzo prestabilito.

Presuppone la presenza di 3 soggetti: un finanziatore (in genere un’impresa di leasing), il

produttore del bene, il committente-utilizzatore (l’ente pubblico) che ne ha il godimento per

un periodo determinato contro il pagamento di un canone.

Il soggetto finanziatore e il soggetto realizzatore dell’opera possono unirsi in associazione

temporanea per presentare l’offerta; il soggetto finanziatore deve dimostrare alla stazione

appaltante di avere la disponibilità dei mezzi necessari per l’esecuzione dell’appalto.

La funzione socio-economica del leasing immobiliare consiste nel consentire

all’amministrazione pubblica la disponibilità immediata dell’opera e la successiva

acquisizione in proprietà, con pagamento frazionato nel tempo e ad un prezzo inferiore ai

livelli di mercato.

Assolve quindi a una funzione di finanziamento e costituisce una forma di indebitamento

per l’ente pubblico.

LA FINANZA DI PROGETTO = o project financing. Costituisce uno strumento avanzato di

mobilitazione di capitale privato per la realizzazione di un’opera pubblica: infatti attenua gli

oneri per la finanza pubblica in quanto il privato che realizza l’intervento riceve la

remunerazione non dal corrispettivo pagato dall’amministrazione ma dal pedaggio o dalla

tariffa versata dai soggetti utilizzatori dell’opera.

Il ricorso alla finanza di progetto è quindi possibile solo per la realizzazione di opere in

grado di produrre un servizio tariffabile, ovvero capace di generare entrate

prevedibilmente sufficienti a remunerare il capitale privato investito.

La differenza con la concessione di costruzione e gestione sta nel fatto che in questa

occorre presentare un progetto definitivo e esecutivo, mentre nella finanza di progetto per

aggiudicarsi il bando è sufficiente uno studio di fattibilità e la presentazione di un progetto

preliminare (lascia quindi maggior spazio alle iniziative del soggetto privato (promotore)).

LE SOCIETA’ MISTE = costituite per la realizzazione o la gestione di un’opera pubblica o

di un servizio.

Il codice obbliga l’amministrazione a seguire le procedure a evidenza pubblica per la

scelta del socio privato: questo perché è diverso dall’ in house providing (dove la presenza

di una società a totale partecipazione pubblica giustifica l’affidamento diretto dell’appalto).

Quindi, siccome l’amministrazione deve aggiudicare un contratto a una società composta

anche da soci privati, si pone l’esigenza di salvaguardare la par condicio degli operatori

del settore, al fine di evitare che tale metodo possa diventare un modo per eludere la

disciplina della concorrenza.

3.3) L’acquisizione di beni mobili

L’acquisizione da parte delle PA dei beni mobili necessari allo svolgimento delle funzioni

loro affidate può avvenire attraverso gli appalti pubblici di fornitura o con il contratto di

sponsorizzazione.

Il codice definisce le pubbliche forniture come appalti aventi per oggetto l’acquisto, la

locazione finanziaria (leasing), la locazione, l’acquisto a riscatto di prodotti, evitando di

fornire una definizione unitaria e limitandosi a indicare una serie di figure contrattuali che

hanno in comune il fatto di essere rivolte tutte alla provvista di beni mobili.

Quindi rientrano in questa categoria non solo le acquisizioni in proprietà, ma anche la

fornitura di prodotti destinati all’uso; la disciplina dei contratti di fornitura è la stessa

esaminata in riferimento al procedimento contrattuale.

3.4) La fornitura di servizi

Il codice qualifica come appalti pubblici di servizi quei contratti aventi ad oggetto la

prestazione di una delle attività espressamente elencate.

Quindi si fonda unicamente sull’oggetto della prestazione, prescindendo dal tipo di

contratto volta a volta posto in essere: possono infatti essere utilizzati schemi negoziali

diversi da quelli tipici.

Il concessionario si assume il rischio legato alla gestione del servizio e ha il diritto di

sfruttamento economico di tale servizio; solitamente paga un canone all’amministrazione.

La scelta del concessionario deve avvenire nel rispetto di tutti i principi generali che

regolano l’attività contrattuale.

3.5) Altre categorie contrattuali

Il codice contiene numerose altre discipline di settore che regolano in modo specifico

particolari segmenti dell’attività contrattuale, prevedendo un regime differenziato

soprattutto per quanto riguarda il sistema di individuazione degli offerenti.

I contratti misti = sono contratti aventi per oggetto lavori e forniture di beni, lavori e

- servizi, forniture e servizi o tutti e tre. La disciplina prevede l’applicazione del criterio

quantitativo (prevalenza del valore economico) per i contratti misti che hanno per

oggetto esclusivamente la fornitura di beni e la prestazione di servizi; quando

invece l’oggetto contrattuale prevede anche l’esecuzione di lavori, trova

applicazione il criterio funzionale della prevalenza o accessorietà della prestazione.

Un esempio di contratto misto è il contratto di global service, che consiste

nell’affidamento a un soggetto esterno dell’esecuzione di una pluralità di prestazioni

eterogenee, ma funzionalmente collegate (es. contratto per esercizio attività

museali comprende catalogazione, custodia, editoria, caffetteria, guardaroba,…).

I contratti nei settori speciali = es. gas, energia termica, elettricità, acqua, servizi

- di trasporto e postali. La disciplina risulta in gran parte omogenea a quella per i

contratti ordinari; la differenza risiede nella modalità di scelta del contraente.

Infatti gli enti aggiudicatori possiedono una maggiore discrezionalità, pur dovendo

rispettare i principi di pubblicità e trasparenza.

E’ inoltre attribuita agli enti la facoltà di istituire un proprio sistema di qualificazione

dei soggetti privati, in modo da semplificare la procedura di selezione dei

partecipanti alle gare.

I contratti sotto soglia = contratti di valore inferiore alla soglia di rilevanza

- comunitaria.

E’ prevista una semplificazione delle procedure di selezione e di pubblicità, oltre a

una riduzione dei termini.

I contratti esclusi = per i contratti esclusi in tutto o in parte dall’ambito di

- applicazione del codice valgono comunque i principi fondamentali che regolano

l’attività contrattuale. Questo per assicurare un minimo rispetto delle regole di

concorrenza e di buon andamento dell’amministrazione.

I contratti non contemplati dal codice = a tali contratti si applica la normativa

- contabile nazionale che, in particolare per le modalità di individuazione degli

offerenti, prevede 4 sistemi di scelta: l’asta pubblica (generale, chiunque in

possesso dei requisiti richiesti può presentare un’offerta), la licitazione privata

(procedura ristretta a coloro che sono stati invitati), la trattativa privata (eccezionale,

consiste nella scelta discrezionale del contraente), l’appalto-concorso (ormai

desueto, i soggetti invitati a partecipare presentano il progetto dei lavori o delle

forniture e i relativi prezzi).


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DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea in economia dell'impresa
SSD:
Università: Bologna - Unibo
A.A.: 2015-2016

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher eridantony di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Contabilità pubblica e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Bologna - Unibo o del prof Gola Marcella.

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