Lezioni, Contabilità pubblica

GESTIONE FINANZIARIA DEGLI ENTI LOCALI E DELLE REGIONI

In seguito alla riforma costituzionale del 2001 del titolo V della Costituzione, sono state

apportate modifiche per quanto riguarda i rapporti fra Stato, Regioni e Enti locali, oltre ai

poteri e alle competenze di ciascuno. L’art 119 stabilisce che i Comuni, le Province, le

Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa nel

rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l’osservanza dei

vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’UE.

Possono stabilire e applicare tributi e entrate propri, in armonia con la Costituzione,

disponendo di compartecipazioni al gettito erariale riferibile al loro territorio.

A tutela dei territori con minore capacità fiscale per abitante, lo Stato istituisce un fondo

perequativo, senza vincoli di destinazione; inoltre per promuovere lo sviluppo economico,

la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per

favorire l’esercizio dei diritti della persona, lo Stato destina risorse aggiuntive e effettua

interventi speciali in favore di determinati Enti territoriali.

Ogni ente territoriale ha un proprio patrimonio attribuito secondo principi generali definiti

dalla legge statale: è prevista la possibilità di ampliare le proprie risorse ricorrendo

all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento e escludendo ogni garanzia da

parte dello Stato.

L’art 97 Cost stabilisce che “le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento

europeo, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.

La legge costituzionale n1 del 2012 ha modificato l’art 117 Cost aggiungendo fra le

materie di competenza esclusiva dello Stato l’armonizzazione dei bilanci pubblici (prima

era di competenza concorrente Stato- Regioni): “ lo Stato ha legislazione esclusiva nelle

seguenti materie: … moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari, tutela della

concorrenza, sistema valutario, armonizzazione dei bilanci pubblici,..”

A proposito della gestione finanziaria degli enti locali e regioni, la legge n.243 del 24

Dicembre 2012 “disposizioni per l’attuazione del principio di pareggio di bilancio ai sensi

dell’art.81 cost” ha stabilito:

- all’art.9 l’equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali, specificando che un bilancio

è da considerarsi in equilibrio quando, sia nella fase di previsione che di rendiconto, si

registra un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, sia tra le entrate finali

e le spese finali, sia tra le entrate correnti e le spese correnti. Qualora si registri un saldo

negativo, l’ente deve adottare misure di correzione tali da assumerne il recupero entro il

triennio successivo. Eventuali saldi positivi sono destinati all’estinzione del debito maturato

dall’ente: con legge lo Stato definisce le sanzioni da applicare agli enti in caso di mancato

conseguimento dell’equilibrio gestionale.

- all’art.10 disciplina il ricorso all’indebitamento da parte degli enti, stabilendo che è

consentito esclusivamente per finanziare spese di investimento; inoltre deve essere

redatto un piano di ammortamento che evidenzia gli effetti di tale debito negli esercizi

futuri e le modalità di copertura degli oneri corrispondenti.

- all’art.11 disciplina il concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle

funzioni fondamentali, riguardanti i diritti civili e sociali, nelle fasi avverse del ciclo

economico o al verificarsi di eventi eccezionali, istituendo un fondo straordinario gestito dal

ministero dell’economia e delle finanze. Il fondo è ripartito tra gli enti con decreto del Pres

del Cons dei Ministri dopo aver consultato la Conferenza permanente per il coordinamento

della finanza pubblica.

- all’art.12 stabilisce che gli enti concorrono ad assicurare la sostenibilità del debito del

complesso delle amministrazioni pubbliche, secondo modalità definite con legge dello

Stato, che determina a misura del contributo di ciascun ente al fondo per l’ammortamento

dei titoli di Stato.

LEGGE N.42 DEL 05 MAGGIO 2009

Legge delega in materia di federalismo fiscale in attuazione dell’art.119 cost

Con la legge n.42 del 2009 si affida (delega) al governo il compito di attuare il contenuto di

tale legge. La presente legge costituisce attuazione dell’art.119 Cost, assicurando

autonomia di entrata e di spesa degli enti territoriali, garantendo i principi di solidarietà e di

coesione sociale, in modo da garantire la loro massima responsabilizzazione e

trasparenza. A tal fine la presente legge reca disposizioni volte a stabilire i principi

fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, istituisce il

fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale per abitante, disciplina

l’utilizzazione delle risorse aggiuntive, perseguendo lo sviluppo delle aree sottosviluppate

nella prospettiva del superamento delle differenze economiche del paese (es.Nord/Sud).

Per attuare questa legge delega il Governo ha emanato numerosi decreti, in particolare

riguardanti l’attribuzione agli enti territoriali di un proprio patrimonio (federalismo

demaniale), disposizioni relative alla determinazione dei costi e dei fabbisogni standard

degli enti territoriali e del settore sanitario, disposizioni relative a risorse aggiuntive e

interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici e sociali, disposizioni in

materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio, e disposizioni

riguardanti i meccanismi sanzionatori e premiali.

In particolare il decreto legislativo n.118 del 23 giugno 2011 riguarda disposizioni in

materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti locali e

dei loro organi, elencando i principi generali o postulati di bilancio.

CAP 5

bilancio consolidato pag 115

CAPITOLO 6

1) I CONTRATTI PUBBLICI

Per provvedere alla realizzazione degli obiettivi di pubblico interesse assegnati

dall’ordinamento, gli enti pubblici hanno necessità di disporre di risorse materiali (beni e

servizi) che acquisiscono rivolgendosi all’esterno della propria organizzazione.

Le pubbliche amministrazioni in linea di principio per acquisire le risorse necessarie

utilizzano lo strumento dei contratti (veste privatistica, paritaria) tuttavia possono utilizzare

anche provvedimenti unilaterali di natura autoritativa (espropriazione e requisizione,

modalità marginali).

Gli enti pubblici possono fornire un servizio alla collettività ricorrendo all’esternalizzazione

(cioè a soggetti esterni, cd. OUTSOURCING) o attraverso la gestione diretta

(autoproduzione di beni e servizi da parte dell’ente stesso). Il principio generale stabilisce

che gli enti pubblici possono utilizzare risorse esterne, attraverso lo strumento

contrattuale, solo per far fronte ad esigenze che non è possibile soddisfare con le proprie

strutture. Fra queste due ipotesi esistono soluzioni intermedie come:

- i contratti di partenariato pubblico privato “istituzionalizzato” che implica la creazione di

un’entità che ha il compito di assicurare la fornitura di un’opera o di un servizio, secondo il

modello della società mista;

-l’ in house providing che consiste nell’affidamento diretto a società interamente

partecipate e controllate, tanto da poter essere considerate una derivazione

dell’amministrazione.

Lo strumento ordinario al quale le amministrazioni ricorrono per l’approvvigionamento di

beni e di servizi è rappresentato dai contratti di diritto privato.

Tuttavia l’amministrazione contraente, in quanto soggetto pubblico affidatario di interessi

generali, anche quando conclude contratti di diritto privato, non cessa di mantenere,

rispetto ai comuni operatori una posizione differenziata soprattutto riguardo a una serie di

vincoli relativi ai fini da perseguire e alla scelta della controparte privata. Infatti i contratti in

cui è parte una pubblica amministrazione sono chiamati contratti ad evidenza pubblica.

Essi costituiscono una fattispecie complessa, formata da 2 fasi: la prima (fase

procedimentale che precede la conclusione del contratto) in cui prevale il regime

pubblicistico, la seconda (fase negoziale che riguarda essenzialmente la stipulazione e

l’esecuzione del contratto) è soggetta alle regole di diritto privato.

Le amministrazioni sono dotate di capacità negoziale generale, cioè possono concludere

qualsiasi contratto (anche contratti atipici e misti) alla sola condizione che essi

corrispondano alle finalità istituzionali.

Il Ministero dell’economia ha il compito di promuovere aggregazioni di enti per elaborare

strategie comuni di acquisto attraverso la standardizzazione degli ordini di acquisto: per

fare ciò si avvale della CONSIP spa, interamente posseduta dallo Stato, alla quale è stato

affidato il compito di stipulare le convenzioni generali per l’acquisto di beni e servizi. I

singoli contratti di fornitura vengono conclusi tra ciascuna amministrazione pubblica e

l’impresa convenzionata con la CONSIP.

LA DISCIPLINA DEI CONTRATTI PUBBLICI

Contabilità pubblica e disciplina comunitaria

L’attività contrattuale delle pubbliche amministrazioni è caratterizzata da una pluralità di

fonti normative sia generali che particolari. Fra le normative generali troviamo la legge e il

regolamento di contabilità generale dello Stato (cioè il sistema della contabilità

pubblica), il codice civile (art 1321 e ss.) e la legge 241/90 sul procedimento

amministrativo che, insieme, completano il codice dei contratti pubblici relativo ai

lavori, servizi e forniture (decreto legislativo n. 163 del 2006). Tra le normative

particolari troviamo le disposizioni di attuazione delle direttive comunitarie nei diversi

settori, disposizioni relative alla disciplina antimafia e agli acquisti tramite le convenzioni

con la CONSIP.

L’intervento comunitario nel settore dei contratti pubblici ha riguardato l’attuazione dei

principi di libera concorrenza, libertà di circolazione, libertà di stabilimento, parità di

trattamento con la conseguenza che la disciplina comunitaria degli appalti riguarda solo le

fasi del procedimento contrattuale relative alla scelta del privato contraente, e non si

estende alla fase dell’esecuzione che resta perciò regolata dal diritto interno.

Il codice dei contratti pubblici

E’ la fonte legislativa più importante nella materia contrattuale e accorpa in un unico

documento la disciplina nazionale, di derivazione comunitaria, dei contratti pubblici, pur

mantenendo regimi in parte differenziati per le diverse