Bicameralismo e funzione legislativa - diritto pubblico

Il principio del giusto procedimento amministrativo, principio secondo cui la pubblica

amministrazione ha il dovere di ascoltare nel procedimento l'interesse qualificato coinvolto,

prima era solo un principio generale, poi con l'evoluzione della giurisprudenza costituzionale è stato

considerato un principio costituzionale.

Tutta la funzione amministrativa, privata o pubblica, che si esprima nell'ambito del potere

legislativo giudiziario o amministrativo, opera sempre con procedimento.

Il procedimento è una serie di attività collegate tra loro e orientate all'emanazione dell'atto finale,

che sarà la legge nel caso del potere legislativo, la sentenza nel caso di giudizi, e il provvedimento

nel caso dell'attività amministrativa.

Tutta la funzione amministrativa opera attraverso procedimenti perchè c'è l'esigenza di apprendere

interessi qualificati, di valutarli, e perchè bisogna motivare la scelte che si compie.

La procedimentalizzazione della funzione consente anche alle vicende infraprocedimentali di

emergere e di essere conosciuto e controllato, infatti la funzione è tale se controllabile e il

procedimento accentua il livello di controllabilità.

Funzione legislativa

Art 71 presenta la prima fase della procedura legislativa: l'iniziativa.

"L'iniziativa delle leggi appartiene al Governo, a ciascun membro delle Camere ed agli organi ed

enti ai quali sia conferita da legge costituzionale (esempio di riserva di legge costituzionale)

Il popolo esercita l'iniziativa delle leggi, mediante la proposta, da parte di almeno cinquantamila

elettori, di un progetto redatto in articoli."

L'iniziativa legislativa più importante è quella che fa il Governo, che ha più possibilità che la sua

iniziativa si traduce in legge per due motivi:

- Il governo è legato alle camere attraverso un rapporto di fiducia, quindi se propone una legge si

presume che abbia la maggioranza per ottenere l'approvazione.

- Spesso il governo si avvale nella predisposizione delle leggi degli apparati ministeriali che sono

apparati qualificati e capaci di predisporre i testi legislativi.

Oltre all'iniziativa del governo e dei singoli parlamentari, vi sono altri tipi di iniziative: quella

popolare (almeno 50 mila elettori devono raccogliere le firme su un progetto redatto in articoli)

La differenza tra iniziativa popolare e le altre è che è l’unica che non subisce l’effetto ghigliottina,

cioè quando finisce una legislatura tutte le proposte pendente all’esame delle camere decadono e

devono essere nuovamente ripresentate.

L’unico tipo di proposta di legge che è automaticamente presentata senza subire l’effetto

ghigliottina è l’iniziativa popolare perché è più complessa da realizzarsi.

Ha iniziativa legislativa il CNEL (consiglio nazionale dell’economia e del lavoro) che è uno degli

organi ausiliari del parlamento.

La proposta dei consigli regionali è anch’essa vincolata alle materie di competenza regionale. Una

volta fatta la proposta non c’è obbligo di coltivarla, di portarla all’attenzione delle commissioni

parlamentari e di deliberarla.

Infatti le camere nella loro autonomia possono decidere di non coltivare quelle proposte che quindi

muoiono sul nascere.

La seconda fase della procedura è quella istruttoria, descritta dall’art 72 cioè ci sono commissioni

parlamentari che esaminano le proposte e dobbiamo distinguere diverse procedure che possono

essere assunte in base ai regolamenti parlamentari e che sono una procedura ordinaria o mista o

accelerata, in cui deliberano direttamente le commissioni: in quest’ultimo caso il prodotto si chiama

legina (piccola legge).

Art. 72.

“Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento,

esaminato da una commissione e poi dalla Camera stessa, che l'approva articolo per articolo e con

votazione finale.

Il regolamento stabilisce procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali è dichiarata

l'urgenza.

Può altresì stabilire in quali casi e forme l'esame e l'approvazione dei disegni di legge sono deferiti a

commissioni, anche permanenti, composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi

parlamentari. Anche in tali casi, fino al momento della sua approvazione definitiva, il disegno di

legge è rimesso alla Camera, se il Governo o un decimo dei componenti della Camera o un quinto

della commissione richiedono che sia discusso o votato dalla Camera stessa oppure che sia

sottoposto alla sua approvazione finale con sole dichiarazioni di voto. Il regolamento determina le

forme di pubblicità dei lavori delle commissioni.

La procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata

per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di

autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi”.

Questo articolo dice che il disegno di legge è presentato a una camera, se l’iniziativa è del

parlamentare la presenta alla propria camera, e viene presentata al presidente dall’assemblea che poi

decide come e quando discutere quella proposta in seno alla conferenza dei capi gruppo che sono i

vertici dei gruppi parlamentari all’interno di ciascuna camera.

I gruppi parlamentari sono la proiezione nel parlamento dei partiti e movimenti politici. Hanno una

funzione importante perché i capi gruppo, cioè i vertici dei gruppi, partecipano con il presidente

dell’assemblea alla programmazione dei lavori delle assemblee.

Le commissioni parlamentari sono organi interi delle camere e si distinguono in commissioni

parlamentari che operano stabilmente nell’iter legislativo , commissioni straordinarie che possono

essere convocate o istituite occasionalmente, commissioni monocamerali e commissioni bicamerali,

composte da membri di entrambe le camere. Le commissioni permanenti sono tendenzialmente

monocamerali e hanno nella procedura legislativa ordinaria la funzione di svolgere l’istruttoria,

infatti l’art 72 dice Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo

regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla Camera stessa quindi in questo caso la

commissione opera in sede referente perché riferisce nella proposta alla camera e nella procedura

ordinaria spetta alla camera approvare il testo articolo per articolo e con votazione finale.

Questa è la procedura ordinaria complessa (commissione in sede referente, assemblea che vota art

per art con votazione finale, meccanismo di navetta). Al comma 2 “Il regolamento stabilisce

procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali è dichiarata l'urgenza”, cioè in caso di

urgenza c’è la possibilità di procedure abbreviate.

I regolamenti parlamentari possono anche prevedere una procedura mista in cui la votazione art per

art è fatta dalla commissione, che quindi non si limita a riferire, lasciando alle singole assemblee la

sola votazione finale.

Infine c’è la procedura di approvazione della legge in commissione (procedura decentrata) che vede

la commissione parlamentare operare non in sede referente come nella procedura ordinaria, non in

sede redigente come in quella mista, ma in sede deliberante.

Comma 3: i gruppi parlamentari rilevano, perché le commissioni sono composte in modo da

rispecchiare la loro proporzione. C’è la possibilità di richiamo dalla commissione all’assemblea.

Comma 4 contiene la riserva di assemblea, cioè ci dice i casi in cui una legge deve per forza essere

approvata dall’assemblea e non può essere oggetto di approvazione in sede redigente o deliberante

dalle commissioni.

Segue la fase dell'integrazione dell'efficacia.

Questa fase nel caso della legge implica la promulgazione da parte del presidente e la pubblicazione

in Gazzetta ufficiale. La promulgazione è un atto tipico del capo dello stato il quale, deve verificare

innanzitutto fra il testo approvato dalla camera e quello approvato dal senato poi può porsi il

problema se sussistono ragioni di legittimità o di merito costituzionale tali da giustificare il rinvio

della legge al parlamento: il presidente della repubblica non gode come il vecchio sovrano di un

veto insuperabile cioè non può impedire la pubblicazione di una legge ma ha potere di veto

sospensivo cioè può rinviare la legge alle camere o per motivi di merito o di illegittimità

costituzionale.

Segue la fase dell'integrazione dell'efficacia.

Questa fase nel caso della legge implica la promulgazione da parte del presidente e la pubblicazione

in Gazzetta ufficiale. La promulgazione è un atto tipico del capo dello stato il quale, deve verificare

innanzitutto fra il testo approvato dalla camera e quello approvato dal senato poi può porsi il

problema se sussistono ragioni di legittimità o di merito costituzionale tali da giustificare il rinvio

della legge al parlamento: il presidente della repubblica non gode come il vecchio sovrano di un

veto insuperabile cioè non può impedire la pubblicazione di una legge ma ha potere di veto

sospensivo cioè può rinviare la legge alle camere o per motivi di merito o di illegittimità

costituzionale.

Il presidente rinvia la legge alle camere con un proprio atto motivato, le camere a fronte del rinvio

presidenziale possono anche riapprovare la legge per il medesimo testo. Se le camere approvano

nuovamente la legge questa deve essere promulgata dice l'art 74. Qui non è chiesta una

maggioranza particolare, le camere possono riapprovare la legge anche a maggioranza semplice. Il

presidente in questo caso è tenuto a promulgare la legge.

Non è possibile normalmente rifiutare la promulgazione se la legge è riapprovata nel medesimo

testo. Il rinvio della legge deve avvenire entro 30 giorni dall'approvazione a meno che le camere

non dichiarino l'urgenza della legge, in quel caso i termini sono ridotti, poi avviene la pubblicazione

nella Gazzetta ufficiale della raccolta ufficiale degli atti normativi della repubblica e l'entrata in

vigore avviene dopo una vacatio legis di 15 giorni.

La vacatio legis è il termine intercorrente tra la pubblicazione della legge e la sua entrata in vigore

che si stabilisce per consentire a tutti la sua conoscenza.

La sentenza n 364 del 1988 riconferma il principio della presunzione di conoscenza della legge.

Accanto alla legge che abbiamo descritto come fonte, gli atti aventi forza di legge paragonabili alla

legge sono gli atti normativi del governo, ma pariordinate alla legge sono le fonti di autonomia

degli organi costituzionali che s