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Pandettistica. Il diritto amministrativo tedesco nacque come una scienza astratta, intesa come un

corpo disciplinare separato e compiuto, parte di un più ampio organismo unitario, il diritto, inteso

come sistema ripartito in settori.

Tra Francia, Italia e Germania vi sono forti differenze ma anche un elemento in comune: la

circostanza che la scienza del diritto amministrativo sia stata figlia dell’età liberale. Per tale motivo,

nel diritto amministrativo di questi anni, si riscontrano 2 caratteri ricorrenti: da un lato la pubblica

amministrazione è considerata come un fatto separato dalla società; dall’altro, il diritto

amministrativo è inteso come conflitto autorità-libertà.

Gli sviluppi in Italia.. V.E. Orlando

In Italia, nell’ultimo ventennio dell’800, si registrò una svolta ad opera di Vittorio Emanuele

Orlando (1860-1952). Gli elementi caratteristici del pensiero di Orlando sono 5, alcuni dei quali

resteranno come propri dell’intera scuola del diritto pubblico:

1) polemica contro l’intrusione nel diritto, di sociologia, filosofia e politica;

2) richiamo all’accettazione delle Istituzioni del nuovo Stato;

3) distinzione tra diritto e legge: il primo è un sistema di principi giuridici sistematicamente

coordinati; le leggi riproducono i principi che rientrano nel sistema del diritto.

4) Ispirazione tedesca hegeliana: fondamentale è proprio il metodo, preso a prestito dal diritto

privato, che consiste nell’individuazione di nozioni di base, nella loro scomposizione in

elementi costitutivi, nella loro definizione precisa con metodo logico, e poi, nella

ricostruzione, per astrazione, di raggruppamenti più generali, ai quali fare riferimento, per

via di deduzione;

5) Lo spostamento del centro di gravità delle questioni politiche, che tendono a passare dal

campo politico a quello amministrativo.

La materia del diritto amministrativo era ordinata da Orlando intorno a 4 tematiche di base:

1) organizzazione e personale;

2) attività (distinta in giuridica e sociale);

3) giustizia;

4) obbligazioni.

La scuola di Orlando

La scuola italiana del diritto pubblico, fondata da Orlando, dette importanti contributi alla

sistemazione di tutto il diritto pubblico e specialmente di quello amministrativo, considerato parte

del primo. Essa, agli inizi del secolo, portò alle estreme conseguenze la teoria dello Stato come

persona, secondo il concetto di una volontà sovrumana ed unitaria, che riassorbe in sé la pluralità

degli organi, tra cui venne incluso anche il popolo. La distinzione tra diritto e legge tuttavia, venne

prima attenuandosi e poi fu abbandonata a favore del postulato opposto, per il quale legge e

diritto si identificano.

Santi Romano

Nega l’eguaglianza legge (o norma) - diritto, affermando che la legge è solo un elemento

dell’ordinamento giuridico, di cui altri elementi sono la plurisoggettività e l’organizzazione; critica

lo statalismo, sostenendo che ogni gruppo organizzato (non solo lo Stato, quindi), è ordinamento

giuridico (tesi della pluralità degli ordinamenti giuridici).

Guido Zanobini

La sua opera, è stato il testo di insegnamento più diffuso per più di

Corso di diritto amministrativo,

40 anni. Zanobini è considerato il maggiore rappresentante della c.d. pandettistica.

Massimo Severo Giannini

Ha toccato tutti i temi del diritto amministrativo dando ad ognuno un’impronta nuova.

Le tendenze recenti fuori d’Italia. Francia

In Francia, la prima metà del XX secolo è dominata da Maurice Hauriou (1856-1929) e Lèon Duguit

(1859-1928). Al primo si deve la teoria dell’istituzione, al secondo quella del servizio pubblico.

Nella seconda metà del XX secolo, Charles Eisenmann ha tentato una formalizzazione degli studi

amministrativistici; sua è la tesi che il diritto amministrativo sia il diritto comune dell’autorità

pubblica, costituito in parte da diritto privato, in parte da diritto pubblico, senza gerarchia tra i

due.

Germania

In Germania, La scienza del diritto amministrativo, dopo Mayer, è stata dominata da Ernst

Forsthoff. In questo Paese, da un lato i legami del diritto amministrativo con il diritto pubblico

restano più forti che altrove; dall’altro nel diritto amministrativo si moltiplicano i diritti speciali.

Stati Uniti d’America

Con il XX secolo, si affacciano 2 nuove culture amministrative, quella americana e quella inglese.

Gli studi americani di diritto amministrativo si sono sviluppati prima di quelli inglesi, ma sono

rimasti confinati all’analisi del controllo giurisdizionale della pubblica amministrazione, anche per

l’importanza che, in un Paese di common law, hanno i Giudici. Sotto il profilo del metodo, la

scienza del diritto amministrativo ha avuto un forte impulso dal c.d. ispirato al criterio

case method,

dello storicismo individualizzante e al concetto, esposto da Oliver Wendell Holmes nel 1870,

secondo il quale il common law ha il merito di decidere prima il caso, e poi di determinare i

principi. Il sistema dei casi, poi diffusosi ed oggi generalizzato in tutto lo studio e l’insegnamento

giuridico, comporta uno spostamento dell’attenzione dai principi astratti alle singole decisioni

giudiziarie con il loro contesto. Grava, nel complesso, sulla scienza di questi Paesi una concezione

costituzionale per la quale l’attività amministrativa è vista con sfavore e accettata con riluttanza,

mentre all’opposto, quella dei Giudici, è considerata positivamente. Le amministrazioni di quegli

stessi Paesi tuttavia non sono meno complesse e attive; le leggi che le riguardano inoltre, non sono

meno numerose di quelle proprie di Paesi come la Francia e l’Italia.

Regno Unito

La cultura giuridica inglese ha cominciato a liberarsi del peso dell’anatema di Dicey negli anni 40

ammettendo lo studio del diritto amministrativo ma limitandolo all’analisi del controllo

giurisdizionale dell’attività amministrativa. Solo di recente le analisi sono state allargate

all’organizzazione amministrativa centrale e locale e alle principali funzioni pubbliche.

Le discipline non giuridiche che studiano la pubblica amministrazione. La sociologia

dell’amministrazione

La sociologia dell’amministrazione nasce intorno agli inizi del XX secolo ad opera di Max Weber. Il

principio cardine del suo pensiero è quello che la pubblica amministrazione agisca come un’entità

legale e razionale, essendo espressione del Governo non degli uomini, ma delle leggi.

Successivamente gli studiosi di sociologia amministrativa hanno mostrato una crescente

autonomia rispetto all’impostazione weberiana e tendono a superare alcuni miti a lungo coltivati.

Un punto fermo è tuttavia che l’amministrazione è un potere reale e va analizzata direttamente,

non attraverso gli schermi normativi. Come potere, opera in contatto diretto con la società, anzi è

un corpo sociale, non meno dei partiti, dei gruppi, dei movimenti, ecc..

La scienza dell’amministrazione

La scienza dell’amministrazione nasce negli anni 30 del XX secolo sotto il segno di quell’incertezza

che sarà la causa della sua crisi negli anni 70. L’incertezza riguarda principalmente i contenuti

della disciplina stessa. Si può dire che una scienza dell’amministrazione oggi non esista più come

disciplina unitaria; essa si è spezzata dando origine a varie altre discipline.

La scienza politica dell’amministrazione

Gli studi di scienza politica dell’amministrazione, sviluppatisi negli ultimi 30 anni, considerano la

pubblica amministrazione come potere politico (e non neutrale, secondo i canoni classici),

eventualmente in conflitto con gli apparati che sono espressione di vero e proprio potere politico

(come Governo e Parlamento). Negli ultimi anni, gli studi di scienza politica dell’amministrazione

sono diventati, nei Paesi anglosassoni, di gran lunga più numerosi rispetto agli studi delle

discipline tradizionali.

La statistica amministrativa

Non è ancora sviluppata completamente. Si tratta di una disciplina che tratta di analisi statistiche

riguardanti numero delle leggi, delle pagine delle leggi, la quantità di risorse gestite dalla pubblica

amministrazione, la spesa, gli addetti delle pubbliche amministrazioni ecc.. Per l’Italia vanno

segnalati i volumi pubblicati dall’I.S.T.A.T..

La geografia e la storia amministrativa

Hanno avuto finora pochissimi cultori. Si può dire che oggi vi siano 2 filoni di studi. L’uno

rappresentato in Francia da Bertrand, l’altro dall’olandese Adrian Bours.

L’economia amministrativa

Rilevante per la collettività ai fini del problema della produttività e dell’analisi economica della

pubblica amministrazione.

Gli studi del diritto amministrativo comparato

Gli studi di diritto amministrativo comparato, o meglio di comparazione giuridica delle

amministrazioni hanno avuto sviluppo recente. Questi esaminano le trasformazioni dei sistemi

amministrativi dei vari Paesi. Vengono seguiti 5 approcci diversi:

1) per paesi (per zona, per temi);

2) per problemi;

3) per casi (soprattutto gli studiosi americani);

4) per famiglie (preferito dagli studiosi francesi);

5) per grandi tendenze e correnti. LE FUNZIONI

Significati del termine funzione. L’attività amministrativa come funzione

Funzione è una delle parole più ricche di significati nel diritto, oltre che nelle scienze sociali in

genere; la scienza del diritto amministrativo peraltro ne tralascia l’esame.

Tripartizione delle funzioni

Con l’espressione tripartizione delle funzioni si indicano, in primo luogo, le funzioni dello Stato,

ripartite nelle 3 tradizionali, legislativa, esecutiva, giudiziaria. In ordinamenti dove la tripartizione

viene ritenuta vigente, come quello francese, si discute quale sia il campo riservato a ciascuna

funzione; nell’ordinamento italiano la questione non si pone neppure, non essendo la c.d.

separazione dei poteri in 3 funzioni parte del diritto vigente. Per tenere fede alla tripartizione dei

poteri, si è dovuto dunque distinguere tra divisione dei compiti e divisione degli apparati chiamati

a svolgerli. Il primo aspetto riguarda il potere in senso sostanziale (di porre norme, di risolvere

conflitti, di eseguire). Il secondo, il potere in senso formale: l’autorità e l’atto che da essa promana

(la legge dal Parlamento, la sentenza dal Giudice, il provvedimento dall’amministrazione). E si è

dovuto riconoscere che un’attività può essere sostanzialmente amministrativa (perché di

esecuzione), ma formalmente giurisdizionale (perché svolta dal Giudice); sostanzialmente

normativa, ma formalmente amministrativa (ad esempio, l’adozione di regolamenti governativi),

ecc..

Funzioni come compiti

In secondo luogo, con funzione, si indicano i compiti o le attività dello Stato.

Funzioni e servizi pubblici

Con il termine funzione, si indica, in terzo luogo, un’attività autoritativa ed esclusiva della

pubblica amministrazione, contrapposta al servizio. In relazione al concetto di servizio pubblico le

interpretazioni finora affacciatesi sono 2: secondo la prima sono attività di servizio pubblico quelle

sottoposte a controlli e programmi pubblici (sulla base dell’art. 41 della Costituzione): questi

evidenzierebbero l’interesse pubblico che inerisce al servizio. Secondo l’altra, quella di servizio

pubblico sarebbe una clausola generale da intendersi nel senso proprio delle scienze economiche:

dunque, non è necessario dare una definizione giuridica di servizio pubblico.

Funzione e funzionari

In quarto luogo, la parola funzione è stata adoperata dal Governo prima e dal legislatore poi (nella

legge n. 93 del 29 marzo 1983) per indicare un Dipartimento incaricato del personale pubblico. In

questo senso, funzione è collegata a funzionario.

Funzione come attività rivolta a un fine

In quinto luogo, nel diritto privato, con la parola funzione si indicano quelle attività e quei diritti

che sono necessariamente rivolti ad un fine.

Funzione e fine pubblico

Infine, la parola funzione viene adoperata per dire che l’attività amministrativa è funzione. Ciò

significa che essa è rilevante nella sua globalità, a differenza dell’attività privata, che lo è solo per

alcuni aspetti e a taluni fini. Quest’ultima definizione è quella di maggior interesse per il diritto

amministrativo.

Elementi delle funzioni

In termini negativi con funzione si indica quella parte dell’attività che va oltre l’organizzazione, i

procedimenti e gli atti. In termini positivi, funzione è l’attività vista nei suoi aspetti macro, nel suo

assetto normativo globale, laddove l’attività vista nei suoi termini micro consiste di procedimenti e

di provvedimenti.

La materia

Servono ad individuare una funzione, di regola, 4 elementi:

1) la materia;

2) le attribuzioni;

3) i fini;

4) i destinatari.

La materia indica il campo o ambito come definito dalla legge.

Le attribuzioni

Con il termine attribuzione ci si riferisce al complesso di compiti conferiti all’amministrazione

dalle norme in ordine ad una materia.

I fini

Fine è lo scopo complessivo, nel senso che non riguarda ogni singolo atto.

I destinatari

Al fine sono collegati i destinatari, nel senso che dal primo dipende se una funzione è rivolta a uno,

a tutti o a gruppi più o meno ampi. I destinatari possono essere una serie di persone non

identificabili (ad esempio tutti i cittadini) o singole persone individuate dalla legge o

dall’amministrazione o da quest’ultima sulla base di criteri fissati dalla prima (ad esempio, il

beneficiario di un credito agevolato).

Rilevanza di questi elementi

Almeno la materia, le attribuzioni e i fini sono giuridicamente rilevanti nel diritto amministrativo

(ma spesso anche i destinatari) mentre di regola, nel diritto privato, solo i fini sono suscettibili di

rilevanza giuridica. Solo in casi molto rari può diventare rilevante, nel diritto privato, la materia.

Come la materia della funzione si distingue dall’oggetto del provvedimento, così le attribuzioni si

distinguono dai compiti o dalla volontà e i fini dai motivi. I primi stanno ai secondi come il tutto

sta ad una parte.

La distinzione tra gli elementi delle funzioni e quelli dei provvedimenti può risultare più chiara se

si riflette sulla circostanza che un’amministrazione può, episodicamente, emanare provvedimenti

in ordine a certe funzioni, senza , però, che le funzioni siano sue proprie.

Perché vi sia una funzione, occorre che ricorrano almeno la materia, le attribuzioni e i fini.

Studio e classificazione delle funzioni. Analisi per materia

Vi sono in primo luogo analisi che considerano le materie attribuite all’amministrazione. La più

completa è quella elaborata dallo Zanobini nel quinto volume del suo articolato in 9

Corso,

partizioni.

Analisi che considerano le attribuzioni

Vi sono, in secondo luogo, classificazioni delle funzioni che considerano principalmente le

attribuzioni. La più diffusa, ma anche la più rudimentale, è quella che distingue funzioni svolte in

regime non autoritativo e funzioni svolte in regime autoritativo. Si tratta di una distinzione ancora

molto diffusa in Francia.

Le attribuzioni possono essere di tipo finale, e cioè relative allo scopo ultimo per cui

l’amministrazione opera; oppure di tipo strumentale e cioè attinenti all’uso dei mezzi di cui essa si

avvale per raggiungere i suoi fini. Rientrano in quest’ultima categoria la gestione del personale e

dei beni, la pianificazione intraorganizzativa, il controllo interno ecc..

Più complesse sono le attribuzioni di ordine finale. Queste possono classificarsi in 5 categorie

principali:

1) disciplina regolativa di rapporti privati;

2) attività dirette ai privati, ma con contenuto direttivo, non regolativo, per lo più per la cura

di interessi collettivi;

3) servizi, in senso lato, erogati indifferentemente ai cittadini come categoria, non in quanto

singoli, e ai quali, quindi, non è possibile restringere l’accesso;

4) servizi erogati a ciascun cittadino, per cui ne potrebbe essere limitata la fruizione;

5) attività svolte per lo scopo di vendere beni o servizi, ed ordinate, quindi, in forma di

impresa.

Analisi sulla base dei fini

Individuate secondo i fini, le funzioni possono essere di organizzazione (della pubblica

amministrazione, dei beni e della finanza), di conservazione (polizia, difesa, protezione della

pubblica incolumità, certificazione) e di benessere (tutela della salute, assistenza, ecc.). Questa

distinzione si collega alla ben nota contrapposizione amministrazione di intervento –

amministrazione di prestazione (e all’altra, corrispondente, Stato di diritto – Stato sociale). La

distinzione si deve alla scienza giuridica tedesca. Caratteristica delle prestazioni delle

amministrazioni moderne è la mera strumentalità dei mezzi rispetto ai fini (strade per i trasporti,

aule per l’istruzione, ecc.).

Evoluzione storica delle funzioni

Per comprendere l’evoluzione storica delle funzioni e valutare quali siano quelle oggi prevalenti,

occorre riferirsi all’andamento della spesa e del personale relativi alle funzioni. Si può dire che le

funzioni che hanno avuto maggiore sviluppo e sono oggi predominanti, per le risorse che

assorbono e il personale che occupano, siano quelle relative all’istruzione, alla sanità, alla

previdenza, alla garanzia dell’occupazione, all’economia. Ma, proprio perché esse assorbono

risorse ed occupano personale, producono la crescita di 2 altre funzioni: quella fiscale, per la

collezione delle imposte, e quella finanziaria, per equilibrare entrate e spese e per redistribuire le

risorse tra le pubbliche amministrazioni. Queste funzioni sono il prodotto dello sviluppo dello

Stato del benessere o sociale, la cui data d’inizio può essere posta nel 1883, quando, in Germania,

per l’influenza di Bismarck, fu varata l’assicurazione per le malattie. In epoca più recente, a partire

dagli anni 60, si sviluppa una nuova funzione amministrativa, che pur non avendo raggiunto

dimensioni paragonabili alle altre, è destinata a divenire sempre più importante: la tutela

dell’ambiente. L’ORGANIZZAZIONE

Rilevanza giuridica dell’organizzazione

Mentre per gli studiosi della scienza dello Stato il diritto dell’organizzazione faceva parte

integrante del diritto amministrativo, i fondatori del diritto amministrativo tedesco (in particolare

Otto Mayer) esclusero questa materia dal loro studio.

Ragioni del disinteresse per l’organizzazione

Perché ciò sia accaduto, si comprende se si considera che il diritto amministrativo ha le sue radici

nel liberalismo; questo fu interessato, prima di ogni altra cosa, al rapporto tra individui e Stato. La

scienza del diritto amministrativo si interessò quindi ai soggetti e non all’organizzazione. A questa

spiegazione del disinteresse per l’organizzazione se ne aggiungono una prima che la fa derivare

dall’insufficiente attenzione per le norme costitutive ed una seconda dal tardivo sviluppo del

diritto amministrativo.

Più tardi si ammetterà che esistono norme di organizzazione. Ma, sempre sotto l’influenza del

liberalismo, le si terranno distinte dalle norme giuridiche generali o norme primarie, che si

dirigono a tutti (norme di condotta), mentre le norme di organizzazione esaurirebbero la loro

efficacia nell’ambito degli organismi pubblici e sono dette, per questo, secondarie, perché dirette

alla realizzazione del diritto. Secondo altra versione, le norme relative all’amministrazione si

distinguerebbero in norme di relazione e norme di azione. Le prime traccerebbero la linea di

demarcazione tra la sfera giuridica dell’amministrazione e quella del cittadino. Le seconde

disciplinerebbero l’attività che l’amministrazione può svolgere entro la propria sfera giuridica. Le

prime regolerebbero rapporti tra soggetti; le seconde unicamente l’attività dell’amministrazione.

Importanza dell’organizzazione

La disciplina dell’organizzazione non è né irrilevante, né secondaria. Essa fa parte integrante del

diritto amministrativo, specialmente là dove, come in Italia, è oggetto di un’abbondante

legislazione. Prova ne è, tra le altre, la Costituzione, che, all’art. 97, contiene una riserva di legge in

materia di organizzazione amministrativa.

Critica della teoria dell’organo. Teoria dell’organo

Non l’organizzazione nel suo insieme, ma l’organo, è il tema dominante. E l’organo in quanto

collegato allo Stato. Dunque, la teoria dell’organo è una derivazione della teoria dello Stato. Lo

Stato è persona giuridica e non può raggiungere i suoi fini se non valendosi dell’attività di persone

fisiche-organi. Quanto all’organo, il suo principale ed essenziale carattere distintivo, non sta nella

sua funzione ma prima ancora nella sua compenetrazione con un ente giuridico il quale ha

posseduto degli organi quando si è voluto che esso agisse direttamente e immediatamente,

ricorrendo, per il raggiungimento dei suoi fini, a persone che prestandogli la propria volontà e la

propria attività, scompaiono, per così dire, negli ingranaggi della sua compagine trasformandosi in

mezzi idonei a farlo volere e agire. Come detto, l’approccio tradizionale trascura l’organizzazione

interessandosi dell’organo: questo è definito in relazione ad una persona giuridica; è lo strumento

di cui essa dispone per poter agire. Dietro l’unità della Persona Stato vengono così a nascondersi

alcuni dei problemi più importanti del moderno diritto amministrativo, quelli delle relazioni

giuridiche tra organi. Ci si chiede, dunque, se veramente lo Stato sia un ente o invece un aggregato

di figure giuridiche soggettive diversamente modellate. Si arriva a proporre l’abbandono del

termine stesso Stato perché dotato di troppi significati; e viene a mancare così la base stessa sulla

quale la teoria dell’organo è stata sviluppata. Sono in tal modo poste le premesse per una teoria

dell’organizzazione che non sia dipendente o strumentale rispetto allo Stato e alla persona

giuridica pubblica.

Elementi dell’organizzazione. Ufficio ed ente

In primo luogo viene individuata e ordinata una funzione (una materia o oggetto, uno o più

compiti, uno o più fini pubblici ed eventualmente i destinatari dei compiti); in secondo luogo

questa funzione viene affidata ad un’articolazione organizzativa o ufficio; il terzo luogo l’ufficio è

dotato di poteri.

Dunque per aversi un ufficio occorrono 3 elementi:

1) una funzione;

2) la sua distribuzione;

3) il conferimento di poteri per lo svolgimento della funzione.

Le funzioni

Negli ordinamenti moderni esse sono di regola organizzate, nel senso di distribuite; vi sono

peraltro anche funzioni pubbliche non organizzate.

Gli uffici

Di regola, vi sono tanti uffici quante sono le funzioni; perché vi sia organizzazione occorre che le

funzioni siano articolate e distribuite tra uffici.

I poteri

E’ necessario che l’ufficio sia dotato di poteri, e cioè di situazioni giuridiche preliminari

conseguenti alla capacità ma precedenti alle situazioni giuridiche quali i diritti, di cui sono

presupposti. La misura dei poteri attribuiti a ciascun ufficio è denominata competenza. I poteri

pertengono sempre ad uffici e sono, come le funzioni, limitati e non modificabili dagli uffici stessi.

Possono esservi uffici senza poteri, dotati di una quantità minima di iniziativa e istruttoria (uffici

pubblici che esplicano la propria attività solo all’interno della pubblica amministrazione).

Disciplina legislativa

Funzioni, uffici in senso stretto e poteri sono rigidamente e minuziosamente regolati da leggi e da

altri atti normativi. Ciò che consente di distinguere l’organizzazione amministrativa pubblica da

quella propria di un soggetto privato: ad esempio, in una società per azioni, di regola, solo

l’assemblea dei soci, il consiglio di amministrazione e il suo presidente e il collegio sindacale sono

regolati da norme mentre la parte restante dell’organizzazione è rimessa al potere organizzativo

degli amministratori. Lo stretto rapporto esistente tra funzione e sua articolazione organizzativa fa

si che, al variare di uno dei due elementi, dovrebbe variare l’altro. Se si passa, come in Italia, per

effetto di una norma costituzionale, dalla funzione di offesa a quella di difesa militare, il relativo

ufficio, il Ministero della guerra, deve non solo cambiare nome, ma anche struttura. Molta parte

dell’organizzazione amministrativa italiana è disfunzionale proprio perché la funzioni vengono

ritenute variabili indipendenti, per cui, al loro variare, non vengono modificate le strutture

amministrative.

L’imputazione

L’ufficio è centro di attività ma può essere anche strumento di imputazione nel senso di attribuire

la sua attività, in tutto o in parte, o gli effetti di essa, o ambedue, ad altri uffici. Tra gli uffici ai quali

è imputata l’attività di altri uffici, ve ne sono alcuni che vengono chiamati persone giuridiche

pubbliche (o enti pubblici) per una loro maggiore attitudine a prestarsi all’imputazione di attività

di altri uffici.

Classificazione degli uffici pubblici. Uffici necessari e non necessari

In relazione alla loro esistenza, gli uffici si distinguono in necessari e non necessari. Ricorrono i

primi quando una norma stabilisca che un ministero o un ente o altro organismo debba avere un

consiglio di amministrazione, un direttore generale ecc.. Se invece, la potestà di istituire un ufficio

è lasciata all’apparato amministrativo stesso, che può crearlo o no, si è in presenza di uffici non

necessari. Non bisogna confondere questa distinzione con quella, più ampia, tra uffici privati di

amministrazioni pubbliche e uffici pubblici di amministrazioni pubbliche.

Uffici ordinari e straordinari

In relazione alla durata in ordinari e straordinari (o speciali). I primi sono istituiti senza un termine

e sono quindi permanenti; i secondi sono invece istituiti per un tempo determinato. Negli

ordinamenti moderni regola è che uffici non abbiano termine di scadenza. Allo stesso genere

appartengono le amministrazioni per obiettivi o di scopo (o amministrazioni di missione, secondo

la terminologia francese) che dovrebbero cessare di esistere una volta raggiunto lo scopo per il

quale furono istituite.

Uffici centrali, periferici e locali

In relazione all’area in cui operano gli uffici di distinguono in centrali, periferici, locali e misti.

Sono uffici centrali i ministeri statali posti a Roma, che curano interessi nazionali. Sono periferici

gli uffici dipendenti da uffici centrali ma posti in periferia. Sono locali gli uffici di amministrazioni

autonome posti in periferia; sono misti gli uffici che hanno sede centrale ma in cui sono

rappresentati interessi di uffici centrali e locali. Da notare che la città in cui è posto l’ufficio può

anche non essere rilevante mentre lo è sempre l’area degli interessi che esso cura.

Gli uffici periferici e quelli locali hanno dimensioni molto varie. Vi sono uffici periferici di

dimensione ultraregionale, regionale, provinciale, subprovinciale, ma anche uffici di dimensioni

anomale e variabili. Le dimensioni territoriali degli uffici periferici e locali possono non coincidere.

La maggior parte dei ministeri ha doppia, tripla, spesso quadrupla organizzazione scalare su più

livelli. Gli uffici locali di base sono Regioni, Province e Comuni.

Uffici semplici e complessi

In relazione alla loro struttura gli uffici pubblici si distinguono in semplici e complessi (se sono

composti al loro interno di più uffici). Un ministero è un ufficio complesso (composto di direzioni

generali, divisioni ecc.).

Meri uffici e uffici entificati

In relazione alla loro natura giuridica gli uffici si distinguono in meri uffici e uffici entificati. La

divisione di un ministero è un mero ufficio. Gli uffici entificati sono tutti di struttura complessa

perché composti a loro volta di più uffici.

Gli enti pubblici possono avere aree d’azione diverse. Sono nazionali quelli che operano su tutto il

territorio. Discorso diverso per gli enti regionali e locali (Province e Comuni) che sono enti a

dimensione territorialmente circoscritta. Ciò vuol dire che essi possono svolgere i loro compiti

(finali) solo nell’area assegnata. Ma a scopi strumentali possono operare anche al di fuori di essa.

Uffici monocratici e collegiali

In relazione alla loro composizione, gli uffici pubblici si distinguono in monocratici (se ne è titolare

una sola persona fisica) e collegiali (se ne è titolare un collegio); gli uffici collegiali possono essere a

loro volta rappresentativi, se il titolare è scelto mediante elezione popolare, oppure a seguito di

segnalazione di associazioni private ecc.. I collegi si distinguono in imperfetti se non possono

discutere, ma solo esprimere la loro volontà (collegi elettorali) e perfetti, se possono fare entrambe

le cose; in collegi di ponderazione o reali, se loro compito è di raggiungere una più accurata

decisione e di composizione o virtuali, se loro compito è di risolvere conflitti o, più in generale, di

consentire la composizione di interessi eterogenei.

Altre classificazioni

In relazione ai compiti, gli uffici sono definiti di amministrazione attiva (in quanto svolgono i

compiti finali dell’amministrazione), deliberativi (se hanno poteri di decisione), consultivi (quando

hanno poteri istruttori), esecutivi, di controllo, principali (o primari), strumentali (o sussidiari o

complementari o secondari).

In relazione agli effetti della loro attività gli uffici pubblici si distinguono in esterni (se operano in

rapporti giuridici esterni) e interni (se esauriscono la loro rilevanza all’interno

dell’amministrazione).

Rapporti tra uffici pubblici

I rapporti tra uffici possono essere determinati sulla base della rispettiva posizione organizzativa,

oppure, di frequente, in relazione alle funzioni svolte, in quanto gli uffici sono funzioni articolate

in organi.

Rapporti di subordinazione

Nei rapporti di subordinazione, l’ufficio sottoordinato è sottoposto, in misura diversa, a poteri

dell’ufficio sopraordinato. Rientrano tra i rapporti di subordinazione la gerarchia, la direzione, il

controllo e la delegazione. Non ha autonomia giuridica la forma del coordinamento (effetto di fatto

raggiunto da atti di direzione, o di controllo, o di altre forme organizzative). Tra uffici pubblici

possono esservi accordi e convenzioni; questi sono puntuali in quanto possono esaurire i loro

effetti in breve tempo mentre i rapporti di subordinazione (e altri) hanno carattere di continuità e

stabilità.

Gerarchia

La gerarchia è la forma estrema di subordinazione, perché l’ufficio sottoordinato è sottoposto a

poteri di comando (mediante ordini), di indirizzo, (mediante istruzioni), di controllo (vigilanza,

annullamento e riforma di atti) dell’ufficio sopraordinato, che può delegargli propri compiti e

persino giungere a sostituirsi all’ufficio sottoordinato. L’ufficio sopraordinato poi, dirime anche i

conflitti tra uffici sottoordinati.

Avocazione: trasferimento di compiti da autorità inferiore ad autorità superiore.

Il rapporto di gerarchia è oggi limitato ad alcune amministrazioni (come quella militare). Mentre

nell’ordinamento civile la sopraordinazione è sempre limitata all’apparato di appartenenza (ad

esempio Ragioneria generale-ragionerie centrali), nell’ordinamento militare la gerarchia ha

carattere generale.

Direzione

La direzione è il rapporto secondo il quale un ufficio dà indirizzi (o direttive, che è la stessa cosa)

ad un altro ufficio, si informa circa la sua attività e verifica l’attuazione degli indirizzi stessi. Il

titolare dell’ufficio sopraordinato sceglie il titolare dell’ufficio sottoordinato. Nel rapporto di

direzione l’ufficio sottoordinato è in rapporto di strumentalità rispetto a quello sopraordinato per

cui specialmente quando l’ufficio subordinato è entificato il rapporto di direzione viene chiamato

di strumentalità. Circa il cosa distingua un atto di indirizzo da un ordine c’è chi ha notato che è il

contenuto o oggetto a definire l’indirizzo nel senso che questo si limita ad indicare i fini, lasciando

al destinatario dell’indirizzo di determinare i mezzi; altri hanno invece sostenuto che sono gli

effetti a caratterizzare l’indirizzo in quanto esso non vincola il destinatario il quale sarebbe tenuto

solo a motivare il suo comportamento eventualmente diverso. Altri ancora hanno affermato che

l’indirizzo è generale lasciando al destinatario ampio margine di azione.

Controllo

Il controllo è un rapporto nel quale un’autorità sopraordinata verifica la conformità della condotta

a di un atto dell’autorità sottoordinata a regole preesistenti e, al termine di tale verifica, adotta una

misura (approvazione, annullamento, ecc.). Il controllo può avere ad oggetto atti singoli

dell’ufficio o l’attività complessiva, i risultati o l’insieme di questi elementi. Può essere interno o

esterno a seconda del soggetto che lo pone in essere, dell’ambito del controllo (legittimità o

merito), della sua collocazione nel procedimento (preventivo o successivo), della sua natura

(contabile o riscontro, amministrativo, ecc.). Il controllo suesposto è un controllo di conformazione

nel senso che mira ad assicurare la conformità della condotta concreta dell’amministrazione

pubblica allo schema normativo. Accanto ad esso va emergendo il controllo di integrazione, diretto

ad assicurare la coerenza della condotta delle varie amministrazioni e il raggiungimento dei

risultati ultimi del sistema. Appartengono a tale tipo di controllo gli obblighi di informazione, che

danno luogo al controllo-conoscenza.

Delega

Nella delega (o delegazione) l’ufficio sopraordinato (delegante) trasferisce all’ufficio sottoordinato

(delegato) propri compiti, oltre ad esercitare poteri di indirizzo e di controllo sull’attività delegata.

L’attività delegata si imputa interamente al delegato mentre il delegante può solo controllarla ed

indirizzarla (oltre ad annullare la delega e a svolgere direttamente la relativa attività). La

delegazione è istituto presente anche in rapporti diversi dalla subordinazione.

Rapporti di equiordinazione

Sono in rapporto di parità uffici con i medesimi poteri, normalmente appartenenti ad uno stesso

apparato (o ufficio complesso) ma agenti in ordine a materie diverse.

Sono in rapporto di primazia due o più uffici in posizione paritaria, ma di cui uno è nella posizione

di primus inter pares (il Presidente di un Collegio ha gli stessi poteri degli altri membri ma in più

ne ha alcuni strumentali).

Rapporti di indipendenza. Autonomia

In primo luogo va chiarito che tra uffici pubblici di uno stesso ordinamento vi è una indipendenza

relativa e non assoluta; poi che tale indipendenza può essere politico-amministrativa, normativa,

organizzativa, finanziaria, di bilancio e contabile.

Autonomia politico – amministrativa

Con l’espressione Autonomia politico – amministrativa si indica la capacità di alcuni uffici di darsi

un indirizzo politicoamministrativo diverso da quello governativo centrale. Solo gli enti

rappresentativi di collettività (Regioni, Province, Comuni) ne sono dotati.

Autogoverno

Dall’autonomia politico – amministrativa bisogna distinguere l’autogoverno, il decentramento e la

deconcentrazione. Nell’autogoverno, esistito storicamente solo in Inghilterra fino al 1930 l’ente non

solo è dotato, perché rappresentativo, di autonomia, ma è attributario anche di tutte le funzioni

pubbliche (esclusi difesa e rapporti con l’estero) sul proprio territorio (self-government, dalla porta

di casa).

Decentramento e deconcentrazione

La figura del decentramento rappresenta invece qualcosa di meno dell’autonomia perché consiste

nella devoluzione di funzioni prima esercitate da pubblici uffici centrali a uffici locali. Solo che tale

decentramento può avvenire anche senza dotare gli uffici destinatari delle funzioni di autonomia

come è accaduto in Italia durante il fascismo tra Governo e Comuni e Province.

Prima in Francia poi in Italia si è introdotta la deconcentrazione per indicare il trasferimento di

funzioni da uffici centrali a uffici periferici, dipendenti dal centro. Così è sempre il governo

centrale che decide, ma non al centro, bensì sul luogo (stesso martello, manico accorciato). Forma

ancora minore di deconcentrazione è attribuire a uffici statali periferici e quindi dipendenti dal

centro, compiti meramente esecutivi o comportanti esercizio di potere discrezionale minimo,

consistenti in atti o fasi di procedimenti la cui decisione è poi presa da uffici centrali.

Diverse specie di autonomia

L’autonomia normativa consiste nella potestà di alcuni uffici di emanare veri e propri atti

normativi. Accanto ad essa, in passato, si collocava l’autarchia (potestà di emanare atti equiparati,

quanto agli effetti, agli atti amministrativi dello Stato).

L’autonomia organizzativa o statutaria consiste nella potestà di un ufficio o complesso di uffici di

darsi una propria organizzazione con statuto (peraltro, facoltà di proposta con adozione poi

dell’autorità controllante). In questo caso la legge non si estende all’ordinamento interno

dell’ufficio che lo può regolare con proprio atto. L’autonomia organizzativa è di regola molto

limitata. Legge per lo più regola uffici maggiori di un ente lasciando a questi il compito di ordinare

quelli minori.

Vi è poi una potestà c.d. regolamentare che si esplica nell’adozione di 4 tipi di regolamenti detti

organici, del personale, di contabilità e di servizio, che solo in qualche caso però sono regolamenti

in senso proprio (cioè nel senso di fonte del diritto).

L’autonomia finanziaria consiste nella disponibilità di entrate proprie, cioè proventi da imposte

proprie o da quote di tributi di altri enti. Viene considerata misura dell’effettività dell’autonomia

politica.

L’autonomia contabile e di bilancio consiste nella sottrazione alla disciplina della contabilità di

Stato e nella potestà di formare il bilancio, spesso secondo un modello determinato con legge, ma

con libertà di determinarne le poste.

Altri rapporti tra uffici

Vi sono rapporti che possono dirsi composti, come quello di c.d. codipendenza, in cui un ufficio è

organizzativamente dipendente da un altro ufficio ma funzionalmente opera anche sotto il

comando di un terzo ufficio.

Principi e criteri dell’organizzazione

L’organizzazione amministrativa italiana è retta da numerosi principi e criteri il primo dei quali è

quello di sussidiarietà disposto dall’art. 3b del Trattato sull’Unione europea. Esso prevede che

l’istituzione superiore intervenga se e soltanto nella misura in cui gli obiettivi della azione prevista

non possano essere sufficientemente realizzati da istituzioni poste in un ambito più ristretto e di

livello inferiore realizzabili meglio dall’istituzione superiore. Altri criteri e principi: funzionalità

rispetto ai compiti e ai programmi di attività, nel perseguimento degli obiettivi di efficienza,

efficacia ed economicità; ampia flessibilità; collegamento attività uffici adeguandosi al dovere di

comunicazione interna ed esterna; garanzia imparzialità e trasparenza azione amministrativa;

armonizzazione degli orari di servizio e di apertura degli uffici tenuto conto delle esigenze

dell’utenza e degli orari delle altre amministrazioni comunitarie.

Organizzazione amministrativa statale. Caratteristiche dell’organizzazione ministeriale

L’organizzazione ministeriale non ha un proprio vertice ma lo mutua dal governo. Identità, in

estensione e forza, dei poteri del ministro e dei ministeri. Il ministero è un corpo unitario ordinato

per settori corrispondenti a materie, ma principalmente ordinato secondo una logica divisionale di

uffici di maggiore ampiezza ripartiti in uffici di ampiezza minore, estendentisi dal centro alla

periferia. Tutti i ministeri hanno uno o più organi collegiali consultivi.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri

La Presidenza del Consiglio dei Ministri è ordinata dal decreto legislativo n. 303 del 30 luglio 1999.

Varietà organizzative dei ministeri

Pur prevalenti i caratteri suesposti dell’organizzazione ministeriale, ciascuno di essi ha subito

numerose eccezioni. Oltre al fatto che l’unione tra politica e amministrazione al vertice può

realizzarsi in modi diversi, nel 1993 è stato introdotto il principio per il quale gli organi di governo

definiscono gli obiettivi e i programmi da attuare e verificano la rispondenza dei risultati della

gestione amministrativa alle direttive generali impartite, mentre ai dirigenti spetta la gestione

amministrativa. Compiti e poteri del ministro e del ministero poi, in numerosi casi non

corrispondono.

Agenzie

All’interno dei ministeri o alle loro dirette dipendenze, vi erano in passato amministrazioni e

aziende definite autonome, figure ibride composte da organi dotati di ordinamenti speciali o

derogatori; queste sono state tutte trasformate in S.p.a. o in enti pubblici. Una figura giuridica

soggettiva che di recente notevole sviluppo invece è Agenzia, definita struttura che svolge attività

a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale al servizio delle amministrazioni pubbliche.

L’Agenzia ha propri organi (direttore e comitato direttivo composto da dirigenti dell’agenzia),

propri bilancio e regolamento di contabilità, potestà di autoorganizzazione. E’ sottoposta ai poteri

di indirizzo e alla vigilanza di un ministro, che approva programmi di attività, organizzazione

interna, bilanci e rendiconti dell’agenzia, e accerta, anche mediante ispezioni, l’osservanza delle

prescrizioni impartite. Svolge l’attività sulla base di convenzioni e di contratti con i ministeri

competenti: in questi atti sono stabiliti gli obiettivi e i risultati, i finanziamenti assegnati e le

modalità di verifica dei risultati di gestione. L’ordinamento delle Agenzie non è uniforme.

Autorità indipendenti

Sviluppatasi nell’800 per i maggiori organi consultivi e giurisdizionali (Consiglio di Stato e Corte

dei conti), la figura dell’amministrazione indipendente ha avuto ovunque un notevole sviluppo. Le

amministrazioni indipendenti, originarie dell’Inghilterra vittoriana ma sviluppatesi più che altrove

negli Stati Uniti, sono per lo più senza personalità giuridica e non subordinate all’esecutivo,

essendo dotate di gradi diversi di autonomia. Le amministrazioni indipendenti sono apparati

statali ma non governativi. Caratteristiche comuni ma non uniformi. Compiti, uffici, personale

proprio. Operano di regola al centro e sono estranee al rapporto centro-periferia. Titolari degli

uffici di vertice o non sono scelti dal governo o se scelti dal governo debbono possedere particolari

requisiti di professionalità ed indipendenza. Per essi rigide incompatibilità e garanzie di durata

nella carica. Sono amministrazioni indipendenti nell’ordinamento italiano, tra gli altri, Consiglio di

Stato e Corte dei conti. Definiti organi ausiliari (ma non del governo) con indipendenza assicurata

dalla Costituzione. Il Consiglio di Stato è organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela

della giustizia nell’amministrazione. La Corte dei Conti è organo di controllo della gestione della

pubblica amministrazione ed organo di giustizia contabile e in materia di pensioni. Il Consiglio di

Presidenza della giustizia amministrativa (per il Consiglio di Stato e per i TAR) e il Consiglio di

Presidenza (per la Corte dei conti), svolgono funzioni di garanzia dell’indipendenza dei 2 organi,

non dissimili per da quelle svolte per l’ordine giudiziario dal CSM. Con loro parere personale

promosso, destinato ad una sede, sottoposto a procedimento disciplinare.

Gli enti pubblici nazionali

Gli enti pubblici, il cui fiorire in Italia si registra tra il secondo ed il quarto decennio del XX secolo,

costituiscono una nozione già in crisi negli anni 40 in Italia. . Ente pubblico, per autore, è istituto

proteiforme e neppure un istituto ma la somma di un insieme di istituti.

Storia della nozione

Codice civile napoleonico già conteneva termine ente pubblico ma non con la nozione poi intesa.

Indicava infatti sia persone giuridiche di diritto pubblico sia persone giuridiche di diritto privato

che beneficiassero a causa della loro attività di vantaggi pubblici o che fossero sottoposti a

controlli. Concetto andò precisandosi molto lentamente dopo il 1856 in Francia e a partire dal XX

secolo in Italia. Definiti nel tempo anche fondazioni. Criterio della personalità giuridica non utile

per distinguerli. In sostanza concetto difficilmente identificabile e per questo ben presto

inutilizzato.

Tipi principali di enti pubblici

Istituti di Stato sono amministrazioni con propri organi, i cui membri sono scelti dal governo, con

proprio bilancio, ma finanziati dal Tesoro, sottoposti a controlli ministeriali e caratterizzati dalla

circostanza di svolgere funzioni essenziali dei poteri pubblici. I.S.T.A.T. 1926. Agenzia per la

rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni A.R.A.N. 1994.

Sono enti di servizio quelli che erogano a privati servizi finanziati con risorse fiscali o parafiscali

(I.N.P.S., L’istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell’amministrazione pubblica

I.N.P.D.A.P., L’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie

professionali I.N.A.I.L., tutti disciplinati da norme del 1994). Gli enti c.d. parastatali sono

classificati in7 categorie. Enti pubblici imprenditoriali (o enti pubblici economici) sono quelli

esercenti imprese. Di enti pubblici economici o imprenditoriali esistevano più specie; ad esempio

enti nazionalizzati e enti pubblici di gestione. La maggior parte di questi è stata trasformata

all’inizio degli anni 90 in società private per azioni in pubblico comando. Il maggiore ente pubblico

economico esistente è la Cassa depositi e prestiti, prima azienda autonoma del ministero del

tesoro. Vi sono enti fondazione nei quali prevale l’elemento patrimoniale (I.N.P.S.); enti

associazione, enti pubblici associativi volontari (Automobile Club provinciale, enti pubblici

costituiti da persone giuridiche private (Comitato olimpico nazionale italiano C.O.N.I.), ecc..

Organizzazione degli enti pubblici

Il modello iniziale fu quello societario: una assemblea di soci o partecipanti (negli enti associativi),

un consiglio di amministrazione, spesso un comitato esecutivo, un presidente, un collegio

sindacale o dei revisori. Poi grandissimo numero di varianti.

Assenza di elementi comuni delle diverse figure

Quando si sia riconosciuto che un ente è pubblico, non se ne sono chiariti le funzioni rispetto alle

altre funzioni pubbliche, i rapporti con l’apparato ministeriale e quelli con le collettività

amministrate, i modi di finanziamento, la struttura, l’organizzazione, ecc.. Un istituto giuridico è

tale quando è il riassunto di una normativa; questo non è il caso dell’istituto ente pubblico. Unica

norma all’apparenza generale è quella contenuta nella legge n. 70 del 20 marzo 1975 per la quale

nessun nuovo ente pubblico può essere istituito o riconosciuto se non per legge. Peraltro la

disposizione vale per i soli enti ai quali si estende la legge (indicati nell’art. 1).

L’articolazione periferica dell’amministrazione centrale

L’amministrazione statale periferica è costituita da uffici posti in periferia ma dipendenti dal

centro (in particolare, dai ministeri).

Varietà di articolazioni periferiche del centro

C’è da chiedersi innanzitutto perché esista un’articolazione territoriale dell’amministrazione

centrale. Questa corrisponde ad una tradizione che ha trovato il suo culmine nell’organizzazione

napoleonica e tuttora esiste in Francia; anche in Inghilterra le field administrations sono numerose.

In Germania, salvo eccezioni, l’amministrazione territoriale non è federale ma di Regioni, Comuni

o di loro associazioni. Così come negli Stati Uniti anche se di recente i compiti crescenti del

governo federale l’hanno spinto ad istituire alcuni uffici fuori dalla capitale ma dipendenti

dall’esecutivo federale.

Gli uffici periferici dell’amministrazione italiana

Pur essendo simile a quella francese nell’impianto, l’articolazione territoriale italiana degli uffici

centrali se ne differenzia nel disegno. In quella francese infatti, pur essendovi uffici specializzati

per settori, questi dipendono dal centro attraverso il Commissario della Repubblica (l’ex Prefetto)

che ne coordina l’azione. In Italia vi sono tante linee verticali di dipendenza quanti sono gli uffici

periferici, da un lato, e quelli centrali, da cui i primi dipendono, dall’altro. In Francia il

Commissario della Repubblica è davvero il rappresentante del governo nella Provincia (e nella

Regione); in Italia il Prefetto lo è solo sulla carta. Che debbano esserci uffici periferici è previsto

dalla Costituzione. Un tentativo di coordinamento tra uffici centrali e periferici è quello affidato al

Comitato provinciale della pubblica amministrazione. Questo è presieduto dal Prefetto e composto

dai responsabili degli uffici decentrati delle amministrazioni statali, comprese quelle dette ad

ordinamento autonomo e degli enti pubblici non territoriali aventi sede nella Provincia. Il

Comitato deve assicurare il buon andamento, l’imparzialità e l’efficienza dell’azione

amministrativa, nonché il coordinamento delle attività statali in ambito provinciale. Il Comitato dà

direttive e provvede a ispezioni e verifiche, quando ravvisi l’esistenza di carenze, inefficienze o

disservizi. Il Prefetto vigila sull’esecuzione delle sue deliberazioni.

L’amministrazione locale

L’amministrazione locale, detta anche, ma impropriamente, territoriale, è costituita da apparati

stabiliti in aree determinate, di ampiezza molto diversa, ordinati per lo più in modo uniforme,

operanti a funzioni indivise con il centro, ma a differenza dagli uffici periferici statali, governati da

corpi, direttamente o indirettamente elettivi. Questo tipo di amministrazione è stato, fino alla metà

del secolo, chiamato indiretta, nel senso che gli uffici collocati in periferia erano considerati di

amministrazione diretta, se propri dello Stato, di amministrazione indiretta o autarchici, se di enti

locali.

Ragioni dell’amministrazione locale e della elettività dei suoi vertici

Alla domanda relativa ai motivi del numero e del taglio dell’amministrazione locale, si può

rispondere semplicemente, che entità di quelle dimensioni e in quel numero erano preesistenti

all’unificazione e che l’ordinamento unitario si è limitato a riconoscerle.

La Carta europea dell’autonomia locale, la legge sulle autonomie del 1990 e le leggi

successive sui sistemi elettorali locali

La Carta europea dell’autonomia locale firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1985 definisce come

autonomia locale il diritto e la capacità effettiva, per le collettività statali, di regolamentare ed

amministrare nell’ambito della legge, sotto la propria responsabilità e a favore delle popolazioni,

una parte importante di affari pubblici. Stabilisce il principio dell’elettività. Introduce il principio

di sussidiarietà secondo il quale l’esercizio delle responsabilità pubbliche deve, in linea di

massima, incombere sulle autorità più vicine ai cittadini. Stabilisce che le competenze affidate alle

collettività locali devono, di regola, essere complete ed integrali (pur rinviando poi alla legge).

Tutela i limiti territoriali delle amministrazioni locali. Sancisce la loro autonomia organizzativa.

Fissa limiti ai controlli. Introduce il principio della autonomia finanziaria degli enti locali.

Stabilisce che gli enti locali hanno diritto di associarsi per collaborare.

Le amministrazioni composte

In Germania i Laender operano su tutte le materie di spettanza del centro ma con attribuzioni

esecutive, mentre il Bund ha le attribuzioni direttive. In Italia le attribuzioni centrali e periferiche

sono ripartite in modo diverso, per cui variano di materia in materia e vi sono numerosi uffici

ministeriali periferici.

La collaborazione tra amministrazioni

Come può essere stabilito un ordine, o almeno la collaborazione tra le amministrazioni? Con leggi

cornice, indirizzo e coordinamento, intese, assensi, pareri, ecc.. Ma vi sono metodi più stabili per

raggiungere lo stesso obiettivo, metodi non procedimentali, ma che danno luogo ad istituzioni

composte. Si tratta di organismi con compiti molto diversi, di programmazione, di indirizzo, di

ripartizione di risorse finanziarie, talora persino con compiti di gestione. Caratteristiche principali

delle amministrazioni composte:

1) si tratta di amministrazioni nelle quali concorrono amministrazioni separate, ma contitolari

di funzioni o di parte di funzioni, che esse conferiscono in un’amministrazione comune,

alla quale contribuiscono anche organizzativamente, con personale, finanziamento, ecc..

2) Non sono ordinabili, né collocabili in una scala o gerarchia, del tipo centro-periferia. Sono

costituite integrando, in forma associativa, elementi o parti di amministrazioni centrali e

locali, ma non in funzione del centro né della periferia, quanto in funzione della collettività

servita (sono dette amministrazioni adèspote).

3) L’appartenenza soggettiva passa in secondo piano, in quanto i soggetti fanno parte

dell’organizzazione, non viceversa.

4) Nei collegi di queste amministrazioni sono presenti sia funzionari politici o non

professionali, sia amministratori impiegati.

5) Infine, in relazione allo sviluppo assunto, l’attività propria dell’amministrazione composta

è esternata direttamente da essa o da una delle amministrazioni che ne fanno parte.

Tipi di organizzazioni composte

Vi sono più tipi di amministrazioni composte. Quelle con sviluppo più embrionale si limitano a

svolgere una funzione compositiva e preliminare alla erogazione di servizi o gestione

amministrativa vera e propria e constano di poco più di un organo misto, a composizione

associativa; quelle con sviluppo maggiore hanno un alto grado di complessità

L’amministrazione pubblica in forma privata

L’amministrazione pubblica in forma privata si è andata diffondendo di recente per motivi molto

diversi, ma che possono tutti collegarsi alla funzione da svolgere, costituita per lo più dalla

gestione di imprese.

Tipi di amministrazioni pubbliche in forma privata

1) Amministrazioni pubbliche, per lo più in forma di enti, nei quali solo il vertice

dell’apparato adotta moduli organizzativi e regole funzionali di ordine pubblicistico, la

restante parte essendo invece retta dal diritto privato (caso più ricorrente gli enti pubblici

economici).

2) Amministrazioni ordinate in forma di società per azioni, previste e regolate da legge, e

quindi, necessarie, per le quali la legge stessa detta i principi organizzativi essenziali.

La differenza questo tipo e quello precedente sta nel fatto che mentre nel primo il soggetto è

pubblico, ma opera poi secondo il diritto privato, qui il soggetto è privato, ma è retto anche da

norme che estendono ad esso principi pubblicistici (o derogano, in senso pubblicistico, alle norme

del codice civile). Inoltre, nel primo caso, il rapporto tra amministrazioni ministeriali o statali e il

soggetto pubblico è di quelli propri del diritto pubblico (nomina degli amministratori e controlli).

3) Un terzo tipo di amministrazione pubblica in forma privata è costituito da associazioni,

fondazioni o consorzi, anche essi previsti e regolati da legge, e quindi necessari. Il Formez,

Centro di formazione studi, ora regolato dal decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 285, è un

esempio di associazione riconosciuta dalla legge, che attribuisce ad essa personalità

giuridica di diritto privato.

Amministrazioni private per l’esercizio di funzioni pubbliche

Si distinguono dall’amministrazione pubblica in forma privata, le amministrazioni private per

l’esercizio di funzioni pubbliche e le amministrazioni private in pubblico comando. Il primo tipo è

costituito da enti privati necessari, chiamati a svolgere compiti pubblici. Il decreto legislativo 30

giugno 1994, n. 509, ha trasformato questi enti da pubblici in privati.

Amministrazioni private in pubblico comando

Vi sono poi amministrazioni private in pubblico comando. Queste sono costituite da società per

azioni di diritto comune, nelle quali amministrazioni pubbliche hanno partecipazioni azionarie.

Non solo la società è privata ma anche la relazione giuridica che viene a stabilirsi tra

amministrazione pubblica e società è quella regolata dal codice civile, della partecipazione

azionaria. La forma privata è ancora più accentuata quando l’amministrazione che partecipa è un

ente pubblico economico.

I privati in funzione dell’amministrazione

Le amministrazioni pubbliche si avvalgono continuamente di privati; vi sono casi però nei quali la

collaborazione di privati nello svolgimento di funzioni amministrative acquista carattere di

continuità (specialmente negli Stati Uniti e in Francia).

L’ausiliarietà

In Italia le amministrazioni pubbliche, o valendosi di atti autoritativi (provvedimento di

concessione) o ricorrendo a contratti, hanno fatto ampio ricorso a privati. Il fenomeno prende il

nome di esercizio privato di funzioni pubbliche. In questa figura sono incluse sia attività non

continuative come quella per esempio dell’avvocato che autentica firme altrui, sia attività come

quella del notaio, che svolge professionalmente, ma sotto stretto controllo pubblico, un’attività

importante come quella costitutiva di certezza pubblica.

Con le concessioni di opera e di servizio invece, l’amministrazione pubblica si spoglia dei suoi

compiti, affidandoli a privati e, così facendo, sposta la linea di confine pubblico-privato,

privatizzando attività prima pubbliche.

Concessioni di servizio

Nell’ambito dei diversi rapporti che possono stabilirsi tra un’amministrazione pubblica e

organismi privati il primo di questi rapporti è quello della concessione di servizio da parte di una

pubblica amministrazione. E’ un’ipotesi nella quale il servizio può essere della pubblica

amministrazione o non esserlo (servizio pubblico in senso soggettivo o in senso oggettivo). La

pubblica amministrazione l’affida ad un privato. Si combinano l’interesse (pubblicistico) del

perseguimento del fine pubblico e quello (privatistico) di ottenerne un guadagno. Il rapporto è

regolato dall’atto di concessione. Questo affida il servizio e indica gli obblighi del concessionario:

svolgere il servizio, organizzarlo ed apportarvi i mezzi necessari, assumere i rapporti obbligatori

connessi, sottostare a controlli del concedente. A sua volta quest’ultimo prevede e conferisce la

remunerazione del servizio, può revocare e sospendere la concessione, ha poteri di direzione,

ispettivi e ordinatori. A seconda delle diverse discipline di specie, al concedente sono imputati solo

i risultati o anche gli atti posti in essere dal concessionario. Invece, gli illeciti civili, contrattuali ed

extracontrattuali, essendo propri dell’area privatistica, sono imputati al concessionario.

Contratti di servizio

Nell’ambito dei diversi rapporti che possono stabilirsi tra un’amministrazione pubblica e

organismi privati un secondo tipo di questi rapporti è quello del contratto di servizio (detto anche,

ma con denominazione errata, appalto di servizio), e cioè di esercizio di attività di interesse

pubblico in forma indiretta, mediante contratto. La pubblica amministrazione può decidere di non

organizzare un ufficio proprio per svolgere un servizio e di avvalersi di un’organizzazione esterna.

Questa si impegna a svolgere un’attività nell’interesse pubblico, ma a condizioni che soddisfino

anche l’interesse privato dell’assuntore del servizio. Mentre però, nel caso della concessione del

servizio, l’attività oggetto dell’affidamento è servizio pubblico, nel caso del contratto è un’attività

privata, di cui l’amministrazione occasionalmente si dà carico, facendola così, diventare attività

privata di interesse pubblico. Le 2 figure non presentano poi diversità notevoli quanto all’assetto

concreto dei rapporti tra i contraenti.

Gli ausili finanziari pubblici

Gli ausili finanziari pubblici vanno tenuti separati da quelli finanziari pubblici a privati per lo

svolgimento di attività private per le quali l’autorità pubblica ha un interesse allo svolgimento. In

questo caso infatti non vi è né una concessione di servizio (perché l’attività non costituisce servizio

pubblico) né un contratto (perché non c’è un accordo, anche se l’atto di concessione è fondato su

una domanda del privato, per cui se ne conosce il consenso). Di conseguenza, più che l’oggetto

dell’attività, ne sono determinati i fini. E non è determinato un corrispettivo, bensì il finanziamento

di una percentuale delle spese previste. Il privato è tenuto al rispetto delle finalità.

Rapporti tra amministrazione ausiliata e privato ausiliare

In tutti questi casi, l’ausiliario resta ente privato, anche se svolge attività per contro di

amministrazioni pubbliche. Le 2 cose, l’essere soggetto privato e lo svolgere attività di servizio

pubblico o di pubblico interesse o di rilevanza pubblicistica quanto ai fini, non sono tra loro

incompatibili.

Non pare esservi limite all’attribuzione di funzioni pubbliche a organismi privati. Questi possono

svolgere anche funzioni autoritative. E’ frequente, specialmente per le attività maggiormente

appetite dai privati, l’adozione di una procedura competitiva di scelta dell’ausiliante.

IL PERSONALE

Varietà di titolari degli uffici e loro rapporto

Agli uffici è di regola preposto un titolare, per lo più una persona fisica. Un ufficio infatti consta

solo di funzioni organizzate e di poteri astratti e per operare ha bisogno di persone fisiche. Agli

uffici possono essere preposti più specie di titolari. Innanzitutto, singole persone fisiche, che a loro

volta si distinguono a seconda che svolgano la loro attività a titolo professionale, non professionale

e onorario, non professionale e volontario. In secondo luogo, insiemi di persone fisiche, detti

collegi. Ma gli uffici possono valersi anche delle prestazioni di personale di altri uffici. Ciò accade

quando titolari di uffici sono persone giuridiche, uffici o organi di persone giuridiche e imprese

(private e pubbliche).

Principi comuni ai titolari di uffici

Vi sono 5 principi, tutti riguardanti il rapporto tra ufficio e suo titolare (detto rapporto d’ufficio

perché riguarda l’esercizio della funzione) che reggono tutti i titolari di uffici:

1) Tale norma stabilisce il principio che i titolari

Continuità, vicarietà, reggenza, proroga.

degli organi amministrativi svolgono le loro funzioni fino alla scadenza del termine di

durata per essi previsti e che entro tale termine debbono essere nominati i nuovi titolari. La

norma prevede una proroga per non più di 45 giorni e solo per compiere atti di ordinaria

amministrazione, oppure urgenti e indifferibili. Decorso il termine i titolari decadono ed

eventuali atti adottati successivamente sono nulli. La conseguenza è che oggi non v’è più

prorogatio di fatto.

2) Art. 51 della Costituzione: tutti i cittadini dei 2 sessi

Libertà ed eguaglianza di accesso.

possono accedere agli uffici pubblici secondo i requisiti stabiliti dalla legge. Norme

nazionali derivate da norme europee consentono accesso anche a cittadini dell’Unione.

3) Giuramento, art. 54 della Costituzione.

Disciplina ed onore.

4) Nei paesi anglosassoni per

Separazione tra interesse dell’ufficio e interesse del titolare.

assicurare la neutralità dei funzionari civili, ai dipendenti pubblici è vietato svolgere

attività politica a livello nazionale (limiti meno severi a livello locale) e presentare la

propria candidatura al Parlamento.

5) Separazione tra patrimonio dell’ufficio e patrimonio del titolare.

Il 3, 4 e 5 principio sono ora rafforzati (ma solo per il personale dipendente) dal Codice di

comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni adottato con decreto del Ministro

della funzione pubblica 31 marzo 1994 sulla base dell’art. 58 bis del decreto legislativo 3 febbraio

1993 n. 29, più volte modificato.

Il personale professionale. Il c.d. problema del pubblico impiego

Il personale professionale costituisce la categoria più vasta. Così vasta da indurre spesso a

identificare il personale pubblico con quello dipendente. Dopo molte interpretazioni ma senza

eccessiva convinzione si è giunti a definire pubblico il rapporto di lavoro con l’ente pubblico. Dagli

anni 60 del XX secolo, prima informalmente, poi con successivi riconoscimenti normativi, fino alla

norma base del 1993, si è affermata la contrattazione collettiva delle condizioni economiche e di

lavoro dei dipendenti pubblici.

Lavoro privato e lavoro pubblico

L’elemento distintivo del pubblico impiego starebbe nella circostanza che esso trova la sua

disciplina nella legge, piuttosto che nel contratto. In particolare, la legge o altro atto normativo,

disciplina unilateralmente la scelta delle persone, la preposizione all’ufficio (nomina), la

subordinazione. E’ comunque da tenere presente che quando l’amministrazione assume un

dipendente, non cura alcun interesse pubblico, ma cura l’interesse proprio ad avere un servizio

personale, in ordine al quale ha, più precisamente, un interesse strumentale; e che non può dirsi

che il rapporto di lavoro pubblico è diverso da quello privato perché la disciplina del primo non è

nella disponibilità delle parti mentre lo sarebbe il secondo.

La disciplina del rapporto di lavoro subordinato. Evoluzione normativa

In origine il rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni è stato considerato rapporto

d’impiego pubblico; si trattava di un rapporto bilaterale, disciplinato unilateralmente. Si riconobbe

poi, che il dipendente pubblico aveva diritto ad una tutela per non essere lasciato alla mercè del

governo e si apprestò una legislazione in funzione di garanzia (norme del 1908, 1923, 1957). Così il

rapporto bilaterale venne tutelato unilateralmente. Lo Stato in qualche modo si sdoppiava; lo Stato

ordinamento (la legge garantiva il dipendente pubblico nei confronti dello Stato governo. Seguì

una terza fase (anni 30 del XX secolo) nella quale 2 settori (dipendenti degli enti pubblici economici

e delle aziende municipalizzate) vennero aggregati all’impiego privato finendo per essere regolati

dal codice civile e da una disciplina contrattuale e sottoposti al giudice ordinario. Nel secondo

dopoguerra si cominciò con la negoziazione informale delle condizioni economiche per passare

poi al riconoscimento legislativo della negoziazione del trattamento economico.

La disciplina del lavoro privatizzato

La disciplina del lavoro privatizzato ha individuato subito categorie sottratte al nuovo regime, che

restano disciplinate dalla legge: magistrati, avvocati ecc.; la norma ha poi sottratto alla

contrattazione e conservato alla legge la selezione del personale pubblico, la libertà di opinione e

di professione dei dipendenti pubblici e il regime delle incompatibilità e del cumulo degli

incarichi. La disciplina del 1993 è dunque diversa da quella del 1983 che prevedeva la divisione

della materia in 2 parti mentre adesso si parla di eccezioni per quanto concerne alcune categorie.

La disciplina del 1993 può essere riassunta in 6 punti principali, relativi ai tipi di contratto, alla loro

estensione soggettiva, ai soggetti contraenti, alle procedure di contrattazione, agli effetti e al

Giudice competente. La struttura della contrattazione collettiva è in linea di principio rimessa

all’autonomia delle parti contraenti; il decreto però prevede 3 tipi di contratto: gli accordi che

definiscono i comparti o regolano istituti comuni a più comparti; i contratti nazionali di comparto,

che possono regolare ogni aspetto del rapporto di lavoro che non sia ad essi espressamente

sottratto dalla legge; i contratti integrativi nelle materie e con i limiti stabiliti dai contratti collettivi

nazionali, la cui violazione comporta la nullità delle clausole difformi contenute nei contratti

integrativi.

La contrattazione si svolge tra una parte pubblica e la parte sindacale. Per le pubbliche

amministrazioni l’A.R.A.N.

La procedura di negoziazione e stipulazione si conclude, prima della stipulazione del contratto,

con la certificazione, da parte della Corte dei conti, della attendibilità dei costi quantificati e della

loro compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio. E’ vietata la contrattazione

individuale migliorativa. Sono devolute al Giudice ordinario in funzione di Giudice del lavoro

tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni.

Il decreto legislativo n. 29 del 1993, con i decreti che l’hanno modificato, costituisce un importante

passo avanti verso il diritto comune delle pubbliche amministrazioni. Per la prima volta viene

riconosciuto che lo Stato è parte, alla pari delle organizzazioni rappresentative dei dipendenti. Il

pareggiamento tra lavoro pubblico e privato è tale che non vi è limite alla possibilità che un

contratto disciplini dipendenti pubblici e privati insieme, perché i comparti della contrattazione

collettiva nazionale non sono riferiti più alla pubblica amministrazione, ma debbono riguardare

solo settori omogenei o affini. La conseguenza di questo nuovo ordinamento del rapporto di

lavoro con le pubbliche amministrazioni, avviato nel 1993 e perfezionato nel 1998, è che l’intera

materia dell’impiego pubblico passa nell’alveo del diritto civile, perché sia la disciplina sostanziale

sia il suo Giudice sono di diritto civile.

Il rapporto di lavoro subordinato

La denominazione corrente del rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni è quella di

impiego pubblico di ruolo. Si tratta, per l’autore, di una denominazione per più versi errata. Non è

impiego perché comprende anche operai, non è pubblico per le ragioni suesposte, il personale è

scelto in un mansionario generale.

Organici, ruoli e aree

Innanzitutto il rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni è dominato dagli organici, dai

ruoli e dalle aree. I primi sono piante o tabelle che, per ogni amministrazione, indicano il

personale, distinguendolo per ruolo e grado e stabiliscono il numero dei posti. L’organico è

indicato con atto regolamentare ed è vincolante. Senza la disponibilità di posti in organico,

l’amministrazione non può assumere personale. Gli organici sono determinati per uffici. I ruoli

invece, indicano categorie chiuse di personale appartenente ad un’amministrazione.

Costituzione del rapporto

La costituzione del rapporto di lavoro è regolata dall’art. 36 del decreto legislativo n. 29 del 1993,

dagli ordinamenti di settore e dal decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994 n. 487. Gli

organi deliberativi di ogni amministrazione provvedono alla programmazione triennale del

fabbisogno di personale. Per le amministrazioni statali il Consiglio dei ministri delibera

trimestralmente il numero delle assunzioni. L’assunzione avviene con contratto individuale di

lavoro dopo una procedura selettiva di reclutamento, denominata concorso (sistema del merit

system contrapposto al political patronage). Gli illuministi francesi influenzati anche dal sistema

cinese degli esami per l’accesso ai pubblici uffici, prepararono la strada alla Dichiarazione dei

diritti dell’uomo e del cittadino nel 1789, secondo la quale tutti i cittadini possono essere ammessi

a tutti gli impieghi pubblici secondo le loro capacità e senza distinzione ulteriore. Da lì il principio

si diffuse ovunque e anche in Italia fu introdotto in alcune legislazioni preunitarie e poi in quella

nazionale.

Prestazioni

Nella scienza del diritto amministrativo si distingue un rapporto d’ufficio da quello di servizio

dicendosi che il primo ha per oggetto l’esercizio della funzione mentre il secondo le prestazioni

della persona all’amministrazione. Il primo dunque attiene all’aspetto organizzativo mentre il

secondo al rapporto di lavoro.

Diritto allo sciopero dei dipendenti pubblici disciplina ad hoc quando questi esercitino servizi

pubblici essenziali. In questo caso limiti stabiliti direttamente dalla legge e dai contratti collettivi di

lavoro con definizione delle prestazioni indispensabili in rapporto agli altri diritti

costituzionalmente garantiti.

Carriera

Non è un diritto anche se viene spesso chiamato con questo termine, quello alla carriera. La

contrattazione per il quadriennio 98-01 ha agevolato il passaggio dei dipendenti ai livelli superiori

in 2 modi: con percorsi di qualificazione e di aggiornamento professionale con esame finale per il

passaggio a posizione economica superiore della stessa area e con procedure selettive e corso

concorso anche in deroga alle prescrizioni relative al titolo di studio, per il passaggio all’area

superiore. Il principio del merito, affermatosi nell’accesso, o non si è affermato o è fortemente

attenuato nella progressione c.d. di carriera.

Modificazioni

Le modificazioni del rapporto di lavoro sono: il comando, il collocamento fuori ruolo, il

collocamento in aspettativa, il collocamento in disponibilità, il passaggio ad altra amministrazione

o carriera, la sospensione cautelare e quella per effetto di condanna penale.

Estinzione

Di regola il rapporto di lavoro si estingue per dimissione, decadenza, dispensa dal servizio,

collocamento a riposo. Con l’estinzione del rapporto di lavoro nasce un diritto patrimoniale, quello

al trattamento di quiescenza, consistente nella indennità di buona uscita e nella pensione.

Organi di gestione

Gli organi di amministrazione del personale sono di carattere generale e di carattere speciale.

Il rapporto di lavoro subordinato a termine. L’impiego pubblico a contratto

A titolo di esempio il conservatore dei registri immobiliari poteva assumere copisti e pagarli con i

diritti di scritturato. La cosa si spiegava con la particolare posizione dei conservatori, la cui

autonomia li ha fatti considerare assimilabili ai Giudici. Queste forme di lavoro vennero

raggruppate sotto la denominazione di impiego pubblico a contratto.

Disciplina normativa del rapporto di lavoro a termine

La scelta del dipendente avviene intuitu personae e il rapporto sorge con atti variamente

denominati come chiamata, incarico, ecc.. Le prestazioni sono manuali, esecutive o tecniche. Il

dipendente ha diritto a retribuzione e al trattamento previdenziale e ha anche aumenti retributivi,

ma non una carriera. L’estinzione avviene per decorso del tempo; in particolari casi è ammesso

anche il licenziamento.

Il personale non professionale:

rapporti di mandato, di lavoro autonomo, di prestazione professionale

Il personale non professionale, detto anche in passato, onorario perché non retribuito, comprende

coloro che prestano la propria opera senza vincolo di subordinazione a vario titolo, di mandato, di

prestazione professionale, di lavoro autonomo. Larga parte del personale non professionale è

costituito da funzionari. Ma esso non è dipendente, perché non ha un rapporto di lavoro

subordinato, ma svolge tutt’al più e solo in alcuni casi, un’attività di collaborazione coordinata e

continuativa. Una particolare categoria di personale non professionale è quella dei notai, che sono

professionisti preposti ad un ufficio pubblico.

Costituzione del rapporto

La costituzione del rapporto è del tutto diversa da quella del personale professionale. Tra i modi

con i quali costituirla l’elezione diretta o indiretta, seguita da proclamazione, di regola da parte

dello stesso organo eletto; designazione per lo più vincolante, da parte di un corpo o

un’associazione privata, seguita dalla nomina da parte dell’amministrazione pubblica controllante.

Altro modo è la nomina (ad esempio da parte del Governo). Un funzionario onorario infine può

essere tale anche ratione officii per il fatto di essere titolare di altro ufficio: in tal caso si dice che

esso fa parte di diritto dell’organo.

A regolare questo genere di rapporto sono poste cause di ineleggibilità e incompatibilità: le prime

invalidano la preposizione o elezione mentre le seconde impongono solo l’obbligo di scegliere tra i

2 uffici incompatibili tra loro.

Prestazioni delle parti

L’attività è svolta senza vincoli di subordinazione; non esiste né è configurabile carriera. In origine

non era previsto compenso.

Estinzione del rapporto

L’estinzione del rapporto è retta dalle norme più diverse. Vi sono casi in cui il rapporto ha una

durata determinata, casi nei quali esso può rinnovarsi per un’eguale durata per un infinito numero

di volte e casi nei quali può rinnovarsi per un’eguale durata per un numero limitato di volte

(Presidenti degli Enti pubblici limite di 2 rielezioni, Governatore della Banca d’Italia anche a vita).

La dirigenza

Una posizione particolare è quella dei dirigenti categoria individuata dal decreto del Presidente

della Repubblica n. 748 del 30 giugno 1972 per lo Stato.

Il decreto legislativo n. 29 del 1993 dispone ora che i dirigenti siano ordinati in 2 fasce; nella prima

sono inquadrati i dirigenti di uffici dirigenziali generali, nella seconda gli altri.

Disciplina della dirigenza statale

L’accesso alla qualifica di dirigente (seconda fascia) avviene a seguito di concorso per esami. Alla

prima fascia accedono i dirigenti della seconda che abbiano ricoperto incarichi di direzione di

uffici dirigenziali generali per almeno 5 anni con risultati positivi. Gli incarichi di direzione degli

uffici sono conferiti a tempo determinato, per una durata non inferiore a 2 anni e non superiore a 7.

Possono essere rinnovati e revocati. Possono, nel limite del 5%, essere conferiti con contratto a

tempo determinato ad estranei all’amministrazione.

Il dirigente di uffici dirigenziali generali ha 3 ordini di compiti: quelli funzionali all’attività del

ministro, quelli funzionali all’ufficio direzione generale, di regola, dei ministeri e quelli relativi a

rapporti con organi consultivi e giurisdizionali.

I dirigenti sono ora regolati anche essi da contratti collettivi. Da notare come in Inghilterra l’alta

amministrazione è in grado di reclutare i migliori laureati di Oxford e Cambridge.

Il rapporto di lavoro con gli enti pubblici economici

Rapporti di lavoro di stampo privatistico.

Il personale non professionale e non volontario

La pubblica amministrazione può valersi anche di personale le cui prestazioni sono

autoritativamente imposte (la prescrizione obbligatoria).

LA FINANZA

I mezzi dell’azione amministrativa: dai beni alla finanza

Per lungo tempo, per mezzi dell’azione amministrativa si sono intesi, quasi esclusivamente, i beni

pubblici, in particolare quelli immobiliari. Più tardi le entrate patrimoniali sono andate

riducendosi (oggi rappresentano meno dello 0,5 del totale delle entrate). Quella moderna è dunque

una finanza da tributi, non una finanza da patrimonio. Se tra i molti mezzi di cui si vale

l’amministrazione ce n’è uno che ha un posto determinante questo è composto dalle risorse

finanziarie, costituite a loro volta di beni, come il denaro. Le pubbliche amministrazioni centrali

sono divenute i maggiori intermediari finanziari; basti dire che la quota della spesa pubblica sul

reddito nazionale era nel 1910 del 15%, oggi circa del 50%.

Il sistema finanziario pubblico.

Accentramento delle entrate e decentramento delle spese

La caratteristica principale del sistema finanziario pubblico italiano è costituita dall’accentramento

delle entrate ed il decentramento della spesa (per l’esattezza da un decentramento territoriale, a

favore di Regioni, Province e Comuni e da un decentramento per servizi, a favore di enti pubblici

nazionali). Quasi tutte le entrate tributarie sono percepite dagli uffici centrali e periferici dello

Stato ed affluiscono al Tesoro dello Stato. Le spese invece, oltre che dai ministeri e dagli uffici

periferici da essi dipendenti, sono decise e poste in essere anche da enti nazionali, da Regioni,

Comuni, ecc.. Il divario tra accentramento delle entrate e decentramento delle spese tuttavia si è

andato attenuando per ciò che riguarda Regioni ed enti locali sul finire del secolo in


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AUTORE

Moses

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+1 anno fa


DESCRIZIONE APPUNTO

Riassunto per l'esame di Diritto Amministrativo, basato su appunti personali e studio autonomo del testo consigliato dal docente Basi del diritto amministrativo, Cassese. Con particolare attenzione ai seguenti argomenti trattati: il diritto amministrativo, gli elementi della Pubblica Amministrazione, il suo rapporto con gli altri poteri pubblici, storia dell'amministrazione, l'amministrazione inglese e quella francese.


DETTAGLI
Corso di laurea: Corso di laurea magistrale in giurisprudenza
SSD:
Università: Bologna - Unibo
A.A.: 2011-2012

I contenuti di questa pagina costituiscono rielaborazioni personali del Publisher Moses di informazioni apprese con la frequenza delle lezioni di Diritto Amministrativo e studio autonomo di eventuali libri di riferimento in preparazione dell'esame finale o della tesi. Non devono intendersi come materiale ufficiale dell'università Bologna - Unibo o del prof Dugato Marco.

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